30. De Drechtraad 2004-2021.pdf

De Drechtraad 2004-2021 Raadsleden in het Algemeen Bestuur

1

Colofon Uitgave Drechtsteden Klankbordgroep Drechtraad Peter Boudewijn Wenny van der Hee Irene Koene Chris Moorman Tekst Els Boers en Hans van der Maas, MoreThanWords Vormgeving Bjzndr Communicatie Alle interviews 2021 Hans van der Maas, MoreThanWords. Overige teksten op basis van Rapport Dijkstal (2004) Rapporten Scholten I (2004) en II (2010) Rekenkamer(commissie)rapport (2009) Rapport Berenschot (2017) Afstudeerscripties van Harmen van Dorsser in 2008 en André Flach in 2018 Van draden spinnen en manden maken tot netwerken (Drechtsteden, 2018) Losse documenten uit het digitale archief van de regiogriffie Rapport Deetman (2018) 2

Inhoudsopgave Voorwoord. ..........................................................................................................4 Inleiding. ...............................................................................................................8 1. Aanloop Drechtraad 2002-2004.................................................................. 12 Interview met Aat Ouwerkerk. .................................................................... 18 2. Organische start Drechtraad 2004-2006.................................................. 24 3. Praktijk Drechtraad, onderzoeken 2008-2009 . ...................................... 38 Interview met Harmen van Dorsser........................................................... 44 Interview met Arjen Overbeek. ................................................................... 48 4. Evaluatierapport Drechtsraad 2010........................................................... 54 Interview met Jan Heijkoop.......................................................................... 62 5. Aanpassingen Drechtraad 2010................................................................... 64 Interview met Fred Loos................................................................................ 71 6. Nieuwe raadsperiode Drechtraad 2014-2018. ........................................

76 Interview met Arno Brok............................................................................... 77 Interview met Joke Heijmans....................................................................... 80 7. Jubilea Drechtraad 2016-2018..................................................................... 86 Interview met Marcel Boogers. ................................................................... 87 8. Model van de Toekomst 2018...................................................................... 89 Interview met André Flach............................................................................ 93 9. Traject einde Drechtraad 2019-2021........................................................100 Interview met Jaap Paans. ..........................................................................106 Nawoord. .........................................................................................................113 Bijlage - Weetjes. ...........................................................................................114

Voorwoord Slim, samen, vooruit! Allereerst wil ik mijn waardering en lof uitspreken voor iedereen die een rol heeft gespeeld bij de Drechtraad. Van mensen aan de zijlijn, tot de leden zelf, tot iedereen die het mogelijk heeft gemaakt dat de Drechtraad kon functioneren. Er is veel pionierswerk, enthousiasme en creativiteit nodig geweest de afgelopen jaren. In 2006 ontstond er iets bijzonders in politiek Nederland: De Drechtraad. Raadsleden uit de regio stonden aan het roer. Het was en is nog steeds voer voor discussie, binnen en buiten onze regio. Dit boek geeft een mooi inkijkje. De Drechtraad heeft onze regio veel goeds gebracht. Gemeenten en raadsleden ontmoetten elkaar, gaven richting aan plannen en straalden een gezamenlijkheid uit. Deze winst nemen we graag mee om onze regio verder te brengen. We gaan profiteren van het fundament dat jaren geleden gelegd is. Je zou zelfs kunnen zeggen dat de zaadjes die door de Drechtraad zijn gezaaid nu verder tot ontwikkeling komen om verdere bloei van onze geweldige regio mogelijk te maken. De wereld verandert. We leven in een nieuw tijdsgewricht. Samenwerking vereist andere maatschappelijke spelers en een andere manier van samenwerken. De Drechtraad was iets te veel iets van overheden onderling. Het is nu tijd om samen met andere partners op te trekken. Samenwerken hoeft niet altijd met iedereen samen.

Het kan in kleiner of ander verband ook lukken zolang we het grotere geheel maar voor ogen houden.

4

Ik noem dat ‘de luiken openzetten’. Sommige thema’s vragen om meer flexibele samenwerking tussen gemeenten (ook buiten onze regio), kennisinstellingen en bedrijven. Er is behoefte aan meer maatwerk. Stedelijke opgaven versus waarborgen van lokale identiteit in omliggende dorpen. We moeten streven naar behoud van het goede en verbetering van het mindere. Dat is wat we gaan doen. We blijven niet hangen in en mijmeren over het verleden. We bouwen met elkaar verder aan een regio waar je bij wilt horen en waaraan je een steentje wilt bijdragen. Ik blijf mij daar, hopelijk samen met u, in volle overtuiging hard voor maken. Laat dit boek een waardevolle herinnering zijn aan een mooie en interessante periode in onze samenwerking en laten we ervoor zorgen dat we met elkaar nog meer aansprekende resultaten bereiken voor onze prachtige regio. Smart Delta Drechtsteden: Slim, samen, vooruit! Wouter Kolff Burgemeester Dordrecht Regiovoorzitter Drechtsteden

5

6

De 7 gemeenten van de Drechtsteden anno 2006

7

Inleiding Het land van de gemeenschappelijke regelingen en dan die volgens de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). Een bijzonder land, een land met al jaren veel beweging én discussie, nog steeds. Een land waarin van de mogelijke soorten het ‘Openbaar Lichaam’ voor raadsleden het meest aanspreekt. Een Openbaar Lichaam kent een Algemeen Bestuur (AB) en een Dagelijks Bestuur (DB). Vergelijkbaar met een gemeente, waar het DB het college van burgemeester en wethouders is, en het AB de gemeenteraad. De, al jarenlange, discussie gaat over de plek van raadsleden bij een gemeenschappelijke regeling. Raadsleden voelen zich op afstand staan en dat hoort niet, is de algemene gedachte. Zelfs het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties voert deze discussie al jaren, tot op de dag van vandaag. Binnen de Drechtsteden is het ‘probleem’ van raadsleden op afstand in 2006 getackeld met de instelling van de Drechtraad. Daarvoor is er eerst, vanaf 2002, flink gediscussieerd met de invoering van het dualisme in de Gemeentewet. Een goede oplossing is dan het idee: raadsleden aan het roer en raadsleden in het algemeen bestuur. Tot 1 januari 2022 in ieder geval, want dan stopt de Drechtraad. De GR Drechtsteden gaat op in de GR Sociaal met in het AB collegeleden en geen raadsleden meer.

De Drechtraad heeft in al die jaren veel gebracht, dat zeker de moeite waard is om niet te vergeten. Hoe werkte dat nou precies, die Drechtraad? Waarom stopt het? Welke ervaringen zijn er in die bijna 20 jaar opgedaan? Al die jaren en nog steeds is er de worsteling om raadsleden te betrekken bij de gemeenschappelijke regelingen. De Drechtraad heeft zichzelf in ieder geval de afgelopen jaren op de kaart gezet. De praktijk laat alleen zien dat de Drechtraad bij andere gemeenten geen navolging krijgt. Dit boek geeft een inkijk in eerst het traject naar de Drechtraad toe, de onderlinge discussies met tussentijdse ‘verbeteringen’ en de weg naar het einde van de Drechtraad. Er komen meerdere rapporten voorbij tijdens de hele periode. Elk rapport op basis van uitgebreid onderzoek naar hoe de stand van zaken op dat moment is. Van deze rapporten is dankbaar gebruik gemaakt om een beeld neer te zetten dat recht doet aan het functioneren van de Drechtraad door de jaren heen. 8

De rode lijn van het verhaal van de Drechtraad In de periode tussen 2002 en 2004 zijn er flinke discussies binnen de Drechtsteden over wat past. Uit die discussies, waaraan behalve raadsleden ook statenleden deelnemen, ontstaat in 2004 een vorm van de Drechtraad. Op experimentele wijze ontstaat daarna de echte Drechtraad, die begin 2006 formeel is. Na 2006 zijn er vervolgens na elke gemeenteraadsverkiezing aanpassingen. Aanpassingen die ‘problemen oplossen’ en dus verbeteringen zijn, is de hoop. Tot de gevonden vorm in 2020 uiteindelijke leidt tot de opheffing eind 2021. Tussen 2006 en 2020 zijn er drie gemeenteraadsverkiezingen, in 2010, 2014 en 2018. Na elke verkiezing laaien de (vaak zelfde) discussies op. De nieuwe raadsleden, zowel binnen als buiten de Drechtraad, zwengelen deze discussies over het functioneren van de Drechtraad en het Dagelijks Bestuur (DSB) aan. Allerlei commissies geven in de loop der jaren gevraagd advies over hoe de Gemeenschappelijke Regeling Drechtsteden (GRD) het beste te besturen, en dan vooral over hoe het beste voldoende resultaten te boeken. Het zijn niet de minste personen die zo’n commissie naam geven als voorzitter. De eerste is de Commissie Dijkstal in 2004, daarna tweemaal de Commissie Scholten en de laatste commissie is de zogenaamde voorbereidingsCommissie van Deetman.

