240219 Raadsonderzoek 'het lek boven' naar zwembad Blokweer.pdf

Datum 19 februari 2024

Onderzoekers Job van Meijeren MSc Nick Woudstra MSc Prof. Dr. Hans Bossert

Begeleidingscommissie Eric Boersma (SGP) René Zonnebeld (PvdA) Stavros Barzas (VVD) Erno Hartsuiker (CDA) Remco de Boer (D66) Bas Romeijn (CU) Met medewerking van Ingrid de Gruijter (griffier), Simone van Heeren (gemeentesecretaris), Lykele Bokhorst (voorzitter BSSA) en Peter Kooiman (Penningmeester BSSA)

Foto op voorblad © Jeffrey Groeneweg

Inleiding en verantwoording ................................................................................................................................... 4

Conclusies en aanbevelingen .................................................................................................................................. 7 Beantwoording deelvragen .................................................................................................................................. 13

Feitenrelaas .......................................................................................................................................................... 19 Fase 1. Planfase ............................................................................................................................................................ 20 Fase 2. Bouwfase .......................................................................................................................................................... 35 Fase 3. Exploitatiefase .................................................................................................................................................. 41

Analyse en duiding ............................................................................................................................................... 52

Bijlagen ................................................................................................................................................................ 59 Bijlage 1.

Analysekader ............................................................................................................................................. 60

Bijlage 2.

Lijst gesprekspartners ................................................................................................................................ 63

Bijlage 3.

Risicomatrix ............................................................................................................................................... 64

Bijlage 4.

Verantwoordelijkheden realisatiefase ....................................................................................................... 66

Bijna twee jaar geleden, op 1 februari 2022, sluit zwembad Blokweer in Alblasserdam, omdat de constructieve veiligheid niet kan worden gegarandeerd. In de vier maanden die daarop volgen, wordt er onderzoek gedaan naar de gebreken aan de constructie van het zwembad. De raad vraagt op basis van de resultaten van dat onderzoek om twee scenario’s uit te werken om heropening van het zwembad mogelijk te maken. Vier maanden later kiest de raad voor een scenario waarbij het RVS bassin door een betonnen constructie wordt vervangen. Door middel van een raadsbreed gesteund initiatiefvoorstel besluit de raad daarnaast om een onafhankelijk onderzoek uit te laten voeren naar “de gebeurtenissen die hebben geleid tot het besluit het zwembad uit veiligheidsoverwegingen te doen sluiten, na constatering van de constructieve gebreken en te formuleren welke lessen het college, de raad en de BSSA hieruit kunnen trekken”.1 Het doel van dit onderzoek is het trekken van lessen uit het proces. Waar deze lessen zich op richten, heeft een commissie van vier raadsleden verder uitgewerkt in de afbakening van de onderzoeksperiode (drie fasen) en onderzoeks- en deelvragen (waarin een aantal inhoudelijke aspecten is uitgelicht).

Om tot een afbakening te komen en de relevante aspecten in de reconstructie, analyse en de lessen mee te nemen wordt er gewerkt met een analysekader. Dit kader bestaat uit hoofdaspecten, subaspecten en normen. Het analysekader is gebaseerd op lokaal beleid, afspraken en regelgeving, het onderzoek dat eerder is gedaan naar lessen uit het project Landvast en expertise en ervaring van de onderzoekers. Het volledige analysekader is te vinden in bijlage 1.

Governance

Organisatie

Financiële en risicobeheersing

Informatievoorziening

1

• • • • • • • • • • • • •

Inhoudelijke en proceskaders Verdeling en toerusting rollen en verantwoordelijkheden Gevoerd bestuur Inrichting en uitvoering aansturing Inrichting en werking projectorganisatie en – management gemeente tijdens opstart- en bouwfase Ontwikkeling en beheer maatschappelijk vastgoed en voorzieningen Inrichting en werking interne controlesystemen Financieel kader Financiële ontwikkeling en -beheersing Informatiestromen Kwaliteit informatie en besluitvorming Invulling inlichtingenplicht Inrichting en uitvoering van de verantwoording

Initiatiefvoorstel ‘Onderzoek situatie zwembad Blokweer’ (27 september 2022). Indieners: VVD, D66, SGP, CU, CDA en PvdA.

