55. 667204 Rekenkamer Albrandswaard inzake Rapport Bouwen voor elkaar.pdf
Tekst van het document
Meent 94 t 010 • 267 22 42
Postbus 70012
info@rekenkamer.rotterdam.nl
3000 KP Rotterdam
www.rekenkamer.rotterdam.nl
Gemeente Albrandswaard Gemeenteraad d.t.k.v. de griffie Postbus 1000 3160 GA RHOON
datum 29 november 2022
ons kenmerk
RA/22.07/MvA/Y/CL
pagina
betreft
1 van 1
A.O.21.03 rapport Bouwen voor elkaar
Geacht raadslid, Hierbij zend ik u het door de Rekenkamer Albrandswaard vastgestelde rapport ‘Bouwen voor elkaar, onderzoek naar woonbeleid Albrandswaard’. Het rapport is vandaag gepubliceerd en is digitaal op onze website beschikbaar. Een exemplaar inclusief het persbericht treft u aan in de bijlage. Op maandag 23 januari 2023 zal ik het rapport in een sessie van de commissie Beraad en Advies Ruimte toelichten.
Met vriendelijke groet,
prof. dr. ir. Marjolein van Asselt directeur
bijlagen
2
bouwen voor elkaar onderzoek naar woonbeleid Albrandswaard
Rekenkamer
Albrandswaard
bouwen voor elkaar onderzoek naar woonbeleid Albrandswaard
Rekenkamer
Albrandswaard
voorwoord
Er is een landelijk tekort aan woningen. Volgens de grondwet moet de overheid zich bezighouden met de “bevordering van voldoende woongelegenheid”. De gemeenten zijn verantwoordelijk voor de uitvoering van deze overheidstaak. Hoe de gemeente van plan is dat in te vullen, wordt vastgelegd in een woonvisie. Albrandswaard heeft dat gedaan in de woonvisie voor 2016-2025. Een rekenkamer onderzoekt de rechtmatigheid, doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid, het financieel beheer en de organisatie van het gemeentebestuur. Wij doen dat ten behoeve van de gemeenteraad. In dit rapport hebben wij het woonbeleid van de gemeente Albrandswaard onderzocht. We beschrijven de ontwikkeling op de woningmarkt door met behulp van CBS micro-data te analyseren hoe doelgroepen en de bij die doelgroep passende woningsegmenten zich tot elkaar verhouden. We hebben daarnaast ook onderzocht welke instrumenten de gemeente heeft ingezet en hoe zij met andere partijen zoals woningcorporaties samenwerkt. Op basis van dat onderzoek concluderen wij dat de schaarste aan sociale huurwoningen in Albrandswaard sinds 2015 is toegenomen. In het sociale segment is minder gebouwd dan met de regio is afgesproken. Daarom heeft de gemeente in 2020 ook een aanwijzing gekregen van de provincie.
De insteek van die regionale afspraak was juist om ook voor elkaar en in het bijzonder voor mensen met een kleine beurs te bouwen. Albrandswaard heeft van alle gemeenten in de woningmarktregio de laagste slaagkans voor een sociale huurwoning. Verder is het lastig om na te gaan in hoeverre Albrandswaard haar eigen doelen heeft bereikt, omdat deze in de huidige woonvisie niet duidelijk gedefinieerd waren. We bevelen daarom aan om voor de toekomst duidelijker vast te leggen wat de doelstellingen zijn en hoe die gemeente die doelen wil bereiken. Ook bevelen wij aan om de gemeenteraad jaarlijks te informeren over de voortgang van het woonbeleid en daartoe de verschillende registraties samen te voegen tot een totaaloverzicht. Op die manier kan de gemeenteraad haar kaderstellende en controlerende taak op het belangrijke en tegelijkertijd weerbarstige terrein van wonen beter uitvoeren. Dit rapport leert dat het voor Albrandswaard een uitdaging is om nieuwbouw voor elkaar te krijgen, zodat meer mensen in Albrandswaard een betaalbare woning kunnen vinden. Dat de planvorming voor nieuwbouwlocaties tijd kost, is evident. Maar verbetering en versnelling lijken wel mogelijk. Woningcorporaties die in Albrandswaard actief zijn vragen daar ook expliciet om. Versnelling vraagt om meer inzet van de gemeente.
Dit rapport is het vierde in een reeks rekenkamerrapporten over het woonbeleid in deze regio. Rapporten over de woonvisies van Rotterdam, Barendrecht en Lansingerland zijn al gepubliceerd; het onderzoek in Capelle aan den IJssel loopt nog. Al deze gemeenten participeren in dezelfde woningmarktregio. Gezien het belang van
3
bouwen voor elkaar
het onderwerp zal de rekenkamer ook een synthese-rapport uitbrengen, waarin de bevindingen in de verschillende gemeenten op elkaar worden betrokken. Marjolein van Asselt Directeur
4 bouwen voor elkaar
voorwoord
3
bestuurlijke nota
9
1
inleiding
11
2
bestuurlijke conclusies
13
conclusies op hoofdlijnen
13
conclusies toegelicht
14
3
aanbevelingen
23
4
reactie college
27
5
nawoord: aandachtspunten gemeenteraad
31
nota van bevindingen
33
inleiding
35
aanleiding
35
verantwoordelijkheden en betrokken partijen
36
doel- en vraagstelling onderzoek
36
afbakening
37
andere woonvisie-onderzoeken
37
leeswijzer
37
rolverdeling overheden en beleidscontext
39
inleiding
39
bestuurlijke ontwikkelingen wonen en volkshuisvesting
39
1
2
3 5
wettelijke kaders en landelijk beleid
41
rol rijksoverheid
41
wettelijke kaders
42
landelijk beleid
46
provinciaal en regionaal beleid
48
rol van de provincie
48
samenwerking binnen regio
50
gemeentelijk beleid
54
rol van de gemeente
54
capaciteit gemeente
55
woonvisie Albrandswaard 2016-2025
55
woningmarktprogramma
57
coalitieakkoord, collegeprogramma’s en raadsakkoord
58
samenvatting
59
inzicht in vraag en aanbod
61
inleiding
61
bouwen voor elkaar
4
5
definities vraag, woningaanbod en doelgroepen
61
vooraf
61
landelijke definities sociale huur
61
definities gemeente
62
samenstelling van de woningvoorraad
64
monitoring van vraag en woonaanbod
67
inleiding
67
monitoring van lage inkomensgroep en sociale voorraad
68
monitoring van middeninkomen, hogere inkomens en nieuwbouw
73
monitoring via (behoefte)onderzoeken
73
informatievoorziening aan de gemeenteraad
74
ontwikkeling van vraag en aanbod
74
ontwikkeling vraag: inkomens
76
ontwikkeling aanbod: woningwaarden
78
aansluiting op doelstellingen gemeente
80
samenvatting
81
gemeentelijke instrumenten
85
inleiding
85
regulering (sociale) woningvoorraad
85
inleiding
85
toewijzen sociale woningen
85
huisvestingsverordening
86
opkoopbescherming
88
ruimtelijk instrumentarium
89
inleiding
89
sturen via bestemmingsplan
89
verordening sociale en middeldure huur
89
grondbeleid
91
overig beleidsinstrumentarium
92
inleiding
92
starterslening
92
instrumenten gericht op ouderen
94
samenvatting
95
samenwerking in het woonveld
99
inleiding
99
regionale afspraken
99
regioakkoord sociale voorraad
99
bijdrage Albrandswaard aan regioakkoord
100
aansluiting bij gemeentelijke doelstellingen
102
samenwerkingsafspraken met woningcorporaties
102
totstandkoming en monitoring prestatieafspraken
102
afspraken compensatie sloop of verkoop
104
afspraken nieuwbouw
104
afspraken betaalbaarheid en beschikbaarheid
108
afspraken woonruimtebemiddeling
110
afspraken marktpartijen
114
inleiding
114
Essendael: geen extra sociale woningen
114
Hof van Poortugaal: 33% sociaal
116
6 bouwen voor elkaar
6
De Omloop: verhoging aantal woningen
116
procedure marktinitiatieven
117
overige vormen van overleg en samenwerking
119
samenvatting
119
samenvatting en conclusies
123
onderzoeksvraag
123
rolverdeling binnen het woonveld
123
ontwikkeling van vraag en aanbod
124
gemeentelijke instrumenten
126
samenwerkingen in woonveld
129
invloed gemeentelijk beleid op aansluiting vraag en aanbod
130
bijlagen
133
onderzoeksverantwoording
135
bronnenlijst
140
begrippenlijst
147
lijst van afkortingen
149
7 bouwen voor elkaar
bestuurlijke nota
1 inleiding Het woonbeleid staat vol in de aandacht. Als gevolg van stijgende huizenprijzen komen starters nog maar moeilijk aan een woning en op de huurmarkt nemen de wachttijden toe. In tijden van ‘woningnood’ kijken burgers naar de overheid. Dat is niet vreemd, aangezien artikel 22 van de Grondwet “bevordering van voldoende woongelegenheid” een “voorwerp van zorg der overheid” noemt. Binnen het gedecentraliseerde woonveld zijn gemeenten verantwoordelijk voor de lokale woningbouwopgave. Tegelijkertijd zijn zij afhankelijk van andere partijen, zoals de rijksoverheid die hen wettelijke instrumenten geeft, van woningcorporaties waarmee zij prestatieafspraken sluiten en van marktpartijen die de woningen bouwen. Ook is er volop samenwerking met andere gemeenten in de regio Rotterdam. In dit rapport onderzoekt de rekenkamer hoe en in welke mate het woonbeleid van de gemeente Albrandswaard heeft geleid tot een betere aansluiting tussen vraag en aanbod op de Albrandswaardse woningmarkt. De bestuurlijke nota bevat de conclusies en aanbevelingen die volgen uit het onderzoek. In de nota van bevindingen staan de feitelijke bevindingen uit het onderzoek die als basis dienen voor de conclusies in de bestuurlijke nota. Samen vormen de bestuurlijke nota en de nota van bevindingen het rekenkamerrapport.