Deze commissie is de vervolgstap op basis van het rapport Berenschot. Daarna houdt het bestuur meerdere sessies/ conferenties met de colleges van de deelnemende zeven gemeenten om het uiteindelijk eens te worden over het vervolg vanaf 2022. Na 2021 De Gemeenschappelijke Regeling Drechtsteden splitst; een klein deel uit de regeling gaat verder onder de nieuwe naam Gemeenschappelijke Regeling Sociaal Drechtsteden, met een Algemeen Bestuur van portefeuillehouders, met daaruit afgeleid het Dagelijks Bestuur. Voor de raadsleden komt er een adviescommissie die advies uitbrengt aan het AB/DB. Dit is in lijn met de nieuwste aanpassing van de Wet gemeenschappelijke regelingen van 2021. Met dit boek hopen de samenstellers de unieke kanten van en de lessen uit de Drechtraad actueel te houden. En vooral dat dit boek inspireert en bijdraagt aan de democratische belangen in zowel de gemeente, als in ons land. Oktober 2021, Dordrecht

9

“

‘De reis van de Drechtraad met hun prominente voorzitters, allen tevens Burgemeester van Dordrecht’

10

Periode 2004-2021

Burgemeesters én voorzitters van de Drechtraad Burgemeester Ronald Bandell (links), start de Drechtraad, tot 2010. Burgemeester Arno Brok (midden), de jaren onderweg met de Drechtraad, tot 2017. Burgemeester Wouter Kolff (rechts), de periode naar het einde, tot 2022.

11

1

Aanloop Drechtraad 2002-2004 Dualisme treedt binnen bij de Drechtsteden. Het dualisme doet in 2002 zijn intrede in gemeenteland. Statenleden uit Dordrecht en Sliedrecht starten samen met actieve raadsleden uit de Drechtsteden-gemeenten hun overleg BORS (Bestuurlijk Overleg Raad en Statenleden). Dordrecht noemt de groep wel de ‘bende van de zwarte hand’, want hij opereert naast de vaste structuren. Deze losse groep straalt energie uit met ontmoeting tussen opbouwers en criticasters, wat leidt tot een breder initiatief. Wethouders zijn niet langer lid van de gemeenteraad, maar alleen lid van het college, het dagelijks bestuur van de gemeente. Wat betekent dit voor raadsleden nu zij een eigen positie hebben en daarmee op afstand staan van de wethouders? Het college bereidt voorstellen voor, de zogenaamde kaders voor beleid, en voert uit wat de raad besluit. De gemeenteraad neemt de besluiten over de kaders voor het uit te voeren beleid en controleert het college of zij de raadsbesluiten wel goed en netjes uitvoeren. Hoe vertalen we dat nu naar de samenwerking? Dualisme niet alleen in de gemeente, maar ook in de regio? In het land verdwijnen raadsleden uit de besturen van samenwerkingsverbanden. Niet meteen en niet overal, bij sommige gemeenten duurt het even.

Met een enkele uitzondering is het algemene beeld dat alleen collegeleden de gemeente kunnen vertegenwoordigen in besturen waar de gemeente aan deelneemt. Binnen de Drechtsteden ontstaat een eigen beeld over wat het dualisme betekent voor de samenwerking binnen de Drechtsteden en vooral wat dan het beste past bij de Drechtsteden. De Drechtsteden lijken ijdel te zijn, want men kijkt heel graag in de spiegel. Meerdere commissies zien het levenslicht en fungeren als spiegel om vervolgens te komen tot bruikbare adviezen. De nadruk van de adviezen ligt vooral op de uitvoering, hoe en wat het beste is voor het gebied van de Drechtsteden. De Commissie Dijkstal gaat aan de slag en neemt de Drechtsteden onder de loep. Dit mondt uit in het gezamenlijk oppakken van allerlei projecten. De term ‘Manden maken’ doet zijn intrede voor de uitvoering van al die projecten. Het beeld ontstaat dat er sprake is

12

van bestuurlijke drukte en schijnconsensus. Een vervolgcommissie blijkt nodig om een oplossing te vinden. Hoe ‘springen’ de Drechtsteden van bestuurlijke drukte en schijnconsensus naar uitvoeringskracht en gedragen inhoudelijk resultaat? De Commissie Scholten (de toenmalige burgemeester van Zwijndrecht) krijgt de opdracht om een voorzet te doen. Iedereen is het er zo’n beetje over eens dat versterking van de positie van de raden nodig is. Op lokaal niveau gebeurt dit nu met de invoering van het dualisme, maar op regionaal niveau is het niet goed geregeld. Een nieuwe bestuursstructuur zorgt ervoor dat de raden niet voor voldongen feiten komen te staan, zo is het brede gevoel. De positie van zowel collegeleden als raadsleden in de regio is nu onoverzichtelijker, luidt het algemene beeld. Het gemeentebestuur is duaal en de regio nog steeds monistisch. Op gemeentelijk niveau zijn de kaderstellende en controlerende taken gescheiden van de uitvoering, net als de verantwoording. De mix van structuren, duale gemeente en monistische regio, maakt het lastig voor de legitieme besluitvormingsprocedures. Dat maakt weer dat de raden, en soms ook de wethouders, zich onvoldoende betrokken voelen, anno 2002. De wens is een regionale samenwerking op basis van draagvlak voor de structuur.

De structuur die zorgt voor daadkrachtige uitvoering en zorgvuldige procedures, zodat alle partners (vooral de raden) op het goede moment hun rol kunnen spelen. Een niet geringe opgave! Dualisme binnen de regio volgens de Commissie Scholten De Commissie Scholten concludeert: het ligt voor de hand om de duale rolneming ook op regionaal niveau in te voeren. Dan krijg je vanzelf daadkracht, en geef je legitimiteit aan procedures, is het idee. Raden (kadersteller/controleur) en colleges (uitvoerder/verantwoorder/voorbereider) op regionaal niveau, betekent een Drechtraad (DR) en een Regiobestuur (RB). De Drechtraad heeft het laatste woord over zaken waarvan de bevoegdheid overgedragen is door de gemeenteraden. De deelnemende gemeenten zijn en blijven autonoom en de lokale raden hebben een eigen rol in het beleidsvormingsproces. Startsein voor de Drechtraad De Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) is niet duaal en dat gaan de Drechtsteden daarom zelf regelen. Het AB benoemt de leden van het DB uit haar midden, dat staat zo in de wet. Maar hoe doen we dat 13

binnen de GR Drechtsteden als we een Drechtraad willen? Er blijkt een praktische mogelijkheid om toch ‘duaal te gaan’. De regio Parkstad Limburg is het voorbeeld, daar is een DB dat uitsluitend bestaat uit collegeleden en een AB dat bestaat uit alleen raadsleden. De collegeleden zijn formeel wel lid van het AB, maar hebben geen stemrecht. Net als in gemeenten is het voorzitterschap van het AB en DB gecombineerd. Bij de Drechtsteden lijkt dit goed te gaan passen. Samenstelling Drechtraad Met de aanstaande Drechtraad is er eerst nog wel enige discussie over de samenstelling. Hoe en wat past bij de Drechtsteden? Er zijn meerdere opties voor een samenstelling:

• Evenredigheid inwonertal. • Evenredigheid politieke fracties. • Alle gemeenten een gelijk aantal vertegenwoordigers. • Alle fracties een gelijk aantal vertegenwoordigers. • Een mengvorm.