De volgende hoofdvragen zijn geformuleerd voor dit onderzoek: 1) Welke lessen zijn er te leren door het college en de gemeenteraad uit de bovengenoemde fases die doorlopen zijn om te komen tot het nieuwe zwembad Blokweer in 2014, en vervolgens tot het sluiten van het bad in 2021? 2) (Hoe) had de ontstane situatie met betrekking tot het zwembad Blokweer voorkomen kunnen worden?

Om antwoord te geven op de hoofdvragen zijn deelvragen geformuleerd op de vier onderzoeksaspecten.

1. Welke kaders heeft de gemeente Alblasserdam ten aanzien van grote projecten, projectmatig werken, maatschappelijk vastgoed en voorzieningen? a. Zijn deze kaders in de praktijk voor het project gehanteerd? 2. Welke specifieke inhoudelijke en proceskaders liggen ten grondslag aan de opstart, bouw en exploitatie van het zwembad Blokweer? a. Hoe zijn deze kaders tot stand gekomen en hoe is de besluitvorming hierover vormgegeven en verlopen? b. Zijn alternatieve scenario’s voldoende onderzocht en meegenomen in het besluitvormingsproces? 3. Wat is de formele rolverdeling tussen de raad, het college en de BSSA? 4. Hebben de verschillende partijen binnen hun eigen rol gehandeld en kunnen handelen?

5. Welke doelstellingen, kaders en opdrachten zijn er voor projectorganisatie en -management geformuleerd? a. Wat was de werking hiervan in de praktijk? 6. Op welke wijze is er inrichting gegeven aan het projectmanagement als het gaat om project-, risicoen budgetbeheersing en ambtelijke, bestuurlijke en externe samenwerking? a. Wat is de werking hiervan in de praktijk?

7. Op welke wijze is de interne en externe control georganiseerd? 8. Wat is de werking hiervan in de praktijk? 9. Hoe is de risicoanalyse- en beheersing vormgegeven en in de praktijk verlopen (gedurende de opstart-, bouw- en exploitatiefase)? a. Is dit adequaat geweest? 10. Wat is het samenspel tussen de raad, het college en de BSSA als het gaat om de risicoanalyse en beheersing?

11. Op welke wijze is de externe, ambtelijke en bestuurlijke informatievoorziening en verantwoording georganiseerd? a. Hoe adequaat is dit gebleken? 12. Is de informatievoorziening aan de raad, het college en de BSSA tijdig, volledig en juist? 13. Hoe is de gemeenteraad omgegaan met de informatie die hij van het college kreeg en heeft hij actief om informatie gevraagd?

In de oriënterende fase van het onderzoek zijn openbare documenten geanalyseerd. Naar aanleiding van deze openbare documenten is een informatieverzoek opgesteld voor aanvullende documentatie. In april 2023 is dit informatieverzoek ingediend bij de ambtelijke organisatie. De meeste documenten zijn begin mei 2023 verstrekt. Daarnaast is er nog een aanvullend informatieverzoek gedaan bij de organisatie om documentatie vanaf 2019 te verkrijgen, is er een aanvullend informatieverzoek gedaan bij de BSSA en zijn er documenten aan het dossier toegevoegd die gesprekspartners meenamen naar de interviews. De documentatie was niet geordend en deels digitaal en deels fysiek. Dit maakt het lastiger om te controleren of de documentatie compleet is. Er zijn voor het opstellen van de reconstructie 5 oriënterende en 8 verdiepende gesprekken gevoerd. In bijlage 2 is een overzicht opgenomen van alle gesproken personen. De gesprekken duurden, op enkele uitzonderingen na, een uur tot anderhalf uur. Alle gesprekspartners hebben voorafgaand aan het gesprek een voorbereiding ontvangen en achteraf een gespreksverslag. Deze verslagen zijn door de gesprekspartners geaccordeerd. Op 1 december 2023 is de reconstructie aan de gemeente Alblasserdam en de BSSA voorgelegd voor feitelijk wederhoor.

