2025-050036 Rekenkamer Albrandswaard aanbieding rapport naar de GR Jeugdhulp Rijnmond 'Samen op zoek naar zicht'.pdf
Tekst van het document
ervaringen wijze van contracteren aantal systeemaanbieders In de voorgaande paragraaf is beschreven dat de wijze van inkoop is veranderd. Zo waren er voorheen vijftien hoofdaannemers en zijn er sinds 2023 zeven systeemaanbieders. Reden voor de verandering waren enkele knelpunten in de vorige werkwijze. Zo werd geconstateerd dat er voorheen gezamenlijke verantwoordelijkheid miste waardoor jeugdigen niet altijd de meest passende zorg ontvingen. 55 Ook werd voor 2023 wel eens gesproken over het ‘rondpompen’ van jeugdigen, waarin een aanbieder aangaf dat een jeugdige niet in zijn opdracht paste en daarmee de verantwoordelijkheid van zich afschoof. 56 Dat mag in de nieuwe structuur niet meer, doordat systeemaanbieders gezamenlijk verantwoordelijk zijn en een systeemaanbieder in principe alle soorten hulp moet kunnen leveren. Uit interviews met de zeven systeemaanbieders blijkt dat zij de onderlinge samenwerking en gezamenlijke verantwoordelijkheid voor het hebben van een dekkend zorglandschap als overwegend positief ervaren. Systeemaanbieders vinden dat er met zeven partijen makkelijker samengewerkt kan worden dan met meer
51 Interview ambtenaar GRJR; N. Uenk et al., Onderzoek naar de effecten van open house op jeugdzorg en maatschappelijke ondersteuning (2024), p. 21; GRJR, “Beschrijvend Document Open House Flexaanbieders,” [versie 1.0, 22 juli 2022] p. 32, 27 augustus 2024. 52 GRJR, Agendapost Openzetten Open House-inkoop van flexaanbod, 23 oktober 2024. 53 Interview aanbieder. 54 Informatie GRJR ambtelijk wederhoor. 55 GRJR, Inkoopstrategie 2023 GR Jeugdhulp Rijnmond , p. 28. 56 Interview ambtenaar GRJR.
27
samen op zoek naar zicht
ROTTERDAM , ALBRANDSWAARD, BARENDRECHT, CAPELLE AAN DEN IJSSEL, KRIMPEN AAN DEN IJSSEL EN LANSINGERLAND
aanbieders. 57 De keuze voor minder aanbieders maakt de overleggen compacter. De verantwoordelijkheid kan ook als ‘zwaar’ worden ervaren. Ook heeft de werkwijze met systeemaanbieders ervoor gezorgd dat zij actief met elkaar samenwerken, ondanks dat het geen onderdeel van het contract is.58 Het verlagen van aantal hoofdaanbieders/systeemaanbieders is een bekende maatregel in Nederland. In onderzoek van AEF (2020) is beschreven dat verondersteld wordt dat minder aanbieders leidt tot voordelen. Uit onderzoek blijkt echter dat meerdere veronderstelde voordelen door het beperken van het aantal contractpartners waarschijnlijk niet gerealiseerd worden (zie kader). 59
veronderstelde voordelen door minder contractpartners Uit onderzoek van AEF (2020) blijkt dat meerdere veronderstelde voordelen door het beperken van het aantal contactpartners waarschijnlijk niet behaald worden. Zo herkenden zowel Nederlandse gemeenten als aanbieders niet dat het beperken van het aantal gecontracteerde aanbieders leidt tot partnerschap. Ook werden er door het beperken van het aantal contractpartners geen kosten bespaard op contractmanagement, en de administratieve lasten vielen juist hoger uit door het hoge aantal onderaanbieders. Ook heeft het beperken van het aantal contractpartners niet geleid tot betere administratie of kostenbesparingen. 60 Deze bevindingen zijn gebaseerd op landelijk onderzoek.
zicht op onderaanbieders Systeemaanbieders zijn volledig verantwoordelijk en aansprakelijk voor het gebruik van onderaannemers. Systeemaanbieders dienen daarom zicht te houden op onderaanbieders, zoals beschreven in paragraaf 3-3-2. Het merendeel van de systeemaanbieders geeft aan dat het verkrijgen van inzicht en dus het houden van grip op onderaanbieders uitdagend is. 61 Hoe meer onderaanbieders er zijn, hoe minder beheersbaar het wordt. Grip houden kan volgens een systeemaanbieder alleen als daarvoor meerdere mensen aangesteld worden. Systeemaanbieders kunnen bijvoorbeeld een contractmanager aantrekken om grip te houden op de onderaanbieders. Sommige systeemaanbieders doen dit al. 62 Het verminderen van het directe aantal contractpartners in 2023 leidt tot een verschuiving in het zicht houden op aanbieders van de GRJR naar de zorgaanbieders. 63 3-3-4
mogelijke bekostigingsmethoden Eén van de instrumenten die gemeenten tot hun beschikking hebben om te sturen op jeugdzorg is de keuze voor de wijze van bekostiging. De bekostigingsmethode is een belangrijk instrument om de inspanningen van de zorgaanbieder te sturen. Iedere methode heeft zo zijn eigen prikkels. Er zijn in 2015 drie verschillende uitvoeringsvarianten ontwikkeld voor het sociaal domein: 64
57 Interviews aanbieders. 58 Interview ambtenaar GRJR. 59 Andersson Elffers Felix, Stelsel in groei: Een onderzoek naar financiële tekorten in de jeugdzorg (Utrecht, 2020). 60 Interview aanbieder. 61 Focusgroep systeemaanbieders; interviews aanbieders. 62 Interview ambtenaar GRJR. 63 Interview ambtenaar gemeente. 64 Zorginstituut Nederland, Handreiking Uitvoeringsvarianten iWmo en iJw: Voor gemeenten en zorgaanbieders, ter ondersteuning bij de keuze voor en
implementatie van uitvoeringsvarianten (2017), https://vng.nl/publicaties/handreiking-uitvoeringsvarianten-iwmo-en-ijeugdwet.
28
samen op zoek naar zicht
ROTTERDAM , ALBRANDSWAARD, BARENDRECHT, CAPELLE AAN DEN IJSSEL, KRIMPEN AAN DEN IJSSEL EN LANSINGERLAND
• de inspanningsgerichte bekostigingsvariant (ook wel PxQ-bekostiging genoemd). Bij inspanningsgerichte financiering is er een prijs per product afgesproken. De prijs wordt dan bepaald door de prijs van het product (een type zorg) te vermenigvuldigen met de hoeveelheid bestede tijd. Bij PxQ-financiering wordt er dus betaald voor het daadwerkelijk aantal bestede uren. Er wordt bij deze methode verantwoord op basis van inspanning. • de resultaatgerichte bekostigingsvariant (ook wel outputgerichte bekostiging genoemd). Hierbij is er een afspraak tussen gemeente en zorgaanbieder over het te behalen resultaat en wordt daarop bekostigd. De manier waarop dit resultaat wordt behaald, is niet vastgelegd. Er wordt dus niet betaald voor het aantal bestede uren. • de taakgerichte bekostigingsvariant (ook wel lumpsum bekostiging genoemd). Hierbij krijgen zorgaanbieders een vast budget voor het uitvoeren van specifieke taken voor een specifieke populatie (bijvoorbeeld een wijk of doelgroep). Er vindt geen afrekening op inzet van hulpverleners plaats, mogelijk wel een verrekening naar gelang het gebruik van een voorziening. 65 Als onderdeel van de hervormingsagenda zijn gemeenten/regio’s met taakgerichte en inspanningsgerichte bekostiging vergeleken, vooral op doelmatigheid en administratieve belasting.
Uit dat onderzoek naar bekostigingsmethodes in de praktijk blijkt dat binnen de beide varianten iedere gemeente/regio taken weer anders uitvoert. De uitvoering is onderling zo verschillend dat het lastig is om beide varianten te vergelijken. Hierdoor is het niet goed mogelijk om uitspraken te doen over de doelmatigheid ervan in het algemeen en de bijkomende administratieve lasten in het bijzonder. De inspanningsgerichte bekostiging is al jaren de meest gebruikte vorm door gemeenten. Wel is een teruggang in het gebruik te zien. In 2023/2024 was het gebruik 47%, een forse afname ten opzicht van 2020/2021 toen het nog op 68% lag. De resultaatgerichte variant steeg van 25% naar 35%. Taakgerichte bekostiging steeg van 7% naar 15%. 66 3-3-5
wijze van bekostiging GRJR Voorheen werd binnen de GRJR ‘inspanningsgericht’ ingekocht. 67 Sinds 2018 wordt er binnen de GRJR resultaatgericht ingekocht met het ‘arrangementenmodel'. Het arrangementenmodel is een vorm van resultaatgerichte inkoop. Er wordt namelijk besloten wat er bereikt moet worden, niet hoe de hulp wordt uitgevoerd. Nadat in een behandelplan is vastgelegd wat het gewenste resultaat is, bepaalt de aanbieder dus ‘hoe’ de hulp wordt vormgegeven. 68 De financiering is gericht op verwezenlijking van het beoogde resultaat. Per afgegeven arrangement komt een weekbudget beschikbaar. 69 De aanbieder kan zelf vormgeven hoe dit budget besteed wordt. De opbouw van het arrangement is in bijlage 5 weergegeven.