Iedereen is het uiteindelijk eens over het volgende: – Politieke fractievorming organiseren de politieke partijen zelf. Het gaat in eerste instantie om de gemeenten die samenwerken en dus de gemeentebelangen. Het ontstaan van contacten tussen fracties van dezelfde of vergelijkbare politieke signatuur lijkt wel in de rede te liggen. – De al bestaande stemverhoudingen in het Drechtstedenbestuur blijven; het aantal inwoners bepaalt het aantal stemmen dat een gemeente heeft en de afgevaardigden van tenminste drie van de zeven deelnemende gemeenten stemmen in om een voorstel aan te nemen. De invoering van gewogen stemmen doet overigens niets af aan het feit dat bij de besluitvorming altijd het streven blijft op basis van consensus. – Per gemeente mag elke fractie in de raad één raadslid afvaardigen naar de Drechtraad en een vervanger uit dezelfde fractie. Zo zijn er voldoende leden van iedere gemeente aanwezig om draagvlak te garanderen én voldoende representatie van de verschillende politieke stromingen. Daarnaast doet de weging van stemmen recht aan de verhoudingen van inwoners in de Drechtsteden. Fractievoorzitters die geen lid zijn van de Drechtraad kunnen gebruikmaken van het spreekrecht. Dagelijks bestuur, regiobestuur en adviescommissies Belangrijk is vooral dat de lokale colleges het regiobestuur in de uitvoering steunen.

Draagvlak is nodig om te komen tot daadkracht, is de gedachte. Daadkracht zit vooral in de competenties van de mensen in het DB. Een regiobestuur heeft daadkrachtige leden nodig. Daadkrachtige 14

leden die goede opdrachtgevers zijn met het vermogen om draagvlak te creëren voor de uitvoering van het beleid. Bestuurlijke en managementkwaliteit is daarbij essentieel, naast korte sturings- en informatielijnen. Het regiobestuur zal bestaan uit zeven leden (één uit elke gemeente) plus een voorzitter. Een formateur stelt het regiobestuur samen, in overleg met de colleges. De Drechtraad benoemt vervolgens deze bestuursleden. De formateur is ook de voorzitter van het regiobestuur. De Drechtraad kiest de voorzitter zo kort mogelijk na de verkiezingen, zodat hij aan de slag kan met de formatie. Het lijkt voor de hand te liggen om daarvoor de burgemeester van Dordrecht te kiezen, maar dat hoeft niet. Er komen adviescommissies van de portefeuillehouders in het regiobestuur. Elke adviescommissie kiest uit haar midden een voorzitter. De voorzitter van het regiobestuur heeft hierbij recht van voordracht. De bestuurlijke drukte die erop dat moment bestaat met de zeven bestuurlijke commissies is te veel van het goede. Drie of maximaal vier commissies past beter, en helpt het versterken van de integratie. Dit betekent dat de dan bestaande zeven commissies fuseren. De adviescommissies geven op een bepaald terrein advies aan het regiobestuur voor de beleidsvoorbereiding.

Verlengd – of regionaal bestuur? Willen de Drechtsteden een verlengd bestuur of een regionaal bestuur? Deze vraag stelt de commissie zichzelf met het onderstaande als resultaat. De keuze bepaalt de inrichting van en verhouding tussen de verschillende organen, vindt de Commissie Scholten. Regionale dualisering Bij een verlengd lokaal bestuur houden de afzonderlijke gemeenten de besluitvormende bevoegdheden in handen. Een Drechtraad zou dan niet eens echt nodig zijn, omdat de raden uiteindelijk zelf besluiten. Meer regionaal bestuur dan meer besluiten op regionaal niveau, luidt de redenatie. Regionale dualisering betekent dat de Drechtraad over de kaderstelling voor en controle van het regiobestuur gaat. Bevoegdheden van colleges, raden en ambtenaren kunnen worden overgedragen, maar dat hoeft niet. Wel stelt de Drechtraad de begroting en jaarrekening van de Drechtsteden vast, dat is sowieso de basis volgens de Commissie Scholten. Gemengd Het beeld is dat de Drechtsteden een gemengde constructie is, omdat de beleidsvorming de lokale verantwoordelijkheid blijft (wel weer 15

binnen de kaders van het regionaal samenwerkingsverband) en de uitvoering op regionaal niveau gebeurt. Het uitgangspunt, volgens de Commissie Scholten, is dat de structuur de inhoud volgt en dat is juist bij de bevoegdhedendiscussie van groot belang. Gemeenten, en met name gemeenteraden zijn over het algemeen huiverig voor het overdragen van bevoegdheden. Dit maakt naar hun gevoel inbreuk op hun autonomie en beleidsvrijheid. Het is alleen onvermijdelijk dat sommige bevoegdheden overgaan naar het regionale niveau. De uitdaging is om te kijken hoe de ambities van de Drechtsteden zich vertalen naar het regiobestuur. Het uitgangspunt bij het beleidsproces op regionaal niveau behoort te voldoen, in 2004, aan de volgende leidende principes: – Draagvlak Voldoende ruimte bieden voor de betrokkenheid van raadsleden aan de voorkant van het besluitvormingsproces en daar ook collegeleden bij betrekken. – Daadkracht Besluiten voortvarend nemen. – Procedurele legitimiteit Het verloop van het proces is geen vanzelfsprekendheid met vele spelers. Afstemming en een goede coördinatie zijn in ieder geval noodzakelijk. Het beeld bij de ‘duale’ rolneming Belangrijke momenten voor kaderstelling en controle zijn de begroting en de jaarrekening. Deze bepalen het ritme en kunnen omgeven zijn met verschillende vormen van debat, interactie en communicatie.

De betrokkenheid van raadsleden is daarmee gewaarborgd. Een verlengde lokale structuur en een regionale structuur vragen ieder om een ander besluitvormingsproces, maar het principe blijft hetzelfde. Bij verlengd bestuur legt het Drechtstedenbestuur verantwoording af aan de Drechtraad en bij regionaal bestuur rechtstreeks aan de gemeenteraden. De leden van de Drechtraad (oftewel de regioraad) zijn verantwoording verschuldigd aan de raden bij verlengd lokaal bestuur. Alleen bij uitoefening van regionale bevoegdheden hoeft de regioraad zich niet formeel te verantwoorden naar de gemeenten. De eerste mogelijkheid op lokaal niveau in het besluitvormingsproces voor raadsleden is via hun portefeuillehouder, die deelneemt in de adviescommissie. Het beleid gaat van het regiobestuur eerst naar de individuele raden, via de colleges. Na de besluitvorming in de ge-

16

meenteraden gaat het via het regiobestuur naar de Drechtraad. Als de bevoegdheid op regionaal niveau ligt, dan gaat een voorstel - na het overleg met de adviescommissies - rechtstreeks naar de Drechtraad, dus zonder tussenkomst van afzonderlijke gemeenteraadsbesluiten. De praktijk waarbij wethouders - ook Regio Bestuursleden - vooral verantwoording afleggen tegenover de eigen raad, lijkt een goede zaak. De gemeenteraad geeft dan immers invulling aan zijn controlerende en kaderstellende rol. Het lijkt geen probleem dat het regiobestuur daarnaast ook aan de regioraad verantwoording aflegt. In de ene relatie gaat het primair over het afleggen van verantwoording over het gevoerde beleid door het regiobestuur als zodanig; in de tweede relatie gaat het over de opstelling van de eigen gemeentelijke vertegenwoordiger in het regiobestuur in relatie tot het gemeentelijke belang. Als de kaderstelling vorm krijgt door zowel lokale als regionale besluitvorming, neemt het regiobestuur de uitvoering ter hand. Volgens de Commissie Scholten is wat nu bedacht is toekomstbestendig. Er is een scheiding tussen raadsleden en collegeleden, als gevolg van de duale rolneming en het sterke karakter van het Drechtstedenbestuur. Dit biedt naar het oordeel de juiste waarborgen voor de uitvoering en de controle.

De overdracht van bevoegdheden kan vorm krijgen doordat in de fase van de kaderstelling veel aandacht is besteed aan draagvlak.