11
bouwen voor elkaar
2 bestuurlijke conclusies conclusies op hoofdlijnen ontwikkeling vraag en aanbod De gemeente Albrandswaard heeft ten opzichte van andere gemeenten in Nederland en de regio een relatief dure woningvoorraad met 55,8% dure woningen in 2020. Ook het aandeel huishoudens met een hoog inkomen is met 55,4% relatief hoog. Zowel het aandeel dure woningen als het aandeel huishoudens met een hoog inkomen zijn in de periode 2016-2020 vrijwel gelijk gebleven. In 2020 bestond de woningvoorraad in Albrandswaard uit 10.426 woningen. 1 In de woonvisie 2016-2025 heeft de gemeente Albrandswaard een aantal doelstellingen voor het sociale segment vastgesteld, maar deze ambities zijn niet of nog maar beperkt gerealiseerd. Zo is het niet gelukt om de corporatievoorraad op hetzelfde niveau te houden en is het onduidelijk hoeveel andere sociale woningen zijn gebouwd. Sinds 2015 is de schaarste van sociale huurwoningen wel toegenomen. Voor het midden- en hoge segment had de gemeente nieuwbouwdoelstellingen, maar het is onduidelijk of deze doelstellingen zijn gerealiseerd. inzicht en kwaliteit probleemanalyse 2 Het inzicht van de gemeente in de ontwikkeling van vraag en aanbod was gedurende de periode 2015-2020 beperkt, doordat de gemeente maar een klein deel van de doelgroepen in het woonbeleid definieerde en enkel de totale nieuwbouwproductie monitorde.
De definities van sociale huurwoningen en lage inkomens worden bepaald door landelijke regels. Voor andere doelgroepen in het gemeentelijke woonbeleid, zoals ‘middeldure woningen’ of ‘starters’, kan de gemeente zelf definities vaststellen, maar de gemeente heeft dit niet gedaan. Er zijn sinds 2021 regionale definities voor het aanbod (sociaal, middelduur en duur) opgesteld, maar het is onduidelijk of de gemeente die hanteert. 3 De gemeente heeft geen degelijke probleemanalyse uitgevoerd van de vraag en het aanbod van de doelgroepen in de woonvisie. Deze analyse was ook niet goed mogelijk door het ontbreken van definities. Door het ontbreken van de probleemanalyse is het onduidelijk hoeveel huishoudens in de doelgroepen vallen en hoe groot de vraag naar woningen is van deze doelgroepen. In de woonvisie benoemde de gemeente weliswaar verschillende doelgroepen, maar de doelstellingen voor deze groepen zijn niet concreet en de inzet van instrumenten voor deze doelgroepen is niet uitgewerkt. inzet instrumenten en samenwerkingsafspraken 4 In de woningmarktregio Rotterdam is afgesproken regionaal te kijken hoeveel sociale woningen er nodig zijn en sociale huurwoningen meer te verspreiden over de gemeenten. Voor Albrandswaard betekent dat dat de sociale voorraad uitgebreid
13
bouwen voor elkaar
moet worden. Het bod van nieuw toe te voegen sociale woningen dat de gemeente in 2019 deed was echter flink lager dan het door de regio vastgestelde streefscenario. In het lokale woningbeleid van de gemeente Albrandswaard ligt de focus voornamelijk op huisvesting van de lokale bevolking en niet zozeer op huisvesting van woningzoekers uit de regio. De doelstellingen en de inzet van de gemeente schuren dus met de afspraken die de gemeente gemaakt heeft in de regio. 5 Tijdens de onderzochte periode is de gemeente zich actiever gaan opstellen binnen de lokale woningmarkt. Aanleiding daarvoor was in het bijzonder de ‘proactieve aanwijzing’ van de provincie Zuid-Holland in december 2020 voor het bestemmingsplan van ‘De Omloop’ in Rhoon. De actievere opstelling blijkt uit concretere prestatieafspraken met woningcorporaties en de verdere uitwerking van plannen voor nieuwbouwlocaties. Deze actievere opstelling heeft echter vooralsnog niet geleid tot concrete vastgestelde bouwplannen of de start van bouwprojecten. Er lijkt sprake te zijn van een gebrek aan voortvarendheid in de uitvoering. 6 Er is sprake van een mismatch tussen de ingezette ambtelijke capaciteit en de opgave om het woonbeleid te ontwikkelen.
conclusies toegelicht ontwikkeling vraag en aanbod De gemeente Albrandswaard heeft ten opzichte van andere gemeenten in Nederland en de regio een relatief dure woningvoorraad met 55,8% dure woningen in 2020. Ook het aandeel huishoudens met een hoog inkomen is met 55,4% relatief hoog. Zowel het aandeel dure woningen als het aandeel huishoudens met een hoog inkomen zijn in de periode 2016-2020 vrijwel gelijk gebleven (zie tabel 6-1). In 2020 bestond de woningvoorraad in Albrandswaard uit 10.426 woningen. 1 In de woonvisie 2016-2025 heeft de gemeente Albrandswaard een aantal doelstellingen voor het sociale segment vastgesteld, maar deze ambities zijn niet of nog maar beperkt gerealiseerd. Zo is het niet gelukt om de corporatievoorraad op hetzelfde niveau te houden en is het onduidelijk hoeveel andere sociale woningen zijn gebouwd. Sinds 2015 is de schaarste van sociale huurwoningen wel toegenomen. Voor het midden- en hoge segment had de gemeente nieuwbouwdoelstellingen, maar het is onduidelijk of deze doelstellingen zijn gerealiseerd. In de woonvisie van de gemeente is geen concrete woningbouwplanning opgenomen, maar er staat wel dat er gedurende de periode 2016-2025 562 nieuwe woningen aan de voorraad zouden worden toegevoegd, met daarnaast nog de toevoeging van een niet nader gedefinieerd aantal sociale woningen (zie visiepunt 3 in tabel 2-1 van nota van bevindingen).
Een andere doelstelling van de gemeente was dat nieuwbouw grofweg een verdeling zou hebben van 30% sociaal, 20% middelduur goedkoop, 20% middelduur duur en 30% duur. Uit de gegevens van het CBS (zie tabel 3-11 van nota van bevindingen) blijkt dat er iets meer dan 400 woningen zijn bijgekomen in de periode 2015-2020. De rekenkamer heeft de prijssegmenten van deze opgeleverde woningen niet kunnen vaststellen (zie conclusie 2). Wel is duidelijk dat er in de
14
bouwen voor elkaar
periode 2015-2020 geen nieuwe sociale corporatiewoningen zijn gerealiseerd in Albrandswaard. Daarnaast wilde de gemeente de sociale woningvoorraad minimaal in absoluut aantal handhaven. Het is de gemeente niet helemaal gelukt deze doelstelling te halen. Het aantal sociale corporatiewoningen daalde namelijk van 2.524 in 2016 naar 2.508 in 2021. Dit kwam onder meer door de verkoop van negen woningen door één van de corporaties. Uit een analyse van CBS-gegevens door de rekenkamer blijkt dat het aandeel dure woningen in de Albrandswaardse woningvoorraad in de periode 2015-2020 vrijwel gelijk is gebleven (zie tabel 6-1). Het aandeel middeldure woningen is iets afgenomen (-3,9 procentpunt) en het aandeel goedkope woningen in de Albrandswaardse woningvoorraad iets is toegenomen (+3,9 procentpunt). Omdat de gemeente de segmentering van nieuwbouw niet centraal bijhoudt, is niet te zeggen in hoeverre nieuwbouw de verdeling heeft beïnvloed. Een mogelijke verklaring voor de stijging van het aandeel goedkope woningen is dat de woningwaardes in Albrandswaard gemiddeld minder hard stegen (+27%) dan het Nederlandse gemiddelde (+33%). De grensbedragen van de categorieën van CBS-gegevens bewegen namelijk mee met de marktontwikkeling. De gemiddelde WOZ-waarde in Nederland steeg in de periode 2015-2020 met 33%.
