20260120 Notitie flexwoningen Albrandswaard def. West.pdf

Notitie

Datum Aan Van Dossier Betreft

: 20 januari 2026 : Rob Wooning : Mark West, advocaat : D240235 : BOPA-procedure flexwoningen

I.

Adviesvraag en conclusie

1

Kennis is genomen van het plan tot realisatie van circa 70 flexwoningen voor de huisvesting van statushouders en jongeren op de locatie Kleidijk/Achterdijk in Albrandswaard.

2

Om dit plan mogelijk te maken zal een procedure worden doorlopen tot het verkrijgen van een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, de zogenoemde BOPA. Een BOPA is benodigd omdat het bouwplan op grond van het huidige planologische regime niet is toegestaan. Een BOPA maakt het dus mogelijk dat voor een specifiek bouwplan van het huidige planologische regime kan worden afgeweken.

3

Voor het doorlopen van een BOPA-procedure zijn verschillende varianten/manieren denkbaar. De volgende twee varianten zijn ter beoordeling voorgelegd:

4

Variant 1:

Een gefaseerde procedure met afzonderlijke aanvragen omgevingsvergunningen: (i) een omgevingsvergunning voor een BOPA voor het eerste, ruimtelijke deel van het bouwplan en (ii) een omgevingsvergunning voor een technische bouwactiviteit voor de technische en feitelijke uitvoering van het bouwplan. Er wordt één bindend advies van de raad gevraagd over alleen de BOPA-aanvraag.

Variant 2:

Een gefaseerde procedure met afzonderlijke aanvragen omgevingsvergunningen: (i) een omgevingsvergunning voor een BOPA voor het eerste, ruimtelijke deel van het bouwplan en (ii) een omgevingsvergunning voor een technische bouwactiviteit voor de technische en feitelijke uitvoering van het bouwplan. Er wordt één bindend advies van de raad gevraagd over zowel de BOPA-aanvraag als de technische bouwactiviteit.

Beide varianten verschillen aldus van elkaar met betrekking tot het moment waarop advies wordt gevraagd aan de raad.

2/5

5

Op verzoek zijn deze twee varianten juridisch getoetst. In deze notitie wordt beschreven dat en waarom beide varianten juridisch mogelijk zijn en dat in die varianten op zichzelf geen procesrisico schuilt. Ook wordt toegelicht dat het juridisch houdbaar en ook logisch te noemen is dat Variant 1 voor het bouwplan als voorkeursvariant naar voren is gekomen.

6

Voor het opstellen van deze notitie is kennisgenomen van de volgende documenten: -

Raadsbesluit d.d. 1 juli 2024 en collegevoorstel d.d. 21 mei 2024 inzake investeringskrediet voor het realiseren van flexwoningen;

-

Goede onderbouwing effecten op de Fysieke Leefomgeving, Flexwoningen Kleidijk, Albrandswaard (versie 5), DNS Planvorming B.V. d.d. 10 september 2025;

-

Matrix/overzicht scenario’s;

-

Actualisatie Plan van Aanpak flexwoningen Kleidijk-Achterdijk Albrandswaard, conceptversie 15 januari 2025 ("Geactualiseerde Plan van Aanpak");

-

Raadsvoorstel proces flexwoningen, conceptversie 15 januari 2025.

II.

Beantwoording adviesvraag

a.

Vergunningverlening kan 'gefaseerd' plaatsvinden

7

Met de invoering van de Omgevingswet ("Ow") per 1 januari 2024 is een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen in twee delen 'opgeknipt'. Het gaat daarmee in wezen om vergunningverlening in twee 'fases', met in elke fase een afzonderlijke omgevingsvergunning waartegen rechtsmiddelen openstaan: ruimtelijk en technisch bouwen.

