40a. Brochure onderzoek naar de financiele positie en beleidsruimte Zuid-Holland.pdf

ONDERZOEK

Gemeenten roeien met te korte riemen

B

GEMEENTEN ROEIEN MET TE KORTE RIEMEN | Onderzoek

ONDERZOEK

Gemeenten roeien met te korte riemen Hans van der Werff Managing Director

Begeleidingscommissie Dr. Tjerk Budding Hoofddocent management and Financial

Hoogleraar bestuursrecht en

Accounting, Vrije Universiteit Amsterdam

goed bestuur (em.), Universiteit Utrecht

Lars Bos Consultant

Robin Buijs Trainee

Prof. dr. Martijn Groenleer

Drs. Bas Eenhoorn

Hoogleraar Regionaal Recht en Bestuur,

Burgemeester gemeente

Tilburg University

Vlaardingen

Prof. dr. Barbara Vis

Prof. dr. Klaartje Peters

Hoogleraar Politiek en Bestuur,

Bijzonder hoogleraar Lokaal en

Vincent Janssen Managing consultant

Universiteit Utrecht

regionaal bestuur, Maastricht

Bob Kersten Consultant

Prof. dr. Olaf van Vliet

University

Bijzonder Hoogleraar Sociale Zekerheid en Arbeidsmarkt in Internationaal

Eva Stolk Projectmedewerker

Philip van Veller Senior managing consultant

2

Duidingscommissie Prof. mr. dr. Henk Addink

Perspectief, Universiteit Leiden

B

GEMEENTEN ROEIEN MET TE KORTE RIEMEN | Onderzoek

ONDERZOEK

Hoe zorgelijk is de f inanciële situatie bij gemeenten nu echt? De provincie Zuid-Holland heeft als opdrachtgever de volgende hoofdvraag

Gemeenten in Zuid-Holland staan financieel onder druk. Het eigen vermogen loopt in

voor het onderzoek meegegeven: Wordt nog in voldoende mate voldaan

tijden van hoogconjunctuur terug, de solvabiliteit daalt, en de begrotingen in het sociaal

aan het grondwettelijke uitgangspunt van autonomie en open huishouding

domein worden overschreden.

van gemeenten in Zuid-Holland? Deze hoofdvraag wordt beantwoord aan de hand van de volgende deelvragen: Hoe heeft de financiële ruimte van Zuid-Hollandse gemeenten zich ontwikkeld? •

Hoe heeft de beleidsmatige ruimte van Zuid-Hollandse gemeenten zich ontwikkeld?

•

met ruim 17% achteruitgegaan. Steeds meer gemeenten in Zuid-Holland komen in de gevarenzone. De daling van het eigen vermogen van gemeenten is de belangrijkste oorzaak van deze achteruitgang. Bij structurele tekorten in de begroting verhogen gemeenten de lokale belastingen en spreken ze hun eigen vermogen aan.

In hoeverre kunnen Zuid-Hollandse gemeenten bijdragen aan de interbestuurlijke opgaven voor de komende jaren? € 20

Miljarden

•

In de periode van 2010-2019 is de solvabiliteitsratio in Zuid-Hollandse gemeenten

€ 15

19,4

19,4

35,5%

34,2%

19,4

19,5

19,5

19,4

19,6

18,9

18,9

18,9

33%

31,9%

30,4%

31,5%

31,4%

31,9%

30% 30,6% 29,4%

6,4

6,2

5,9

6,1

6,1

2014

2015

€ 10

40%

20% 6,9

6,6

€5

6,0

5,8

5,6

2017

2018

2019

€0

10% 0%

2010

2011 Activa

2012

2013

2016

Eigen vermogen

Solvabiliteit

Figuur 1. Ontwikkeling solvabiliteitsratio en eigen vermogen gemeenten Zuid-Holland 2010-2019.