Dit is uitgevoerd aan de hand van een feitenverificatietabel waarin opmerkingen zoveel mogelijk onderbouwd moesten worden met documenten. Op 21 december 2023 kwam de feitenverificatie terug. Vervolgens is de analyse opgesteld en is gewerkt aan de beantwoording van de deelvragen. Deze zijn besproken in een vergadering van de adhoc begeleidingscommissie op 29 januari 2024. Vervolgens is het complete rapport, inclusief conclusies en aanbevelingen toegezonden aan de gemeenteraad van Alblasserdam.

Dit rapport start met de Conclusies en aanbevelingen. Vervolgens beschrijven we in het deel Feitenrelaas onze onderzoeksbevindingen. Dit doe we in drie fasen: 1) Planfase (2010 – augustus 2013), 2) Bouwfase (augustus 2013 – september 2014) en 3) Exploitatiefase (1 januari 2014 – 2 februari 2022). In het deel Analyse bezien we de feiten door de bril van het analysekader. In het laatste deel Beantwoording onderzoeksvragen vatten we de antwoorden op de hiervoor gestelde vragen samen. Aan het eind van elke fase is een overzicht opgenomen met daarin een korte samenvatting per onderzoeksaspect. Deze aspecten komen in de analyse verder terug. In de rapportage worden op meerdere momenten belangrijke momenten onderscheiden doormiddel van een icoontje. Dit zijn belangrijke momenten waarop er bepalende keuzes zijn gemaakt over de totstandkoming, voortgang of toekomst van het zwembad. In het rapport komen verschillende type kaders terug. Blauwe kaders zijn quotes of passages uit rapporten en roze kaders zijn intermezzo’s die losstaan van de tijdlijn.

Het gemeentebestuur en de samenleving van Alblasserdam hebben een lastige vraag te beantwoorden in 2011. Is er toekomst voor een zwembad in onze gemeente? Het antwoord op die vraag is positief: aangemoedigd door het sterke verenigingsleven van ZPC Wiekslag en de Alblasserdamse Reddingsbrigade, is er een politiek-bestuurlijke wens om een eigen zwembad te hebben. Zwembadconcept ‘2521 Gewoon Zwemmen’ dient zich aan en komt naar voren als een kansrijke en betaalbare oplossing. Er ontstaat een gemeenschappelijke wil om deze stap naar een eigen zwembad te zetten. De sterke gemeenschap wil haar steentje bijdragen om een eigen zwembad te behouden in Alblasserdam. Alles valt op zijn plek. In de besluitvorming over het zwembad in Alblasserdam is de gemeenschappelijke drijfveer van het gemeentebestuur en de samenleving het tot bloei brengen van een eigen zwembad dat, als huiskamer van het dorp, zoveel mogelijk doelgroepen kan bedienen. Het leidt tot een pragmatische, informele aanpak, een effectief bouwproject en veel vrijwilligersinzet. Een nieuw zwembad wordt werkelijkheid. De gemeenschappelijke drijfveer maakt dat de focus van de gemeente vooral ligt op het realiseren van een volledig functioneel bad. Andere aspecten in de zwembadkeuze krijgen minder aandacht. Het innovatieve karakter van het zwembadconcept gaat gepaard met risico’s ten aanzien van de bouw en exploitatie.