In Albrandswaard steeg de gemiddelde WOZ-waarde in deze periode minder hard, namelijk met 27%. Dat betekent dat een deel van de woningen die eerst in de middeldure categorie meetelden, in 2020 meetelden in de goedkope categorie. De gemiddeld iets lagere stijging van de WOZ-waarde kan dus een mogelijke verklaring zijn voor de stijging van het aandeel goedkope woningen in Albrandswaard. Uit gegevens in de Monitor woonruimtebemiddeling regio Rotterdam blijkt verder dat de schaarste aan sociale huurwoningen is toegenomen. In 2019 en 2020 had Albrandswaard de laagste totale slaagkans voor het krijgen van een sociale huurwoning van alle veertien gemeenten in de regio; zo daalden de slaagkans van de primaire doelgroep van 1,8 % in 2016 tot 0,4 % in 2020. Ook de kansen voor de secundaire doelgroep en alle andere aandachtsgroepen (zoals jongeren en ouderen) namen af.
inzicht en kwaliteit probleemanalyse 2 Het inzicht van de gemeente in de ontwikkeling van vraag en aanbod was gedurende de periode 2015-2020 beperkt, doordat de gemeente maar een klein deel van de doelgroepen in het woonbeleid definieerde en enkel de totale nieuwbouwproductie monitorde. De definities van sociale huurwoningen en lage inkomens worden bepaald door landelijke regels. Voor andere doelgroepen in het gemeentelijke woonbeleid, zoals ‘middeldure woningen’ of ‘starters’, kan de gemeente zelf definities vaststellen, maar de gemeente heeft dit niet gedaan. Er zijn sinds 2021 regionale definities voor het aanbod (sociaal, middelduur en duur) opgesteld, maar het is onduidelijk of de gemeente die hanteert.
15
bouwen voor elkaar
definities inkomens en woningwaarde Voor de lage inkomens hanteert de gemeente de landelijke definitie van de sociale doelgroep, namelijk huishoudens met een gezamenlijk jaarinkomen tot € 40.024 (prijspeil 2021). Andere inkomensgroepen heeft de gemeente niet gedefinieerd. Aan de aanbodzijde heeft de gemeente enkel goed inzicht in de sociale woningvoorraad in het bezit van woningcorporaties (woningen met een huur tot € 752,33, prijspeil 2021) en slechts beperkt inzicht in de goedkope koop en het middeldure en dure segment. Dit komt doordat de gemeente geen grens(bedragen) in de woonvisie heeft opgesteld voor deze categorieën. Daardoor is het bijvoorbeeld niet duidelijk of een woning van € 180.000 goedkoop of middelduur is. Dit is opvallend omdat de gemeente in de woonvisie wel een segmentering van nieuwbouw nastreeft, namelijk een verdeling van grofweg 30% sociaal, 20% middelduur goedkoop, 20% middelduur duur en 30% duur. Wel heeft de gemeente sinds juli 2021 een Verordening sociale huur en middeldure huur waarin een aantal categorieën is gedefinieerd (zie tabel A). Voor de sociale doelgroep en het sociale segment sluit de gemeente in de verordening aan bij landelijke definities. Ten aanzien van de categorie middelduur is geen inkomensgrens en daarmee geen doelgroep gedefinieerd.
In een woningbouwprognose van de gemeente uit 2022 worden woningen tot € 200.000 gecategoriseerd als goedkoop. Er zijn sinds 2021 ook regionale definities voor het aanbod, maar het is onduidelijk of de gemeente die hanteert. De huurprijsgrens voor middeldure woningen in de gemeentelijke Verordening sociale en middeldure huur 2021 is met maximaal € 1.150 namelijk hoger dan de regionale bovengrens van € 1.040. tabel A: definities doelgroepen (inkomens) en aanbod (woningwaarden en huurprijzen) vraag
lage inkomens
middeninkomens
hoge inkomens
Woonvisie 2016-2025
ontbrekend
ontbrekend
ontbrekend
Verordening sociale en
tot € 40.024 (DAEB-norm)
ontbrekend
ontbrekend
tot € 39.055 (DAEB-norm)
van € 39.055 - € 58.583
> € 58.583
aanbod
sociaal
middelduur
duur
Woonvisie 2016-2025
koop: onbekend
middelduur goedkoop: onbekend
koop: onbekend
huur: onbekend
middelduur duur: onbekend
huur: onbekend
Verordening sociale en
koop: onbekend
koop: onbekend
koop: onbekend
middeldure huur 2021
huur: tot € 752,33 (prijspeil 2021)
huur: € 752,33 tot € 1.150 per
huur: > € 1.150
middeldure huur 2021 (prijspeil 2021) regionale definities 2021 (prijspeil 2020)
maand (prijspeil 2021). woningbouwprognose
koop: tot € 200.000
koop: onbekend
Albrandswaard 2022
huur: onbekend
huur: onbekend
huur: onbekend
regionale definitie 2021
koop: tot € 174.000
koop € 174.000 - € 310.000
koop: > € 310.000
(prijspeil 2020)
huur: tot € 737,14
huur: € 737,14 - € 1.040 per
huur: > € 1.040 per maand
maand
16
bouwen voor elkaar
koop: onbekend
definities overige doelgroepen In de woonvisie noemt de gemeente zeven doelgroepen die prioriteit krijgen bij woningbouwontwikkelingen, waaronder mensen die langer zelfstandig thuis moeten wonen, starters, doorstromers vanuit sociale huur en senioren die doorstromen. De gemeente heeft deze doelgroepen niet gedefinieerd en onderbouwt niet hoe groot deze doelgroepen zijn, welke woningbehoefte zij hebben en hoe dit aansluit bij de woningmarkt in Albrandswaard. In 2020 heeft de gemeente een woningmarktprogramma vastgesteld om zo te sturen op de nieuwbouwdoelstellingen uit de woonvisie. In het woningmarktprogramma noemt de gemeente slechts drie doelgroepen, namelijk starters, ouderen en gezinnen. Het is niet duidelijk waarom de gemeente in het woningmarktprogramma slechts een deel van de doelgroepen noemt uit de woonvisie. Ook in het woningmarktprogramma zijn de doelgroepen zijn niet nader gedefinieerd. monitoring Voor het sociale huursegment beschikte de gemeente over verschillende regionale monitors en informatie van de woningcorporaties. Daardoor had de gemeente inzicht in de vraag en het aanbod in dit segment. De gemeenteraad wordt per project incidenteel geïnformeerd over de voortgang en ontvangt geen aparte periodieke voortgangsrapportages over het hele gemeentelijk woonbeleid, waarin bijvoorbeeld informatie staat over vraag, aanbod en nieuwbouwproductie.
De gemeente had verder tot 2020 geen totaaloverzicht beschikbaar van de prijscategorieën van opgeleverde en geplande nieuwbouw. In 2022 is er wel een prognose over de nieuwbouw gemaakt met de realisatie vanaf 2021 en de prognose van ontwikkelingen tot en met 2030. 3 De gemeente heeft geen degelijke probleemanalyse uitgevoerd van de vraag en het aanbod van de doelgroepen in de woonvisie. Deze analyse was ook niet goed mogelijk door het ontbreken van definities. Door het ontbreken van de probleemanalyse is het onduidelijk hoeveel huishoudens in de doelgroepen vallen en hoe groot de vraag naar woningen is van deze doelgroepen. In de woonvisie benoemde de gemeente weliswaar verschillende doelgroepen, maar de doelstellingen voor deze groepen zijn niet concreet en de inzet van instrumenten voor deze doelgroepen is niet uitgewerkt. In de woonvisie wilde de gemeente inzetten op het bouwen van nieuwe woningen met een verdeling van grofweg 30% sociaal, 20% middelduur goedkoop, 20% middelduur duur en 30% duur. Volgens de gemeente was dit gebaseerd op regionale afspraken, maar in regionale afspraken is hier geen informatie over te vinden. Een andere onderbouwing voor de verdeling van deze segmenten geeft de gemeente niet. De gemeente onderzocht bijvoorbeeld niet wat de vraag was per segment. Daardoor is het onduidelijk of deze verdeling aansluit bij de vraag in de gemeente.