3

B

GEMEENTEN ROEIEN MET TE KORTE RIEMEN | Onderzoek

Naast het leeghalen van de spaarpotjes hebben gemeenten ook de knop gebruikt van het

50%

verhogen van lokale belastingen. Zo zijn de gerealiseerde inkomsten uit gemeentelijke belastingen en heffingen in de periode 2011-2019 steeds verder gestegen, van € 1,8

30%

miljard in 2011 naar € 2,1 miljard in 2019 (o.a. door stijging van de OZB-inkomsten). In 2021 stijgen de OZB-opbrengsten met 5,8% ten opzichte van het jaar ervoor. Bij de afvalstoffenheffing is dat circa 10%. Zeer forse stijgingen.

10%

-10%

Miljarden

2,5

-30%

2 0,11 0,1 0,13

1,5

0,31

0,12 0,01 0,15

0,11 0,02 0,14

0,31

0,33

0,11 0,02 0,08

0,53

0,53

0,13 0,02 0,18

0,15 0,03 0,18

0,15 0,03

0,37

0,37

0,36

0,19

0,14 0,04

-50%

0,22

0,32 0,35

,07

-70% 2011

0,72

1

0,11 0,02 0,16

0,53

0,50

0,51

0,50

0,47

0,49

2012

2013

2014

8.0 - Volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en stedelijke vernieuwing 7.0 - Volksgezondheid en milieu 6.0 - Sociaal Domein 5.0 - Sport, cultuur en recreatie

0,5

0

0,72

0,77

0,78

0,79

2011

2012

2013

2014

0,84

0,86

0,87

2015

2016

2017

2018

2019

Parkeerheffing Toeristenbelasting Overige heffingen

De gerealiseerde inkomsten uit gemeentelijke belastingen en heffingen.

2016

2017

2018

2019

4.0 - Onderwijs 3.0 - Economie 2.0 - Verkeer, vervoer en waterstaat 1.0 - Veiligheid 0.0 - Bestuur en ondersteuning

0,90

Figuur 3.

OZB Afvalstofheffing en reinigingsrechten Rioolheffing Figuur 2.

0,84

2015

De ontwikkeling van de kosten van de hoofdtaakvelden.

De lasten in het sociaal domein lopen beetje bij beetje verder op. Hierbij lijkt het sociaal domein andere domeinen, zoals het ruimtelijk domein steeds verder ‘weg te drukken’. Het ruimtelijk domein dat met wonen, stedelijke vernieuwing, groenvoorziening en de kwaliteit van de openbare ruimte voor de vitaliteit en leefbaarheid van wijken en dorpen zo belangrijk is voor inwoners. De sterke kostendaling op het gebied van volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en stedelijke vernieuwing zien we ook bij grondexploitaties. Ons beeld is dat de financiële druk, vooral vanuit het sociale domein, investeringen in woningbouw en ruimtelijke ontwikkeling steeds meer in de weg staan.

4

B

GEMEENTEN ROEIEN MET TE KORTE RIEMEN | Onderzoek

Waar zitten de financiële vraagstukken in het sociaal domein? Ten onrechte wordt vaak gedacht dat het sociaal domein pas sinds 2015 deel uit maakt

De grootste verschillen tussen de begroting en de jaarrekening in het sociaal

van het werkveld van gemeenten. In de figuur is duidelijk dat het sociaal domein al vóór

domein ontstonden in de periode tussen 2017 en 2019 binnen de taakvelden

de decentralisaties een grote post in de begroting van gemeenten was. Voor 2014 ging

maatwerkdienstverlening 18- (individuele voorzieningen jeugdhulp) en Wmo. De tekorten

het om een bedrag van ongeveer € 4,0 miljard, ten opzichte van een totale begroting van

op deze taakvelden lopen steeds verder op. In 2019 bedroeg het tekort voor deze twee taken

€ 11,6 miljard. In 2015 is door de decentralisaties het aandeel van het Sociaal Domein

bijna € 300 miljoen. Tegelijkertijd liggen bij een aantal taakvelden binnen het sociaal

in de begroting met circa 1/3 gestegen, waardoor het nu ruim 40% van de gemeentelijke

domein begroting en realisatie erg dicht bij elkaar. Ook zijn er een aantal taakvelden

begroting uit maakt. In 2019 ging het om een bedrag van € 5,7 miljard ten opzichte van de

met overschotten. Deze ’meevallers’ maskeren de aanzienlijke tekorten binnen andere

totale begroting van € 13,5 miljard. Ruim 40%.