17

Aat Ouwerkerk, Drechtraad-lid

“Het wantrouwen is nooit echt weggeweest” Vanaf het prille begin tot aan nu is en voelt Aat Ouwerkerk zich betrokken bij de Drechtraad. Als vertegenwoordiger van de gemeente Hendrik-Ido-Ambacht spreekt de VVD’er kritisch mee in de besluitvorming. “Het is heel erg jammer dat de Drechtraad stopt.”

“

“Er is meer voor nodig dan een hapje en

drankje.”

Ouwerkerk wijst naar de lokale partijen bij de teloorgang van de Drechtraad: “Zij hebben de behoefte om samen te werken onder tafel gemoffeld en onmogelijk gemaakt. Het succes van een Drechtraad wordt mede bepaald door de bereidheid om regionaal te denken en te handelen. Je moet naar elkaar willen luisteren. Natuurlijk is er een lokaal belang en iedereen mag dat uiten, maar voor de regionale besluitvorming moeten we al die lokale belangen kanaliseren.” Gehakketak Op een bepaald moment ging de Drechtraad langzaam ten onder aan een gebrek aan inhoudelijke discussies, vindt Ouwerkerk. “Er ontstond steeds meer gehakketak over punten en komma’s in de procedures. Ik wijt dat aan een gebrek aan vertrouwen in elkaar, misschien zelfs onwil, dat is nooit echt weggeweest. Er is simpelweg te weinig geïnvesteerd om alle partijen erop te wijzen op een regionaal belang van een Drechtraad waar alle afzonderlijke gemeenten van profiteren. De Drechtraad heeft best veel gebracht: meer aandacht van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, van gedeputeerden die te maken hebben met de openbare ruimte en van Brussel. Als elleboog tussen Rotterdam en Antwerpen heeft de Drechtraad zijn stem laten horen. Landelijk staan we op de kaart.” Te vrijblijvend Mede daarom vindt Ouwerkerk het jammer dat de Drechtraad stopt. Want er is nog zo veel te doen, zegt hij.

En ach, dat er een gezellige borrel blijft, is voor hem absoluut niet hetzelfde: “Wanneer je besluiten wilt nemen en politiek overleg wilt voeren, dan is er meer voor nodig dan een drankje en een hapje met elkaar. Bovendien is het veel te vrijblijvend. Als gepensioneerde heb ik er tijd voor, maar het gros slaat die informele bijeenkomsten binnenkort over.”

18

Experimentele fase Drechtraad en Manifest De aanbevelingen van de Commissie Scholten vallen in vruchtbare bodem. Om de vaart erin te houden geeft de burgemeester van Dordrecht, Ronald Bandell, de toenmalige griffier, Jaap Paans, opdracht om aan de slag te gaan. Er komt een notitie waarin staat hoe de weg zal zijn naar het opstarten van een Drechtraad, te beginnen met een experimentele fase. Het is de bedoeling dat de Drechtraad in december 2004 het besluit over een Manifest neemt, naast een agenda voor de eerste inhoudelijke Drechtraad op 19 januari 2005. Er komen vier werkgroepen die ieder een eigen onderdeel voorbereiden voor het instellen van de formele Drechtraad: 1. Spelregels 2. Communicatie 3. Informatievoorziening 4. Agendering. Elke werkgroep krijgt ondersteuning van een raadsgriffier en bestaat uit minimaal zes raadsleden. De uitkomsten van de werkgroepen komen aan de orde in januari in de Drechtraad. De ideeën uit de werkgroepen drie en vier geven het informatie- en communicatiebeleid vorm. Op 5 november 2004 is er de voorbereidende bijeenkomst, waaruit de werkgroepen een aantal wensen meenemen.

Werkgroep 1 buigt zich over de ‘spelregels’ De spelregels staan in het ‘Drechtraadmanifest’. Dit manifest vervult gedurende de experimentele fase van de Drechtraad de functie van reglement. Ook staan de ambities van de Drechtraad erin beschreven. De werkgroep bereidt de plenaire besluitvorming voor en kan voorstellen doen voor wijzigingen in de tekst. De toelichting hiervan gebeurt in de plenaire zitting van de Drechtraad met daarna ruimte voor discussie. Werkgroep 2 buigt zich over de agenda voor 2005 Op 5 november 2004 geeft men aan twee keer per jaar bij elkaar te komen. Voor het jaar 2005 zijn drie

data opgenomen in het manifest. Het voorstel is een eerste ‘inhoudelijke’ bijeenkomst te houden op 16 januari. Na instemming, vinden er in 2005 drie cycli plaats van agendering/meningsvorming/ besluitvorming. De eerste loopt van januari tot juni, de tweede van juni tot november en de derde van november 2005 tot de eerste bijeenkomst van de Drechtraad in 2006. De werkgroep ontvangt alle informatie over de zaken waaraan het Drechtstedenbestuur werkt en over zaken van de nabije toekomst. Daarnaast voert de werkgroep de discussie over hoe de Drechtraad de voortgang van de projecten in het kader van ‘Mandenmaken’ het beste kan volgen en controleren.

19

Werkgroep 3 buigt zich over de wijze van informatievoorziening aan de Drechtraadsleden Op 5 november is de wens uitgesproken om informatie op eigentijdse wijze te delen. Geen grote stapels papier bij de Drechtraad. De vraag is hoe, bijvoorbeeld door slimme inzet van digitale media, de Drechtraad te voorzien van informatie. Bij de stukken voor de vergadering van 1 december ligt er ter voorbereiding een notitie over dit onderwerp van

20

de raadsgriffiers. Werkgroep 4 buigt zich over de externe communicatie De werkgroep denkt na over hoe ‘externen’ (burgers en maatschappelijke partijen) goed te betrekken bij het werk van de Drechtraad. Werkgroep 3 en 4 rapporteren aan de plenaire Drechtraad. De uitkomsten van de discussies in de werkgroepen geven een informatie- en communicatiebeleid voor de Drechtraad vorm.

Foto op pagina 22-23 De molens in het landschap van Alblasserdam. 21

22

23

2

Organische start Drechtraad 2004-2006 Informele Regeling met het Manifest als basis. Op 1 december 2004 komt de Drechtraad voor het eerst bijeen. Dit, nadat eerder dat najaar alle deelnemende gemeenten in hun raadsvergadering het besluit nemen over de GR Drechtsteden. De deelnemende gemeenten zijn in 2004: Alblasserdam, Dordrecht, ‘s-Gravendeel, Hendrik-Ido-Ambacht, Sliedrecht, Papendrecht en Zwijndrecht. Samen vormen zij de Drechtsteden. Aan de vergadering van 1 december gaat een uitgebreide voorbereiding vooraf. Een maand eerder, om precies te zijn op 5 november, heet burgemeester Ronald Bandell van Dordrecht alle aanwezigen van harte welkom op een speciale bijeenkomst. Deze bijeenkomst is bedoeld om de eerste bijeenkomst van de Drechtraad op 1 december van dat jaar met elkaar voor te bereiden. De griffiers van de deelnemende gemeenten nemen samen de voorbereiding en organisatie van de bijeenkomst ter hand. 5 november: de voorbereidende bijeenkomst Ronald Bandell haalt in zijn welkomstwoord aan dat alle aanwezige gemeenteraden zich hebben uitgesproken voor vernieuwing van de bestuurlijke organisatie: slagvaardiger, daadkrachtiger en minder bureaucratisch. Bandell wil gaandeweg kijken hoe de regionale vraagstukken aan te pakken.