65 D. Pasman & N. Uenk, Uitvoeringsvarianten (PPRC, 2024). 66 D. Pasman & N. Uenk, Uitvoeringsvarianten. 67 Begeleidingsgroep Raadscommissie Zorg, Onderwijs, Jeugd, Cultuur en Sport, gemeenteraad Rotterdam, Een kind is geen kavel: De praktijk van
specialistische en forensische jeugdhulp in Rotterdam (20 november 2019), p. 6; GRJR, “Jaarstukken 2016, gewijzigde begroting 2017 en ontwerpbegroting 2018,” gemeenteraden van de samenwerkende gemeenten GRJR, (brief, 20 april 2017), p. 62. 68 Interview aanbieder. 69 GRJR, Afwegingskader Arrangementenmodel (december 2022), p. 20.
29
samen op zoek naar zicht
ROTTERDAM , ALBRANDSWAARD, BARENDRECHT, CAPELLE AAN DEN IJSSEL, KRIMPEN AAN DEN IJSSEL EN LANSINGERLAND
doelen arrangementenmodel Met de introductie van het resultaatgerichte arrangementenmodel in 2018 werden meerdere doelen beoogd: • Betere focus op resultaat van de zorg door te bekostigen op het bereiken van het beoogde resultaat.70 • Meer ruimte voor aanbieders en professionals voor het ‘hoe’ in het vormgeven van hulp. 71 • Ruimte bieden aan professionals om integraal hulp aan de jeugdige en het gezin te leveren (bijvoorbeeld zowel behandeling van de jeugdige als begeleiding van het gezin). 72 • Het stimuleren van maatwerk. 73 • Het werk voor professionals, zoals betaling en verantwoording, overzichtelijker en eenvoudiger maken. 74 realisatie doelen in de praktijk Een belangrijk doel is meer gerichtheid op het resultaat van de zorg. Op regionaal niveau is geen monitoringssysteem opgezet om de resultaten te meten. 75 Er is alleen een grove indicatie van de zorgduur bekend. 76 In de regio is afgesproken dat gemeenten verantwoordelijk zijn voor sturing op persoonsniveau. De afspraak is dat de GRJR zich richt op monitoring van contracten en de ontwikkelingen op de percelen. Of het gekozen model leidt tot betere gerichtheid op resultaten van zorg is dus niet vast te stellen. Doordat er in ondersteuningsplannen wordt bepaald wat het beoogde resultaat is, krijgen aanbieders meer ruimte in het vormgeven van de hulp dan voorheen. 77 Dit doel is dus behaald.
Ook de doelen maatwerk en ruimte voor integrale hulp lijken te zijn behaald. Volgens systeemaanbieders is er meer ruimte voor maatwerk bij het arrangementenmodel dan bij PxQ. 78 Soms zijn combinaties van jeugdhulp nodig, zoals daghulp en therapie. Met het arrangementenmodel kunnen zulke combinatie-opdrachten makkelijker samengesteld en sneller aangeboden worden dan in regio’s met een andere systematiek. Ook wordt maatwerk gestimuleerd omdat er ruimte is voor de ‘hoe’. Aanbieders zijn niet gebonden aan een ‘productcatalogus’, zoals bij PxQ, en kunnen dus alles aanbieden wat ze in huis hebben. 79 Het doel om de administratie te vereenvoudigen lijkt niet te zijn behaald. Systeem- en eventuele onderaanbieders zijn gewend aan facturatie op basis van PxQ omdat dat
70 GRJR, “Jaarstukken 2016, gewijzigde begroting 2017 en ontwerpbegroting 2018,” p. 6; interview ambtenaar gemeente. 71 GRJR, “Jaarstukken 2016, gewijzigde begroting 2017 en ontwerpbegroting 2018,” p. 6; interview ambtenaar gemeente. 72 Gemeente Rotterdam, “voortgang jeugdhulp,” gemeenteraad Rotterdam (wethoudersbrief, 19bb14785, 17 april 2019); GRJR, “Jaarstukken 2016, gewijzigde begroting 2017 en ontwerpbegroting 2018,” p. 6. 73 Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd, Regio Rijnmond Kwetsbare kinderen onvoldoende beschermd vervolgtoezicht (Utrecht, 2021), p. 8. 74 Gemeente Rotterdam Onderzoek en Business Intelligence, Jeugdstelsel in de groei: 3e meting evaluatie Rotterdams Jeugdstelsel (2019), p. 48; GRJR, “Jaarstukken 2016, gewijzigde begroting 2017 en ontwerpbegroting 2018,” p. 6. 75 Interview ambtenaar gemeente. 76 Focusgroep systeemaanbieders; interview ambtenaar gemeente; interview ambtenaar GRJR. 77 Interview ambtenaar gemeente; interview aanbieder. 78 Focusgroep systeemaanbieders. 79 Focusgroep systeemaanbieders.
30
samen op zoek naar zicht
ROTTERDAM , ALBRANDSWAARD, BARENDRECHT, CAPELLE AAN DEN IJSSEL, KRIMPEN AAN DEN IJSSEL EN LANSINGERLAND
model het meest gangbaar is in Nederland (zie 3-3-4). De administratieve taken lijken in Rijnmond door het arrangementenmodel ook hoger te zijn dan in andere regio’s, volgens een systeemaanbieder. 80 De invulling van het arrangementenmodel wordt ook als complex ervaren door gebruikers. 81 Zo is het samenstellen van een arrangement niet eenvoudig doordat de beoogde geformuleerde resultaten onduidelijk zijn. 82 Dit geldt ook voor de indeling in zogenaamde ‘intensiteitstreden’. Hiermee wordt aangegeven hoe intensief de inzet van jeugdhulp is (van beperkte tot intensieve inzet). De GRJR is voornemens om te verduidelijken wanneer welke intensiteitstrede van toepassing is in het afwegingskader voor professionals. 83 beoordeling invulling arrangementenmodel Uit een focusgroep met de zeven systeemaanbieders blijkt dat de meeste systeemaanbieders een voorkeur hebben voor inkoop via het arrangementenmodel. 84 Aanbieders krijgen van gemeenten (veel) vragen over de inhoud en efficiëntie van de werkzaamheden die zij uitvoeren. 85 Door dergelijke vragen ervaren systeemaanbieders minder vertrouwen vanuit gemeenten. De bezuinigingsopgave versterkt waarschijnlijk de hoeveelheid vragen die aanbieders krijgen. Het lijkt voor systeemaanbieders alsof er gewerkt wordt met het arrangementenmodel, maar met een PxQ-verantwoording.
Systeemaanbieders ervaren wel goed inhoudelijk contact met de GRJR waarin ze zich gehoord voelen, maar nog niet met de gemeenten zelf. 86 Gemeenten ervaren beperkt inzicht in de geboden hulp. Het is voor hen niet inzichtelijk welke jeugdhulp wordt ingezet en wat het resultaat daarvan is.87 Hierdoor wordt weinig grip ervaren. De rekenkamer merkt op dat de huidige invulling van het arrangementenmodel beperkt zicht geeft op de uitvoering en resultaten van geleverde zorg. 3-3-6
subsidiering GI’s en Veilig Thuis Onderdeel van de inkooptaak van de GRJR is subsidiëring van de gecertificeerde instellingen en Veilig Thuis Rotterdam Rijnmond. Sinds 1 januari 2024 zijn er drie GI’s met een directe subsidierelatie met de GRJR. Voor die tijd was één van de GI’s, de William Schrikker Stichting, een onderaannemer van Jeugdbescherming Rotterdam Rijnmond. De GRJR subsidieert de GI’s voor de uitvoering van de wettelijke taken en afgesproken aanvullende taken. In de beschikkingen liggen afspraken vast over prestatieindicatoren. De organisaties rapporteren periodiek en voeren gesprekken over de voortgang met de GRJR. Voor de subsidiering wordt een financieel kader afgesproken op basis van de te verwachten ontwikkeling. 88
80 Interview systeemaanbieder. 81 Interview ambtenaar GRJR; interview ambtenaar gemeente. 82 Interview ambtenaar GRJR. 83 Interviews ambtenaren GRJR; GRJR, “Pakket aan kostenbesparingsmaatregelen GRJR,” gemeenteraden van de samenwerkende gemeenten GRJR (brief, 5 maart 2024). 84 Focusgroep systeemaanbieders. 85 Focusgroep systeemaanbieders. 86 Focusgroep systeemaanbieders. 87 Interview ambtenaar gemeente; interview ambtenaar GRJR. 88 GRJR, “Voorlopige jaarstukken 2024,” 11 april 2025.
