Rapportage-in-vertrouwen-professioneel-samenwerken_Berenschot_2021[1].pdf

In vertrouwen professioneel samenwerken Wubbo Wierenga, Steven Blok, Pepijn van der Beek

8 oktober 2021

Openbaar 1

Aanleiding en onderzoeksvraag De gemeente Alblasserdam werkt samen met inwoners, ondernemers en maatschappelijke partners. De gemeente hanteert daarbij de bestuursstijl ‘samen doen’ om kennis, kunde en betrokkenheid uit de Alblasserdamse gemeenschap te benutten in de realisatie van maatschappelijke resultaten. Sommige van de maatschappelijke partners waarmee de gemeente samenwerkt, zijn stichtingen met vrijwilligersbesturen. De gemeente hecht aan deze samenwerking en heeft daarom Berenschot gevraagd onderzoek te doen naar de samenwerking met deze stichtingen. Daarbij stond de volgende vraag centraal: ‘Onder welke bestuurlijke condities en randvoorwaarden kan de gemeente Alblasserdam de betrokkenheid, expertise en kracht blijven benutten van stichtingen met vrijwilligersbesturen?’

2.

Welke ervaring is door de gemeente de afgelopen jaren (2014heden) opgebouwd en welke lessen zijn daaruit te trekken met betrekking tot de sturing van en toezicht op vrijwilligersbesturen?

3.

Hoe ver kan de gemeente gaan in het benutten van de kracht, de expertise en de betrokkenheid van vrijwilligersbesturen in het bijzonder, gegeven de wederzijdse afhankelijkheid (bij zelfstandig besturen op afstand en politieke verantwoordelijkheid) én gelet op de actuele ontwikkelingen?

4.

Welke bestuurlijke condities en randvoorwaarden binnen de gemeente en bij de stichtingen zijn - gegeven het vertrouwensbeginsel van waaruit het gemeentebestuur (raad en college) en de ambtelijke organisatie werken en de wederzijdse afhankelijkheid en gelet op de eerdere ervaring - nodig om vrijwilligersbesturen goed te kunnen laten functioneren? Welke ondersteuning hebben de stichtingen nodig?

5.

Aan welke eisen en condities moeten vrijwilligersbesturen en de (professionele-/vrijwilligers)organisatie van een stichting voldoen om dergelijke stichtingen succesvol te runnen?

6.

Aan welke eisen en condities moet het (ambtelijke en bestuurlijk) accounthouderschap vanuit de gemeente voldoen?

7.

Welke aanpassingen aan het instrumentarium van sturing en toezicht, zowel bestuurlijk en ambtelijk als bij gemeente en stichtingen, zijn nodig om de randvoorwaarden goed te borgen?

Met daarbij de deelvragen: 1.

Welke uitgangspunten liggen ten grondslag aan de filosofie van het benutten van de kracht van de samenleving, mede door middel van vrijwilligersbesturen, gegeven het vertrouwensbeginsel van waaruit het gemeentebestuur (raad en college) en de ambtelijke organisatie werken?

Openbaar 2

Inhoudsopgave De centrale vraag en deelvragen beantwoorden we in twee delen en een bijlage.

Deel 1 – Het samenwerkingskader: in vertrouwen professioneel samenwerken

Deel 2 – Beantwoording zeven onderzoeksvragen

Bijlage – Het model samenwerkingsdossier (in word)

Openbaar 3

Leeswijzer Uiteraard hopen we dat u de hele rapportage leest. Mocht u keuzes willen maken, volgt hier een leeswijzer. Wie ?

Wat raden we u speciaal aan om te lezen?

Een geïnteresseerde burger

Deel I van deze rapportage. Dit deel bevat het samenwerkingskader en schetst de kern van deze rapportage. Wilt u specifieke zaken nazoeken? Bekijk dan de beantwoording van de onderzoeksvragen in deel II.

Politicus en bestuurder

Deel I (vanwege bovenstaande reden) en deel II. Deel II bevat een analyse van de manier waarop de verschillende samenwerkingen tussen de gemeente en stichtingen hebben gefunctioneerd en onder welke voorwaarden de samenwerkingen duurzaam kunnen functioneren.

Ambtenaar en medewerker stichting

Het hele pakket. In aanvulling op het bovenstaande: in de bijlage is een model samenwerkingsdossier toegevoegd dat is ontwikkeld als hulpmiddel voor de dagelijkse samenwerkingspraktijk.

Openbaar 4

1

In vertrouwen professioneel samenwerken Een samenwerkingskader voor lerende samenwerkingen tussen de gemeente en stichtingen met vrijwilligersbesturen

Openbaar 5

In vertrouwen professioneel samenwerken is… Op basis van ons bureauonderzoek, interviews en een dialoogsessies met raad, stichtingsbesturen, college en ambtenaren, zijn we tot de volgende definitie van ‘in vertrouwen professioneel samenwerken’ gekomen. Dit type samenwerking tussen gemeente en stichting: 1.

heeft een gemeenschappelijk geformuleerde doelstelling

2.

kent een heldere inrichting

3.

wordt uitgevoerd in lijn met doelstelling en inrichting

4.

leidt tot een gezamenlijk leerproces waarin het doel, de inrichting en de uitvoering van de samenwerking regelmatig tegen het licht worden gehouden en worden bijgesteld.

In de onderstaande grafische weergave zijn deze vier punten met elkaar in verbinding gebracht.

Leren over en bijstellen van uitvoering

Praktijk

Structuur Doelstelling

Inrichting

Uitvoering

Samen leren en bijstellen

Leren over en bijstellen van structuur (doelstelling en inrichting) Openbaar 6

Wat in vertrouwen professioneel samenwerken vergt… Op basis van de eerdere ervaringen met dit type samenwerkingen en de specifieke kenmerken van de Alblasserdamse context vergt in vertrouwen professioneel samenwerken het volgende:

1.

een betekenisvolle en cyclische afstemming tussen het college en het stichtingsbestuur

2.

een compleet en bijgewerkt samenwerkingsdossier

3.

ruimte voor maatwerk

4.

goed geïnformeerde controle door de gemeenteraad.

Hierna werken we deze vier punten verder uit.

Openbaar 7

Betekenisvolle en cyclische afstemming tussen het college en het stichtingsbestuur Een betekenisvolle en cyclische afstemming ontstaat wanneer de volgende drie typen overleggen regelmatig worden georganiseerd. Deze overleggen kennen een voorbereidende ambtelijke variant en een bestuurlijke variant en moeten leiden tot een gezamenlijk leerproces. Type overleg

Voorbereidende ambtelijke variant

Regulier overleg (frequentie varieert per samenwerking)

•

Het jaarlijkse gesprek over uitvoering

•

Het ‘goede’ gesprek (eerste en derde jaar collegeperiode)

•

• •

•

•

Bestuurlijke variant

Doelstelling: gezamenlijke beeldvorming op basis van monitoringsinformatie Lopende kwesties Accounthouder en directeur bereiden samen een geannoteerde agenda voor, doen de verslaglegging en voegen het verslag toe aan het samenwerkingsdossier.

• • •

Gezamenlijke beeldvorming op basis van monitoringsinformatie Lopende kwesties Besluitvorming op basis van geannoteerde agenda.

Doelstelling: leren over en bijstellen van de uitvoering van de samenwerking Accounthouder en directeur bereiden samen het overleg voor, maken het verslag en voegen het verslag toe aan het samenwerkingsdossier.

•

De portefeuillehouder van de gemeente en het bestuur (inclusief raad van toezicht) van de stichting gaan in gesprek over de uitvoering van de samenwerking.

Doelstelling: leren over en bijstellen van de doelstelling en inrichting (structuur) van de samenwerking Accounthouder en directeur bereiden het gesprek voor, doen de verslaglegging en voegen het verslag toe aan het samenwerkingsdossier.

•

Op basis van de ambtelijke voorbereiding gaan de portefeuillehouder van de gemeente en het bestuur (inclusief raad van toezicht) van de stichting in gesprek over de doelstellingen en inrichting van de samenwerking. Er worden afspraken gemaakt over eventuele besluitvormingsprocedures die volgen uit het ‘goede’ gesprek.

•

Openbaar 8

Betekenisvolle en cyclische afstemming tussen de gemeente en de stichting De overlegstructuren kennen de volgende cyclus. De jaren in het midden zijn de jaren van de collegeperiode.