Ook benoemde de gemeente zeven doelgroepen in de woonvisie. Zoals aangegeven in conclusie 2, heeft de gemeente deze doelgroepen niet gekwantificeerd in bijvoorbeeld inkomenscategorieën en daarbij behorende huurprijzen of woningwaarden. Bij de groep ‘startende en terugkerende jonge gezinnen’ is bijvoorbeeld niet aangegeven tot welke leeftijd een gezin ‘jong’ is en wat voor woning past bij deze groep. De gemeente heeft de vraag van en het aanbod voor deze groep niet onderbouwd; door het
17
bouwen voor elkaar
ontbreken van een concrete definitie was een degelijke onderbouwing ook niet mogelijk. In de woonvisie zijn de doelstellingen per doelgroep en de inzet van instrumenten om deze doelstellingen te bereiken voor de meeste doelgroepen niet uitgewerkt. Na het vaststellen van de woonvisie zette de gemeente wel verschillende instrumenten in voor verschillende doelgroepen, maar voor een aantal doelgroepen werden geen instrumenten ingezet. De belangrijkste doelgroep volgens de woonvisie was ‘inwoners met een zorgvraag die langer zelfstandig moeten blijven wonen’. Voor deze doelgroep die voor het merendeel bestaat uit ouderen zijn wel instrumenten onderzocht (bijvoorbeeld de blijverslening) en wordt er gewerkt aan een woonzorgvisie, maar er zijn nog geen nieuwe instrumenten ingevoerd. Hoewel het voor de gemeente de belangrijkste doelgroep was, is de inzet voor deze doelgroep daarmee beperkt. Door het ontbreken van concrete doelstellingen is het onduidelijk of de inzet van instrumenten voldoende bijdroeg aan de doelstellingen van de gemeente. De gemeente verstrekte sinds 2016 bijvoorbeeld zeven startersleningen, maar doordat het niet duidelijk is hoeveel starters de gemeente wilde helpen bij de aankoop van een woning, is het ook niet duidelijk of deze inzet voldoende aansluit bij de doelstellingen van de gemeente.
inzet instrumenten en samenwerkingsafspraken 4 In de woningmarktregio Rotterdam is afgesproken regionaal te kijken hoeveel sociale woningen er nodig zijn en sociale huurwoningen meer te verspreiden over de gemeenten. Voor Albrandswaard betekent dat dat de sociale voorraad uitgebreid moet worden. Het bod van nieuw toe te voegen sociale woningen dat de gemeente in 2019 deed was echter flink lager dan het door de regio vastgestelde streefscenario. In het lokale woningbeleid van de gemeente Albrandswaard ligt de focus voornamelijk op huisvesting van de lokale bevolking en niet zozeer op huisvesting van woningzoekers uit de regio. De doelstellingen en de inzet van de gemeente schuren dus met de afspraken die de gemeente gemaakt heeft in de regio. In het regioakkoord van 2019 heeft de gemeente met de andere dertien gemeenten in de woningmarktregio afgesproken om te streven naar een “meer evenwichtige spreiding van de sociale woningvoorraad”. In het akkoord wordt uitgegaan van een regionale definitie van vraag en aanbod van de sociale voorraad. Het aandeel ‘sociaal’ was bij het opstellen van het akkoord hoog in onder meer Rotterdam (69%) en laag in onder meer Albrandswaard (29%). Volgens de analyse zou de sociale voorraad in de periode 2017-2030 regiobreed met 19.200 woningen mogen dalen.
Om de regionale sociale voorraad te laten dalen tot 50% besloten de ondertekenaars tot een “herverdeling”: de sociale voorraad van Rotterdam, Schiedam en Vlaardingen zou in totaal met zo’n 11.000 woningen kunnen afnemen, terwijl die in andere gemeenten zou moeten stijgen. Voor Albrandswaard betekende dit ‘meer-evenwicht’ scenario uit 2019 dat de gemeente moest streven naar een stijging van de sociale voorraad met 840 woningen. Met het sluiten van het regioakkoord ging de gemeente Albrandswaard akkoord met het leveren van een bijdrage aan de regionale sociale woningmarkt. Het bod van de
18
bouwen voor elkaar
gemeente in 2019 van 210 woningen was echter flink lager dan het ‘meer evenwicht’scenario. Pas na een proactieve aanwijzing van de provincie (zie conclusie 5) verhoogde de gemeente het bod. In de woonvisie lag de nadruk “in de eerste plaats op de inwoners die nu al in Albrandswaard wonen”. Ook in de prestatieafspraken met woningcorporaties zette de gemeente in op zoveel mogelijk verhuringen voor huishoudens uit de gemeente. In het raadsakkoord 2022-2026 wordt lokale toewijzing ook als een belangrijk uitgangspunt benoemd. Gelet op het bovenstaande, schuren zowel doelstellingen in het beleid en het raadsakkoord, als de inzet van de gemeente in het regiobod en de prestatieafspraken, met de afspraken die de gemeente gemaakt heeft in de regio. Ook is er in de woonvisie en het woningmarktprogramma nog weinig aandacht voor de vormgeving van de samenwerking met de regio. Wel is de gemeenteraad actief meegenomen bij het uitbrengen van biedingen aan de regio. 5 Tijdens de onderzochte periode is de gemeente zich actiever gaan opstellen binnen de lokale woningmarkt. Aanleiding daarvoor was in het bijzonder de ‘proactieve aanwijzing’ van de provincie Zuid-Holland in december 2020 voor het bestemmingsplan van ‘De Omloop’ in Rhoon. De actievere opstelling blijkt uit concretere prestatieafspraken met woningcorporaties en de verdere uitwerking van plannen voor nieuwbouwlocaties.
Deze actievere opstelling heeft echter vooralsnog niet geleid tot concrete vastgestelde bouwplannen of de start van bouwprojecten. Er lijkt sprake te zijn van een gebrek aan voortvarendheid in de uitvoering. Om invulling te geven aan de afspraken uit het regioakkoord uit 2019 is Albrandswaard zich gedurende de looptijd van de woonvisie actiever gaan opstellen binnen de lokale woningmarkt en lijkt er sprake te zijn van een toenemend urgentiebesef voor sociale woningbouw. In 2019 wees de provincie Zuid-Holland het bod van Albrandswaard van 210 sociale woningen af, omdat het niet voldoende in de buurt kwam van de van de nagestreefde toevoeging van 840 sociale woningen in het ‘meer evenwicht’-scenario. Vervolgens kreeg de gemeente in 2020 een ‘proactieve aanwijzing’ van de provincie om minimaal 100 sociale woningen op te nemen in het bestemmingsplan van locatie De Omloop in Rhoon. De plannen die de gemeente had voor deze locatie droegen volgens de provincie namelijk onvoldoende bij aan de regionale afspraken. Als gevolg hiervan ging de gemeente aan de slag om de plannen voor sociale woningbouw naar boven bij te stellen. Dit resulteerde in het najaar van 2021 in het (door de provincie geaccepteerde) bod van de gemeente om 350 tot 400 sociale (huur)woningen te bouwen.
In oktober 2022 werd dit bod bij de actualisatie van het regioakkoord verder geconcretiseerd naar een netto toevoeging van 659 woningen, waarvan 370 sociale huurwoningen. afspraken met woningcorporaties Albrandswaard maakt prestatieafspraken met alle vier de woningcorporaties tegelijk, over onder meer nieuwbouw. In 2018 werden voor het eerst afspraken gemaakt en sinds 2019 gebeurt dit tweejaarlijks. In de periode 2016-2021 heeft er geen sociale nieuwbouw plaatsgevonden, ondanks de prestatieafspraken die daarover werden gemaakt. Volgens de corporaties was het grootste obstakel dat de gemeente geen nieuwe bouwlocaties aanwees. Ook onderzoeksbureau Antea signaleerde ‘showstoppers’ in de lokale politiek, waardoor er weinig nieuwbouw plaatsvond. Voorbeelden van ‘showstoppers’ zijn volgens Antea een zo veel mogelijk
19
bouwen voor elkaar
gedifferentieerd programma per wijk met maximaal 30% sociaal en beperkte hoogbouw (niet meer dan vier lagen toegestaan). Op initiatief van twee woningcorporaties zijn in de prestatieafspraken voor 2021 en 2022 concretere doelstellingen opgenomen over nieuwbouw. Bij het opstellen van deze afspraken dreigde één van de corporaties niet te tekenen als de afspraken niet concreter werden. In deze afspraken werd opgenomen dat de rol van de corporaties in de eerste helft van 2021 beoordeeld werd bij “de ontwikkelingen van de locaties De Omloop, Schutskooiwijk/Poortugaal West, Mariput, het Antesterrein en mogelijke andere locaties.” Afspraak was verder dat de sociale nieuwbouwopgave “geheel of nagenoeg geheel ingevuld wordt met sociale huurwoningen in corporatiebezit” en dat er ook aandacht was “voor de toenemende behoefte aan woningen in het middenhuursegment”. De beoordeling van de rol van de corporaties bij nieuwbouw heeft nog niet plaatsgevonden; volgens de gemeente doordat de projecten nog niet concreet genoeg zijn om afspraken te maken. Wel zijn er afspraken gemaakt over sociale huur bij een aantal nieuwbouwlocaties. afspraken met marktpartijen De gemeente is betrokken bij de ontwikkeling van een aantal nieuwbouwplannen door marktpartijen. Bij twee recente nieuwbouwprojecten (Hof van Poortugaal en De Omloop) zette de gemeente in op het streefpercentage voor sociale nieuwbouw.