31
samen op zoek naar zicht
ROTTERDAM , ALBRANDSWAARD, BARENDRECHT, CAPELLE AAN DEN IJSSEL, KRIMPEN AAN DEN IJSSEL EN LANSINGERLAND
Ook Veilig Thuis Rotterdam Rijnmond wordt via een subsidie gefinancierd. De subsidie wordt verstrekt voor wettelijke en niet-wettelijke taken. De totale subsidie bestaat uit een combinatie van diensten die met PxQ wordt gefinancierd en diensten waarvoor een bepaald subsidiebedrag wordt verleend. 89 3-3-7
invulling rollen GRJR inkoop De GRJR heeft twee rollen die raken aan de taak om zorg in te kopen (zie paragraaf 3-21). De eerste (inkoop)rol wordt ook wel aangeduid als het sturing geven aan het zorglandschap op regionaal niveau. Het gaat dan primair over het aanbesteden en inkopen van een passend aanbod van jeugdhulp, jeugdbescherming en jeugdreclassering. Nadat contracten zijn afgesloten, spitst deze rol zich toe op het realiseren van aanpassingen in het aanbod. In de contracten zijn zogeheten ontwikkelopdrachten geformuleerd. Ook maakt de GRJR afspraken met aanbieders over lacunes in het zorgaanbod. Waar nodig zet de GRJR aanvullende aanbestedingen uit, zoals voor uitbreiding van het aantal flex-aanbieders. Met gecertificeerde instellingen en Veilig Thuis Rotterdam Rijnmond zijn subsidieafspraken gemaakt. De invulling van de tweede rol van de GRJR als contractmanager is beschreven in paragraaf 4-4. Het gaat dan vooral over het afsluiten van contracten en handhaven van afspraken met aanbieders en het maken van subsidieafspraken en toetsen van die afspraken met de GI’s en Veilig Thuis. in het kort • Een kerntaak van de GRJR is het inkopen van regionale jeugdhulp. • Sinds 2023 heeft de GRJR contracten met drie verschillende soorten aanbieders: systeemaanbieders, prestatie-aanbieders en flex-aanbieders.
De zeven systeemaanbieders zijn samen verantwoordelijk voor een dekkend zorglandschap. Prestatie-aanbieders worden ingezet bij forensische hulp. Flex-aanbieders worden nauwelijks ingezet. • Systeemaanbieders ervaren dat er door het verkleinen van het aantal systeemaanbieders sinds 2023 beter wordt samengewerkt. • Onderaanbieders kunnen door gecontracteerde aanbieders worden ingezet. Systeemaanbieders hebben de verantwoordelijkheid over de door hen ingeschakelde onderaanbieders. De GRJR heeft zelf geen direct contract met onderaanbieders. De GRJR heeft beperkt zicht op welke onderaanbieders worden ingezet. Hierdoor heeft de GRJR geen grip op deze onderaanbieders. Ook voor de inhurende zorgaanbieder kan het houden van grip op onderaanbieders uitdagend zijn. • Gemeenten kunnen op drie manieren de afspraken met zorgaanbieders financieren: door inspanningsgerichte bekostiging (ook wel PxQ-bekostiging genoemd), door resultaatgerichte bekostiging (ook wel outputgerichte bekostiging genoemd) en door taakgerichte bekostiging (ook wel lumpsum bekostiging genoemd). • Iedere bekostigingsvariant heeft voor- en nadelen. Welke bekostigingsvariant het meest doelmatig is, heeft onderzoek naar de praktijk nog niet kunnen bevestigen. • De GRJR financiert jeugdhulp ‘resultaatgericht’ met het arrangementenmodel sinds 2018.
• De beoogde doelen bij de invoering van het arrangementenmodel zijn gedeeltelijk behaald. Zo is er ruimte voor maatwerk en is er meer ruimte voor aanbieders om de manier van hulpverlening vorm te geven. De administratie lijkt echter niet vereenvoudigd te zijn. Een belangrijk doel is meer gerichtheid op het resultaat van de zorg. Op regionaal niveau is geen monitoringssysteem opgezet om de resultaten te meten. Of het gekozen model leidt tot betere gerichtheid op resultaten van zorg is dus niet vast te stellen.
89 GRJR, “Voorlopige jaarstukken 2024,” 11 april 2025.
32
samen op zoek naar zicht
ROTTERDAM , ALBRANDSWAARD, BARENDRECHT, CAPELLE AAN DEN IJSSEL, KRIMPEN AAN DEN IJSSEL EN LANSINGERLAND
• Met name bij de inkooprol zijn verwachtingen over de GRJR hoger dan dat in de praktijk kan worden geboden. • Onderdeel van de inkooptaak van de GRJR is subsidiëring van drie gecertificeerde instellingen en Veilig Thuis Rotterdam Rijnmond.
3-4
taak bevorderen overleg De GRJR heeft twee hoofdtaken; het inkopen van bovenlokale jeugdhulp en het bevorderen van overleg. Deze paragraaf gaat in op het bevorderen van overleg.
3-4-1
opzet overlegstructuur Het gezamenlijk overleg is door de GRJR vormgegeven in formele en informele overlegstructuren. Formeel wil zeggen dat het binnen de juridische governance van de GRJR valt, ofwel het proces van besluitvorming van de GRJR. Informeel houdt in dat het niet binnen de juridische governance van de GRJR valt en daarmee hebben de overleggen dus geen formele beslissingsbevoegdheid. In de verschillende overleggen wordt beleid afgestemd, kennis en expertise gedeeld en worden gezamenlijke projecten en initiatieven georganiseerd. Een onderwerp dat rijp is voor besluitvorming volgt een vaste ambtelijke en bestuurlijke besluitvormingsprocedure. 90 In de GR (artikel 21, lid 5) staat het Ambtenaren Overleg Jeugd (AOJ) genoemd als overlegorgaan als het gaat om afstemming van alle stukken die naar het Dagelijks Bestuur (DB) en Algemeen Bestuur (AB) gaan. De ambtelijke en bestuurlijke besluitvormingsprocedure is als volgt opgebouwd: 1 afstemming in het controllersoverleg; 2 afstemming in het AOJ; 3 goedkeuring controller; 4 goedkeuring secretaris; 5 goedkeuring of besluitvorming DB; 6 besluitvorming AB. In de onderstaande tabel zijn de genoemde overleggen binnen de GRJR nader toegelicht.
90 GRJR, “Handboek samenwerking mei 2022,” 11 juli 2023.
33
samen op zoek naar zicht
ROTTERDAM , ALBRANDSWAARD, BARENDRECHT, CAPELLE AAN DEN IJSSEL, KRIMPEN AAN DEN IJSSEL EN LANSINGERLAND
tabel 3-2: overleggen besluitvormingsproces GRJR overleg
status
deelnemers
inhoud overleg
Algemeen Bestuur (AB)
Formeel
13 jeugdwethouders
Sturen op de kaders van de uitvoering
Dagelijks Bestuur (DB)
Formeel
Vertegenwoordiger (jeugdwethouder) uit
Bepaalt welke stukken/agendaposten rijp zijn
iedere subregio, 5 leden
voor agendering in het AB. Verder houdt het DB toezicht op uit te voeren besluiten van het AB. Daarnaast heeft het DB mandaat voor een aantal besluiten
Ambtenaren Overleg Jeugd (AOJ)
Formeel
Beleidsadviseurs vanuit de 13 gemeenten
Strategisch meedenken met ontwikkelingen
en de GRJR
en inhoudelijke afstemming onderling, o.a. regionaal/lokaal beleid
Directeurenoverleg (DO)
Formeel
Directeuren/ managers Jeugd van de 13
Adviseert (evt. op verzoek van de secretaris-
gemeenten en de GRJR
directeur GRJR) bij onderwerpen die invloed hebben op de bedrijfsvoering of strategische keuzes van gemeenten
Controllersoverleg (CO)
Informeel
Controllers van de 13 gemeenten en de
Overleg over financiële aspecten van stukken
GRJR
die naar bestuurlijke overleggen gaan
andere overleggen Naast de formele besluitvormingsstructuur binnen de GRJR zijn er diverse overleggen met gemeenten, zorgaanbieders, gesubsidieerde instellingen en bovenregionale partijen. In het Handsboek Samenwerking GRJR zijn ruim 42 overleggen beschreven. Enkele belangrijke overleggen zijn: • Regio Rijnmond Jeugd Overleg (RRJO): overleg van GRJR met zorgaanbieders over voorgenomen besluiten en beleid; • Zorglandschapstafel (ZLT): overleg van zorgaanbieders, GI’s, opdrachtcoördinatoren en medewerkers van de GRJR en gemeenten over het gehele zorglandschap; • verschillende overleggen gericht op Veilig Thuis Rotterdam Rijnmond; • verschillende overleggen gericht op de gecertificeerde instellingen; • een formele bovenregionale overlegstructuur over de besteding van de landelijk toegekende middelen voor af-/ombouw gesloten jeugdhulp en opbouw van alternatieve zorgvormen; 91 • specifieke overlegstructuren voor programma’s Toekomstscenario kind- en gezinsbescherming en voor de regionale bestuursopdracht Kostenbeheersing (RBOK). 3-4-2
ervaringen overlegstructuur De GRJR biedt een platform voor overleg met alle samenwerkingspartners, zoals systeemaanbieders, GI’s en gemeenteambtenaren. Uit de interviews blijkt dat respondenten de aanwezigheid van een overlegstructuur waarderen. Buiten de GRJR zijn er namelijk geen gremia om als samenwerkingspartners gezamenlijk te spreken over bepaalde thema’s. Overleg blijft dan toch vooral beperkt tot één-op-één overleg in plaats van alle partners bij elkaar.