1 4

jaar

2

3

Regulier overleg Jaarlijkse gesprek over uitvoering Het ‘goede’ gesprek

Kennismaking college & stichting: het ‘goede’ gesprek 1

Vastgelegde structuur van de samenwerking

Het ‘goede’ gesprek 2

Eventuele aanpassing van de structuur van de samenwerking

Openbaar 9

Een compleet en bijgewerkt samenwerkingsdossier Bij dit samenwerkingskader is een model samenwerkingsdossier toegevoegd. Het is een gemeenschappelijk dossier waarvan de gemeente penvoerder is. In dit samenwerkingsdossier wordt het volgende opgenomen:

1.

4.

Een helder geformuleerde doelstelling die bestaat uit vier elementen: ◦ De opgave waarvoor de samenwerking is ingericht (een opgave is de afstand tussen de huidige situatie en de gemeenschappelijk gewenste situatie)

◦ Uitvoeringsrisico (kans * impact): hoe groot is de kans op politieke, bestuurlijke of beleidsmatige meningsverschillen over de (elementen van de) geformuleerde doelstelling en wat is de impact van dergelijke meningsverschillen?

◦ Het doel en de subdoelen van de samenwerking (de concrete situatie die de gemeente en de stichting de komende vier jaar wil bereiken)

◦ Het resultaat van de samenwerking (het product dat gezamenlijk opgeleverd wordt) ◦ De activiteiten binnen de samenwerking (de werkzaamheden die de samenwerkingspartners verrichten om bij te dragen aan het resultaat). 2.

Documenten met de juridische inrichting van de samenwerking: tenminste de subsidiebeschikking en (eventuele) samenwerkingsovereenkomsten.

3.

Een beschrijving van de informatie (inclusief de informatiebronnen) waarmee binnen de samenwerking de voortgang op de vier elementen van de gezamenlijk geformuleerde doelstelling jaarlijks kan worden gemonitord. Daarbij wordt ook beschreven of de gemeente of de stichting voor het aanleveren van welke informatie verantwoordelijk is.

Een risicoanalyse bestaande uit drie onderdelen: ◦ Financieel risico (kans * impact): hoe groot is de kans op onverwachte financiële tegenvallers en wat is in dat geval de impact op de gemeentefinanciën?

◦ Overige risico’s: zijn er specifieke andere risico’s (bijvoorbeeld betreffende rechtmatigheid of externe ontwikkelingen) die relevant zijn voor de risicoanalyse? 5.

Afspraken over (de frequentie van) de reguliere overleggen, het jaarlijkse gesprek over uitvoering, het ‘goede’ gesprek over de doelstelling en inrichting van de samenwerking. Daarbij is aandacht voor de verschillen tussen de ambtelijke en de bestuurlijke variant van deze overleggen. Belangrijk is dat de gemeente verantwoordelijk is voor het inplannen van de afspraken.

6.

Nadere afspraken over de gevraagde competenties van de accounthouder en portefeuillehouder van de gemeente en/of van de directeur en bestuur (inclusief raad van toezicht) van de stichting.

7.

De gespreksverslagen van het goede gesprek, de jaarlijkse gesprekken en de reguliere overleggen.

Openbaar 10

Ruimte voor maatwerk • De samenwerking van de gemeente met stichtingen met vrijwilligersbesturen beslaat (in potentie) verschillende beleidsterreinen en verschillende soorten organisaties. Het is daarom belangrijk te benadrukken: deze rapportage levert geen blauwdruk, maar biedt het geraamte om verschillende typen samenwerkingen in onder te brengen. • De gemeente en de stichtingen hebben de vrijheid om, binnen het geraamte, zelf keuzes te maken. De structuur is nadrukkelijk bedoeld om maatwerk mogelijk te maken. • Dit betekent per onderdeel van het samenwerkingsdossier dat gemeente en de stichtingen de ruimte moeten nemen bij het uitwerken van de samenwerking. Bijvoorbeeld: ◦ hoe diepgaand de doelstelling of risicoanalyse is beschreven, hangt van de aard en omvang van de samenwerking af. ◦ de juridische inrichting van de samenwerking moet passen bij de aard en omvang van de samenwerking. ◦ bij de gevraagde monitoringsinformatie geldt dat de moeite die het kost om de informatie te verzamelen, in verhouding moet staan tot het inzicht dat het oplevert. ◦ de frequentie van de reguliere overleggen is afhankelijk van de behoefte van partijen. ◦ de verdere invulling van de gevraagde competenties voor de betrokkenen. Deze zijn alleen op hoofdlijnen te beschrijven (zie verder de beantwoording van onderzoeksvragen 5 en 6). Openbaar 11

Goed geïnformeerde controle door de gemeenteraad • Tijdens de gesprekken met de gemeenteraad kwam naar voren dat de gemeenteraad als rol heeft om goed geïnformeerd de beide partijen in de samenwerking te controleren. Dit betekent dat de raad controleert:

◦ of de stichting de afspraken in de samenwerking nakomt en ◦ of het college de samenwerking goed bewaakt en zich inspant om bij te sturen. • Om deze rol goed in te vullen werden, op basis van de nota verbonden partijen, de volgende kernvragen genoemd:

◦ of de doelstellingen van de samenwerking (nog steeds) corresponderen met die van de gemeente ◦ of de doelstellingen van de gemeente via de samenwerking worden gerealiseerd en ◦ of er aanleiding is om samenwerking te wijzigen of te beëindigen. • Om de gemeenteraad in positie te brengen om deze kernvragen regelmatig te stellen en te beantwoorden, wordt de paragraaf verbonden partijen van de begroting uitgebreid met de samenwerkingen met stichtingen met vrijwilligersbesturen. Daarin wordt gerapporteerd over de structuur en de voortgang op de uitvoering van de samenwerking (zie hierboven). Het samenwerkingsdossier biedt hiervoor de inhoudelijke voeding. Openbaar 12

Een slotgedachte over in vertrouwen professioneel samenwerken De centrale vraag van het onderzoek was: onder welke bestuurlijke condities en randvoorwaarden kan de gemeente Alblasserdam de betrokkenheid, expertise en kracht blijven benutten van stichtingen met vrijwilligersbesturen? De directe relatie tussen vertrouwen en effectiviteit van de samenwerking • In 2017 deed de Radboud Universiteit in opdracht van de provincie Gelderland onderzoek naar de effectiviteit van regionale samenwerking. Dit resulteerde in het rapport ‘samen werken aan effectieve regionale samenwerking’, dat online beschikbaar is.

• De hoofdconclusie is dat – wanneer gemeenten samenwerken – vertrouwen 'een direct en zelfversterkend effect heeft op de effectiviteit van de samenwerking.' Dit betekent volgens de onderzoekers het volgende: 'Het is daarom belangrijk om te investeren in de onderlinge verhoudingen. Het gaat om elkaar kennen en het creëren van een veilige omgeving. Vooral ontmoeting buiten het formele besluitvormingsproces om, draagt hieraan bij. Dan kan gedacht worden aan gezamenlijk leren, het uitwisselen van kennis en ervaring en intervisie. Tegelijkertijd constateren we ook dat vertrouwen kwetsbaar is. Immers, door bestuurlijke en ambtelijke wisselingen kunnen de verhoudingen zomaar veranderen. Belangrijk is om ook daar bewust van te zijn en aandacht te hebben voor het feit dat er een nieuw gezicht aanschuift. Dit punt is zeker actueel gelet op de aankomende gemeenteraadsverkiezingen.'

Iets om te koesteren! • Tijdens het onderzoek viel ons op hoeveel draagvlak er is voor de samenwerking met stichtingen met vrijwilligersbesturen. Er is waardering voor deze echte Alblasserdamse stichtingen waarin bestuurders met kennis van zaken en kennis van de gemeenschap een gewaardeerde bijdrage leveren. Dat heeft niet elke gemeente in Nederland en is dus iets om te koesteren! Bekijk het samenwerkingskader en het model samenwerkingsdossier in dit licht • De concrete voorstellen in dit samenwerkingskader zijn er op gericht om vertrouwen – ook bij bestuurlijke en ambtelijke wisselingen – te versterken en te verankeren. Daarmee ontstaan de bestuurlijke condities en randvoorwaarden om de betrokkenheid, expertise en kracht van stichtingen met vrijwilligersbesturen blijvend te benutten. • Dit vergt professionaliteit. Het samenwerkingskader en het model samenwerkingsdossier zijn hulpmiddelen om op een eenvoudige manier de professionaliteit van de samenwerking te vergroten. • Zeker in het begin zal het opstarten van deze professionaliseringsslag tijd en energie vergen van de gemeente en de stichtingen. Tegelijkertijd verwachten we dat deze investering op lange termijn rendeert in duurzame en effectieve samenwerkingen.