Zo is in de intentieovereenkomst tussen de gemeente en de ontwikkelaar van het project Hof van Poortugaal (‘Antesterrein’) een streefpercentage van 33% sociale huurwoningen opgenomen. Volgens de intentieovereenkomst was het vaststellen van de startovereenkomst gepland in het eerste kwartaal van 2022. Bij het afronden van de nota van bevindingen in het derde kwartaal van 2022 was deze startovereenkomst echter nog niet gepubliceerd. In het ontwerpbestemmingsplan voor De Omloop heeft de gemeente vastgelegd dat minimaal 1/3 deel van de woningen sociale huurwoningen zijn. Dit ontwerpbestemmingsplan is in december 2021 vastgesteld door het college maar was in de zomer van 2022 nog niet ter inzage gelegd. Ten aanzien van de andere doelgroepen en voor het midden en hogere segment zijn nog geen afspraken gemaakt bij beide projecten. Er zijn op projectniveau weliswaar stappen gezet in de voorbereiding van een aantal nieuwbouwplannen (met daarin sociale huurwoningen) maar er zijn tot nu toe nog geen concrete bouwplannen vastgesteld of bouwprojecten gestart. In de uitvoering lijkt er dus sprake te zijn van een gebrek aan voortvarendheid. 6 Er is sprake van een mismatch tussen de ingezette ambtelijke capaciteit en de opgave om het woonbeleid te ontwikkelen. De beschikbare ambtelijke capaciteit voor woonbeleid staat niet in relatie tot de opgaven.
Voor de hele BAR-organisatie en de werkzaamheden binnen de regio is 2,3 fte beschikbaar, verdeeld over drie medewerkers. In Albrandswaard werd na het vertrek van de adviseur Wonen in april 2022 een extern ingehuurde functionaris aangetrokken. Per 1 oktober 2022 werd een nieuwe beleidsadviseur benoemd voor Albrandswaard. Daarnaast blijkt uit interviews dat de bezetting een probleem is. De problemen met ambtelijke capaciteit gelden met name ook voor functies als projectleiders en planeconomen, functies die belangrijk zijn voor de uitvoering van het woonbeleid.
20
bouwen voor elkaar
De gemeente heeft een procedure voor marktinitiatieven voor relatief kleinschalige projecten. Deze marktinitiatieven worden meestal drie keer in de raad behandeld en dat staat soms niet in verhouding tot de grootte en impact van de projecten. Bovendien leggen dergelijke projecten naar verhouding veel beslag op de inzet van de ambtelijke capaciteit om deze marktinitiatieven te beoordelen en de procedure te doorlopen. De provincie Zuid-Holland heeft een subsidieregeling in het leven geroepen waarmee gemeenten externe expertise of capaciteit kunnen inhuren. Albrandswaard heeft hier in 2021 gebruik van gemaakt door een inventarisatie van mogelijkheden voor sociale woningbouw te laten uitvoeren door het onderzoeksbureau Antes Group.
21
bouwen voor elkaar
Rekenkamer
Albrandswaard
22
bouwen voor elkaar
3 aanbevelingen De rekenkamer heeft onderzocht hoe en in welke mate het woonbeleid van de gemeente Albrandswaard heeft geleid tot een betere aansluiting tussen vraag en aanbod op de lokale woningmarkt. In Albrandswaard zijn er relatief veel dure woningen en huishoudens met hoge inkomens. De rekenkamer concludeert dat de gemeente in de woonvisie wel doelstellingen had voor het sociale segment, maar dat de inzet van de gemeente maar beperkt heeft bijgedragen aan een verbeterde verhouding tussen vraag en aanbod in de periode 2015-2020. Er zijn bijvoorbeeld geen sociale corporatiewoningen bijgekomen sinds 2016 en in tegenstelling tot de doelstelling van de gemeente om het aantal corporatiewoningen niet te laten dalen is het aantal licht afgenomen. De bouwproductie in de periode 2015-2020 was iets meer dan 400 woningen, maar de segmentering van deze woningen is niet bekend. Het ontbreken van definities belemmert daarnaast de sturingsmogelijkheden van de gemeente. Gedurende de looptijd van de woonvisie bleek dat de gemeente niet voldoende sociale woningen ontwikkelde ten opzichte van de opgave voor de gemeente zoals die was vastgelegd in het regioakkoord. Na de actualisatie van het regioakkoord 2019 en de ‘proactieve aanwijzing’ van de provincie in 2020 besloot de gemeente om de plannen voor sociale woningbouw naar boven bij te stellen.
In de voorbereiding van woningbouwontwikkelingen lijkt er bij de gemeente sprake van een toenemend urgentiebesef, maar de besluitvorming over projecten blijft langzaam verlopen. De rekenkamer komt op basis van het uitgevoerde onderzoek tot de volgende aanbevelingen aan het college van B en W: definities en onderbouwing beleid 1 Definieer in de nieuwe woonvisie doelgroepen en prijssegmenten van woningen waarop in de woonvisie wordt ingezet. Sluit aan bij regionale en gangbare definities. Onderbouw de vraag en het aanbod voor deze groepen en segmenten. Ga in de woonvisie ook in op de verhouding tussen de regionale afspraken over herverdeling van de sociale voorraad en de inzet op woningen voor eigen inwoners. Zorg voor een betere aansluiting tussen de inzet van de ambtelijke capaciteit en de doelstellingen in de nieuwe woonvisie. Sinds 1 januari 2022 mag een gemeentelijke woonvisie een maximale looptijd van vijf jaar hebben. Dat betekent dat de gemeente Albrandswaard een nieuwe woonvisie moet opstellen. Om te kunnen sturen op kwantitatieve doelstellingen in de woonvisie is het belangrijk dat de doelgroepen en prijssegmenten waar de gemeente op in wil zetten, worden gedefinieerd. Voor een goede vergelijkbaarheid met het verleden en met andere gemeenten is het belangrijk om aan te sluiten bij regionale en gangbare definities.
Door aan te sluiten bij regionale definities is het ook mogelijk om de rapporten over de regionale woningmarkt te gebruiken als onderbouwing van het
23
bouwen voor elkaar
beleid. Als de gemeente wil inzetten op specifieke doelgroepen zoals starters of ouderen is het van belang om de vraag en het aanbod voor deze groepen te onderbouwen. De inzet van de gemeente op voorrang voor eigen inwoners kan conflicteren met de regionale afspraken over herverdeling van de sociale voorraad. De rekenkamer beveelt daarom aan om in de woonvisie te concretiseren of en in hoeverre de Albrandswaardse inwoners voorrang krijgen bij de toewijzing van woningen en hoe dit past binnen de regionale afspraken. Net als veel andere gemeenten heeft de gemeente Albrandswaard een beperkte ambtelijke capaciteit. Dat geldt zowel voor beleidsambtenaren als voor de projectleiders en juristen die betrokken zijn bij de uitvoering van projecten. Bij het formuleren van doelstellingen is het belangrijk te zorgen dat de doelstellingen aansluiten bij de ambtelijke capaciteit. Dit kan ook een uitbreiding van de capaciteit betekenen. concrete doelstellingen uitvoering 2 Formuleer SMART-doelstellingen in zowel het woonbeleid als op projectniveau. Onderzoeksbureau Antea constateerde in 2021 dat er sprake was van ‘showstoppers’ bij de gemeente Albrandswaard waardoor het lastig was om nieuwbouwplannen te ontwikkelen. Ook gaven woningcorporaties aan dat er sprake was van een gebrek aan daadkracht bij de gemeente.