Hiervoor is weinig oog. Concept ‘2521 Gewoon Zwemmen’ gaat ook uit van een belangrijke bijdrage van een vrijwilligersbestuur aan het exploiteren van het bad. Dit beheer- en exploitatieconcept is geen bewuste keuze, maar hoort simpelweg bij het concept. Daardoor staat een goede inrichting van de samenwerking tussen de gemeente en het vrijwilligersbestuur lange tijd niet op het netvlies. Over sturing en verantwoording is onvoldoende nagedacht. De aangeleverde informatie vanuit het concept ‘2521 Gewoon Zwemmen’, waarin de werking van zo’n vrijwilligersbestuur door de licentieverlener is uitgewerkt, wordt vrijwel niet gebruikt bij het inrichten van de samenwerking tussen gemeente en vrijwilligersbestuur. De opening van het zwembad en daarmee het tot bloei komen van de huiskamer van Alblasserdam sust ook de politiek-bestuurlijke aandacht. Of de beoogde exploitatie ook in de praktijk realistisch blijkt wordt niet meer getoetst. De optelsom van technische malheur wordt ad hoc opgepakt en niet onmiddellijk verbonden aan de opzet van het innovatieve concept. Verdere technische gebreken blijven door onduidelijkheid over verantwoordelijkheidsverdeling van onderhoud liggen tussen gemeentebestuur en het bestuur van de BSSA. Stilaan verandert de huiskamer zo in een heikel dossier.

De toon wordt steviger en de bestuurlijke samenwerking tussen gemeentebestuur en BSSA komt in 2018 in een impasse. Met de komst van een nieuw BSSA-bestuur en steviger sturing vanuit de gemeente komt er stapsgewijs grip op de technische problematiek. Op 1 februari 2022 blijkt uit een derde, doorslaggevend onderzoek dat de veiligheid van het zwembad niet kan worden gegarandeerd. Er is een ingrijpende, kostbare vernieuwing nodig. De logische vraag lijkt: wat is hier misgegaan? Uit dit onderzoek blijkt dat het antwoord op deze vraag een optelsom van samenhangende oorzaken en gevolgen is. Het start bij de gemeenschappelijke drijfveer die de aandacht voor governance, organisatie,

7

risico’s, financiën en informatievoorziening verminderde. De verwachting die men mag hebben van een professioneel ingerichte organisatie als een gemeente is groter dan van een bestuur met vrijwilligers. De primaire keuze om het beheer en de exploitie van het zwembad te beleggen bij een vrijwilligersbestuur heeft als effect gehad dat de gemeente met minder zicht en daadkracht heeft geopereerd tijdens de besluitvorming over de bouw van het zwembad. Ook ontbrak het de gemeente en BSSA voor lange tijd aan eensgezinde daadkracht om de opkomende technische vraagstukken van het zwembad adequaat aan te pakken.

Met onze hoofdconclusies beantwoorden we achtereenvolgens de beide hoofdvragen van dit onderzoek. 1) Welke lessen zijn er te leren door het college en de gemeenteraad uit de bovengenoemde fases die doorlopen zijn om te komen tot het nieuwe zwembad Blokweer in 2014, en vervolgens tot het sluiten van het bad in 2021?

Het college en de gemeenteraad kunnen drie belangrijke lessen leren uit de geschiedenis van het nieuwe Zwembad Blokweer in het afgelopen decennium. 1. Als je als gemeente een maatschappelijke taak (zoals zwemles, recreatief zwemmen en verenigingszwemmen) door de gemeenschap wilt laten uitvoeren moet je vooraf organisatie en governance op orde hebben. Een overdracht van verantwoordelijkheden verandert iets fundamenteels in de manier van werken binnen een gemeente. De gemeente moet goed uitdenken en opschrijven welke voorwaarden en uitgangspunten er zijn om dit tot een succes te maken. De reden voor een verandering van uitvoering moet inhoudelijk zijn: de manier waarop we dit gaan doen is beter voor Alblasserdam. Vanuit dat principe moet de gemeente en een organisatie uit de samenleving gezamenlijk hun samenwerking vormgeven. Dat is onvoldoende gebeurd. 2. De gemeente heeft de verantwoordelijkheid en plicht om bij het laten uitvoeren van taken door de gemeenschap tenminste de eigen professionaliteit van handelen op orde te hebben. Dit betekent eigen verantwoordelijkheid nemen voor risico’s voor exploitatie en personeel, dat beheer- en onderhoudtaken worden uitgevoerd en dat er een goede overlegstructuur en verslaglegging wordt georganiseerd. Verder dient er door de gemeente te worden gestuurd op het nakomen van verantwoordingsafspraken en het opleveren van sturingsinformatie.