91 Het gaat om verschillende specifieke uitkeringen (SPUK’s).
34
samen op zoek naar zicht
ROTTERDAM , ALBRANDSWAARD, BARENDRECHT, CAPELLE AAN DEN IJSSEL, KRIMPEN AAN DEN IJSSEL EN LANSINGERLAND
Door de deelnemers aan de formele overlegstructuur (de cyclus van Ambtenaren Overleg Jeugd (AOJ) naar AB) wordt het geheel aan overleggen en bijbehorende documenten wel als belastend ervaren. De geagendeerde stukken moeten door de betrokkenen vaak meermaals worden voorbereid, meestal met hier en daar een kleine aanpassing per overleg. Tijdens de door de rekenkamer geobserveerde overleggen is meerdere keren een opmerking gemaakt over de grote hoeveelheid stukken. 92 Wel lijkt het voor alle samenwerkingspartners helder wat van hen wordt verwacht tijdens de formele overlegstructuur. In de observaties ziet de rekenkamer dan ook dat sprake is van een goede structuur waarbinnen alle aanwezigen actief worden uitgenodigd om hun inbreng te delen. De overleggen worden verder strak voorgezeten wat bijdraagt aan een goed verloop. 93 Hoewel in het overleg aandacht is voor ieders inbreng, voelt niet iedere gemeente zich even goed gehoord. In het Handboek Samenwerking GRJR is opgenomen dat tijdens besluiten wordt gestreefd naar consensus. 94 Indien geen sprake is van consensus, komt het aan op stemverhoudingen. 95 In het AB krijgen wethouders die een grote gemeente vertegenwoordigen (meer dan 10.000 inwoners onder de 18 jaar) extra stemmen (één stem per 10.000 met een maximum van 13 stemmen). 96 Ondanks het streven naar consensus, wordt door gemeenten verschil in invloed ervaren.
Zo stelt een ambtenaar: “Hoe groter, hoe meer impact en invloed je hebt.” 97 Soms staat de wens van een individuele gemeente bijvoorbeeld haaks op een besluit dat vanuit de (sub)regio wordt gemaakt in een DB of AB aangezien hier toch vooral het algemeen belang wordt behartigd. informele overlegstructuur Naast de formele structuur zijn er ook informele overleggen. De rekenkamer heeft een aantal van deze overleggen geobserveerd. Het gaat om het Controllersoverleg (CO), Bedrijfsvoeringsoverleg (BVO), Programmateam en de Zorglandschapstafel (ZLT). In deze overleggen vindt informatie-uitwisseling plaats en kunnen signalen worden afgegeven. Beslissingen worden niet genomen. De geobserveerde informele overleggen verlopen minder soepel dan de formele overleggen. Dit speelt met name bij de Zorglandschapstafel. Het valt op dat hier regelmatig veel partijen afwezig zijn. Dit leidt ertoe dat een actueel onderwerp wordt verplaatst naar een volgend overleg. Vooral valt op dat sleutelpartijen afwezig zijn op momenten dat het over hun inbreng gaat. De afwezigheid van zo’n partij leidt tot onvrede bij andere samenwerkingspartners. 98 Geïnterviewden geven aan dat het gesprek in deze overleggen en dan met name bij het ZLT, nog te veel aan de oppervlakte blijft en de inhoudelijke discussie uitblijft. Ook blijkt er verschil van inzicht over het doel van overleggen.
In het Handboek Samenwerking is voor ieder overleg een doel en daarbij passende inhoud vastgelegd (zie tabel 3-3), maar geïnterviewden hebben regelmatig andere verwachtingen.
92 Observaties formele overleggen. 93 Observaties formele overleggen. 94 GRJR, “Handboek samenwerking mei 2022,” 11 juli 2023. 95 Behalve als er unanimiteit geldt voor specifieke onderwerpen die in de gemeenschappelijke regeling zijn opgenomen. 96 Gemeenschappelijke Regeling Jeugdhulp Rijnmond, art. 8. 97 Interview ambtenaar gemeente. 98 Observaties informele overleggen.
35
samen op zoek naar zicht
ROTTERDAM , ALBRANDSWAARD, BARENDRECHT, CAPELLE AAN DEN IJSSEL, KRIMPEN AAN DEN IJSSEL EN LANSINGERLAND
Meerdere geïnterviewden wijzen er op dat de GRJR nog zoekende is naar een goede vorm voor het ZLT (zie kader). 99
Zorglandschapstafel (ZLT) De geobserveerde ZLT-overleggen verlopen volgens de rekenkamer minder soepel dan de formele overleggen. 100 Het lukt bij dit overleg meestal niet om alle agendapunten te behandelen. Dit kan ermee te maken hebben dat dit het enige overleg uit de overlegstructuur is waarin alle samenwerkingspartners gezeteld zijn, die allen hun eigen inbreng (willen) hebben. Het voorzitterschap in dit overleg is ook minder strak vergeleken met andere overleggen. In de interviews met de rekenkamer wordt bovendien aangegeven dat er geen inhoudelijke discussies worden gevoerd. Bijvoorbeeld wanneer (dashboard)data tijdens een overleg van de ZLT wordt besproken, gaat het gesprek over de juistheid van de cijfers. Aanbieders geven verschillende keren aan dat de door de GRJR gepresenteerde cijfers niet kloppen. Door deze discussie blijft het gesprek over de interpretatie van de cijfers uit.
In het ZLT worden alle percelen (vormen van jeugdhulp) besproken. Eerder was het overleg per perceel georganiseerd. De meningen over deze opzet zijn verdeeld: een deel van de betrokkenen vindt het logisch, maar een ander deel ervaart de huidige opzet als te generiek. 101 De opbrengst van het overleg wordt nog als te beperkt ervaren. 3-4-3
overige contactmomenten Naast de formele en informele overleggen zijn er ook andere contactmomenten. De GRJR spreekt gemeenten, systeemaanbieders, prestatie-aanbieders en gecertificeerde instellingen allemaal in aparte overleggen, zoals tijdens contractgesprekken (zie ook paragraaf 4-4-3). Ook hebben de systeemaanbieders een collectief overleg waarin het zorgdragen voor een dekkend zorglandschap voorop staat. De keuze voor minder systeemaanbieders heeft de onderlinge samenwerking geïntensiveerd en samenwerking vergemakkelijkt (zie 3-3-3). 102 Ook de drie gecertificeerde instellingen hebben onderling overleg. Voorheen was Jeugdbescherming Rotterdam Rijnmond (JBRR) regiehouder en William Schrikker Stichting (WSS) en Leger des Heils waren onderaannemers. Nu alle GI’s zelfstandig zijn gecontracteerd door de GRJR wordt een meer gelijkwaardige verhouding ervaren. De GI’s bestempelen hun onderlinge contact nu als beter dan voorheen. Onderling worden bijvoorbeeld casussen zo nu en dan overgenomen van elkaar. 103
99 Interviews ambtenaren en aanbieders. 100 Observaties informele overleggen. 101 Focusgroep systeemaanbieders; interview ambtenaar GRJR; interview aanbieder. 102 Interviews aanbieders. 103 Interviews gecertificeerde instellingen.
36
samen op zoek naar zicht
ROTTERDAM , ALBRANDSWAARD, BARENDRECHT, CAPELLE AAN DEN IJSSEL, KRIMPEN AAN DEN IJSSEL EN LANSINGERLAND
in het kort • Voor besluitvorming en overleg is een formele en informele overlegstructuur ingericht. • Het door de GRJR georganiseerde formele overleg is goed gestructureerd en de uitvoering verloopt gestroomlijnd. Aandachtspunt is de grote hoeveelheid stukken en de belasting van alle overleggen gezamenlijk. • Geobserveerde informele overleggen verlopen minder soepel dan de formele. De overleggen komen regelmatig niet toe aan het beoogde doel. Dit speelt vooral bij de Zorglandschapstafel. • Partijen hebben ook onderling overleg zonder dat de GRJR aan tafel zit. Systeemaanbieders, prestatie-aanbieders en gecertificeerde instellingen hebben ieder een eigen onderling overleg. Het onderling contact is geïntensiveerd en verbeterd.