Openbaar 13

2

De beantwoording van de zeven onderzoeksvragen De onderliggende analyse

Openbaar 14

Leeswijzer deel 2 De beantwoording van de zeven onderzoeksvragen hebben we ondergebracht in drie delen.

Advisering (deel 2b) 4.

Welke bestuurlijke condities en randvoorwaarden binnen de gemeente en bij de stichtingen zijn - gegeven het vertrouwensbeginsel van waaruit het gemeentebestuur (raad en college) en de ambtelijke organisatie werken en de wederzijdse afhankelijkheid en gelet op de eerdere ervaring - nodig om vrijwilligersbesturen goed te kunnen laten functioneren? Welke ondersteuning hebben de stichtingen nodig?

5.

Aan welke eisen en condities moeten vrijwilligersbesturen en de (professionele-/vrijwilligers)organisatie van een stichting voldoen om dergelijke stichtingen succesvol te runnen?

6.

Aan welke eisen en condities moet het (ambtelijke en bestuurlijk) accounthouderschap vanuit de gemeente voldoen?

7.

Welke aanpassingen aan het instrumentarium van sturing en toezicht, zowel bestuurlijk en ambtelijk als bij gemeente en stichtingen, zijn nodig om de randvoorwaarden goed te borgen?

Inventarisatie (deel 2a) 1.

Welke uitgangspunten liggen ten grondslag aan de filosofie van het benutten van de kracht van de samenleving, mede door middel van vrijwilligersbesturen, gegeven het vertrouwensbeginsel van waaruit het gemeentebestuur (raad en college) en de ambtelijke organisatie werken?

2.

Welke ervaring is door de gemeente de afgelopen jaren (2014-heden) opgebouwd en welke lessen zijn daaruit te trekken met betrekking tot de sturing van en toezicht op vrijwilligersbesturen?

3.

Hoe ver kan de gemeente gaan in het benutten van de kracht, de expertise en de betrokkenheid van vrijwilligersbesturen in het bijzonder, gegeven de wederzijdse afhankelijkheid (bij zelfstandig besturen op afstand en politieke verantwoordelijkheid) én gelet op de actuele ontwikkelingen?

Aanvullende informatie (deel 2c) Verder is nog aanvullende informatie toegevoegd over de samenwerking tussen de gemeente en vier stichtingen (Ondernemersfonds, Landvast, BSSA en SWA).

Openbaar 15

2A De resultaten van de inventarisatiefase De beantwoording van de eerste drie onderzoeksvragen

Openbaar 16

Uitgangspunt van onze aanpak We redeneren vanuit het publieke waardemodel Berenschot heeft de laatste jaren veel ervaring opgedaan met het evalueren en optimaliseren van samenwerkingsrelaties tussen overheden en de samenleving. Daarbij hanteren we het publieke waardemodel van Mark Moore. In dit model staat de te realiseren publieke waarde centraal. Dit is de uitkomst die u, door samen te werken met inwoners, ondernemers en maatschappelijke partners, voor de samenleving wilt realiseren. Wanneer een gemeente samenwerkt, ontstaat er een rolverdeling tussen gemeente en samenwerkingspartner zodat er operationele capaciteit (middelen, activiteiten, concrete resultaten) is waarmee de publieke waarde in de praktijk wordt gerealiseerd. In de derde plaats moet de te realiseren publieke waarde en de organisatie van de operationele capaciteit legitiem zijn. Dat wil zeggen:

• dat er onder stakeholders draagvlak is voor de gewenste publieke waarde en de gekozen inrichting van de operationele capaciteit. Dit betekent dat alle betrokken partijen zich moeten vinden in de publieke waarde en dat de manier waarop de operationele capaciteit is ingericht aansluit bij de wensen van de gemeente en de samenwerkingsrelaties. In het model van Mark Moore is de ideale situatie dat publieke waarde, operationele capaciteit en legitimiteit met elkaar in balans zijn.

• dat er een politieke legitimering is voor de samenwerking. Het is daarom belangrijk dat het college van B en W en de gemeenteraad goed betrokken zijn, zowel bij de vraag welke publieke waarde gerealiseerd moet worden, als bij de manier waarop de operationele capaciteit wordt georganiseerd. • dat er een juridische legitimering (grondslag) is voor de samenwerking. Dit is van belang voor het verstrekken van rechtmatige publieke financiering (bijv. subsidie), maar ook voor het ontsluiten van het juiste juridische sturingsinstrumentarium (voor zover bijv. de subsidierelatie daarin niet voorziet). Dit heeft betekenis voor de juridische vorm en de voorwaarden waaronder de gemeente een samenwerking aangaat. Openbaar 17

2. Beantwoording deelvragen langs publieke waarde model

Deelvraag 1: uitgangspunten bestuursstijl ‘samen doen’ (1) Deelvraag 1: ‘Welke uitgangspunten liggen ten grondslag aan de filosofie van het benutten van de kracht van de samenleving, mede door middel van vrijwilligersbesturen, gegeven het vertrouwensbeginsel van waaruit het gemeentebestuur (raad en college) en de ambtelijke organisatie werken?’

• Het maatschappelijke effect dat de gemeente beoogt met de bestuursstijl ‘samen doen’ is: 'Alblasserdam heeft een interactief en verbindend bestuur' (bron: Jaarstukken 2018 en 2e bestuursrapportage 2018).

Algemeen • Sinds 2010 is de bestuursstijl ‘samen doen’ verankerd in de Alblasserdamse bestuurscultuur. Sinds de vorige collegeperiode (20142018) heeft deze bestuursstijl een vlucht genomen en tijdens deze collegeperiode (2018-2022) is de bestuursstijl verder doorontwikkeld. • De uitgangspunten van de bestuursstijl ‘samen doen’ vat de gemeente als volgt samen: 'De gemeente maakt gebruik van de kennis uit het dorp, stimuleert initiatieven, ondersteunt en faciliteert waar nodig. Pakt regie als dat moet en laat los als het kan. De tijd dat de gemeente alles bepaalt is voorbij. De gemeentelijke organisatie is flexibel en staat open voor initiatieven van buiten.' (bron: Over de Samenlevingsagenda). Publieke waarde • De bestuursstijl ‘samen doen’ is in zekere een publieke waarde op zich zelf. Daarnaast kleurt het de inrichting van de samenwerkingen met stichtingen met vrijwilligersbesturen (operationele capaciteit) en het draagvlak voor deze samenwerkingen (legitimiteit). Openbaar 18

2. Beantwoording deelvragen langs publieke waarde model

Deelvraag 1: uitgangspunten bestuursstijl ‘samen doen’ (2) Operationele capaciteit

◦ Als de samenwerking ‘stroever’ verloopt en/of er ontstaan financiële tekorten, dan wordt het onderlinge vertrouwen op de proef gesteld en buigt het ‘samen doen’ naar meer initiatief vanuit de gemeente. Bijvoorbeeld door invloed uit te oefenen op bestuursbenoemingen en de koers van een stichting, of door de P&C cyclus te gebruiken om beheersmatige voorwaarden op te leggen.

• De bestuursstijl ‘samen doen’ is randvoorwaardelijk voor de inrichting van de samenwerking met stichtingen met vrijwilligersbesturen. • De gemeente vult deze bestuursstijl op drie verschillende manieren in, namelijk: 1.

Gemeente faciliteert: samenleving aan zet

2.

Coproductie: gelijkwaardige samenwerking, initiatief overheid

3.

Overheid verantwoordelijk: overheid aan zet.

Legitimiteit •

De bestuursstijl ‘samen doen’ verschaft legitimering aan de samenwerking tussen gemeente en stichtingen met vrijwilligersbesturen en heeft er volgens betrokkenen toe geleid dat er in sommige gevallen (bijvoorbeeld de BSSA) extra uitvoeringskracht beschikbaar kwam.