Eén van de uitgangspunten is de vraag, hoe de bestuurlijke drukte te verminderen? Het gaat om het op zoek gaan naar een werkwijze die nieuwe energie losmaakt en vooral slagvaardig is. Samen met de griffiers is nagedacht over werkbare ideeën voor de Drechtsteden, vooral over de koppeling tussen gemeenten en gemeenteraden. Ronald Bandell vindt het ‘best spannend’ om te zien wat er in de bijeenkomst van die dag in november 2004 gaat gebeuren, laat hij de deelnemers weten. Op deze eerste bijeenkomst zijn er nog geen stukken. De notitie op de agenda van de Drechtraad van 1 december is straks geschreven op basis van de bijeenkomst in november. Het voorstel van de griffiers is om de besluitvormingscyclus van de Drechtraad uit te laten gaan van drie fasen:

24

1. Agendering door DS-bestuur of Drechtraad, afhankelijk van wat de raden kiezen. Agendering kan aan de hand van een concreet voorstel, een startnotitie of een startconferentie tijdens de Drechtraad. 2. Meningsvorming in de gemeenteraden. Deze fase duurt het langst. Denk aan een discussie in de eigen raad, discussie met inwoners en het maatschappelijk middenveld. Iedere gemeente kan dit op eigen wijze vormgeven en bereidt haar standpunt voor. 3. Besluitvorming in de Drechtraad. In totaal duurt deze cyclus ongeveer zes maanden. Het idee is dat de Drechtraad bijeen komt op een Drechtstedenconferentie. Met in de ochtend terugkoppeling over de eerder gehouden discussie op lokaal niveau en daarna de mogelijkheid elkaar vragen te stellen. ’s Middags staat de controlerende taak van de Drechtraad centraal en de activiteiten voor de kalender van het komende halfjaar. In de avond vindt de plenaire bijeenkomst van de Drechtraad plaats, inclusief debat en besluitvorming. Raadsleden die overdag niet aanwezig kunnen zijn, krijgen op dat moment terugkoppeling over wat overdag is besproken. De zeven raadsgriffiers ondersteunen gezamenlijk de Drechtraad, naast ieders individuele ondersteuning van de eigen gemeenteraad. Bureau Drechtsteden ondersteunt het Drechtstedenbestuur en faciliteert de zeven raadsgriffiers bij de voorbereiding van de Drechtraadconferenties.

Communicatie De voorzitter, Ronald Bandell, concludeert aan het einde van de bijeenkomst dat communicatie voor de raadsleden belangrijk is. Strikte reglementering is wat hem betreft niet direct nodig. Hij wil kijken hoe een en ander zich ontwikkelt: “Laat het vooral groeien. Sommige procedures vastleggen is wellicht nodig, maar bedwing de neiging om alles vast te leggen”. Bandell merkt het belang op om enerzijds de betrokkenheid goed te regelen aan de voorkant, maar ook de betrokkenheid van alle fracties uit alle gemeenten. Aan de andere kant is de terugkoppeling in de eigen fractie/gemeenteraad en het goed regelen op de eigen, lokale manier van hetzelfde belang. De leden van de Drechtraad in oprichting krijgen de oproep om nog eens mee te denken. Raadsleden hebben veel denkkracht en niet alles hoeft voor 1 december geregeld te zijn. De voorzitter sluit af met de opmerking dat de installatie sowieso op 1 december plaatsvindt, anders gaat de vaart eruit. De Commissaris van de Koningin biedt aan om de Drechtraad te installeren. Hieruit blijkt duidelijk engagement vanuit de provincie Zuid-Holland. De griffiers bereiden dit programma verder voor. 25

Tijdens deze bijeenkomst zijn er digitale peilingen met stemkastjes. Van de 32 aanwezigen zijn er 17 fractievoorzitter; 18 vinden dat meningsvorming over regionale zaken lokaal hoort te gebeuren en 14

raadsleden vinden juist dat dit aan de Drechtraad is. Met de opzet van de Drechtraadconferentie is men het grotendeels eens, zo ook met het aantal bijeenkomsten van drie tot vier keer per jaar.

De eerste Drechtraadsbijeenkomst op 1 december 2004 In zijn welkomstwoord bij de eerste Drechtraadbijeenkomst benadrukt voorzitter Ronald Bandell dat er sprake is van een mijlpaal in de samenwerking. In zijn ogen is met de oprichting van de Drechtraad nu feitelijk het duaal werken ingevoerd. De Drechtraad dient als forum voor de gemeenteraadsleden. Het oefenen met een Drechtraad betekent niet dat het lidmaatschap vrijblijvend is, maar dat er hard gewerkt moet worden. De verschillende werkgroepen doen in de vergadering verslag en komen met voorstellen waarover de Drechtraad stemt. De voorstellen gaan over waarmee vooral rekening te houden, en hoe zo optimaal mogelijk te communiceren. Iedereen kan zich vinden in de voorstellen, maar over de spelregels ontstaat stevige discussie, vooral over de stemverhoudingen. De voorzitter benadrukt een paar keer nadrukkelijk dat het niet gaat om een juridisch document, maar om het experiment. De spelregels staan in een Manifest.

De spelregels in het Manifest over de stemverhoudingen leiden tot discussie. De voorzitter stelt voor om het Manifest nu wel vast te stellen met de aantekening dat stemzwaarte, vervanging en stroomschema nog kunnen leiden tot veranderingen. Een eventuele wijziging kan in de volgende vergadering, op 19 janu-

ari 2005. Iedereen kan zich hierin vinden, op twee raadsleden na. Daarnaast worden naast 19 januari nog twee data in 2005 vastgesteld: 15 juni en 5 oktober. De Drechtraad kiest uit drie kandidaten Hugo van Meeuwen als plaatsvervangend voorzitter.

In zijn speech complimenteert de Commissaris der Koningin van Zuid-Holland, Jan Franssen, de aanwezigen met hun keuze voor de Drechtraad. Hij roept de regio op daadkracht te tonen. Daadkracht op basis waarvan de provincie inhoud kan geven aan een nieuwe samenwerkingsrelatie en overdracht van taken, budget en bevoegdheden. Manifest De inleidende tekst van het Manifest luidt: “Dit manifest is opgesteld voor de eerste bijeenkomst van de Drechtraad, op 1 december 2004. Met de ondertekening hiervan is de ‘experimentele fase’ van het democratisch regionaal bestuur in de Drechtsteden gestart. Dit mani26

fest vormt de basis voor de bijeenkomsten van de Drechtraad tot het moment dat de Drechtsteden een zelfstandige gemeenschappelijke regeling vormen en de werkwijze en de bevoegdheden van de Drechtraad formeel zijn vastgelegd.” Het Manifest telt de volgende tien onderdelen.

1. Samenwerking in de Drechtsteden De politieke en bestuurlijke samenwerking in de Drechtsteden heeft de afgelopen jaren steeds meer vorm gekregen. Intensieve samenwerking is ook de komende periode noodzakelijk om tal van maatschappelijke vraagstukken aan te pakken die de reikwijdte van de individuele gemeentebesturen overstijgen. Drie elementen spelen daarbij een belangrijke rol: draagvlak, daadkracht en procedurele legitimiteit. De Drechtsteden willen in de nabije toekomst een zelfstandige regio worden. Vooruitlopend daarop zijn regionale bestuursorganen ingesteld: een Drechtstedenbestuur en een Drechtraad. 2. Een Drechtraad: raad van 7 raden Daadkrachtige samenwerking tussen gemeenten is alleen mogelijk als lokaal draagvlak voor deze samenwerking is gegarandeerd. Ook de democratische legitimiteit van regionaal bestuur is afhankelijk van de lokale verankering daarvan. De Drechtraad draagt zorg voor de betrokkenheid van de gemeenteraden, het maatschappelijk middenveld en burgers bij het regionale bestuur. Meningsvorming over nieuwe regionale taken of projecten vinden in beginsel plaats in de lokale politieke arena’s. Op grond hiervan neemt de Drechtraad gedragen beslissingen. 3. Een raad van raadsleden In de Drechtraad zijn alle fracties die zitting hebben in een van de zeven gemeenteraden vertegenwoordigd. Net als de leden van andere vertegenwoordigende lichamen beslissen

de leden van de Drechtraad ‘zonder last’. Dat betekent dat de leden van de Drechtraad in gezamenlijk overleg zelfstandig besluiten nemen. Vervanging door fractiegenoten is dan ook niet mogelijk. Voorzitter van de Drechtraad is de voorzitter van het Drechtstedenbestuur. De Drechtraad benoemt uit haar midden een vicevoorzitter. 4. Bevoegdheden en besluiten Voordat de Drechtstedenregio een officiële status heeft, kan de Drechtraad geen besluiten nemen die de gemeenten binden. De Drechtraad creëert daarom een zo breed mogelijk draagvlak voor zijn besluiten en neemt ‘in materiele zin’ de beslissing. De gemeenteraden zijn intensief betrokken bij de meningsvorming rondom besluiten die de Drechtraad neemt. Zij stellen vooraf kaders, plaatsen opmerkingen en kanttekeningen voor de besluitvorming in de Drechtraad. Alle besluiten van de Drechtraad bekrachtigen de gemeenteraden formeel. Besluiten van de Drechtraad amenderen de gemeenteraden niet. Discussie en argumenten gaan voor stemmingen. Bij stemming heeft ieder lid van de Drechtraad zoveel stemmen als zijn of haar fractie in de gemeenteraad groot is. 5. De agenda De Drechtraad besluit zelf over zijn agenda. Op 1 december 2004 zijn afspraken gemaakt over onderwerpen voor de jaaragenda van 2005. In iedere Drechtraadvergadering stelt de Drechtraad de (voorlopige) agenda voor de volgende vergadering vast. De Drechtraad bespreekt diverse