3-5
rol opsteller sturingsinformatie De GRJR heeft meerdere rollen, waaronder de rol van opsteller van sturingsinformatie. Deze rol is niet uitgewerkt en formeel vastgelegd (zie paragraaf 3-2-1). De GRJR is voor de invulling van deze taak afhankelijk van gemeenten. Zij doen de administratieve afhandeling van toewijzingen en goedgekeurde declaraties en dienen vervolgens gegevens aan te leveren waarmee de GRJR de sturingsrol moet invullen (zie kader). Wat binnen die rol precies van de GRJR (en gemeenten) verwacht mag worden is niet duidelijk. Tegelijkertijd zijn alle betrokkenen het er over eens dat de GRJR de enige partij is die de positie heeft om analyses te maken van regionale ontwikkelingen en hier duiding aan te geven. 104
verstrekker van sturingsinformatie De GRJR kan informatie samenbrengen op basis van gemeentelijke facturatiegegevens. Daarnaast ontvangt de GRJR van aanbieders ook ‘productieverantwoordingen’. Dit is voor de GRJR nodig, omdat de informatie van gemeenten lange tijd niet voldeed. Met de gegevens van aanbieders kan een inschatting worden gemaakt van de mate waarin sprake is van achterstanden in de gemeentelijke gegevens. 105 De GRJR heeft sinds 2021 een ‘dashboard’ waarin gegevens staan die gemeenten en aanbieders aanleveren. Gemeenteambtenaren kunnen hier toegang toe krijgen. Hierin staat onder meer informatie over toewijzingen, wachttijden en kosten. 106
Meerdere gemeenteambtenaren constateren dat de sturingsinformatie vanuit de GRJR verbeterd is in de afgelopen jaren. 107 De GRJR informeert gemeenten onder meer via een dashboard. Deze wijze van informeren vinden gemeenteambtenaren prettig. 108 Tegelijkertijd hebben meerdere gemeenten ook een eigen dashboard of monitoringsysteem en benutten deze eerder dan het dashboard van de GRJR.109 Dit heeft meerdere redenen:
104 Interviews aanbieders. 105 Interview ambtenaar GRJR. 106 Interview ambtenaar GRJR. 107 Interview ambtenaar gemeente. 108 Interview ambtenaar gemeente; interview ambtenaar GRJR. 109 Interviews ambtenaren gemeente.
37
samen op zoek naar zicht
ROTTERDAM , ALBRANDSWAARD, BARENDRECHT, CAPELLE AAN DEN IJSSEL, KRIMPEN AAN DEN IJSSEL EN LANSINGERLAND
• Het ontbreken van mogelijkheden om te vergelijken met andere gemeenten. Hiervoor zouden ambtenaren de gegevens van andere gemeenten moeten kunnen inzien. Het is op dit moment alleen mogelijk voor een gemeenteambtenaar om op totaalniveau financiële informatie van andere gemeenten in te zien. De gedetailleerde informatie wordt niet gedeeld. 110 • Sommige gemeenten herkennen de cijfers in het dashboard niet. Deze cijfers verschillen met de gegevens die zij aanleveren voor het dashboard. Door de GRJR wordt hieraan gewerkt. 111 • Het dashboard bevat alleen informatie over regionale jeugdhulp die via de GRJR is ingekocht. Het bevat dus geen informatie over lokale hulp en specialistische hulp die gemeenten zelf inkopen. 112 Ook aanbieders benoemen dat de afgelopen jaren stappen zijn gemaakt in de informatievoorziening. Tegelijkertijd zijn ook zij regelmatig kritisch en wordt met name de stap naar de interpretatie nog gemist. De GRJR benadrukt dat de informatievoorziening verbeterd kan worden als de gemeentelijke ‘backoffices’ gecentraliseerd worden. Een gemeentelijke backoffice verzorgt de administratie. Er bestaan regelmatig achterstanden bij de backoffices van gemeenten, dit is niet continu zo en verschilt ook per gemeente. Achterstanden zorgen voor minder betrouwbare en actuele informatie.
Recent is besloten hiervoor toe te staan dat de GRJR in kopie de gegevensuitwisseling tussen gemeenten en aanbieders mag ontvangen. 113
in het kort • Bij de rol als opsteller van sturingsinformatie zijn verwachtingen over de GRJR hoger dan dat in de praktijk kan worden geboden. In de praktijk sluiten de administratieve taak van gemeenten en de informatietaak van de GRJR hiervoor niet voldoende op elkaar aan.
3-6
hoofdlijnen taakinvulling GRJR Dit hoofdstuk behandelde de vraag hoe de GRJR invulling geeft aan haar taken. De GRJR heeft twee taken: het inkopen van regionale jeugdhulp en het bevorderen van overleg. Voor het inkopen van de regionale jeugdhulp heeft de GRJR contracten gesloten met verschillende aanbieders en een wijze van financieren ingericht. Met gecertificeerde instellingen en Veilig Thuis is een subsidierelatie aanwezig. De keuze om te werken met minder systeemaanbieders vergemakkelijkt de samenwerking. De gecontracteerde aanbieders leveren zelf zorg en schakelen onderaannemers in. De GRJR heeft geen direct contact of contract met onderaanbieders en heeft hier beperkt zicht en grip op. Voor de bekostiging van jeugdhulp hanteert de GRJR een ‘resultaatgericht’ model. De GRJR en gemeenten meten het resultaat van jeugdhulp
110 Aanvulling ambtelijk wederhoor GRJR: het niet kunnen vergelijken op detailniveau was een eis vanuit de Data Protection Impact Analyse (DPIA), omdat zorgdetails onder bepaalde condities herleidbaar zijn naar individuele cliënten. 111 Interview ambtenaar GRJR. 112 Interview ambtenaar gemeente. Aanvulling ambtelijk wederhoor: GRJR heeft onderzocht of gegevens over lokale hulp eenduidig kunnen worden verzameld en tot informatie verwerkt. Geconcludeerd is dat de wijze van inkopen en administreren tussen gemeenten hiervoor teveel uiteenloopt. 113 Interview ambtenaar gemeente; GRJR, “Administratieprotocol Gecertificeerde Instellingen,” Dagelijks Bestuur GRJR (brief, 20 maart 2024), p. 2; ambtelijk wederhoor.
38
samen op zoek naar zicht
ROTTERDAM , ALBRANDSWAARD, BARENDRECHT, CAPELLE AAN DEN IJSSEL, KRIMPEN AAN DEN IJSSEL EN LANSINGERLAND
echter niet. Op regionaal niveau is geen monitoringssysteem opgezet om de resultaten te meten. Of het gekozen model leidt tot betere gerichtheid op resultaten van zorg is dus niet vast te stellen. Dat werd wel beoogd met invoering van dit model in 2018. De GRJR heeft overlegstructuren vormgegeven om gezamenlijk overleg van gemeenten over de uitvoering van jeugdhulptaken te bevorderen. Het formele overleg is goed gestructureerd en de uitvoering verloopt gestroomlijnd. De informele overleggen verlopen minder goed, met name de Zorglandschapstafel. Daarnaast hebben aanbieders ook onderling overleg zonder dat de GRJR aan tafel zit. Het onderling contact is geïntensiveerd en verbeterd. Naast deze taken heeft de GRJR ook een rol bij het opstellen van sturingsinformatie. Wat van de GRJR bij deze rol wordt verwacht, is niet uitgewerkt. In de praktijk zijn de verwachtingen bij deze rol hoger dan dat door de GRJR wordt geboden. De administratieve taak van gemeenten en de informatietaak van de GRJR sluiten hiervoor niet voldoende op elkaar aan.
39
samen op zoek naar zicht
ROTTERDAM , ALBRANDSWAARD, BARENDRECHT, CAPELLE AAN DEN IJSSEL, KRIMPEN AAN DEN IJSSEL EN LANSINGERLAND
4 4-1
effectiviteit inkoop
inleiding Dit hoofdstuk gaat in op de vraag of de inkoop van regionale jeugdhulp effectief georganiseerd is. In dit hoofdstuk wordt de volgende deelvraag behandeld: 3. Is de inkoop van regionale jeugdhulp effectief georganiseerd? Paragraaf 4-2 beschrijft hoe groot de vraag en het aanbod is van regionale jeugdhulp in de Rijnmond. Paragraaf 4-3 bekijkt in hoeverre er zicht is op de effectiviteit van geboden hulp. Tot slot gaat paragraaf 4-4 in op manier waarop de GRJR stuurt op effectiviteit.
4-2
vraag en aanbod In deze paragraaf brengt de rekenkamer de vraag en het aanbod van regionale jeugdhulp in de Rijnmond in kaart. Beschreven wordt wie aanspraak kan maken op jeugdhulp, via welke routes een hulpvraag gesteld kan worden, hoeveel jeugdigen dat uiteindelijk doen, en welk type zorg wordt gevraagd.
4-2-1
doelgroep jeugdhulp De totale doelgroep voor jeugdhulp zijn jeugdigen tussen de 0 en 18 jaar (met een mogelijke uitloop tot 23 jaar). De vraag naar jeugdhulp is voor een deel inzichtelijk. Het is namelijk bekend hoeveel jeugdigen er jeugdhulp aanvragen en krijgen. Daarmee wordt de vraag naar jeugdhulp in dit rapport weergegeven zoals deze bekend is van de aanvraag en het gebruik, de onderliggende ‘echte’ hulpvraag is niet bekend. Er is daarnaast ook nog een latente vraag naar jeugdhulp. Dit gaat om jeugdigen die jeugdhulp nodig hebben, maar waarvoor om een of andere reden (nog) geen aanvraag is gedaan. Deze latente vraag naar regionale jeugdhulp is niet bekend. In dit onderzoek is uitgegaan van de wel bekende vraag.