•

In de Alblasserdamse bestuurstraditie past het namelijk niet om het verwezenlijken van een aantal van de gemeentelijke ambities te veel naar zich toe te trekken. Uit de interviews komt naar voren dat hier ook de bestuurscrisis van 2007 deels aan ten grondslag ligt. Deze bestuurscrisis legde namelijk bloot dat de ambities van het bestuur eigenlijk veel te groot waren voor de haperende organisatie (bron: Gemeenten en lokale democratieën: kracht en zwakten, 2017). Hierin ligt een belangrijke verklaring voor de verankering van de bestuursstijl ‘samen doen’ sinds 2010.

• Ons baserend op de vier casussen past de gemeente in de samenwerking met de stichtingen voornamelijk de eerste twee stijlen toe, namelijk: ◦ De samenwerking met het Ondernemersfonds en SSCCA heeft betrekking op de stijl Gemeente faciliteert: samenleving aan zet. ◦ De samenwerking met SWA en BSSA heeft betrekking op de stijl Coproductie: gelijkwaardige samenwerking, initiatief overheid. • Het werken vanuit vertrouwen en de bestuursstijl ‘samen doen’ liggen sterk in elkaars verlengde. ◦ Als de samenwerking ‘vlot’ verloopt en er sprake is van vertrouwen dan buigt het ‘samen doen’ naar een zekere mate van non• interventie. De gemeente faciliteert door financiële middelen te verstrekken en de stichtingen hebben veel vrijheid om deze financiële middelen binnen ruim geformuleerde doelstellingen te besteden. Daarbij wordt veel op inspanning gestuurd en minder op resultaat.

In het licht van bovenstaande is de gemeente ook terughoudend in het stopzetten van samenwerkingen op het moment dat de samenwerking ‘stroever’ verloopt. Hier is politiek-bestuurlijk ook minder draagvlak voor, omdat dit zou betekenen dat de gemeente bepaalde taken terug zou moeten nemen terwijl dit niet past binnen de verankerde bestuursstijl ‘samen doen’. Openbaar 19

2. Beantwoording deelvragen langs publieke waarde model

Deelvraag 3: hoe ver kan de gemeente gaan? Deelvraag 3: ‘Hoe ver kan de gemeente gaan in het benutten van de kracht, de expertise en de betrokkenheid van vrijwilligersbesturen in het bijzonder, gegeven de wederzijdse afhankelijkheid (bij zelfstandig besturen op afstand en politieke verantwoordelijkheid) én gelet op de actuele ontwikkelingen?’ • Hoe ver de gemeente kan gaan in het benutten van stichtingen met vrijwilligersbesturen heeft twee kanten: ◦ Hoe ver kan de gemeente gaan in het beleggen van taken bij deze stichtingen om publieke waarde te realiseren?

◦ Hoe ver kan de gemeente gaan in het sturen op deze stichting om publieke waarde te realiseren. • Om te bepalen hoe ver de gemeente kan gaan in het beleggen en het sturen maken we een onderscheid tussen de juridische kaders waarbinnen de gemeente altijd moet acteren en het draagvlak in politiek, bestuur en samenleving. Deze twee elementen (die bij Mark Moore onderdeel zijn van de legitimiteitsbol) bepalen hoe ver de gemeente kan gaan. • Verder is belangrijk op te merken dat de vraag ‘hoe ver kan de gemeente gaan’ in juridische zin sterk afhangt van de manier waarop de relatie tussen de gemeente en de stichting vormgegeven. Als er bijvoorbeeld geen bindende afspraken zijn gemaakt, dan zijn deze afspraken ook niet juridisch afdwingbaar. • Op de volgende sheet vatten we het antwoord op deelvraag 3 samen. Openbaar 20

2. Beantwoording deelvragen langs publieke waarde model

Deelvraag 3: hoe ver kan de gemeente gaan? Beleggen van taken

Sturen op stichtingen

Juridische kaders

Het samenwerken met stichtingen kent juridische beperkingen. Deze hangen samen met marktordeningsvraagstukken (de gemeente mag niet zomaar publiek geld verstrekken), rechtmatigheidsvraagstukken (past de subsidie aan de stichting binnen de Algemene subsidieverordening?) en de beschikbaarheid van formele sturingsmogelijkheden (verlagen van subsidies, benoemen van bestuurders, type sturingsindicatoren). Binnen deze formele kaders kan de gemeente de grenzen opzoeken.

Naast de informele overlegstructuren zijn de twee belangrijkste formele manieren om te sturen op stichtingen: 1. Binnen de subsidierelatie. De gemeente kan sturen door de voorwaarden waaronder een stichting subsidie ontvangt en de indicatoren waaraan de gemeente de samenwerking toetst, goed vast te leggen. Verder kan de gemeente sturen door op basis van de indicatoren actief te monitoren of de subsidie aan de stichting ertoe leidt dat de beoogde publieke waarde gerealiseerd wordt. Is hiervan geen sprake kan de gemeente stapsgewijs interveniëren om de stichting ertoe te bewegen om beter te presteren. Dit begint met informeren en aanspreken en kan uiteindelijk leiden tot het verlagen of zelfs intrekken van de subsidie en het beëindigen van de samenwerking. 2. Binnen de stichting. De gemeente kan via de statuten van de stichtingen invloed uitoefenen op de gang van zaken binnen de stichting. Gedacht kan worden aan het recht om bestuurders te benoemen of een goedkeuringsrecht bij belangrijke besluiten.

Draagvlak om binnen de juridische kaders te opereren

De bestuursstijl ’samen doen’ leidt ertoe dat er in politiek, bestuur en bredere samenleving veel draagvlak is voor het realiseren van publieke waarde in samenwerking met stichtingen met vrijwilligers besturen. Recente voorbeelden waarin de samenwerking stroever verliep, hebben dit draagvlak niet verminderd. Tijdens het onderzoek zijn we geen situaties tegengekomen waarin de gemeente juridisch gezien scherp aan de wind zeilde.

Er is veel draagvlak om taken te beleggen bij stichtingen met vrijwilligersbesturen. Het sturen op de stichtingen ligt politiek-bestuurlijk aanmerkelijk gevoeliger. De stichtingen zijn geen gewone uitvoerders van door de gemeente opgelegde taken: het zijn Alblasserdamse stichtingen. Deze binding van de stichtingen met de gemeenschap is de kracht van deze stichtingen, maar in de sturingsrelatie leidt dit ook tot een beperking van de sturingsmogelijkheden van de gemeente als opdrachtgever. De relatie is daardoor niet zakelijk: er is weinig ruimte voor juridisch getoonzette interventies in de relatie. De sturing vindt plaats binnen de informele overlegstructuren.

Openbaar 21

2. Beantwoording deelvragen langs publieke waarde model

Deelvraag 2: ervaringen samenwerking gemeenten en stichtingen (1) Deelvraag 2: ‘Welke ervaring is door de gemeente de afgelopen jaren (2014-heden) opgebouwd en welke lessen zijn daaruit te trekken met betrekking tot de sturing van en toezicht op vrijwilligersbesturen?’ Publieke waarde • De gemeente heeft geformuleerd welke publieke waarde zij middels de stichtingen beoogt te realiseren, al verschilt de mate van concreetheid. Op de geformuleerde publieke waarde is overeenstemming en ook geen conflict tussen gemeente en de stichtingen. Overigens heeft het op publieke waarde niveau tussen gemeente en de SWA wel geschuurd, maar dit verschil in inzicht hebben partijen achter zich gelaten. • Gemeente en de SSCCA beogen te voorzien in de behoefte aan sociaalculturele voorzieningen en daartoe Landvast te (doen laten) exploiteren. • Gemeente en de SWA werken samen aan een betrokken samenleving. De samenwerking is geconcretiseerd in prestatiegebieden waarbinnen prestatieafspraken zijn gemaakt. De prestatiegebieden zijn: welzijn & zorg (‘passende ondersteuning voor -kwetsbare- inwoners’); gezondheid & bewegen (‘vitaliteit & preventie’); werk & inkomen (‘bestaanszekerheid’); wonen & veiligheid (‘samen doen, samen leven en iedereen doet mee’); armoede & schulden (‘kom uit je schuld!’) en gezondheidsbevordering (‘welzijn kwetsbare ouderen’).