27

onderwerpen: voorstellen van het Drechtstedenbestuur, rapportages over de voortgang van regionale projecten, voorstellen van leden van de Drechtraad of van gemeenteraden in de regio. Sommige onderwerpen komen aan bod in de plenaire zitting van de Drechtraad, een ander deel krijgt een plaats in de Drechtstedenconferentie, voorafgaand aan de bijeenkomst van de Drechtraad. De leden van de Drechtraad ontvangen de agenda en de stukken voor de Drechtraad tijdig. 6. De vergaderingen Tot de instelling van de regionale bestuursorganen in een officiële regeling, komt de Drechtraad drie keer per jaar bij elkaar. De leden van de Drechtraad kijken bij het behandelen van onderwerpen verder dan de papieren realiteit. Zij spreken met betrokkenen over voorgenomen besluiten of over de consequenties van al in gang gezet regionaal beleid. Zij zien met eigen ogen de voortgang van projecten. De Drechtstedenconferentie voorafgaand aan de vergaderingen van de Drechtraad, is hiervoor een belangrijk moment. De werkwijze van de Drechtraad weerspiegelt de ambitie van de leden om op een open en transparante wijze vorm te geven aan het regionaal bestuur in de Drechtsteden en daarbij de blik zoveel mogelijk ‘naar buiten’ te richten. In de plenaire zittingen van de Drechtraad heeft ieder lid de procedurele rechten, zoals die ook zijn geregeld in de reglementen van orde van de diverse gemeenteraden.

Waar verschillen bestaan tussen deze reglementen of in situaties waarin de reglementen niet voorzien, beslist de raad op voorstel van de voorzitter over de te volgen procedure. In deze gevallen heeft ieder lid van de Drechtraad één stem.

28

7. Woordvoerders in de Drechtraad Onderwerpen in de Drechtraad geven soms aanleiding tot gezamenlijke woordvoering van vertegenwoordigers van fracties van dezelfde of verwante politieke kleur. Andere onderwerpen raken de belangen van de deelnemende gemeenten op een manier die gezamenlijke woordvoering van de leden van één gemeente logisch maakt. De Drechtraad wil met beide (of eventueel zelfs andere) vormen van fractievorming ervaring opdoen. Om die reden is gekozen voor de volgende procedure: na het verspreiden van de agenda van de Drechtraad geven de leden (of groepen van leden) per agendapunt aan in welk verband zij aan het debat willen deelnemen. Dat kan zijn in gemeentelijk verband (waarbij de raadsleden van een gemeente worden geacht een fractie te vormen), in politiek verband (waarbij wordt aangegeven welke leden van de Drechtraad gezamenlijk het woord voeren) of in willekeurig welk ander verband. 8. De griffie en de ondersteuning De Drechtraad krijgt ondersteuning van de griffiers van de zeven gemeenteraden. Gezamenlijk vormen zij de griffie van de Drechtraad. Het secretariaat van de griffie ligt bij bureau Drechtsteden. Bureau Drechtsteden levert waar nodig de griffie ondersteuning. 9. Informatie De informatievoorziening aan de leden van de Drechtraad is helder en bondig.

De leden van de Drechtraad hebben geen behoefte aan pakken papier, liever alleen informatie op hoofdlijnen. Bij behoefte aan meer informatie, vragen zij daarom of vergaren zij die zelf, bijvoorbeeld door met betrokkenen te praten of door locaties te bezoeken. Ook voorstellen aan de Drechtraad zijn bondig en

helder. Een actuele website met achtergronden, reacties van burgers en het maatschappelijk middenveld en verslag van discussies in de diverse gemeenten en de Drechtraad, ondersteunt de informatie van de Drechtraad en speelt een belangrijke rol in de communicatie met burgers. 10. Communicatie Alle bijeenkomsten en vergaderingen van de Drechtraad zijn openbaar. Zowel over de onder-

werpen die er aan de orde zijn als over de genomen besluiten door de Drechtraad, communiceert de Drechtraad actief met burgers en het maatschappelijk middenveld. In de fase van meningsvorming kunnen de gemeenteraden een beroep doen op Bureau Drechtsteden voor advies en ondersteuning bij het organiseren van de betrokkenheid van burgers en het maatschappelijk middenveld in de gemeenten.

Wijzigingen Manifest Op de tweede Drechtraadbijeenkomst in januari 2005 past de Drechtraad het Manifest aan. Allereerst staat er dan nadrukkelijk in dat ieder besluit tijdens de experimentele fase tot 2006 geldt. De stemverhouding is op basis van fractiegrootte, waarbij de meerderheid bestaat uit de meerderheid in raadszetels en wel ook van minimaal vier gemeenten. Staat in het oorspronkelijke manifest dat leden van de Drechtraad zich niet mogen laten vervangen, nu is deze mogelijkheid er wel. Gemeenteraden benoemen ook plaatsvervangende leden van de Drechtraad. Een plaatsvervanger voldoet aan dezelfde eisen als de leden, zij zijn dus allen raadslid. Een lid van de Drechtraad kan het woord voeren namens zichzelf, namens de gemeente of namens alle fracties in de Drechtraad van dezelfde politieke stroming. Voor alle duidelijkheid krijgt het aangepaste Manifest een toelichting, een aanhangsel waarin de besluitvormingscyclus is omgeschreven. De toelichting bestaat uit tien kort omschreven stappen. Een korte samenvatting: Besluitvormingscyclus: Stap 0: Vaststellen van de Termijnagenda, te beginnen met jaaragenda 2005. Stap 1: Agendering van de onderwerpen op de Termijnagenda. Stap 2: Het Drechtstedenbestuur legt een startnotitie of procesontwerp aan de Drechtraad voor. Variant 2.a. De Drechtraad bespreekt een eigen onderwerp om te komen

tot verzoek om een startnotitie aan het Drechtstedenbestuur. Stap 3: De Drechtraad ontvangt vier weken van tevoren de startnotitie of het procesontwerp, met een cc aan de gemeenteraden. Stap 4: De Drechtraad besluit tot een ‘go’ of een ‘no go’. Stap 5: Het Drechtstedenbestuur draagt zorg voor de ambtelijke/bestuurlijke voorbereiding. Stap 6: Uiterlijk tien weken voor de

29

Drechtraadconferentie, waarin het onderwerp gepland staat, ontvangen de Drechtraad en gemeenteraden van het Drechtstedenbestuur een voorstel. Stap 7: Elke gemeente geeft lokaal invulling aan de fase van meningsvorming. Er is een mogelijkheid om dit gezamenlijk te doen. Stap 8: Elke gemeenteraad voert een debat over het voorstel voorafgaand aan de geplande Drechtraadvergadering, met een als standpunt geformuleerd besluit van de raad als resultaat. Stap 9: In het debat in de Drechtraad komen de verschillen in standpunten

tussen gemeenten, tussen politieke stromingen en/of binnen politieke stromingen aan bod, zo ook moties en amendementen. De uitkomst is een, bij voorkeur, unaniem besluit, maar geeft op zijn minst het gevoel bij alle betrokkenen dat alles wat gezegd moest worden, is gezegd in alle gemeenten en dat de verschillen in politieke opvattingen over het onderwerp voldoende aan bod zijn geweest. Stap 10: De zeven gemeenten nemen exact hetzelfde besluit, formaliseren het daarmee en maken het in juridische termen ‘afdwingbaar’.