8

Het eerste deel ziet op een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit 1; de vraag of een bouwplan ruimtelijk past in het gemeentelijke omgevingsplan. Past een bouwplan niet binnen het huidige planologische regime, dan is daarvoor een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit vereist. Een BOPA.2

9

Als een aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een BOPA, dan wordt die aanvraag alleen verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.3 Hiervoor zijn beoordelingsregels in de wet opgenomen en daarover is veel gepubliceerde rechtspraak beschikbaar.4

10

Het tweede deel ziet op bouwtechnische regels. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een technische bouwactiviteit 5 en die bouwactiviteit ook vergunningsplichtig is, zoals dat in beginsel zo is bij nieuwbouw, dan

Als bedoeld in art. 5.1, eerste lid, onder a, Ow. Past een bouwplan wel binnen het huidige planologische regime, dan is daarvoor in de regel een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit vereist, een zogenoemde OPA. 3 Art. 8.0a, tweede lid, Besluit kwaliteit leefomgeving ("Bkl"). 4 Het gaat met name om rechtspraak gewezen onder de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht die in werking was tot en met 31 december 2023, toen het toetsingskader nog de 'goede ruimtelijke ordening’ was waar het nu onder de Ow gaat om een 'evenwichtige toedeling van functies aan locaties' (goede ruimtelijke ordening sluit inhoudelijk aan een evenwichtige toedeling van functies aan locaties). 5 Als bedoeld in art. 5.1, tweede lid, onder a, Ow. 1 2

SluisWest Advocaten B.V.

3/5

wordt die aanvraag omgevingsvergunning alleen verleend indien het bouwplan voldoet aan de technische eisen uit het Besluit bouwwerken leefomgeving. 11

Deze knip tussen ruimtelijk en technisch bouwen volgt aldus rechtstreeks uit de wet6 en maakt het mogelijk dat vergunningverlening voor een bouwplan in fases kan plaatsvinden: eerst een aanvraag voor een BOPA met daarna bindend advies daarover door de raad indien sprake is van een aangewezen geval en vervolgens een aanvraag voor een technische bouwactiviteit ten behoeve van de technische en feitelijke uitvoering van het plan waarvoor de BOPA is verleend en waarover de raad heeft geadviseerd. Dus, een aanvraag voor een technische bouwactiviteit binnen de kaders van de BOPA bij een positief raadsadvies.

12

Beide varianten gaan uit van deze knip, dus van een omgevingsvergunning voor een BOPA voor het eerste, ruimtelijke deel van het bouwplan en een omgevingsvergunning voor een technische bouwactiviteit voor de technische en feitelijke uitvoering van het plan. De varianten zijn daarmee in overeenstemming met de wet, zodat de varianten juridisch mogelijk zijn en daarin op zichzelf geen procesrisico schuilt.

b.

Bindend adviesrecht raad op basis van een formele vergunningaanvraag

13

Op grond van de Lijst van gevallen toepassing adviesrecht Omgevingswet 7 is het bouwen van meer dan 6 nieuwe woningen op basis van een BOPA binnen de gemeente Albrandswaard, aangewezen als geval waarvoor het adviesrecht van de raad moet worden toegepast.8 Het plan voor de realisatie van 70 flexwoningen is daarom een aangewezen geval in voorbedoelde zin.

14

Zowel binnen Variant 1 als Variant 2 heeft het adviesrecht van de raad daarom een belangrijke plek gekregen. Beide varianten verschillen van elkaar met betrekking tot het moment waarop advies wordt gevraagd aan de raad; voor Variant 1 is dat na de BOPAaanvraag en voor Variant 2 op een later moment, namelijk pas na de BOPA-aanvraag én de aanvraag voor de technische bouwactiviteit.

15

Uit de wet volgt dat het bindend adviesrecht is gekoppeld aan een formele omgevingsvergunningaanvraag waarover advies wordt gevraagd aan de raad. 9 Reeds daarom zijn beide varianten juridisch mogelijk.

16

Dat Variant 1 als voorkeursvariant naar voren is gekomen voor het bouwplan is begrijpelijk te noemen, gelet op strekking van een BOPA-aanvraag (die bepaalt de ruimtelijke kaders) bezien in samenhang met de belangen van de betrokken stakeholders (met name de ontwikkelaar en grondeigenaar) en de planning zoals beschreven in het Geactualiseerde Plan van Aanpak. Hiertoe is het volgende van belang.

17

Bij een BOPA-aanvraag voor de eerste, ruimtelijke fase waarover de raad advies wordt gevraagd, zal behoren het document "Goede onderbouwing effecten op de Fysieke Leefomgeving, Flexwoningen Kleidijk, Albrandswaard (versie 5)" d.d. 10 september 2025 opgesteld door DNS Planvorming. Dit ruimtelijke document is een zogenoemde GoFlo

Zie ter bevestiging bijv. Rb. Gelderland 29 augustus 2024, ECLI:NL:RBGEL:2024:5928, rov. 6 en 7. http://lokaleregelgeving.overheid.nl/CVDR696230 8 Art. 1, aanhef en onder 1 van de Lijst van gevallen toepassing adviesrecht Omgevingswet 9 Art. 16.15, eerste lid jo. art. 16.15a, aanhef, onder b en 1 van de Ow en art. 4.18, eerste lid en art. 4.21, eerste lid, van het Omgevingsbesluit. 6 7

SluisWest Advocaten B.V.