Dit blijkt ook uit het feit dat het de gemeente sinds 2016 nog niet gelukt is om plannen vast te stellen over het toevoegen van sociale woningen. Ondanks het toegenomen urgentiebesef bij de gemeente is er dus nog sprake van stroperigheid in de uitvoering. Het is belangrijk om zicht te hebben op de uitvoering en wat realiseerbare ambities zijn en om deze vervolgens uit te werken in concrete doelstellingen die kunnen zorgen voor een vlotte doorloop in de uitvoering. Daarom beveelt de rekenkamer aan om de doelstellingen SMART te formuleren (specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch en tijdgebonden). Dat geldt voor overkoepelende thema’s in het woonbeleid, zoals de doelstellingen in de woonvisie of de uitvoering van het regiobod. Het geldt ook voor projecten waarbij de gemeente samenwerkt met marktpartijen of corporaties. Denk daarbij in ieder geval, maar niet uitsluitend, aan de volgende onderdelen: • een woningbouwplanning per jaar; • het aantal te bouwen woningen per segment; • het aantal woningen dat nodig is voor specifieke doelgroepen; • duidelijkheid of doelstellingen (zoals segmentering) voor het hele woningbouwprogramma gelden of per project; • doelstellingen per instrument per jaar (bijvoorbeeld het aantal te verstrekken startersleningen).
24
bouwen voor elkaar
informatievoorziening gemeenteraad 3 Informeer de gemeenteraad jaarlijks over de voortgang van het woonbeleid om zo zicht te houden op de uitvoering. Voeg daarom bestaande vormen van registratie op instrument- of projectniveau samen tot een totaaloverzicht. Het college informeerde de gemeenteraad over mijlpalen in de uitvoering van projecten en incidenteel over bijvoorbeeld het vaststellen van prestatieafspraken. Het ontbreekt echter aan een overzicht voor de gemeenteraad van de voortgang van de uitvoering van het woonbeleid. Onderdelen van de jaarlijkse rapportage zijn bijvoorbeeld de voortgang van de uitvoering van de corporatieafspraken en de segmentering van opgeleverde nieuwbouwwoningen. Door over de uitvoering van de doelstellingen te rapporteren krijgt de gemeenteraad zicht op de voortgang en inzicht in oorzaken die de besluitvoering of uitvoering vertragen. Daarmee kan de gemeenteraad haar kaderstellende en controlerende rol beter uitoefenen.
25
bouwen voor elkaar
4 reactie college Met uw brief van 20 oktober 2022 ontvingen wij het vertrouwelijke conceptrapport ‘Woonvisie Albrandswaard’ voor bestuurlijke wederhoor. U stelt het college in staat te reageren op de voorlopige bestuurlijke conclusies en aanbevelingen, die pas definitief worden na de bestuurlijke wederhoor. Hieronder treft u onze reactie. algemeen Het door u verrichte onderzoek verdiept ons inzicht in de gevolgen van het woonbeleid van Albrandswaard en geeft ons aanbevelingen voor een nog beter op onze specifieke situatie gebaseerde Woonvisie. Wij hebben in ons collegewerkprogramma 2022-2026: ‘Denken, durven en doen, werk in uitvoering!’ een speerpunt opgenomen met betrekking tot het actualiseren van de huidige Woonvisie, inclusief het opstellen van een Woon-Zorg visie. Daarmee zetten wij in op een gevarieerd, toekomstbestendig woningaanbod voor met name starters en ouderen in Albrandswaard. conclusies Hieronder geven wij een puntsgewijze reactie op uw conclusies.
conclusie 1 U concludeert allereerst dat de gemeente Albrandswaard in de Woonvisie 2016-2025 een aantal doelstellingen voor het sociale segment heeft vastgesteld, maar dat deze ambities nog niet of nog maar beperkt zijn gerealiseerd. Voor het midden- en hoge segment had de gemeente nieuwbouwdoelstellingen, maar het is onduidelijk of deze doelstellingen zijn gerealiseerd.
reactie Gelet op de samenstelling van de woningvoorraad, heeft Albrandswaard in de Woonvisie uitdrukkelijk gekozen voor nadruk op het sociale segment. Onze inzet is door de ontwikkelingen op de woningmarkt en door de regionale woningmarktafspraken van 2019 in een stroomversnelling gekomen. Samen met de provincie Zuid-Holland zijn mogelijkheden en belemmeringen met betrekking tot locaties en instrumenten onderzocht. Daaruit zijn concrete locaties naar voren gekomen die in aanmerking kunnen komen voor toevoeging van woningen in het sociale segment. Echter, de planvorming voor deze locaties kost tijd, waarbij de (ruimtelijke en financiële) haalbaarheid een grote rol speelt. Wij leggen in de eerste helft van 2023 concrete besluiten m.b.t. verschillende locaties aan de raad ter besluitvorming voor.
conclusie 2 Uw tweede conclusie is dat het inzicht van de gemeente in de ontwikkeling van vraag en aanbod gedurende de periode 2015-2020 beperkt was, doordat de gemeente maar een klein deel van de doelgroepen in het woonbeleid definieerde en enkel de totale
27
bouwen voor elkaar
nieuwbouwproductie monitorde. De definities van sociale huurwoningen en lage inkomens worden bepaald door landelijke regels. Voor andere doelgroepen in het gemeentelijke woonbeleid, zoals ‘middeldure woningen’ of ‘starters’, kan de gemeente zelf definities vaststellen, maar de gemeente heeft dit niet gedaan.
reactie Wij kunnen deze conclusie voor de periode van 2015 tot 2020 onderschrijven. In 2020 zijn in de monitor woningmarktprogramma wel prijscategorieën benoemd, maar deze zijn niet specifiek gekoppeld aan definities voor middeldure en dure woningen of woningen voor starters. Bij het actualiseren van de Woonvisie beoordelen wij welke definities passen bij de doelstellingen van Albrandswaard en moeten worden vastgelegd.
conclusie 3 De gemeente heeft geen degelijke probleemanalyse uitgevoerd van de vraag en het aanbod van de doelgroepen in de woonvisie. Deze analyse was ook niet goed mogelijk door het ontbreken van definities. In de woonvisie benoemde de gemeente weliswaar verschillende doelgroepen, maar de doelstellingen voor deze groepen zijn niet concreet en de inzet van instrumenten voor deze doelgroepen is niet uitgewerkt.
reactie De probleemanalyse van de Woonvisie 2016-2025 bestond o.a. uit een analyse van de bevolkingsopbouw, woonstijlen, programma van eisen van zorg, economie en seniorenprofielen. Op grond van deze analyse zijn de doelgroepen in de woonvisie benoemd. In het woningmarktprogramma van 2020 is op grond van feiten en verwachtingen van de woningmarkt aan 3 van de doelgroepen uit de Woonvisie prioriteit gegeven, te weten aan starters, ouderen en gezinnen. Het klopt dat deze doelgroepen niet zijn gekwantificeerd in bijvoorbeeld inkomenscategorieën en daarbij behorende huurprijzen of woningwaarden. Wel zijn woningtypen benoemd. Ook voor deze conclusie geldt, dat wij bij het actualiseren van de Woonvisie aan de hand van o.a. een cijfermatige onderbouwing beoordelen welke doelgroepen prioriteit hebben en welke instrumenten moeten worden ingezet.
conclusie 4 In de woningmarktregio Rotterdam is afgesproken regionaal te kijken hoeveel sociale woningen er nodig zijn en sociale huurwoningen meer te verspreiden over de gemeenten. Voor Albrandswaard betekent dit dat de sociale voorraad uitgebreid moet worden. In het lokale woningbeleid van de gemeente Albrandswaard ligt de focus voornamelijk op huisvesting van de lokale bevolking. De doelstellingen en de inzet van de gemeente schuren dus met de afspraken die de gemeente gemaakt heeft in de regio.
reactie De inzet van de gemeente is gericht op een goede balans tussen de regionale en de lokale woningmarkt. Uit de verdiepende studie van 2021 is gebleken dat het verhogen van het Albrandswaardse bod voor het realiseren van 370 sociale woningen alleen kan worden verhoogd onder de uitdrukkelijke voorwaarde dat andere overheden daarvoor de voorwaarden scheppen, zowel planologisch als financieel. Het overleg hierover is opgestart.