4-2-2
verwijsroutes Regionale jeugdhulp is alleen toegankelijk met een verwijzing. In paragraaf 2-2-1 werden de drie verwijsroutes al genoemd, te weten: • lokale teams (gemandateerde professionals in het wijkteam/lokale team); • medisch (huisartsen, jeugdartsen en medisch specialisten); • juridisch (rechters, 114 jeugdbeschermers en jeugdreclassering). Hoe het proces van verwijzen tot het daadwerkelijk inzetten van jeugdhulp er uitziet, is te zien in figuur 4-1.
114 Rechters kunnen alleen bij de uitvoering van rechtelijke maatregelen verwijzen naar jeugdhulp. Bij de uitvoering van Kinderbeschermingsmaatregelen is dit mandaat voor toeleiding naar jeugdhulp neergelegd bij GI’s, De rechter kan daarnaast in sommige gevallen een dringend gericht advies geven voor de inzet van jeugdhulp. Gemeenten nemen deze adviezen doorgaans over. Bron: GRJR, “verwijzen,” geraadpleegd op 5 februari 2025, https://www.jeugdhulprijnmond.nl/verwijzen/.
41
samen op zoek naar zicht
ROTTERDAM , ALBRANDSWAARD, BARENDRECHT, CAPELLE AAN DEN IJSSEL, KRIMPEN AAN DEN IJSSEL EN LANSINGERLAND
figuur 4-1: proces van verwijzing tot regionale jeugdhulp in regio Rijnmond
Bron: Rekenkamer Rotterdam, gebruikmakend van data uit het GRJR dashboard (peildatum oktober 2024).
Het proces start bij het verwijzen vanuit één van de drie verwijsroutes. Hierna wordt een arrangement opgesteld (zie gele kader voor uitleg over het arrangementenmodel). Wie betrokken is bij de opstelling van het arrangement, verschilt per verwijsroute. Vervolgens wordt een aanbieder gekozen die de jeugdhulp gaat bieden. In figuur 4-1 is het aantal jeugdigen te zien dat in 2023 is verwezen naar regionale jeugdhulp via de drie verwijsroutes. 115 De medische route is in de door de rekenkamer onderzochte gemeenten veruit het meest genomen, namelijk voor 6.475 jeugdigen. Dit komt neer op 58%. Daarna volgt de juridische route (2.399 jeugdigen of 21%) en tot slot de route van het lokale team (2.286 jeugdigen of 20%).
115 Dashboard GRJR, gebaseerd op zes onderzochte gemeenten.
42
samen op zoek naar zicht
ROTTERDAM , ALBRANDSWAARD, BARENDRECHT, CAPELLE AAN DEN IJSSEL, KRIMPEN AAN DEN IJSSEL EN LANSINGERLAND
arrangementenmodel GRJR Sinds 2018 wordt er door de GRJR ingekocht met het arrangementenmodel (zie ook paragraaf 3-3-5). Met het arrangementenmodel wordt jeugdhulp resultaatgericht ingekocht. Er wordt namelijk besloten wat er bereikt moet worden, niet hoe de hulp wordt uitgevoerd. Nadat in een behandelplan is vastgelegd wat het gewenste resultaat is, bepaalt de aanbieder ‘hoe’ de hulp wordt vormgegeven. De financiering is gericht op verwezenlijking van het beoogde resultaat. Per afgegeven arrangement komt een weekbudget beschikbaar. De aanbieder kan zelf vormgeven hoe dit budget besteed wordt. Ongeacht de verwijsroute dient de zorgaanbieder uiterlijk vijf werkdagen na ontvangst van de verwijzing contact op te nemen met de cliënt om een intakegesprek in te plannen. De intake vindt plaats binnen vier weken na de aanmelding, en binnen vijf werkdagen na deze intake wordt een verzoek om toewijzing naar de gemeente gestuurd. De hulp wordt gestart binnen zes weken na de intake.
4-2-3
verwijzen per gemeente De rekenkamer heeft de verwijzingen in 2023 nader uitgesplitst per gemeente. Binnen de drie verwijsroutes zijn er meerdere verwijzers. Er zijn bijvoorbeeld huisartsen en medisch specialisten in de medische route en GI’s en officieren van justitie in de juridische route. De twee voornaamste verwijzers, de gemeentelijke toegang en de huisarts, zijn verantwoordelijk voor grofweg 75% van de verwijzingen. Er treden aanzienlijke verschillen op tussen de zes gemeenten in de mate van verwijzing vanuit hen (zie figuur 4-2). figuur 4-2: verwijzingen per gemeente (gemeentelijke toegang en huisarts) 2023
Bron: dashboard GRJR (peildatum: september 2024)
De tabel laat zien dat er verschillen zijn in de type verwijzingen per gemeente bij regionale jeugdhulp. Met uitzondering van Krimpen aan den IJssel wordt de medische route het vaakst ingezet. In Rotterdam, Barendrecht en Albrandswaard wordt de huisarts tweemaal zo vaak ingezet als de gemeentelijke toegang. In Lansingerland is
43
samen op zoek naar zicht
ROTTERDAM , ALBRANDSWAARD, BARENDRECHT, CAPELLE AAN DEN IJSSEL, KRIMPEN AAN DEN IJSSEL EN LANSINGERLAND
dit zelfs driemaal zo vaak. In Capelle aan den IJssel is het verschil tussen beide routes veel kleiner. Krimpen aan den IJssel vormt een uitzondering op alle andere gemeenten. De gemeentelijke route is in deze gemeente bijna viermaal zo vaak gebruikt als de medische route. Mogelijk houdt dit verband met de organisatie van hulp door het Krimpens Sociaal Team en de KrimpenWijzer. 116 In het gele kader hieronder staat uitgelegd hoe het Krimpen Sociaal Team werkt.
Krimpen Sociaal Team 117 In Krimpen aan den IJssel is gekozen voor KrimpenWijzer als het loket voor inwoners met vragen over opvoeden, opgroeien en welzijn. Dit is een netwerkorganisatie onder gemeentelijke regie, bestaande uit o.a. maatschappelijk werkers, jeugdprofessionals, jongerencoaches, pedagogen, ggz psychologen en sociaal psychiatrisch verpleegkundigen. Ook de huisartsen zijn gevestigd in het pand van de KrimpenWijzer. Binnen KrimpenWijzer vindt de eerstelijns zorg plaats. Onderdeel van KrimpenWijzer is het aanmeldteam jeugd. Zij doen een brede uitvraag en maken aan de voorkant een weging over het wel of niet inzetten van hulp. 118 Wanneer uit de uitvraag blijkt dat er sprake is van meervoudige problematiek, kan het aanmeldteam jeugd doorverwijzen naar het Krimpens Sociaal Team (KST) (voor inhoudelijke hulpverlening en/of casusregie). Zowel binnen KrimpenWijzer als binnen het KST kan er inhoudelijke hulpverlening worden geboden, de meeste hulpvragen worden in de praktijk elders opgepakt. In Krimpen aan den IJssel zijn drie routes om tot jeugdhulp te komen: 1
Jeugdige/ouders zoeken contact -> KrimpenWijzer -> Aanmeldteam;
2
School/jeugdwerker zoekt contact -> KrimpenWijzer -> Aanmeldteam;
3
Huisarts -> kan direct naar hulp verwijzen; kan verwijzen naar KrimpenWijzer voor een brede uitvraag of verwijst naar KrimpenWijzer met het verzoek om jeugdige rechtstreeks bij een voorgestelde aanbieder aan te melden.
4-2-4
ontwikkeling vraag Het aantal verwijzingen en de daaruit voortvloeiende indicaties laat de vraag naar jeugdhulp zien. Landelijk is er al geruime tijd sprake van een stijging van het jeugdhulpgebruik. Rond 2000 kreeg één op de 27 jongeren jeugdzorg, in 2009 was dat toegenomen tot één op de veertien jongeren en in 2015 één op de twaalf jongeren. 119 Inmiddels (in 2023) heeft één op de negen jongeren (tot 23 jaar) jeugdzorg en bij jongeren tot 18 jaar is dat één op de zeven. 120 De vraag lijkt zich in de afgelopen drie jaar te stabiliseren, zo is te zien in cijfers die de Jeugdautoriteit in beeld heeft gebracht (figuur 4-3).
116 Interview ambtenaren gemeente Krimpen aan den IJssel. 117 Krimpenwijzer.nl; interview ambtenaren gemeente Krimpen aan den IJssel. 118 Interview procesregisseur. 119 Jeugdautoriteit, Stand van de Jeugdzorg 2023 (Den Haag, 2023). 120 CBS, “Meer jongeren met jeugdhulp, vooral meer tienermeiden,” geraadpleegd op 3 december 2024, https://www.cbs.nl/nlnl/nieuws/2024/18/meer-jongeren-met-jeugdhulp-vooral-meer-tienermeiden.