De spelregels zijn nu duidelijk, tenminste… In 2008 is er een student, Harmen van Dorsser, die een afstudeerscriptie schrijft over de Drechtraad. Hij houdt een enquête onder de leden van de Drechtraad en constateert dat de spelregels niet bij iedereen duidelijk zijn. Zijn advies is om hier meer aandacht voor te hebben, zowel vanuit de Drechtsteden als ook de raadsleden zelf. Manden maken In de loop der jaren zijn de spelregels regelmatig aangepast, zoals staat in de komende hoofdstukken. Maar in 2005 is er naast de aandacht voor de Drechtraad vooral veel aandacht voor de projecten die de Drechtsteden met elkaar afspreken. Het zogenaamde ‘Manden maken’ is een lijst met maar liefst 32 projecten met een regionale uitstraling. De vergaderingen in 2005 gaan grotendeels over die 32 projecten. Samenwerking al vanaf de 19e eeuw De Drechtsteden-gemeenten werken al veel eerder samen, al sinds de 19de eeuw. De landelijke nota ‘Vernieuwing bestuurlijke organisatie’ (1995) van het Ministerie van Binnenlandse Zaken is de opmaat naar de huidige nauwe samenwerking. De Drechtsteden bespreken ideeën over hoe de gemeenten hun krachten het beste kunnen bundelen. Zo is in 1996 Bureau Drechtsteden opgericht om de samenwerking structuur te geven en te begeleiden. Uiteindelijk leidt dit tot de oprichting van het gemeenschappelijk besluitvormingsorgaan de Drechtraad in 2006.

In dit boek beperken we ons tot de Drechtraad, maar meer over de geschiedenis vindt u in de publicatie ‘Van draden spinnen en manden maken tot netwerk’ (Drechtsteden, 2014). De Drechtsteden ontwikkelen een streefbeeld van een samenwerking 30

tussen gemeenten die enerzijds afhankelijk zijn van elkaar en anderzijds de eigen identiteit waarborgen. Het streefbeeld gaat vooral in op de mogelijkheden die het water biedt aan de regio. In 2006 zijn er gemeenteraadsverkiezingen. Een goed moment voor de nieuwe gemeenteraden om de experimentele fase van de Drechtraad af te laten sluiten. Eerst bereidt de informele Drechtraad de formele besluitvorming voor. Als het goed is, hoeven de nieuwe gemeenteraadsleden dan alleen maar het besluit te nemen: het vaststellen van de Gemeenschappelijke Regeling Drechtsteden. De informele Drechtraad is met de vaststelling van de regeling meteen geformaliseerd. Begin januari 2006 is er eerst nog een korte enquête als input voor de regeling. In 2006 zijn er in zes van de zeven gemeenten gemeenteraadsverkiezingen. In ’s-Gravendeel neemt de ‘oude’ raad het besluit over de Gemeenschappelijke Regeling Drechtsteden. Per 1 januari 2007 is ‘s-`Gravendeel onderdeel van de gemeente Binnenmaas dat in 2015 onderdeel is van de gemeente Hoeksche Waard. Ministerie van Binnenlandse Zaken kijkt mee Het concept Gemeenschappelijke Regeling Drechtsteden staat voor het eerst op 5 oktober 2005 uitgebreid op de agenda van de Drechtraad. Zowel het Ministerie van Binnenlandse Zaken als de Provincie bemoeien zich ermee.

Het Ministerie wijst de Drechtsteden nadrukkelijk op de nauw luisterende grenzen van de Wet gemeenschappelijke regeling (Wgr). Hoe men de stemmen wil verdelen is zaak van de individuele gemeenten (gelijk of gewogen), als het totaal aantal stemmen per gemeente maar volgens de regeling is. Politieke fractievorming is dus toegestaan, vindt men. Het ministerie kijkt of de regeling voldoet aan het artikel in de Wgr over de verantwoording aan de eigen raad. Volgens het ministerie is het inzetten van leden en adviserende leden niet in strijd met dat artikel. Binnen de Drechtraad was hier discussie over en men is nu gerustgesteld. Niets staat meer in de weg om de regeling vast te stellen. Het voorstel past binnen de grenzen van de wet. Eventuele fractievorming binnen de Drechtraad vraagt nog wel veel discussie, maar wordt aan de loop der dingen overgelaten. Het Reglement van Orde laat zien hoe de Drechtraad vergadert en welke posities niet-leden hebben om toch mee te kunnen doen. Dit geldt ook voor de collegeleden die niet in het dagelijks bestuur (DSB) zitting hebben. Er komt een regiogriffier, een rol die de griffier van Dordrecht erbij vervult tot 2015. Vanaf 2015 komt er een eigen regiogriffier met griffie. Bureau Drechtsteden vervult tot die tijd de ondersteunende taken van de regiogriffier en blijft deze ook na 2015 deels vervullen. 31

Reglement van Orde Drechtraad – 2006, de artikelen die afwijken van die van gemeenteraden dan wel, die niet heel vanzelfsprekend zijn, ingekort weergegeven:

gemeente gebruikelijke wijze. - Alle bestuursorganen van de deelnemende gemeenten ontvangen een agenda met daarbij behorende stukken.

1. Drechtraad - De Drechtraad komt in conferentievorm bijeen. Voorafgaande aan de formele vergadering van de Drechtraad is er in diverse werkvormen gelegenheid om op een open en transparante wijze vorm te geven aan het regionaal bestuur in de Drechtsteden en daarbij de blik zoveel mogelijk naar ‘buiten’ te richten. - Raadsleden uit de deelnemende gemeenten, die geen zitting hebben in de Drechtraad, krijgen de gelegenheid deel te nemen aan alle conferentieonderdelen. De plenaire vergadering wonen zij bij als toehoorder. - Extra vergaderingen zijn er op uitnodiging van de voorzitter, op verzoek van het Drechtstedenbestuur of een vijfde van het aantal leden.

3. Voorzitter - De voorzitter leidt de plenaire vergadering van de Drechtraad. - De Drechtraad benoemt op voordracht van de voorzitter vijf leden van de Drechtraad, die, naast de voorzitter en de plaatsvervangend voorzitter, belast zijn met het technisch leiden van de overige onderdelen van de Drechtraadconferenties.

2. Agenda - De Drechtraad besluit zelf over zijn agenda. In de laatste reguliere vergadering van het jaar stelt de Drechtraad, op voorstel van de voorzitter, de jaaragenda voor het volgende jaar vast. - Sommige onderwerpen bespreekt de Drechtraad in de plenaire zitting dan wel in het programma voorafgaand. In iedere Drechtraadvergadering wordt de (voorlopige) agenda voor de volgende vergadering vastgesteld. - De leden van de Drechtraad ontvangen de agenda en bijbehorende stukken voor de Drechtraad uiterlijk vier weken voor de vergaderdag. - Raadsleden die geen lid zijn van de Drechtraad, ontvangen de stukken via hun griffie op de voor die

32

4. Vergadering - Woordvoering is mogelijk door gezamenlijke vertegenwoordigers van fracties van dezelfde of verwante politieke partijen of één gemeente. Wanneer de leden van de Drechtraad het woord voeren, geven zij aan namens wie. - Vóór aanvang van de vergadering tekenen de leden van de Drechtraad de presentielijst. - Inspreekmogelijkheid na de opening van de vergadering is totaal maximaal 30 minuten en per spreker maximaal vijf minuten. Aanmelden dient vooraf te geschieden bij de coördinerend griffier tot een half uur vóór aanvang van de vergadering. - De conceptnotulen bevatten tenminste vermelding van de aanwezige leden, samenvattingen van de woordvoeringen met de aanduiding wie er namens wie het woord heeft gevoerd. - Voor het vragenhalfuurtje (onderwerpen die tot het werkterrein van de Drechtsteden behoren en niet op de agenda staan) kunnen de leden zich aanmelden bij de coördinerend griffier tot uiterlijk 12.00 uur, twee werkdagen voor de Drechtraad.