28
bouwen voor elkaar
conclusie 5 Tijdens de onderzochte periode is de gemeente zich actiever gaan opstellen binnen de lokale woningmarkt. De actievere opstelling blijkt uit concretere prestatieafspraken met woningcorporaties en de verdere uitwerking van plannen voor nieuwbouwlocaties. Deze actievere opstelling heeft echter vooralsnog niet geleid tot concrete vastgestelde bouwplannen of de start van bouwprojecten. Er lijkt sprake te zijn van een gebrek aan voortvarendheid in de uitvoering.
reactie De planvorming voor nieuwbouwlocaties kost tijd, waarbij ook de (ruimtelijke en financiële) haalbaarheid een grote rol speelt. Wij leggen in de eerste helft van 2023 concrete besluiten m.b.t. verschillende locaties aan de raad ter besluitvorming voor.
conclusie 6 Er is sprake van een mismatch tussen de ingezette ambtelijke capaciteit en de opgave om het woonbeleid te ontwikkelen.
reactie De ambtelijke capaciteit op het gebied van wonen is zowel afhankelijk van de grootte van de gemeente als van de ontwikkelingen op de arbeidsmarkt. Dit leidt tot een acceptabele inzet voor de complexe opgaves. De inzet heeft voortdurend onze aandacht.
aanbevelingen Hieronder geven wij een puntsgewijze reactie op uw aanbevelingen.
aanbeveling 1 Definieer in de nieuwe woonvisie doelgroepen en prijssegmenten van woningen waarop in de woonvisie wordt ingezet. Sluit aan bij regionale en gangbare definities. Onderbouw de vraag en het aanbod voor deze groepen en segmenten. Ga in de woonvisie ook in op de verhouding tussen de regionale afspraken over herverdeling van de sociale voorraad en de inzet op woningen voor eigen inwoners. Zorg voor een betere aansluiting tussen de inzet van de ambtelijke capaciteit en de doelstellingen in de nieuwe woonvisie.
reactie Gelet op onze reactie op uw conclusies nemen wij deze aanbeveling over.
aanbeveling 2 Formuleer SMART-doelstellingen in zowel het woonbeleid als op projectniveau.
reactie Wij nemen uw aanbeveling over en betrekken dit bij de actualisatie van de Woonvisie.
aanbeveling 3 Informeer de gemeenteraad jaarlijks over de voortgang van het woonbeleid om zo zicht te houden op de uitvoering. Voeg daarom bestaande vormen van registratie op instrument- of projectniveau samen tot een totaaloverzicht.
29
bouwen voor elkaar
reactie Wij nemen de aanbeveling over om de gemeenteraad jaarlijks te informeren. Daarnaast zullen wij de mogelijkheden onderzoeken om bestaande vormen van registratie samen te voegen tot een totaaloverzicht.
30
bouwen voor elkaar
5 nawoord: aandachtspunten gemeenteraad Op 17 november 2022 ontving de rekenkamer de bestuurlijke reactie van het college op dit rapport. Hierin geeft het college aan de hoofdconclusies van het rapport te herkennen en mee te nemen bij het actualiseren van de Woonvisie. Het college wil alle aanbevelingen opvolgen en zal deze met name gaan betrekken bij de actualisatie van de Woonvisie.
reactie college op aanbevelingen aanbeveling
reactie college
1
Definieer in de nieuwe woonvisie doelgroepen en
Het college neemt deze
prijssegmenten van woningen waarop in de woonvisie wordt
aanbeveling over.
ingezet. Sluit aan bij regionale en gangbare definities. Onderbouw de vraag en het aanbod voor deze groepen en segmenten. Ga in de woonvisie ook in op de verhouding tussen de regionale afspraken over herverdeling van de sociale voorraad en de inzet op woningen voor eigen inwoners. Zorg voor een betere aansluiting tussen de inzet van de ambtelijke capaciteit en de doelstellingen in de nieuwe woonvisie. 2
Formuleer SMART-doelstellingen in zowel het woonbeleid als
Het college neemt deze
op projectniveau.
aanbeveling over.
3
Informeer de gemeenteraad jaarlijks over de voortgang van
Het college neemt deze
het woonbeleid om zo zicht te houden op de uitvoering. Voeg
aanbeveling over.
daarom bestaande vormen van registratie op instrument- of projectniveau samen tot een totaaloverzicht.
Omdat het college alle aanbevelingen overneemt, heeft de rekenkamer weinig aandachtspunten voor de gemeenteraad. Wel wil de rekenkamer stil staan bij het geconstateerde gebrek aan voortvarendheid van nieuwbouwplannen. Dat de planvorming voor nieuwbouwlocaties tijd kost, waarbij ook de (ruimtelijke en financiële) haalbaarheid een grote rol speelt, is evident. Maar verbeteringen in de uitvoering zowel in het woonbeleid als op projectniveau zijn wel mogelijk (zie aanbeveling 2). De toezegging van het college om in de eerste helft van 2023 concrete besluiten m.b.t. verschillende locaties aan de raad ter besluitvorming voor te leggen sluit hierop aan. Tot slot merkt de rekenkamer nog op dat het college in een raadsvoorstel van 8 november 2022 aangeeft dat in het regionale woningbod ‘onzorgvuldigheden zijn geslopen’. Het bod voor het regioakkoord is op 3 oktober 2022 vastgesteld door de gemeenteraad en betrof een “netto toevoeging van 659 woningen, waarvan 370 binnen de sociale voorraad”. In het raadsvoorstel (zaaknummer 625657 van 8 november 2022)
31
bouwen voor elkaar
is dit herzien naar een toevoeging van totaal 1.425 woningen, waarvan 370 binnen de sociale voorraad. Dit aangepaste bod is nog niet door de gemeenteraad vastgesteld en daarom nog niet in dit rapport verwerkt.
32
bouwen voor elkaar
nota van bevindingen
1 inleiding aanleiding Het woonbeleid staat vol in de aandacht. Starters komen als gevolg van stijgende huizenprijzen nog maar moeilijk aan een woning en op de huurmarkt nemen de wachttijden toe. 1 In de regio Rotterdam reageren gemiddeld meer dan 300 woningzoekenden op een vrijgekomen sociale huurwoning. 2 Volgens Rotterdamse corporaties zijn meer dan 1.000 reacties echter “al lang geen uitzondering meer”. 3 En ook in de vrije sector stegen de huren de voorbije jaren fors. 4 Er zijn aanwijzingen dat hoge woonlasten bijdragen aan groeiende ongelijkheid in de maatschappij. Zo bleek uit onderzoek van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) dat kopers in 2020 over veertien keer zoveel vermogen beschikten als huurders – de waarde van de woning niet meegerekend. 5 Artikel 22 van de Grondwet noemt “bevordering van voldoende woongelegenheid” een “voorwerp van zorg der overheid”. Binnen het gedecentraliseerde woonveld zijn gemeenten verantwoordelijk voor de lokale woningbouwopgave. Tegelijkertijd zijn zij afhankelijk van andere partijen, zoals de rijksoverheid die hen wettelijke instrumenten geeft, van woningcorporaties waarmee zij prestatieafspraken sluiten en van ontwikkelaars die de woningen bouwen.
In Albrandswaard bleek zowel de actualiteit van het woonbeleid als de afhankelijkheid van andere partijen uit de ‘proactieve aanwijzing’ van de provincie Zuid-Holland in 2020 aan Albrandswaard om minimaal 100 sociale woningen op te nemen in het bestemmingsplan van locatie De Omloop in Rhoon. 6 In dit rapport onderzoekt de rekenkamer in hoeverre het woonbeleid van de gemeente Albrandswaard bijdraagt aan een betere aansluiting tussen vraag en aanbod op de Albrandswaardse woningmarkt. Dit rapport geeft inzicht in mogelijkheden die de gemeente tot haar beschikking heeft en de mate waarin zij die benut. In een zogeheten stemsessie die de rekenkamer organiseerde in februari 2021 gaf de gemeenteraad dit onderwerp hoge prioriteit. Daarom is een onderzoek naar het gemeentelijk woonbeleid en de woonvisie opgenomen in het onderzoeksprogramma. 7
1 Landelijk steeg de gemiddelde verkoopprijs van een woning tussen 2015 en 2021 met 61%. Bron: CBS Statline, tabel ‘Bestaande koopwoningen; gemiddelde verkoopprijzen, regio’, datum laatste wijziging 23 februari 2022. 2 Maaskoepel, ‘De woonruimtebemiddelingsmonitor regio Rotterdam Q1-Q2 2021’, juli 2021. 3 Havensteder, Vestia, Woonbron, Woonstad Rotterdam, brief t.a.v. Commissie BWB ‘Reactie voortgangsrapportage Woonvisie’, 25 oktober 2021. 4 CBS, Grootste huurstijging in zes jaar. Verkregen op 7 september 2020 van: https://www.cbs.nl/nl-nl/nieuws/2020/37/grootste-huurstijging-in-zesjaar. 5 CBS, Vermogens van huurders groeiden niet, van woningbezitters wel. Verkregen op 19 oktober 2021 van: https://www.cbs.nl/nlnl/nieuws/2021/42/vermogens-van-huurders-groeiden-niet-van-woningbezitters-wel. 6 Provincie Zuid-Holland, brief ‘Aanwijzing ex artikel 4.2, lid 1 Wro inzake het realiseren van sociale woningen op locatie De Omloop in Rhoon’, 22 september 2020. Het instrument ‘proactieve aanwijzing’ wordt verder toegelicht in paragraaf 2-4-1. 7 Rekenkamer Rotterdam, Barendrecht, Lansingerland, Capelle aan den IJssel en Krimpen aan den IJssel, ‘Jaarverslag 2019, onderzoeksplannen 2020’, maart 2020.