• Gemeente en het Ondernemersfonds beogen met de samenwerking bij te dragen aan een versterking van het ondernemingsklimaat. Ter concretisering zijn er een aantal prestatieafspraken gemaakt, namelijk:

Het fonds draagt bij aan versterking van het ondernemingsklimaat door de financiering van de collectieve belangen van ondernemers. ◦ Het fonds draagt bij aan versterking van de organisatiegraad van ondernemers en ondersteunt de verenigingen en samenwerkingsverbanden voor het gezamenlijk maken van plannen ter behartiging van de collectieve belangen. ◦ Het fonds bevordert de samenwerking tussen de gebieden en de sectoren in het dorp, met een bijzonder oog voor de samenwerking van profit en not-for-profit organisaties in zorg & welzijn, onderwijs en sport. ◦ Het fonds waakt voor democratische en transparante besluitvorming over besteding van de middelen, op basis van het beginsel ‘voor en door ondernemers’. ◦ Het ondernemersfondsbestuur ijvert ervoor om de systematiek van trekkingsrechten zo in te delen dat de effectiviteit van het Ondernemersfonds zo hoog mogelijk is en (deel)belangen waar mogelijk worden gebundeld. • De samenwerking tussen gemeente en de BSSA is gericht op het bereiken van een verifieerbaar resultaat, namelijk het beheren en exploiteren van Sportcentrum en zwembad Blokweer. Openbaar 22

2. Beantwoording deelvragen langs publieke waarde model

Deelvraag 2: ervaringen samenwerking gemeenten en stichtingen (2) Publieke waarde (vervolg) • Als er op publieke waarde niveau overeenstemming is over de gestelde doelen dan worden de stichtingen door de gemeente vertrouwd met de uitvoering van resultaten en activiteiten. Zoals eerder beschreven buigt het ‘samen doen’ dan naar een zekere mate van non-interventie te zien bij de samenwerkingen met SSCCA en Ondernemersfonds. Er is een ‘vlotte’ samenwerking met beide stichtingen en van de gemeente genieten ze veel vrijheid om binnen de gestelde doelen naar eigen inzicht resultaten en activiteiten te ontplooien. • Als er sprake is van een verschil in inzicht en een gebrek aan vertrouwen dan buigt zoals eerder beschreven het ‘samen doen’ naar meer initiatief vanuit de gemeente, zoals het samenwerkingsconflict tussen gemeente en de SWA heeft aangetoond. Primair lag aan dit conflict een gebrek aan onderling vertrouwen ten grondslag, maar er was eveneens een verschil van inzicht over de koers van de stichting. Waar de gemeente een ambitieuze koers voor ogen had, was het toenmalige bestuur hier meer terughoudend in. Deze spanningen zijn indertijd hoog opgelopen. Vanwege het verschil in inzicht heeft de gemeente zich gemengd in de benoeming van de nieuwe directeur in 2019, die wel de ambitieuze koers van de gemeente onderschreef.

Over de betrokkenheid van de gemeente bij bestuursbenoemingen zijn voor 2019 afspraken gemaakt, omdat het bij de aanstelling van de directeur (2016) eerder stroever liep. Dit heeft overigens een conflict tussen het SWA-bestuur en de nieuwe directeur niet kunnen voorkomen. Uiteindelijk is het toenmalige SWA-bestuur opgestapt .

… Overigens is de samenwerking tussen de gemeente en de SWA inmiddels sterk verbeterd en is er ook op publieke waarde niveau overeenstemming over de koers van de stichting.

Operationele capaciteit • Er wordt in alle vier de samenwerkingen relatief weinig gestuurd via de juridische sturingsinstrumenten, zoals de subsidieovereenkomsten. Sturing vindt vooral informeel plaats via overlegstructuren. Overigens verschilt de precieze inrichting van deze overlegstructuren en de intensiteit van het overleg per stichting. ◦ Voor alle stichtingen geldt dat er met de gemeente accounthoudersoverleggen zijn op ambtelijk niveau en op bestuurlijk niveau overleggen met de portefeuillehouder. In de overlegstructuren ligt de nadruk op (impliciete) outcomesturing; daar vindt het belangrijke gesprek plaats over de publieke waarde die de samenwerking genereert. Aan de informatie uit de formele verantwoordingslijnen (bijv. jaarverslagen) wordt minder belang gehecht. ◦ Aanvullend organiseert de SSCCA in samenwerking met de gemeente ook een (twee)jaarlijkse raadsbijeenkomst waarin raadsleden vragen kunnen stellen over hoe het gaat en worden geïnformeerd over de resultaten die de SSCCA boekt. • Op het moment dat er vanuit de gemeente veel wisselingen zijn in accounthouders (ambtelijk) en portefeuillehouders (bestuurlijk) dan bevordert dit de samenwerking niet. Gebleken is dat continuïteit in het contact tussen gemeente en stichtingen een niet te onderschatten basis is om vanuit vertrouwen te kunnen werken. Openbaar 23

2. Beantwoording deelvragen langs publieke waarde model

Deelvraag 2: ervaringen samenwerking gemeenten en stichtingen (3) Operationele capaciteit (vervolg)

Legitimiteit

• De manier van samenwerken, op basis van vertrouwen, werkt over het algemeen goed.

• We maken het onderscheid tussen de legitimiteit van het beleggen van taken bij stichtingen om publieke waarde te realiseren en het sturen op de realisatie van die taken.

• Ook is de rol van de gemeente in de samenwerking met stichtingen beperkt geregeld, bijvoorbeeld als het gaat over betrokkenheid van de gemeente bij bestuursbenoemingen. Hierdoor treedt er verwarring over de aard van de relatie tussen gemeente en stichting op, op het moment dat samenwerking ‘stroever’ verloopt. • Tot slot, cruciaal voor een goede samenwerking is – hoe cliché het ook klinkt – of er goede en gecommitteerde vrijwillige bestuurders bij de stichtingen actief zijn. Financiële kennis, kennis van de lokale situatie en politiek-bestuurlijke sensitiviteit komen in de gesprekken terug als kwaliteiten die binnen een vrijwilligersbestuur geborgd moeten zijn.

• Voor het beleggen van taken zijn, waar het gaat om legitimiteit, geen specifieke aandachtspunten. Voor zover wij kunnen beoordelen is er voldoende politiek en bestuurlijk draagvlak voor het beleggen van taken. Ook zijn er geen specifieke aandachtspunten die volgen uit het van toepassing zijnde juridische kader. • Voor de sturing op het realiseren van de taken valt op dat er slechts beperkt gebruik wordt gemaakt van de formele (juridische) instrumenten. Overigens bleek ook uit ons onderzoek dat als formele instrumenten worden ingezet, de gemeente bereid is om alle juridische mogelijkheden te benutten. Sturing vindt plaats binnen informele overleggen. De mate waarin sturing noodzakelijk is, verschilt per samenwerking. Het valt op dat bij SWA en BSSA de gemeente een grotere sturingsbehoefte heeft dan bij SSCCA en het Ondernemersfonds.

• De belangrijkste reden voor de voorkeur voor informele overleggen is dat de stichtingen geen gewone uitvoerders van door de gemeente opgelegde taken zijn: het zijn Alblasserdamse stichtingen. Deze binding van de stichtingen met de gemeenschap is de kracht van deze stichtingen, maar de relatie is daardoor niet zakelijk.

Openbaar 24

3. ‘Lessons learned’ en doorkijk naar tweede fase

De vier ‘lessons learned’ • Les 1: er is een inherente spanning tussen het uitvoeren van taken door vrijwilligersbesturen die geworteld zijn in de samenleving van Alblasserdam en de zakelijkheid die soms nodig is om te sturen op het verwezenlijken van gemeentelijke doelstellingen (publieke waarden). Daardoor speelt vertrouwen een grote rol in de relatie. Dit leidt er ook toe dat als de samenwerking stroever verloopt, er niet teruggevallen kan worden op zakelijkheid en er eerder een vertrouwenscrisis kan ontstaan. • Les 2: het (risico)profiel van de samenwerking van de gemeente met de stichtingen wisselt, zowel financieel als politiek-bestuurlijk. Werkenderwijs heeft dit ertoe geleid dat alle samenwerkingen een eigen inrichting en dynamiek kennen. Om de samenwerking effectiever in te richten en te leren van de ervaringen in de diverse samenwerkingen, is een uniformering nodig van de samenwerkingen met vrijwillige stichtingsbesturen. • Les 3: als op publieke waarde niveau overeenstemming is, wordt de stichting vertrouwd met de uitvoering op operationele niveau (dus de precieze activiteiten).