Hiervoor moet binnen de ambtelijke organisatie de samenwerking altijd zowel bij een beleidsafdeling als vanuit financiën & control worden ingericht. De afspraken tussen een gemeente en een (vrijwilligers)organisatie behoren helder te zijn, en vooraf schriftelijk vastgelegd te worden en periodiek te worden geëvalueerd. Dat is in de eerste fase onvoldoende gedaan. 3. Het gemeentebestuur moet zijn informatievoorziening op orde brengen. In het zwembaddossier hield gebrek aan informatie lange tijd iedereen in slaap gesust. Er had absoluut eerder kunnen worden ingegrepen als een optelsom was gemaakt van ‘de puzzelstukjes’. Aandacht is daarbij ook gevraagd voor zaken ‘onder de motorkap’ zoals technische en financiële tekortkomingen. Het college kan zijn gevoerde bestuur versterken door professioneler te werken met tegenspraak,

8

informatievoorziening, risicobeheersing en controle. Dit hoeft de goede praktijk van informele samenwerking niet in de weg te staan. De gemeenteraad moet na het nemen van grote besluiten hier nog op terugkomen, vragen of verwachte exploitatieresultaten ook overeenkomen met de praktijk en periodiek spreken over besturing, risicobeheersing en verantwoording. Het levert geen krantenkoppen op, maar voorkomt ze wel. 2) (Hoe) had de ontstane situatie met betrekking tot het zwembad Blokweer voorkomen kunnen worden?

Op veel kleine momenten en op een aantal belangrijke sleutelmoment had eerder ingegrepen kunnen worden om de ontstane situatie met het zwembad Blokweer te beperken. We lichten drie momenten uit. 1. Meer aandacht voor het innovatieve karakter van het zwembad en daaruit volgende risico’s voor de techniek én organisatie (vrijwilligersbestuur) had kunnen helpen om dit beter vooraf te organiseren. De aandacht ging hierbij uit naar het project (bouwen) en niet naar de toekomstige exploitatie (beheren). Na het besluit had er primair aandacht voor de exploitatie voor moeten zijn in de relatie tussen BSSA en gemeente. 2. De oplevering van het zwembad was een moment waarop vanuit het bouwtoezicht sterker had kunnen worden ingegrepen naar de opdrachtnemer. De geconstateerde problemen hadden op dat moment opgelost kunnen worden voor de opening van bad en overdracht aan de BSSA plaatsvond. Overdracht van projectmanagement naar beheer met bijgehorende heldere afspraken over beheer, onderhoud en risico’s tussen gemeente en BSSA hadden langdurige onduidelijkheid weggenomen. De gemeente en BSSA hadden dan meer eensgezind kunnen handelen richting de bouwers. 3. Een zorgvuldiger inrichting van de overlegstructuur en verantwoording tussen gemeente en BSSA had het structurele exploitatietekort van het zwembad eerder aan het licht gebracht.

Een controle op de gevoerde exploitatie ten opzichte van de verwachte exploitatie vanuit de gemeente had hierop ook helderheid kunnen verschaffen.