4/5

waarin ruimtelijk wordt onderbouwd waarom het bouwplan leidt tot een evenwichtige toedeling van functies aan de locatie. 18

Dit document is essentieel, niet alleen voor het college als bevoegd gezag maar gelet op het bindend adviesrecht ook voor de raad. Dit komt omdat de GoFlo bepalend is voor wat met een BOPA al dan niet aan bouw- en gebruiksactiviteiten wordt aangevraagd en dus bij vergunningverlening wordt toegestaan. De GoFlo is ook volgens de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State samen met de vergunningaanvraag dragend voor de strekking van een BOPA-aanvraag en daarmee voor hetgeen het college aan de initiatiefnemer met een BOPA vergunt.10

19

Het is tegen deze achtergrond juridisch houdbaar en ook als logisch te duiden dat de raad alleen en reeds over de BOPA-aanvraag om advies wordt gevraagd, niet pas na ontvangst van de BOPA-aanvraag én de aanvraag voor de technische bouwactiviteit. De BOPAaanvraag bepaalt immers tot in hoeverre van het omgevingsplan wordt afgeweken voor het bouwplan, binnen welke kaders vervolgens de aanvraag voor de technische bouwactiviteit wordt aangevraagd.

20

De raad om advies vragen over de BOPA-aanvraag kan bovendien planningstechnische voordelen hebben (eerder starten met bouwrijp maken) en biedt betrokken partijen eerder publiekrechtelijke duidelijkheid of het plan bestuurlijk als wenselijk wordt gezien. Die duidelijkheid kan effect hebben op de bereidheid van partijen om investeringen te doen ten behoeve van het bouwplan.

21

Volledigheidshalve wordt opgemerkt mocht bij het uitwerken van het bouwplan voor de tweede, technische fase blijken dat het plan ruimtelijk bezien op punten gewijzigd moet worden dan eerder is aangevraagd en verleend met de BOPA-aanvraag, de wet de mogelijkheid biedt dat een tweede, opvolgende BOPA-aanvraag wordt ingediend alvorens of tegelijk met de omgevingsvergunning voor technisch bouwen. Vanzelfsprekend dient de raad in dat geval om advies gevraagd te worden over de beoogde, nieuwe planologische afwijkingen. Alleen voor het verschil tussen de eerste en tweede BOPA hoeft door het college te worden beoordeeld of sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.11

22

Het Geactualiseerde Plan van Aanpak gaat evenwel niet uit van die situatie van een tweede, opvolgende BOPA-aanvraag. Dat Geactualiseerde Plan van Aanpak wijst er namelijk op (onder punt 1) dat als uitgangspunt voor het bouwplan van de flexwoningen geldt dat de tweede, technische fase volledig zal moeten passen binnen de kaders van de eerste ruimtelijke fase (zodat niet eerst een tweede BOPA-aanvraag benodigd is). Het gaat om het volgende citaat uit het Geactualiseerde Plan van Aanpak: "In de eerste aanvraag voor een Bopa worden de ruimtelijke kaders vastgesteld, waarmee het realiseren van de woningen ruimtelijk mogelijk wordt gemaakt. In een daaropvolgende aanvraag wordt het technisch uitgewerkte plan ingediend, dat dan moet passen binnen de reeds vergunde ruimtelijke kaders."

ABRvS 28 november 2025, ECLI:NL:RVS:2025:5794, rov. 6.1 Dit is de zogenoemde dubbele knip, mogelijk gemaakt door art. 12.27a Bkl. Zie ook Stb. 2022, 172, p. 114. Zie ook: https://iplo.nl/regelgeving/regels-voor-activiteiten/omgevingsplanactiviteit/buitenplanseomgevingsplanactiviteit/opvolgende-bopa/. 10 11

SluisWest Advocaten B.V.

5/5

*/*/*

SluisWest Advocaten B.V.