Het is daarom van belang dat er ambtelijk en bestuurlijk regelmatig gesprek plaatsvindt over de koers van de stichtingen en de doelen van de gemeente en dat er structuren zijn om de continuïteit van de samenwerking te borgen (bijvoorbeeld goede overdracht bij wisselingen in het accounthouderschap en verslaglegging van overleggen).

• Les 4: de belangrijkste uitdaging ligt in het vinden en behouden van goede mensen voor de vrijwillige stichtingsbesturen die enerzijds richting de gemeente het bovengenoemde strategische gesprek kunnen voeren en anderzijds de operationele sturing op de stichting aankunnen. Politiek-bestuurlijke gevoel, kennis van de lokale situatie en juridischfinanciële kennis is daarbij vereist. Tijdens ons onderzoek kwam naar voren dat relatief veel mensen binnen de Alblasserdamse gemeenschap – ook bestuurders – bereid zijn om vrijwilligerswerk te doen. Daardoor is er een breed gedragen consensus dat op dit moment de besturen van de stichtingen goed bemenst zijn. Tegelijkertijd zijn er, ondanks de grote bereidheid om zich vrijwillig in te zetten, vanwege de schaal van de gemeente twee aandachtspunten: ◦ Er wordt een appèl gedaan op het verantwoordelijkheidsgevoel van Alblasserdammers met bestuurlijke ervaring om zich vrijwillig in te zetten. Bij het beleggen van taken bij stichtingen met vrijwilligersbesturen moet worden nagegaan of er voldoende geschikte bestuurders voorhanden zijn. ◦ In een relatief kleine en hechte gemeenschap als Alblasserdam komen de personen die namens de gemeente en de stichtingen betrokken zijn bij de samenwerking elkaar regelmatig tegen.

Dit maakt het extra belangrijk dat de betrokken bestuurders op een passende, professionele en rolvaste manier de samenwerkingsrelatie tussen de stichting en de gemeente invullen en elkaar hierop aanspreken. Openbaar 25

2B

De resultaten van de adviesfase De beantwoording van de onderzoeksvragen 4-7

Openbaar 26

Deelvragen 4 en 7: borging bestuurlijke randvoorwaarden en condities Deelvraag 4: ‘Welke bestuurlijke condities en randvoorwaarden binnen de gemeente en bij de stichtingen zijn - gegeven het vertrouwensbeginsel van waaruit het gemeentebestuur (raad en college) en de ambtelijke organisatie werken en de wederzijdse afhankelijkheid en gelet op de eerdere ervaring - nodig om vrijwilligersbesturen goed te kunnen laten functioneren? Welke ondersteuning hebben de stichtingen nodig?’ Deelvraag 7: ‘Welke aanpassingen aan het instrumentarium van sturing en toezicht, zowel bestuurlijk en ambtelijk als bij gemeente en stichtingen, zijn nodig om de randvoorwaarden goed te borgen?’ Korte analyse voor beantwoording • In de beantwoording van de vragen 1-3 beschreven we het vertrouwensbeginsel, de wederzijdse afhankelijkheid en de eerdere samenwerkingservaringen.

• De kern is dat deze kernmerken de samenwerking tussen gemeente en stichtingen met vrijwilligersbesturen anders maken dan andere samenwerkingen waarin de gemeente participeert. Deze eigenheid wordt beschreven in de vier ‘lessons learned’; de bestuurlijke randvoorwaarden condities moeten passen bij deze eigenheid. Het is daarom dat in het onderzoeksproces veel tijd is gestoken in het bespreken van de onderzoeksresultaten met politici, bestuurders en ambtenaren.

• We hebben uiteindelijk vijf condities en randvoorwaarden gevonden om de samenwerking tussen de gemeente en de stichtingen met vrijwilligersbesturen goed te laten functioneren.

◦ Conditie I: een gedeeld ideaalbeeld van een samenwerking: - een gemeenschappelijk geformuleerde doelstelling - een heldere inrichting - uitgevoerd in lijn met doelstelling en inrichting - een gezamenlijk leerproces waarin het doel, de inrichting en de uitvoering van de samenwerking regelmatig tegen het licht worden gehouden en worden bijgesteld. ◦ Conditie II: betekenisvolle en cyclische afstemming ◦ Conditie III: goede dossiervorming en penvoering door gemeente ◦ Conditie IV: niet te ingewikkeld met ruimte voor maatwerk ◦ Conditie V: de rol van de raad aansluiten op cyclus nota verbonden partijen • Bij het beschrijven van de bestuurlijke randvoorwaarden en condities (vraag 4), nemen we ook mee welke aanpassingen er nodig zijn om deze randvoorwaarden goed te borgen (vraag 7).

Openbaar 27

Deelvragen 4 en 7: borging bestuurlijke randvoorwaarden en condities(2) Conditie I: een gedeeld ideaalbeeld van een samenwerking De eerste conditie is dat er een gedeeld ideaalbeeld is van een goede samenwerking:

1.

heeft een gemeenschappelijk geformuleerde doelstelling

2.

kent een heldere inrichting

3.

wordt uitgevoerd in lijn met doelstelling en inrichting

4.

leidt tot een gezamenlijk leerproces waarin het doel, de inrichting en de uitvoering van de samenwerking regelmatig tegen het licht worden gehouden en worden bijgesteld.

Leren over en bijstellen van uitvoering

Praktijk

Structuur Doelstelling

Inrichting

Uitvoering

Samen leren en bijstellen

Leren over en bijstellen van structuur (doelstelling en inrichting) Openbaar 28

Deelvragen 4 en 7: borging bestuurlijke randvoorwaarden en condities(3) Een betekenisvolle en cyclische afstemming ontstaat wanneer de volgende drie typen overleggen regelmatig worden georganiseerd. Deze overleggen kennen een voorbereidende, ambtelijke variant en een bestuurlijke variant. Type overleg

Voorbereidende ambtelijke variant

Regulier overleg (frequentie varieert per samenwerking)

•

Het jaarlijkse gesprek over uitvoering

•

Het ‘goede’ gesprek (eerste en derde jaar collegeperiode)

•

• •

•

•

Bestuurlijke variant

Doelstelling: gezamenlijke beeldvorming op basis van monitoringsinformatie Lopende kwesties Accounthouder en directeur bereiden samen een geannoteerde agenda voor, doen de verslaglegging en voegen het verslag toe aan het samenwerkingsdossier.

• • •

Gezamenlijke beeldvorming op basis van monitoringsinformatie Lopende kwesties Besluitvorming op basis van geannoteerde agenda

Doelstelling: leren over en bijstellen van de uitvoering van de samenwerking Accounthouder en directeur bereiden samen het overleg voor, maken het verslag en voegen het verslag toe aan het samenwerkingsdossier

•

De portefeuillehouder van de gemeente en het bestuur (inclusief raad van toezicht) van de stichting gaan in gesprek over de uitvoering van de samenwerking.

Doelstelling: leren over en bijstellen van de doelstelling en inrichting (structuur) van de samenwerking Accounthouder en directeur bereiden het gesprek voor, doen de verslaglegging en voegen het verslag toe aan het samenwerkingsdossier.

•

Op basis van de ambtelijke voorbereiding gaan de portefeuillehouder van de gemeente en het bestuur (inclusief raad van toezicht) van de stichting in gesprek over de doelstellingen en inrichting van de samenwerking. Er worden afspraken gemaakt over eventuele besluitvormingsprocedures die volgen uit het ‘goede’ gesprek.

•

Openbaar 29

Deelvragen 4 en 7: borging bestuurlijke randvoorwaarden en condities (4) Conditie II: betekenisvolle en cyclische afstemming

Kennismaking college & stichting: het ‘goede’ gesprek 1

Vastgelegde structuur van de samenwerking

Deze overleggen leiden tot een cyclus die tijdens het college als volgt is vormgegeven.

1 4

2

3

Regulier overleg Jaarlijkse gesprek over uitvoering Het ‘goede’ gesprek

jaar

Het ‘goede’ gesprek 2

Eventuele aanpassing van de structuur van de samenwerking

Openbaar 30

Deelvragen 4 en 7: borging bestuurlijke randvoorwaarden en condities (5) Conditie III: goede dossiervorming en penvoering door de gemeente

3.

Een risicoanalyse bestaande uit drie onderdelen:

• De derde conditie om de samenwerking tussen de gemeente en de stichtingen met vrijwilligersbesturen goed te laten functioneren: goede dossiervorming en penvoering door de gemeente.