5. Rechten van de leden - In verband met een ordentelijk en efficiënt verloop van de vergadering wordt de leden van de Drechtraad gevraagd digitale teksten van moties en amendementen uiterlijk een half uur vóór aanvang van de Drechtraad beschikbaar te stellen aan de coördinerend griffier. 6. Stemmingen - Als één of meerdere leden stemming verlangen, roept de coördinerend griffier de leden bij naam op hun stem uit te brengen. Met instemming van de leden van de Drechtraad kan het stemmen ook met stemkastjes. - Bij ordevoorstellen en schriftelijke stemmingen heeft elk lid één stem en geldt dat voor besluitvorming tenminste 60% van de uitgebrachte stemmen heeft ingestemd met het voorstel. 7. Regiogriffie en ondersteuning - De Drechtraad regelt op voorstel van de voorzitter de vervanging van de coördinerend griffier bij zijn afwezigheid in de Drechtraad. - De regiogriffie bereidt aan de hand van de jaaragenda en de voorlopig vastgestelde agenda de volgende Drechtraadconferentie voor. Zij zorgen voor het tijdig en compleet toesturen van vergaderstukken en zijn verantwoordelijk voor de website van de Drechtraad. - Het secretariaat van de regiogriffie voert de organisatie van de Drecht-

steden. Zij zorgen ook waar nodig voor ondersteuning van de griffie. - De instructie voor de regiogriffie stelt de Drechtraad vast. 8. Drechtstedenbestuur - De leden van het Drechtstedenbestuur zijn, voor zover zij niet in de Drechtraad zijn benoemd, voor de Drechtraadconferenties uitgenodigd en krijgen alle vergaderstukken die naar de leden van de Drechtraad gaan. 9. Informatie - De informatievoorziening, inclusief de voorstellen aan de leden van de Drechtraad, is helder en bondig en beperkt zich tot de hoofdlijnen. Een actuele website met vergaderstukken, achtergrondinformatie, reactiemogelijkheden en informatie uit de gemeenten ondersteunt het functioneren van de leden van de Drechtraad. 10. Communicatie - Alle bijeenkomsten en vergaderingen van de Drechtraad zijn in principe openbaar. In de fase van meningsvorming, voorafgaande aan de besluitvorming in de Drechtraad, kunnen de raden van de deelnemende gemeenten een beroep doen op Bureau Drechtsteden voor advies en ondersteuning bij het organiseren van de betrokkenheid van burgers en het maatschappelijk middenveld in de gemeenten.

Stemverhouding Zoals al eerder gemeld is vooral de stemverhouding een discussiepunt. Dit discussiepunt duikt steeds weer op en blijkt zelfs nog in 2021 een issue bij het opstellen van de nieuwe Gemeenschappelijke Regeling Drechtsteden Sociaal. In 2006: “In de Drechtraad wordt een stemverhouding gehanteerd, waarbij vanuit elke gemeente zoveel stemmen worden uitgebracht als 33

bij de laatstgehouden gemeenteraadsverkiezing geldig in de gemeente zijn uitgebracht gedeeld door 100”.

Gemeente

Aantal geldig uitgebrachte stemmen bij gemeenteraadsverkiezingen in 2002 gedeeld door 100

Alblasserdam Dordrecht ’s-Gravendeel Hendrik-Ido-Ambacht Papendrecht Sliedrecht Zwijndrecht

8.579/100 = 86 44.185/100 = 442 4.256/100 = 43 10.307/100 = 103 14.158/100 = 142 12.123/100 = 121 17.895/100 = 179

Totaal 1.116 Dit systeem van de stemverhouding blijft de basis tot het einde van de Drechtraad in 2022. Hoe gaat het nu in de praktijk met de Drechtraad nadat het allemaal zo mooi is uitgedacht in 2006?

34

Foto op pagina 36-37 De Voorstraathaven in Dordrecht, met zicht op de Grotekerksbuurt. 35

36

37

3

Praktijk Drechtraad, onderzoeken 2008-2009 Een afstudeerscriptie en een Rekenkameronderzoek met gelijkluidend advies. In 2008 studeert Harmen van Dorsser af op de Drechtraad als fenomeen en dan met name de legitimiteit van de Drechtraad. Was er al veel discussie de afgelopen jaren, in 2008 is men nog niet uitgediscussieerd over hoe het bestuurlijk voor de GR Drechtsteden met de Drechtraad geregeld is. De scriptie houdt de Drechtsteden een spiegel voor en geeft aan waar nog wel weer eens extra naar gekeken mag worden. Het onderzoek in de scriptie laat verschillende knelpunten zien. Knelpunten voor raadsleden Een knelpunt is de wens vanuit politiek oogpunt dat raadsleden vanuit verschillende perspectieven een standpunt mogen innemen binnen de Drechtraad. Dit frustreert soms een besluit in de eigen gemeente. Een ander knelpunt is dat vooral de agendavorming en het besluitvormingsproces voor vrijwel alle raadsleden een soort black box blijkt. Raadsleden hebben ook weinig tot geen interesse in de uitvoering, laten de raadsleden zelf weten. Voor de raadsleden telt vooral wát er gebeurt en niet zozeer hóe de dingen gebeuren. Aan de andere kant is de constatering dat de formele kant van het samenwerkingsverband zowel juridisch als procedureel goed uitgedacht en geregeld is. Vrijwel iedereen heeft wel een positief gevoel bij de samenwerking, alleen een stuk minder over hoe dit gebeurt.

Hoe zit het ook alweer? Hoe werkt het bij de Drechtraad nu in de praktijk? Toch ook weer op onderdelen net iets anders dan bij de start? Hieronder een korte omschrijving. Samenstelling Drechtraad (algemeen bestuur) De Drechtraad heeft een voorzitter en leden, waarbij de zittingsperiode gelijk is aan die van gemeenteraden. De deelnemende gemeenten wijzen de leden van de Drechtraad aan. Het aantal gemeenteraadsfracties is gelijk aan het aantal zetels in de Drechtraad. De Drechtraad heeft ook twee leden van ieder college van burgemeester en wethouders. Zij zijn formeel lid, maar hebben geen stemrecht in de Drechtraad. Elke gemeenteraad benoemt deze twee leden als lid van de Drechtraad en de Drechtraad benoemt vervolgens beiden als lid van het Dagelijks Bestuur. Dit om te voldoen aan de Wgr, want daar staat dat het DB uit

38

AB-leden moet bestaan. De Drechtraad wijst zelf een raadslid als plaatsvervangend voorzitter aan. De Drechtraad heeft verder dezelfde instrumenten als een gemeenteraad. De Drechtraad heeft die taken en bevoegdheden die zijn overgedragen door de gemeenteraden met een volmacht of machtiging aan de Drechtraad. De samenstelling van de Drechtraad kan tussentijds veranderen. Dit gebeurt wanneer in een gemeente het aantal fracties verandert, want het aantal zetels is gelijk aan het aantal fracties. (Het aantal leden groeide daardoor van 42 tot 58 leden in 2021!). Deze samenstelling roept vragen op over de legitimiteit volgens Van Dorsser. De insteek is toch vooral om het met elkaar eens te zijn. De praktijk laat zien dat de verhoudingen met kleine afwijkingen door de jaren heen geen echt probleem zijn. Al blijft de stemverhouding wel altijd een discussiepunt. De groeiende omvang van de Drechtraad komt na 2008. De grote omvang is zeker een aandachtspunt, maar vormt geen reden om de stemverhouding aan te passen. (Afsplitsingen van fracties blijven zich voordoen tot in 2021, waardoor het aantal leden in de laatste twee vergaderingen van de Drechtraad nog van 57 naar 58 leden stijgt.). In de verslagen van de Drechtraad staat wat het stemgewicht is, want dat hangt dan weer af van het aantal aanwezigen.

In een gemeenteraadsvergadering hangt de stemverhouding ook af van hoeveel raadsleden er aanwezig zijn. Een voorbeeld van de Drechtraadsvergadering in 2009: Het stemgewicht van alle leden bedraagt 1147. Aanwezig zijn bij aanvang: 853 stemmen en afwezig 294. Vanaf 20.40 uur aanwezig: 1021 stemmen en afwezig 126. Noot: De praktijk is dat het stemgewicht nauwelijks nodig blijkt omdat bij elke stemming de meerderheid duidelijk is.