taakvelden van het sociaal domein. En hier zit een groot risico naar de toekomst. Verdere

€6

tot een verdieping van de financiële risico’s. Miljoenen

8%

7%

13,5

42%

40%

13,4

41%

8%

13,0

11%

12,8

42%

11%

12,4

43%

31%

29%

€8

31%

€ 10

11,6 13%

12,5

34%

13,3

16%

€ 12

13,3

19%

€ 14

17%

Miljarden

vergrijzing, stijging van jeugdzorg en een groeiend aantal bijstandsgerechtigden kan leiden

€ 100 73 € 50 €0 € -50 -75

€ -100

€4

€ -150

€2

€ -200 € -250

€0 2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

4.0 - Onderwijs

7.0 - Volksgezondheid en milieu

2.0 - Verkeer, vervoer en waterstaat

6.0 - Sociaal Domein 5.0 - Sport, cultuur en recreatie

6.3 Inkomensregelingen 6.71 Maatwerkdienstverlening 18+ 6.72 Maatwerkdienstverlening 186.82 Geëscaleerde zorg 182017

2018

-221 2019

2019

8.0 - Volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en stedelijke vernieuwing

Figuur 4.

48

3.0 - Economie

Figuur 5.

De verschillen tussen de jaarrekening en de begroting voor de verschillende taakvelden binnen het sociaal domein.

1.0 - Veiligheid 0.0 - Bestuur en ondersteuning

De totale lasten weergegeven in de jaarrekening van de gemeenten in Zuid-Holland.

5

B

GEMEENTEN ROEIEN MET TE KORTE RIEMEN | Onderzoek

Vrije beleidsruimte gemeenten neemt af Het traditionele juridische onderscheid tussen ‘autonomie’ en ‘medebewindstaken’ is niet alleen diffuser geworden. Het gaat ook niet op bij de financiering van decentrale taken. Voor gemeenten is in het praktisch besturen van de gemeente de vrije beleidsruimte belangrijk. In de figuur is duidelijk zichtbaar dat in de periode 2011-2019 het aandeel ‘veel beleidsruimte’ (groen) stelselmatig afneemt. Van 40,6% in 2011 naar 25,2% in 2019 (volgens de definities van het ROB). Het overgrote deel van de uitgaven is het gevolg van politiek-bestuurlijke keuzes die in nationale wet- en regelgeving zijn vastgelegd of uit

Miljarden

rijksbeleid volgen. € 14

13,3

13,2

5,4

5,6

€ 12 € 10

12,3 5,1

11,6 4,4

€8 €6 €4 €2 €0

1,9

1,9

1,7

1,7

5,9

5,7

5,5

5,5

2011

2012

2013

2014

12,2

12,6

3,7

3,9

1,5

1,7

7,0

7,0

2015

2016

13,0

13,4

13,5

3,5

3,5

3,4

1,7

1,6

1,7

7,9

8,3

8,4

2017

2018

2019

Figuur 6. Beleidsruimte van de begroting van de Zuid-Hollandse gemeenten.

Het beoogde systeem van het organiseren van taken dicht bij de samenleving heeft geleid tot een stelsel van formeel en budgettair verantwoordelijke gemeenten, die noodgedwongen samenwerken met andere gemeenten. En waarin het Rijk systeemof stelselverantwoordelijk blijft. Leidend tot tal van recentralisaties, reparaties en standaardisaties. Vele praktische complexiteiten maken dat gemeenten in praktijk op hun grootste begrotingspost (Sociaal Domein) weinig beleidsruimte ervaren.