◦ Financieel risico (kans * impact): hoe groot is de kans op onverwachte financiële tegenvallers en wat is in dat geval de impact op de gemeentefinanciën?

• Een goed samenwerkingsdossier bestaat uit zes onderdelen:

◦ Uitvoeringsrisico (kans * impact): hoe groot is de kans op politieke, bestuurlijke of beleidsmatige meningsverschillen over de (elementen van de) geformuleerde doelstelling en wat is de impact van dergelijke meningsverschillen?

1.

Een helder geformuleerde doelstelling die bestaat uit vier elementen: ◦ De opgave waarvoor de samenwerking is ingericht (een opgave is de afstand tussen de huidige situatie en de gemeenschappelijk gewenste situatie) ◦ Het doel en de subdoelen van de samenwerking (de concrete situatie die de gemeente en de stichting de komende vier jaar wil bereiken) ◦ Het resultaat van de samenwerking (het product dat gezamenlijk opgeleverd wordt) ◦ De activiteiten binnen de samenwerking (de werkzaamheden die de samenwerkingspartners verrichten om bij te dragen aan het resultaat).

2.

◦ Overige risico’s: zijn er specifieke andere risico’s (bijvoorbeeld betreffende rechtmatigheid of externe ontwikkelingen) die relevant zijn voor de risicoanalyse? 4.

Een beschrijving van de informatie (inclusief de informatiebronnen) waarmee binnen de samenwerking de voortgang op de vier elementen van de gezamenlijk geformuleerde doelstelling jaarlijks kan worden gemonitord. Daarbij wordt ook beschreven of de gemeente of de stichting voor het aanleveren van welke informatie verantwoordelijk is.

Documenten met de juridische inrichting van de samenwerking: tenminste de subsidiebeschikking en (eventuele) samenwerkingsovereenkomsten.

Openbaar 31

Deelvragen 4 en 7: borging bestuurlijke randvoorwaarden en condities (6) • Een goed samenwerkingsdossier bestaat uit zes (eerste vier op vorige sheet) onderdelen: 5.

6.

Afspraken over (de frequentie van) de reguliere overleggen, het jaarlijkse gesprek over uitvoering, het ‘goede’ gesprek over de doelstelling en inrichting van de samenwerking. Daarbij is aandacht voor de verschillen tussen de ambtelijke en de bestuurlijke variant van deze overleggen. Belangrijk is dat de gemeente verantwoordelijk is voor het inplannen van de afspraken. Nadere afspraken over de gevraagde competenties van de accounthouder en portefeuillehouder van de gemeente en/of van de directeur en bestuur (inclusief raad van toezicht) van de stichting.

• Het dossier voor de samenwerking is van de partijen gezamenlijk. De gemeente is de penvoerder van het dossier. • Om te borgen dat het dossier compleet is, wordt de volgende standaardindeling gebruikt:

Conditie IV: niet te ingewikkeld met ruimte voor maatwerk • De vierde conditie om de samenwerking tussen de gemeente en de stichtingen met vrijwilligersbesturen goed te laten functioneren: maak het niet te ingewikkeld en geef ruimte voor maatwerk. • Per definitie is de samenwerking tussen gemeenten en stichtingen met vrijwilligersbesturen ongeschikt voor complexiteit. Wij verwachten dat het op basis van het bovenstaande, mogelijk is om tot een overzichtelijke structuur en uitvoering van de samenwerking te komen. • De samenwerking van de gemeente met stichtingen met vrijwilligersbesturen beslaat (in potentie) verschillende beleidsterreinen en verschillende soort organisaties. Het is daarom belangrijk te benadrukken: deze rapportage levert geen blauwdruk, maar biedt het geraamte om verschillende typen samenwerkingen in onder te brengen. De gemeente en de stichting hebben de vrijheid om, binnen het geraamte, zelf keuzes te maken. De structuur is nadrukkelijk bedoeld om maatwerk mogelijk te maken.

◦ De zes onderdelen van het samenwerkingsdossier (structuur en inrichting samenwerking) ◦ Verslag van het vorige ‘goede gesprek’ ◦ Verslag van het ‘jaarlijks gesprek over uitvoering’ ◦ Verslagen van reguliere overleggen. Openbaar 32

Deelvragen 4 en 7: borging bestuurlijke randvoorwaarden en condities (7) Conditie V: de rol van de raad aansluiten op cyclus nota verbonden partijen • De gemeenteraad heeft een kaderstellende en controlerende taak. In de nota verbonden partijen staat hierover het volgende: ‘De controlerende taak met betrekking tot verbonden partijen houdt in, dat de gemeenteraad controleert of de verbonden partij de afgesproken taak binnen de gestelde kaders uitvoert en of het college dit goed bewaakt en zich inspant om bij te sturen.’

• Eenzelfde rol heeft de Raad ten aanzien van de samenwerking tussen de gemeente en stichtingen met vrijwilligersbesturen. Daarbij richt de controlerende taak zich op beide samenwerkingspartijen: - of de stichting de afspraken in de samenwerking nakomt en - of het college de samenwerking goed bewaakt en zich inspant om bij te sturen. • Op basis van de nota verbonden partijen, zijn ook dezelfde kernvragen te identificeren:

• Via de begrotingscyclus van de gemeente kan de gemeenteraad de kaders waarbinnen een samenwerking met een stichting plaatsvindt, aanpassen.

• Om de gemeenteraad in positie te brengen om deze kernvragen regelmatig te stellen en te beantwoorden, wordt de paragraaf verbonden partijen van de begroting uitgebreid met de samenwerkingen met stichtingen met vrijwilligersbesturen. Daarin wordt gerapporteerd over de structuur en de voortgang op de uitvoering van de samenwerking (zie hierboven). Het samenwerkingsdossier biedt hiervoor de inhoudelijke voeding. ◦ Het is goed mogelijk dat deze uitbreiding van de paragraaf over verbonden partijen ertoe leidt dat aan de samenwerking een risicokwalificatie wordt gegeven. Ons advies is dat de gemeente ernaar streeft om samen met de betrokken stichting tot een risicokwalificatie in deze begrotingsparagraaf te komen. Uiteraard geldt dat wanneer hierover geen overeenstemming wordt bereikt, de gemeente de knoop over de precieze risicokwalificatie moet doorhakken.

◦ of de doelstellingen van de samenwerking (nog steeds) corresponderen met die van de gemeente. ◦ of de doelstellingen van de gemeente via de samenwerking worden gerealiseerd en ◦ of er aanleiding is om samenwerking te wijzigen of te beëindigen. Openbaar 33

Deelvragen 5 en 6: competenties Deelvraag 5:

Korte analyse voor beantwoording

‘Aan welke eisen en condities moeten vrijwilligersbesturen en de (professionele-/vrijwilligers)organisatie van een stichting voldoen om dergelijke stichtingen succesvol te runnen?’

• Tijdens het onderzoek is gesproken over competenties (ipv eisen en condities) waaraan de stichtingen en de gemeente op ambtelijk en bestuurlijk niveau aan moet voldoen.

Deelvraag 6:

• Daarbij werd het onderscheid gemaakt tussen competenties op ambtelijk (operationeel en tactisch) en bestuurlijk (strategisch) niveau.

‘Aan welke eisen en condities moet het (ambtelijke en bestuurlijk) accounthouderschap vanuit de gemeente voldoen?’

• De aard van de activiteiten van een stichting zijn bepalend voor de precies passende competenties. • Dit betekent ook dat de beantwoording van de deelvragen 5 en 6 op hoofdlijnen kan. Per samenwerking moet in gesprekken een verdieping op deze hoofdlijnen worden aangebracht. Daarom is een nadere invulling van de verwachtingen in termen van rollen en competenties expliciet onderdeel van het samenwerkingsdossier. • Op de volgende sheet staan daarom vier competentieprofielen op hoofdlijnen.

Openbaar 34

Deelvragen 5 en 6: competenties (2) Competentieprofiel accounthouder gemeente Een accounthouder maakt de samenwerking tussen de stichting en gemeente mogelijk als partners. Daarvoor is een accounthouder meedenkend, proactief, en neemt verantwoordelijkheid voor de samenwerking in brede zin. Het is daarbij belangrijk dat een accounthouder de verantwoordelijkheid ook voelt en meemaakt.