In de deelconclusies beantwoorden we de vier aspecten die centraal stonden in het onderzoek. Op elk aspect beschrijven we onze conclusie. Governance 1. De bouw van het zwembad was projectmatig goed georganiseerd. Hoewel werd afgeweken van de gebruikelijke projectstructuur is er heldere sturing geweest, met oog voor risico’s en beheermaatregelen. De projectstructuur was overzichtelijk, duidelijk en verantwoordelijkheden waren helder verdeeld. De aanbevelingen betreffende projectmanagement die in 2010 zijn gedaan in het rekenkamer rapport ‘Landvast lessen’ (2010) zijn, voor zover de onderzoekers kunnen overzien, geïmplementeerd geweest in de projectaansturing. 2. De toekomstige situatie van beheer en exploitatie is onvoldoende uitgewerkt na het besluit om te kiezen voor concept 2521 Gewoon Zwemmen. Dat een vrijwilligersbestuur het zwembad ging

9

besturen was onderdeel van het concept’, geen doordachte principekeuze. Het eerste bestuur van de BSSA was het kind van de rekening. Er kwam geen heldere rolverdeling tot stand tussen gemeente, BSSA en IBD. Er waren geen heldere afspraken over beheer, exploitie en onderhoud. De informatie die over de inrichting van de besturing voor handen was vanuit de licentiedocumenten is nooit gebruikt. De gemeente leverde hierdoor niet de professionaliteit die van haar zou mogen worden verwacht als samenwerkingspartner. Het eerste BSSA bestuur slaagde er evenwel in het zwembad met tijd en aandacht tot bloei te brengen. 3. De samenwerking tussen BSSA en gemeente was kwetsbaar en werd informeel vormgegeven. De samenwerking vond plaats vanuit de praktijk van alledag. Het bestuur van de BSSA voelde een grote verantwoordelijkheid en deed veel meer dan vooraf was gedacht en werd verwacht. Rollen werden niet gescheiden en contacten liepen door elkaar. Hierdoor is geen professionele samenwerkingsrelatie ontstaat tussen gemeente en BSSA tot 2018. De opkomende technische malheur versterkte de informele, ad hoc sturing. Van de gemeente had verwacht mogen worden dat er periodiek bestuurlijk overleg en verslaglegging werd ingericht. Organisatie 4. De ambtelijke aansturing van het zwembaddossier was niet op orde.

De gemeente bleef hangen in de projectstructuur waardoor controle en beheer lange tijd ontbraken. Er was gedurende deze periode onvoldoende onderscheid tussen de verschillende ‘petten’ die de gemeente als opdrachtgever, subsidieverlener en beheerder moest invullen. Doordat één medewerker alle relaties met de BSSA in deze periode onderhield werd de informele manier van samenwerken versterkt. Zaken werden vooral ad hoc aangepakt. 5. Het zwembad had een krappe exploitatiebegroting die snel onrealistisch bleek, hier is onvoldoende op gehandeld door de gemeente en de BSSA. De berekende exploitatiebegroting op basis van het concept 2521 Gewoon Zwemmen viel al snel na de opening van het zwembad in duigen. Het toezicht door vrijwilligers kon niet worden uitgevoerd door eisen van de Omgevingsdienst(en). De kosten namen structureel fors toe. Het bestuur heeft dit onvoldoende weten escaleren. Het risico wat bij de BSSA was belegd door het gemeentebestuur trad op. Bij de start was bovendien ook het risico van het personeel bij het zwembad belegd. In plaats van een vliegende start kende het zwembad vanaf het begin financiële problemen waardoor investeren lastig was. 6. Sturing en verantwoording was lange tijd ondermaats ingericht. Vanuit de gemeente werd geen verantwoordelijkheid genomen om het realiteitsgehalte van de exploitatie te evalueren.