35
bouwen voor elkaar
verantwoordelijkheden en betrokken partijen De bestuurlijke verantwoordelijkheid voor het woonbeleid ligt bij de wethouder Ruimtelijke Ordening, Woningbouw, Duurzaamheid en Buitenruimte. De ambtelijke verantwoordelijkheid voor het onderwerp wonen ligt bij de regisseur met aandachtsgebied wonen in het takenpakket van Albrandswaard en in het cluster Ontwikkeling, Leefomgeving en regio en het team Verstedelijking, Ondernemers- en Verblijfsklimaat van de BAR organisatie, waarin Barendrecht, Albrandswaard en Ridderkerk deelnemen. Iedere gemeente is in het woonveld afhankelijk van een groot aantal andere groepen en instituties. De gemeente is immers zelf bijna nooit de partij die bouwt, sloopt of koop- of huurprijzen bepaalt. Ook moet zij haar woonbeleid afstemmen met andere gemeenten en hogere overheden. Belangrijke partijen voor Albrandswaard zijn het rijk, de provincie Zuid-Holland, de andere gemeenten van de woningmarktregio Samenwerkingsverband Wonen regio Rotterdam (SvWrR) en de woningcorporaties Havensteder, Wooncompas, Woonzorg Nederland en Woningbouwvereniging Poortugaal en hun huurdersverenigingen. Daarnaast spelen private bouwers en verhuurders (van kleinere particuliere verhuurders tot projectontwikkelaars, beleggers en investeerders) een grote rol.
doel- en vraagstelling onderzoek De rekenkamer wil onderzoeken in hoeverre de woonvisie heeft geleid tot een betere aansluiting tussen vraag en aanbod. Zij wil inzicht krijgen in: • de manier waarop de gemeente middels het woonbeleid de aansluiting tussen vraag en aanbod wilde verbeteren; • de mate waarin dat doel is bereikt; • de bijdrage die het beleid heeft geleverd aan het bereiken van dat doel. Aan de hand van de bovenstaande doelstelling formuleert de rekenkamer de volgende centrale vraag voor het onderzoek naar de woonvisie:
Hoe en in welke mate leidt het woonbeleid van de gemeente Albrandswaard tot een betere aansluiting tussen vraag en aanbod op de Albrandswaardse woningmarkt? Daarbij hanteert de rekenkamer de volgende deelvragen: ro lve rde lin g o ve rh e de n e n be le idsco n te xt 1 Wat is de rolverdeling tussen overheden binnen het woonbeleid en welke formele positie heeft de gemeente daarin? 2 Hoe geven het rijk, de provincie Zuid-Holland, het Samenwerkingsverband Wonen regio Rotterdam en de gemeente Albrandswaard invulling aan het woonbeleid? o n twikke lin g van vraag e n aan bo d 3 Welk inzicht heeft de gemeente in de ontwikkeling van vraag en aanbod? 4 Hoe hebben vraag en aanbod zich ontwikkeld? 5 Hoe verhoudt de ontwikkeling van vraag en aanbod zich tot de doelstellingen van de gemeente?
36
bouwen voor elkaar
ge m e e n te lijke in strum e n te n 6 Welke instrumenten heeft de gemeente ingezet met het oog op een betere aansluiting van vraag en aanbod? 7 In hoeverre zijn deze instrumenten ingezet zoals in het beleid is beoogd? sam e n we rkin ge n in h e t wo o n ve ld 8 Hoe geeft de gemeente invulling aan de samenwerkingen binnen het woonveld? 9 In hoeverre passen de afspraken die de gemeente maakt met samenwerkingspartners bij haar ambities en de waargenomen problemen in het woonveld? 10 In hoeverre voeren de gemeente en haar samenwerkingspartners de afspraken uit, en hoe ziet de gemeente hierop toe?
afbakening Met betrekking tot de afbakening van dit onderzoek zijn de volgende punten relevant: • De rekenkamer concentreert zich in dit onderzoek op de periode vanaf 2015 tot nu. De onderzoeksperiode richt zich daarmee op de situatie net voor de invoering van de woonvisie (2016-2025) tot en met de meest actuele situatie. • De rekenkamer beperkt zich in dit onderzoek tot de doelen en activiteiten in het woonbeleid gericht op het versterken van de aansluiting tussen behoefte en aanbod. De behoefte wordt onderzocht in termen van de inkomensverdeling van de Albrandswaardse huishoudens, het aanbod als de WOZ-segmentatie van de woningvoorraad. • De rekenkamer beperkt zich in dit onderzoek met name tot de doelen en activiteiten in het woonbeleid gericht op het versterken van de aansluiting tussen behoefte en aanbod. Andere actuele onderwerpen in het woondomein - zoals de aansluiting tussen wonen en zorg of de huisvesting van arbeidsmigranten - worden in principe niet in dit onderzoek betrokken.
andere woonvisie-onderzoeken De Rekenkamer Rotterdam, die ook fungeert als rekenkamer ten behoeve van vijf gemeenten in de regio Rotterdam, voert naast het onderzoek naar de woonvisie van de gemeente Albrandswaard ook een onderzoek uit naar de woonvisie en het woonbeleid in de gemeenten Barendracht, Capelle aan den IJssel, Lansingerland en Rotterdam. Inmiddels zijn de rapporten over het woonbeleid in Barendrecht, Lansingerland en Rotterdam gepubliceerd. Na publicatie van de afzonderlijke rapporten per gemeente komt een overkoepelend rapport met een synthese van alle woonvisie-onderzoeken met daarin onder meer vergelijkingen tussen de regiogemeenten.
leeswijzer Na dit inleidende hoofdstuk worden in hoofdstuk 2 de rolverdeling en het woonbeleid op het landelijk, regionaal en lokaal/gemeentelijk niveau beschreven (onderzoeksvragen 1 en 2). Hoofdstuk 3 gaat in op de mate waarin de gemeente inzicht heeft in vraag en aanbod op de Albrandswaardse woningmarkt (onderzoeksvragen 3 t/m 5). Ook kijkt de rekenkamer aan de hand van CBS-microdata hoe de aansluiting tussen lokale vraag en aanbod zich tussen 2015 en 2020 heeft ontwikkeld, om zo te kunnen beoordelen hoe de aansluiting zich gedurende de uitvoeringsperiode van de woonvisie heeft ontwikkeld.
37
bouwen voor elkaar
In hoofdstuk 4 komen de instrumenten die de gemeente inzet om haar woonbeleid te verwezenlijken aan bod (onderzoeksvragen 6 en 7). Vervolgens worden de samenwerkingsafspraken die de gemeente tussen 2015 en 2020 aanging in hoofdstuk 5 behandeld (onderzoeksvragen 8 t/m 10). Hoofdstuk 6 sluit af met een samenvatting en enkele conclusies. In bijlage 1 is de onderzoeksverantwoording opgenomen. Bijlage 2 bevat een overzicht met gebruikte documenten en bronnen en de begrippenlijst is opgenomen in bijlage 3. Een lijst met gebruikte afkortingen staat in bijlage 4. opbouw hoofdstukken Elk hoofdstuk start met een korte inleiding waarin de onderzoeksvraag is weergegeven die in het betreffende hoofdstuk wordt behandeld. Elk hoofdstuk wordt afgesloten met een samenvattende paragraaf. gekleurde kaders In de nota zijn roze en lichtblauwe tekstblokken te vinden. De roze tekstblokken bevatten nadere informatie of uitleg over feiten waarover in het rapport wordt geoordeeld. De lichtblauwe tekstblokken bevatten aanvullende informatie die voor de oordeelsvorming niet essentieel is, maar een nadere toelichting geven over bijvoorbeeld gebruikte begrippen en instrumenten.