Competentieprofiel portefeuillehouder gemeente De portefeuillehouder houdt de samenwerking op hoofdlijnen in de gaten. Hij/zij heeft overzicht en bewaakt de voortgang. De portefeuillehouder durft dus ook los te laten en de uitvoering over te laten aan de stichting. Pas als het nodig is, grijpt de portefeuillehouder in of stuurt bij. Om goed overzicht te kunnen houden is een goede informatiepositie nodig, daarom is de portefeuillehouder in staat om binnen de politiek-bestuurlijke realiteit scherpe vragen te stellen, de vraag achter te achterhalen.

Competentieprofiel manager/directeur stichting De directeur van een stichting moet de relatie met de gemeente in een goede balans kunnen houden. Dat vraagt enerzijds om terugduwen en nee zeggen tegen de gemeente wanneer nodig. Anderzijds vraagt het ook om acceptatie wanneer hij/zij aangesproken wordt door de gemeente als zijn/haar houding een belemmerend effect heeft op het realiseren van de gestelde doelen.

Competentieprofiel bestuur (incl. RvT) stichting Het bestuur (en eventueel de Raad van Toezicht (RvT)) van een stichting is in staat om politiek-bestuurlijk sensitief te zijn, de juiste vragen te stellen over de samenwerking en de vraag achter de vraag te achterhalen. Verder zijn leden van het bestuur (en RvT) niet alleen in staat de verschillende rollen binnen de governance te onderscheiden, maar zijn ze ook bewust van het doel (bijvoorbeeld checks and balances) achter de diverse rollen om van daaruit op een rolvaste, passende manier onder wisselende omstandigheden te opereren.

Openbaar 35

2C Aanvullende informatie Aanvullende informatie verzameld in het kader van onderzoeksvraag 2 (Ondernemersfonds, Landvast, BSSA en SWA)

Openbaar 36

Opzet van onderdeel 2c: aanvullende informatie Aanvullende informatie over de onderzoeksvraag 2

Publieke waarde

• Tijdens het onderzoek hebben we veel informatie verzameld over de samenwerking van de gemeente met het Ondernemersfonds, Landvast, BSSA en SWA.

• In welke mate hadden de gemeente Alblasserdam en de stichtingen waarmee de gemeente samenwerkt dezelfde verwachting van wat de samenwerkingen moeten opleveren?

• De rode draad van deze informatie hebben we gepresenteerd onder deelvraag 2 (deel 2a, vanaf sheet 22). Daarin hebben we – met het oog op de leesbaarheid van de gehele rapportage – niet alle informatie gepresenteerd.

• Was er spanning tussen de ambities van de gemeente en die van de stichtingen?

• In dit onderdeel presenteren we deze aanvullende informatie. Daarbij volgen we het publieke waarde model (zie sheet 17). Per onderdeel van het publieke waarde model hebben we aanvullende onderzoeksvragen geformuleerd. Deze aanvullende informatie is daarmee een aanvulling op de beantwoording van deelvraag 2.

• Hoe werd geleerd over de omgang met belangen die niet verzoenbaar zijn?

• Was er sprake van een leerproces om de belangen met elkaar te verenigen?

Operationele capaciteit • Was de samenwerking praktisch en goed ingeregeld? • In welke mate werden de afspraken over beschikbare capaciteit (financieel, qua bemensing, etc.) nagekomen? • In welke mate was de samenhang tussen wat de gemeente doet en wat de stichtingen doen op orde? Legitimiteit • Waren de samenwerkingen financieel-juridisch deugdelijk? • Was er vanuit de gemeente en de stichtingen steun voor de samenwerkingen? Openbaar 37

Analyse ondernemersfonds

Analyse ondernemersfonds uit de documenten (1) Het Ondernemersfonds heeft een bestuur met een voorzitter, secretaris, penningmeester en bestuurslid. Het Ondernemersfonds was een pilotproject voor de duur van 4 jaar. Het Ondernemersfonds heeft primair tot doel het ondernemersklimaat te verbeteren door collectieve projecten te financieren (Raadsvoorstel convenant OFA). Financiën

Gerealiseerde projecten in 2020 • Het totale budget was €640.000,-. Het toegekende en voorziene bedrag was €425.000 (Presentatie OFA - 16 november 2020) aan:

- (1) Uitbreiding camerabewaking; (2) Collectieve beveiliging; (3) Diverse aankleding winkelgebieden; (4) AED kasten; (5) Alblasserdam Verrast; (6) Verbinding diverse partijen; (7) Techniek route; (8) Juridische ondersteuning Rendant en (9) Parkmanager.

• In 2017 kreeg het Ondernemersfond een subsidie van €126.139,- en een voorlopige toekenning van €121.000,- in 2018 (Subsidieoverzicht 2017-2018).

Operationele capaciteit

• Voor 2020 is de bijdrage voorlopig vastgesteld op een bedrag van €125.000,-. De hoogte van deze maximale uitkering correspondeert met de €30,- per €100.000,- WOZ-waarde voor alle niet-woning in de gemeente Alblasserdam (getekende voorlopige subsidiebeschikking 2020).

• Bij de opzet van het fonds waren vier bezwaren ingediend (Bestuurlijk dossier – 1709926), drie daarvan gingen vooral over de aanloop en de communicatie: het opstellen van het fonds was snel gebeurd en bezwaarmakers gaven aan niet goed geïnformeerd te zijn geweest.

Publieke waarde • ‘’Het fonds is voor ondernemers die activiteiten als promotie, netwerkversterking, leegstandbestrijding, beveiliging e.d. willen financieren' (Ondernemersfonds). • In het convenant (vgl. ook de sectie ‘legitimiteit’ hierna) staat de publieke waarde omschreven: het 'bedrijfsleven en raad gezamenlijk verwachten dat de komst van het Ondernemersfonds leidt tot een beter behartiging van de collectieve belangen van de ondernemers en daarmee tot een beter samenwerkings- en ondernemingsklimaat' (Convenant inzake Ondernemersfonds Alblasserdam 2016 – 2019).

• Het Ondernemersfonds is georganiseerd op basis van vijf principes (Evaluatierapport Ondernemersfonds Alblasserdam): (1) het is een fonds voor en door ondernemers; (2) al het zakelijk onroerend goed doet mee; (3) het fonds is geen verlengstuk van de lokale overheid; (4) wie betaalt, bepaalt; en (5) organisatie van onderop. Het fonds maakt gebruik van trekkingsrechten. Er zijn gebieden en sectoren afgebakend die ieder beschikken over de eigen inleg in het fonds. In het trekkingsgebied beslissen de ondernemers zelfstandig over de gewenste bestedingen.

Openbaar 38

Analyse ondernemersfonds

Ondernemersfonds uit de documenten (2) • In het convenant 2016 - 2019 zijn onder andere de volgende operationele aspecten afgesproken: ◦ ◦ ◦ ◦

Hoe de eerste subsidie uitgekeerd wordt Hoe de volgende subsidies uitgekeerd worden Hoe de hoogte van de subsidie bepaald wordt Wanneer het ondernemersfond het subsidieverzoek ‘vergezeld van een globale begroting’ doet ◦ Wanneer het Ondernemersfonds een jaarrekening met accountantsverklaring bij de gemeente indient, hoe uitstel hiervan mogelijk is, en dat de gemeente aanvullend accountantsonderzoek kan laten plaatsvinden. • Twee aanvullende afspraken zijn, naast de voorgaande, belangrijk:

• In 2019 is het OFA geëvalueerd, dit was conform de afspraken die waren gemaakt bij het opstarten van het fonds (Evaluatierapport Ondernemersfonds Alblasserdam). De conclusies van de evaluatie waren als volgt:

◦ sporen van die snelle start zijn hier en daar nog zichtbaar ◦ met het fonds zijn een reeks aan (concrete en praktische) activiteiten en projecten gefinancierd ◦ gebruikers van het fonds zijn overwegend positief over het OFA. ◦ er is behoefte aan meer uitwisseling van kennis en ervaringen bij de diverse trekkingsgerechtigden. • De aanbevelingen waren als volgt: (1) Continueer het OFA, (2) Handhaaf het tarief van € 30 per € 100.000 WOZ-waarde, (3) Maak werk van dynamiek en innovatie, (4) Kijk kritisch en flexibel naar de trekkingsrechten, en (5) Overweeg ◦ het non-interventiebeginsel: 'dat de gemeente het beginsel ‘voor en door ondernemers’ professioneel fondsmanagement. respecteert en zich onthoudt van enige druk op de verenigingen en