6

B

GEMEENTEN ROEIEN MET TE KORTE RIEMEN | Onderzoek

Samenvattend Gemeenten hebben steeds minder ruimte om hun eigen keuzes te maken. Bovendien ondervinden de gemeenten ook grote financiële problemen. Jaarrekeningen overschrijden de begrotingen, de solvabiliteit verslechtert, lokale belastingen en heffingen zijn en worden sterk verhoogd en de mogelijkheden om bij te plussen door middel van grondexploitaties zijn beperkt. De financiële ruimte voor gemeenten om aan interbestuurlijke opgaven voor de komende jaren te werken is beperkt tot afwezig. Als de bestaande trends doorzetten en de financiering van de eerste overheid wijzigt niet substantieel, dan zijn de financiële problemen voor gemeenten in Zuid-Holland zeer ernstig. Dit brengt drie reële, niet te negeren risico’s met zich mee. Allereerst is er kans op herhaling van de gemaakte weeffouten bij de Omgevingswet en Interbestuurlijke taken. Op tal van vlakken hebben de decentralisaties financieel, bestuurlijk en praktisch niet geleid tot de gewenste resultaten. We moeten leren van deze lessen.

Stuurloos 1. De mate waarmee gemeenten inhoudelijk en financieel kunnen sturen neemt af Slecht weer 2. De financiële positie van gemeenten staat onder druk en is de laatste drie jaar verslechterd

Daarnaast zal het aantal mensen dat een beroep doet op de inkomensvoorzieningen bij gemeenten hoogstwaarschijnlijk stijgen als de coronacrisis leidt tot een economische crisis. Als de meevallers op onder andere de inkomensvoorziening wegvallen en de kostenstijgingen bij WMO (door vergrijzing) en jeugdzorg doorzetten zijn de financiële problemen bijzonder ernstig. Omdat gemeenten binnen het sociaal domein en regionale samenwerkingsverbanden

Plus: drie reële risico’s voor gemeenten

weinig sturingsmogelijkheden hebben, worden financiële tekorten afgewenteld op de

3. Herhaling weeffouten decentralisatie Sociaal Domein bij Omgevingswet en Interbestuurlijke Taken

traditionele taakvelden. Bezuinigingen op deze traditionele gemeentetaken leiden tot

4. Verdieping tekorten Sociaal Domein door wegvallen meevallers Inkomensvoorzieningen

uithollen van de leefbaarheid en vitaliteit van dorpen en wijken. Daar waar investeren ten behoeve van een inclusieve samenleving gewenst is.

5. Bezuinigingen op traditioneel autonome gemeentetaken leidt tot uitholling leefbaarheid en vitaliteit dorpen en wijken Figuur 7.

De hoofdconclusies van het onderzoek.

7

B

GEMEENTEN ROEIEN MET TE KORTE RIEMEN | Onderzoek

TOT SLOT

Bezuinigen op leefbaarheid in ontwricht stelsel Leefbaarheid en vitaliteit van dorpen, wijken en kernen én de samenhang en sociale cohesie in gemeenschappen zijn van groot belang. Wellicht meer dan ooit. Deze vragen ook een goede relatie -met menselijke maat- tussen gemeente en inwoners. Juist de eerste overheid –de gemeente- staat echter onder druk. Allereerst f inancieel, zo is duidelijk geworden in dit onderzoek. De begrotingen in het sociaal domein worden overschreden, het eigen vermogen loopt in tijden van hoogconjunctuur terug en de solvabiliteit daalt.

8

B

GEMEENTEN ROEIEN MET TE KORTE RIEMEN | Onderzoek

Ook hebben we gezien dat de vrije beleidsruimte van gemeenten afneemt, van 40,6% in 2011 naar 25,2% in 2019 (volgens de definities van het ROB). Vanwege decentralisaties,

Nieuwe wegen vinden tussen regionaal opereren en lokaal herkenbaar zijn

interbestuurlijke en intergemeentelijke samenwerking en nationale regelgeving. Juist op de traditionele taakvelden die direct raken aan de leefbaarheid, vitaliteit en sociale cohesie is