44
samen op zoek naar zicht
ROTTERDAM , ALBRANDSWAARD, BARENDRECHT, CAPELLE AAN DEN IJSSEL, KRIMPEN AAN DEN IJSSEL EN LANSINGERLAND
figuur 4-3: jeugdigen met jeugdzorg in Nederland, 2015-2023
bron: Jeugdautoriteit, stand van de jeugdzorg 2024. Landelijk gaat het bij vraag naar jeugdzorg vooral om jeugdhulp zonder verblijf. Bij deze hulp woont de jeugdige thuis. De hulp valt onder daghulp (perceel D), ambulante hulp (perceel E) en/of LTA (perceel I). Dit deel van de jeugdhulp wordt door gemeenten in de Rijnmond deels lokaal aangeboden en is deels onderdeel van het regionale aanbod van de GRJR. 121 Figuur 4-4 laat het aantal jeugdigen die regionale jeugdhulp krijgen zien voor de gemeenten Albrandswaard, Barendrecht, Capelle aan den IJssel, Krimpen aan den IJssel, Lansingerland en Rotterdam gezamenlijk. De afbeelding laat een kleine uitschieter in het aantal zien in 2022. Over de periode 2020-2023 is de groei in het aantal toewijzingen beperkt. 122 Dit komt overeen met de landelijke stabilisatie in de vraag naar specialistische jeugdhulp. De ontwikkelingen van de vraag naar lokale jeugdhulp in de regio Rijnmond heeft de rekenkamer niet bekeken.
121 In figuur 4-3 is te zien, dat jeugdhulp zonder verblijf ook bij de GRJR de grootste vraag vertegenwoordigt. 122 De rekenkamer heeft via het dashboard van de GRJR slechts de beschikking over vergelijkbare data vanaf 2020.
45
samen op zoek naar zicht
ROTTERDAM , ALBRANDSWAARD, BARENDRECHT, CAPELLE AAN DEN IJSSEL, KRIMPEN AAN DEN IJSSEL EN LANSINGERLAND
figuur 4-4: jeugdigen met een toewijzing voor jeugdzorg
bron: dashboard GRJR, gefilterd op gemeenten Albrandswaard, Barendrecht, Capelle aan den IJssel, Krimpen aan den IJssel, Lansingerland en Rotterdam.
In tabel 4-1 is de regionale jeugdhulp in de zes gemeenten uitgesplitst naar leeftijd. De meeste jeugdhulp wordt gegeven aan jeugdigen tussen de zes en zestien jaar. De verdeling blijft over de jaren stabiel. tabel 4-1: leeftijdsverdeling jeugdigen met lopende toewijzing leeftijdscat.
2020
2021
2022
2023
0-6
10%
10%
10%
11%
6 - 12
34%
31%
30%
29%
12 - 16
28%
29%
30%
30%
16 - 17
9%
9%
9%
9%
17 - 18
8%
9%
9%
9%
18+
11%
12%
12%
13%
bron: dashboard GRJR, gefilterd op gemeenten Albrandswaard, Barendrecht, Capelle aan den IJssel, Krimpen aan den IJssel, Lansingerland en Rotterdam.
De vraag naar regionale jeugdhulp verschilt per gemeente, zo is in tabel 4-2 te zien. In 2023 had zowel in Rotterdam als in Lansingerland 4,7% van de inwoners onder de 23 jaar een toewijzing voor regionale jeugdhulp bij GRJR. Voor Albrandswaard was dit lager: 2,7%. In de tabel valt op dat Albrandswaard, Barendrecht, Capelle aan den IJssel en Krimpen aan den IJssel relatief een afnemend aandeel jeugdigen met jeugdhulp hebben. Bij Lansingerland en Rotterdam is er meer fluctuatie en is er ten opzichte van 2020 een toename te zien.
46
samen op zoek naar zicht
ROTTERDAM, ALBRANDSWAARD, BARENDRECHT, CAPELLE AAN DEN IJSSEL, KRIMPEN AAN DEN IJSSEL EN LANSINGERLAND
tabel 4-2: deel jeugdigen <23 jaar met toewijzing jeugdhulp GRJR 2020
2021
2022
2023
Albrandswaard
3,6%
3,7%
3,8%
2,7%
Barendrecht
3,7%
3,7%
3,4%
3,0%
Capelle a/d IJssel
4,7%
5,1%
4,6%
4,0%
Krimpen a/d IJssel
5,7%
5,6%
4,8%
4,3%
Lansingerland
4,0%
4,2%
5,0%
4,7%
Rotterdam
4,3%
4,3%
4,9%
4,7%
bron: dashboard GRJR.
De data bevestigt hiermee het beeld dat ook uit gesprekken met aanbieders kwam, namelijk dat het aantal jeugdigen dat jeugdhulp krijgt (de absolute vraag) de laatste jaren redelijk stabiel is. 123 ontwikkeling vraag per type perceel De totale vraag naar regionale jeugdhulp is in de Rijnmond de afgelopen jaren gestabiliseerd. Bij de type zorg die gevraagd wordt zijn in diezelfde periode verschuivingen zichtbaar. Figuur 4-5 laat zien dat de toewijzingen naar ambulante hulp (perceel E) verreweg het grootste aandeel vormt in de totale vraag naar regionale jeugdhulp in de zes gemeenten in Rijnmond. Het gaat om ongeveer 7.000 jeugdigen in de zes gemeenten bij elkaar. Dit is bijna 70% van het totaal aantal toewijzingen naar regionale jeugdhulp. De toewijzingen naar pleegzorg (perceel A), opname (perceel B) en ambulant (perceel E) lijken niet (significant) toe te nemen. 124 Bij langdurig verblijf (perceel C), daghulp (perceel D) en landelijk gecontracteerde hulp (perceel I) is wel een toename te zien vanaf 2020. Het aantal toewijzingen naar langdurig verblijf (C) neemt in die periode toe met 38%, voor daghulp (D) gaat het om een toename van 47% en voor landelijk gecontracteerde hulp (I3) gaat het om een toename van 50% aan toewijzingen.
123 De demografische ontwikkeling van Rotterdam laat zien dat het aantal inwoners van 0-19 jaar behoorlijk stabiel is in de afgelopen jaren. Bron: Gemeente Rotterdam OBI/BRP, “Inwoners naar leeftijdsklassen – Rotterdam, %,” geraadpleegd op 20 maart 2025, https://onderzoek010.nl/mosaic/onderzoek010/bevolking. 124 Bij perceel E is sinds 2023 een deel van de hulp lokaal ingekocht (zie paragraaf 4-3-4, “knip lokaal en regionaal zorgaanbod”).
47
samen op zoek naar zicht
ROTTERDAM , ALBRANDSWAARD, BARENDRECHT, CAPELLE AAN DEN IJSSEL, KRIMPEN AAN DEN IJSSEL EN LANSINGERLAND
figuur 4-5: toewijzingen per jaar per perceel
bron: dashboard GRJR, gefilterd op gemeenten Albrandswaard, Barendrecht, Capelle aan den IJssel, Krimpen aan den IJssel, Lansingerland en Rotterdam.
De GRJR verklaart de toename bij langdurig verblijf (C) doordat het aanbod aan pleeghulp (A) amper toeneemt. Er komen dus te weinig nieuwe pleegouders bij, terwijl inzetten op pleeghulp wel een ambitie is uit de regiovisie. Door het tekort aan pleegouders belanden jeugdigen die in aanmerking komen voor pleegzorg, onder andere in gezinshuizen (C1). 125 De toename bij langdurig verblijf (C) komt vermoedelijk ook door de afname van gesloten jeugdhulp (B). 126 De toename op daghulp (D) wordt zowel in interviews met aanbieders als door gemeenten genoemd. Een van de genoemde oorzaken is het onderwijs, dat onvoldoende in staat zou zijn om sommige jeugdigen op te vangen en een passend aanbod te bieden. Om te voorkomen dat jeugdigen thuiszitten belanden ze noodgedwongen in de daghulp. 127 Hier gaat de rekenkamer in paragraaf 5-3 verder op in. De toename van LTA (I3) is het gevolg van de toename van de vraag naar zeer specialistische jeugdhulp. De GRJR heeft weinig grip op contracten die met LTAaanbieders worden gesloten omdat deze landelijk worden ingekocht door de VNG. De GRJR heeft geen invloed op de verwijzingen naar LTA omdat deze vooral worden gedaan door medisch verwijzers: de huisarts, jeugdarts en medisch specialist. Zij zorgen samen voor 90% van de verwijzingen naar landelijk gecontracteerde hulp (tabel 4-3).
De GRJR benoemt deze situatie al sinds de jaarstukken van 2016 en geeft aan deze ontwikkeling te volgen. De GRJR neemt onder andere deel aan een landelijke werkgroep over LTA. 128
125 Landelijk neemt het gebruik van pleegzorg sinds 2020 af, in de regio Rijnmond blijft het gelijk. Bron: GRJR, Jaarstukken 2023; R. Bakker, “Jeugdhulp 2023 over deze publicatie,” CBS, geraadpleegd op 3 december 2024, https://www.cbs.nl/nl-nl/longread/rapportages/2024/jeugdhulp2023?onepage=true; Aanvulling ambtelijk wederhoor Rotterdam: CBS microdata laat in de categorie ‘jeugdzorg met verblijf’ geen stijging zien bij gezinshuizen. Wel is er een stijging te zien in de ‘restcategorie’, o.a. kamertraining en logeerhuizen. 126 Ambtelijk wederhoor GRJR. 127 GRJR, Jaarstukken 2023 ; interviews GRJR, gemeenten, aanbieders. 128 Observatie AOJ 16 januari 2024.
48
samen op zoek naar zicht
ROTTERDAM , ALBRANDSWAARD, BARENDRECHT, CAPELLE AAN DEN IJSSEL, KRIMPEN AAN DEN IJSSEL EN LANSINGERLAND
tabel 4-3: aandeel verwijzingen LTA naar verwijzer in 2023
bron: dashboard GRJR, gefilterd op gemeenten Albrandswaard, Barendrecht, Capelle aan den IJssel, Krimpen aan den IJssel, Lansingerland en Rotterdam.
ontwikkeling op subpercelen De meeste percelen zijn opgedeeld in subpercelen (zie tabel 3-1 voor type zorg per perceel). Tabel 4-4 laat zien dat binnen de toewijzingen naar de subpercelen een afname te zien is bij de gesloten jeugdzorg (subperceel B2), waarvoor sinds 2019 landelijk en regionaal ambities zijn om deze zoveel mogelijk af te bouwen. Het afbouwen van de gesloten jeugdzorg leidt tot een toename op andere (sub)percelen. 129 Verder is een grote afname te zien bij de laag-frequente toediening van medicatie (perceel E3), dit onderdeel wordt sinds 2023 lokaal ingekocht. In 2024 is dit subperceel ‘weg’ bij de GRJR (op enkele langer durende toewijzingen na). tabel 4-4: toewijzingen subpercelen per jaar 2020
2021
2022
2023
A
1.450
1.439
1.533
1.505
B1
93
98
116
116
B2
143
116
102
84
B3
456
441
466
474
B4
29
25
35
37
C1
39
41
81
110
C2
188
174
188
186
C3
9
5
5
29
D
677
756
979
993
E1
5.818
5.685
6.284
6.096
E2
53
36
45
36
E3
1.122
1.182
1.171
686
I3 totaal
894
974
1.179
1.344
9.397
9.404
10.327
9.885
bron: dashboard GRJR, gefilterd op gemeenten Albrandswaard, Barendrecht, Capelle aan den IJssel, Krimpen aan den IJssel, Lansingerland en Rotterdam.
Crisishulp (perceel F) is niet terug te vinden in bovenstaande tabellen. De tabellen zijn namelijk gebaseerd op de data over toewijzingen van de gemeenten en crisishulp
129 Interviews ambtenaren gemeenten.
49
samen op zoek naar zicht
ROTTERDAM , ALBRANDSWAARD, BARENDRECHT, CAPELLE AAN DEN IJSSEL, KRIMPEN AAN DEN IJSSEL EN LANSINGERLAND
wordt niet als zodanig toegewezen. De GRJR beschikt wel over data over crisishulp die door aanbieders wordt geleverd (tabel 4-5).
tabel 4-5: jeugdigen crisishulp type crisishulp
2020
2021
2022
2023 247
ambulante crisiszorg
443
333
259
crisis-pleegzorg
geen cijfers
119
103
93
crisisopvang
271
302
256
250
totaal
714
754
618
590
bron: jaarrekening GRJR 2022 en 2023, GRJR-gemeenten excl. Maassluis, Vlaardingen en Schiedam.
In deze cijfers is een daling van het aantal jeugdigen in crisishulp waarneembaar. De GRJR merkt de daling op in haar jaarstukken, maar noemt er geen verklaring voor. 130 De rekenkamer heeft deze ook niet.
in het kort • De landelijke vraag naar jeugdzorg is in de afgelopen tien jaar flink toegenomen. In de laatste drie jaar lijkt de vraag te stabiliseren. De vraag in de gemeenten Albrandswaard, Barendrecht, Capelle aan den IJssel, Krimpen aan den IJssel, Lansingerland en Rotterdam volgt daarin de landelijke trend: het aantal jeugdigen met een toewijzing is sinds 2020 stabiel, met een uitschieter in 2022. • De data bevestigen het beeld van betrokkenen, namelijk dat de vraag naar regionale jeugdhulp in de Rijnmond de afgelopen jaren niet toeneemt. • Het proces van verwijzen bestaat uit drie verwijsroutes: via lokale teams, via de medische route (huisartsen, jeugdartsen en medisch specialisten) en via de juridische route (rechters en gecertificeerde instellingen). • De medische route wordt veruit het vaakst ingezet. Wel zijn er duidelijke verschillen tussen gemeenten. Vooral in Krimpen aan den IJssel wordt de gemeentelijke verwijsroute veel vaker gebruikt. Waarschijnlijk komt dit door de organisatiewijze waarbij één (fysiek) loket is ingericht met betrokkenheid van huisartsen. • Het aanbod van de GRJR is verdeeld in verschillende percelen, zoals daghulp en opname. Op sommige percelen zijn toenames te zien, waar andere percelen afnemen of gelijk blijven. • De toename van langdurig verblijf (perceel C) is te verklaren door een tekort aan pleegouders.
De toename op daghulp (perceel D) heeft te maken met onvoldoende mogelijkheden sommige jeugdigen via het onderwijs op te vangen. • Een aanzienlijke toename is die op de zeer specialistische hulp die landelijk ingekocht wordt (LTA, perceel I3). De verwijzingen lopen veelal via artsen en de GRJR heeft geen mogelijkheid tot sturing op deze trajecten, omdat zij ze zelf niet inkoopt.
4-3
zicht op effectiviteit geboden hulp Nu duidelijk is hoeveel jeugdigen jeugdhulp krijgen, is de vraag die in deze paragraaf 4-3 centraal staat in hoeverre er zicht is op de effectiviteit van de geboden hulp. In
130 GRJR, Jaarstukken 2021 (8 juli 2022). GRJR, Jaarstukken 2022 versie 7 juli 2023 (2023), GRJR, Jaarstukken 2023 .
50
samen op zoek naar zicht
ROTTERDAM , ALBRANDSWAARD, BARENDRECHT, CAPELLE AAN DEN IJSSEL, KRIMPEN AAN DEN IJSSEL EN LANSINGERLAND
paragraaf 4-3-1 staat welke informatie de GRJR ontvangt om zicht te krijgen op het resultaat van geboden hulp op persoonsniveau. Paragraaf 4-3-2 gaat in op de informatie die de gemeente ontvangt. In paragraaf 4-3-3 gaat het om de vraag of de wijze van organiseren mogelijkheden biedt om effectief te werken. Daarbij gaat het onder andere over wachttijden en de mismatch tussen vraag en aanbod. Tot slot gaat paragraaf 4-3-4 in op de effectiviteit van het proces van verwijzen. 4-3-1
inzicht in resultaat hulp bij GRJR productieverantwoording De GRJR ontvangt conform de contracten productieverantwoordingen van systeemaanbieders. Hierin staat hoeveel weken zorg er geleverd is per jeugdige. 131 De GRJR controleert of er een toewijzing is die bevestigt dat de aanbieder de zorg mocht verlenen en of er een declaratiegoedkeuring is. Beide zijn nodig om de zorg te vergoeden. Vanuit de gecertificeerde instellingen (GI’s) voor de jeugdbescherming en jeugdreclassering en van Veilig Thuis Rotterdam Rijnmond (VTRR) ontvangt de GRJR maandproducties en kwartaalrapportages. KPI’s Tussen de GRJR en aanbieders zijn ‘kritische prestatie indicatoren’ (KPI’s) afgesproken. In de praktijk is de respons bij meerdere KPI’s laag of niet representatief, zoals bij klanttevredenheid. 132 In het dashboard van de GRJR staan KPI’s, zoals doorlooptijden. 133 Verder dienen GI’s bepaalde wettelijke KPI’s te behalen voor het verplichte certificaat van het Keurmerkinstituut. Tot slot kunnen aanbieders en gecertificeerde instellingen intern ook nog eigen KPI’s of evaluaties uitvoeren om zicht te krijgen op het resultaat van geboden zorg. Maar deze informatie is tussen aanbieders niet per se vergelijkbaar en wordt ook niet per definitie doorgezet naar de GRJR.
134 indirecte informatie over geleverde prestatie en resultaat zorg De GRJR kan andere informatie bestuderen om een indruk te krijgen van hoe een zorgaanbieder functioneert. Het gaat om informatie die niet rechtstreeks wordt aangeleverd maar wel openbaar beschikbaar is - bijvoorbeeld klachtenprocedures, clienttevredenheidsonderzoeken of inspectierapporten. De Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ) houdt toezicht op de kwaliteit van zorg en publiceert hierover. Ook kan gekeken worden naar informatie van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS). Het CBS presenteert geaggregeerde data die aanbieders halfjaarlijks verplicht aanleveren, bijvoorbeeld over uitval van jeugdigen (een zogeheten ‘outcome variabele’). 135 Niet over alle outcome variabelen die het CBS hanteert hoeft verplicht data te worden aangeleverd. Zo is het niet verplicht om data aan te leveren over de variabele die gaat over het resultaat van geleverde hulp, concreet vraagt het CBS naar ‘tevredenheid van jeugdigen over het nut/effect van de jeugdhulp’. 136 Het CBS laat op haar website niet