De toenemende behoefte om te zoeken naar interbestuurlijke aanpakken met meer sturing

armslag nodig en zijn lange riemen gewenst. Hier is Nederland gebaat bij investeren. In de

op het regionale niveau is vanuit de inhoudelijke problematiek logisch en wenselijk, maar

sociale veiligheid, buurtwerk, in de kwaliteit van de openbare ruimte, in groenvoorziening,

zet de sturingsruimte van gemeenten nog verder onder druk. Al met al is een democratisch

in sport en cultuur. Maar juist dit smalle gebied waar gemeenten beleidsruimte hebben

en bestuurlijk ontwricht stelsel ontstaan, waarin bestuurlijke zelfstandige gemeenten in

is wrang genoeg het terrein geworden waar noodzakelijke bezuinigingen moeten worden

een veelkleurig pallet van samenwerkingsrelaties maatschappelijke vraagstukken proberen

gevonden. Met mogelijk grote consequenties voor zwembaden, sporthallen en bibliotheken.

op te lossen. Gezamenlijk moeten we nieuwe wegen vinden die recht doen aan regionale vraagstukken, maar tegelijkertijd de waarde van lokale democratie én de vitaliteit en

Gemeenteraden op afstand vanwege intergemeentelijke en interbestuurlijke samenwerking

leefbaarheid van wijken, dorpen en kernen niet verder onder druk zetten.

Huidige weg van decentraliseren loopt dood

Johan Rudolph Thorbecke heeft onze grondwet vernieuwd en kan als grondlegger van het

Het lijkt daarmee wenselijk dat er een heroverweging omtrent verdergaande decentralisaties

parlementarisme gezien worden. Hij had voor ogen dat gemeenten en provincies volledige

plaatsvindt. Om te voorkomen dat de politiek-bestuurlijke dynamiek in gemeenten verder

zeggenschap zouden hebben over hun grondgebied binnen de grenzen van “hogere”

wordt belast, de bestaande vrije beleidsruimte nog kleiner wordt en de financiële positie

wet- en regelgeving. Steeds meer vraagstukken vragen om een regionale aanpak (ruimte,

van gemeenten verder verslechtert.

wonen, arbeidsmarkt, energietransitie). Daarnaast vragen o.a. de decentralisaties om het opbouwen van hoogwaardige kennis en kunde en robuuste uitvoeringsorganisaties.

De vraag of er nog “in voldoende mate wordt voldaan aan het grondwettelijk uitgangspunt

Vanwege schaalvereisten en -voordelen wordt hier door gemeenten samen gewerkt. Zo

van autonomie en open huishouding” en of en hoe wordt omgegaan met de drie hoofd-

ontstaat een steeds verder versmallend deel van de taken dat gericht is op lokaal beleid

adviezen is uiteindelijk een politieke vraag. Ons onderzoek kan slechts illustreren dat deze

en lokale uitvoering. In het rapport van Bernard ter Haar “Als één overheid” worden

vraag buitengewoon urgent is en de adviezen relevant.

oplossingen aangedragen om effectiever regionaal samen te werken (SIFV, 2020). De constatering dat maatwerk per opgave nodig is lijkt meer dan terecht. Echter, het speelveld voor gemeenten wordt onoverzichtelijk en moeilijk te beïnvloeden. Gemeenteraden komen steeds meer op afstand te staan. De legitimiteit van een groot deel van de intergemeentelijke en interbestuurlijke samenwerking is matig ontwikkeld.

9

‘WIJ ZIJN BERENSCHOT, GRONDLEGGER VAN VOORUITGANG’ Wij zien een Nederland dat altijd in ontwikkeling is. Zowel sociaal als organisatorisch verandert er veel. Al meer dan 80 jaar volgen wij deze ontwikkelingen op de voet en werken we aan een vooruitstrevende samenleving. Daarbij staan we voor duurzaam advies en de implementatie hiervan. Altijd gericht op vooruitgang én echt iets kunnen betekenen voor mensen, organisaties en de maatschappij. Alles wat we doen, is onderzocht, onderbouwd en vanuit meerdere invalshoeken bekeken. In ons advies zijn we hard op de inhoud, maar houden rekening met de menselijke maat. Onze adviseurs doen er alles aan om complexe vraagstukken om te zetten naar praktische oplossingen waar u iets mee kan.

Berenschot Groep B.V. Van Deventerlaan 31-51, 3528 AG Utrecht Postbus 8039, 3503 RA Utrecht 030 2 916 916 www.berenschot.nl