Er was hiermee onvoldoende zicht op de financiën. De gemeente heeft signale hierover pragmatisch opgelost door te schuiven met subsidiestromen. Hierdoor is er onvoldoende geëscaleerd om de daadwerkelijk structurele financiële tekorten vroegtijdig op tafel te krijgen. 7. De informatievoorziening tussen gemeente en BSSA was niet op orde. De uitwisseling van informatie tussen BSSA en gemeente was lange tijd informeel. Hierdoor werd en vanuit de gemeente ook niet gestuurd op tijdige informatievoorziening aan de hand van begroting en jaarcijfers. Binnen

10

de BSSA was de informatiepositie ten aanzien van de financiën lange tijd niet zo ingericht dat goede sturing kon worden gegeven. Bij de start van de samenwerking zijn onvoldoende afspraken gemaakt over de inrichting van de informatie-uitwisseling waardoor hierop ook niet gestuurd kon worden. 8. Informatie werd niet voor het gemeentebestuur achter gehouden. De informatiepositie van het college was hierdoor lange tijd niet op orde. Beschikbare informatie werd wel waar nodig met de raad gedeeld. De aandacht van de gemeenteraad was echter niet zozeer gericht op de uitvoering van de exploitatie, maar op thema’s als de zondagsopenstelling. Door het gemeentebestuur zijn lange tijd niet de juiste vragen gesteld om de benodigde informatie integraal op tafel te krijgen.

Vanuit de voorgaande conclusies formuleren wij de volgende aanbevelingen. Deze hangen ook samen met de lessen die wij onder ‘hoofdconclusie 1’ hebben geformuleerd, als antwoord op de vraag welke lessen het gemeentebestuur uit deze episode kan leren. 1. Maak een plan om de samenwerking tussen BSSA en gemeente toekomstbestendig te maken, waarbij deze onafhankelijk is van de zakelijke professionaliteit van vrijwilligers. Wat er op dit moment wordt gevraagd aan vrijwillige inzet sluit niet aan bij de oorspronkelijke gedachte van welke inzet een vrijwilligersbestuur van het sportcentrum moet leveren. In de praktijk zijn de bestuursleden van de BSSA het dagelijks bestuur van het sportcentrum en investeren ze veel tijd en energie in dit bestuur. Hiermee is de toekomstbestendigheid van de BSSA in grote mate afhankelijk van het beschikken over mensen met talent en tijd om dit werk te doen. De vraag is of deze vraag niet onevenredig is in relatie tot de verantwoordelijkheid die wordt gedragen. Bespreek daarom met het bestuur van de BSSA hoe de governance toekomstbestendig kan worden. Gebruik hierbij ook de aanbevelingen uit het onderzoek ‘In vertrouwen professioneel samenwerken’ dat in 2021 is uitgevoerd. 2. Herijk de samenwerkingsafspraken tussen BSSA en gemeente over de exploitatie, beheer en onderhoud van het zwembad en de sporthal.

In 2021 zijn de samenwerkingsafspraken tussen gemeente en BSSA uitgewerkt in een exploitatieovereenkomst. Nu het zwembad opnieuw is geopend en de lessen uit het eerste decennium op een rij staan is het een goed moment om in gezamenlijk overleg de afspraken over samenwerking, exploitatie, beheer en onderhoud van het zwembad en de sporthal opnieuw vast te stellen. Wees daarin ook voorbereid op situaties dit minder florisant zijn. Een belangrijk aandachtspunt is daarom ook de verantwoordelijkheid voor risico’s en beheersmaatregelen. Creer een stukje weerstandsvermogen voor de zwembadexploitatie. 3. Bekijk de ‘pettenverdeling’ in de ambtelijke organisatie als taken door de gemeenschap worden uitgevoerd. Een belangrijke les uit dit onderzoek is de eigen professionaliteit van organisatie door de gemeente als taken in de gemeenschap liggen. Bekijk daarom voor het sportcentrum, maar ook voor andere taken die door de gemeenschap worden uitgevoerd of de verdeling van de petten op het gebied van inhoudelijke taak, beheer en onderhoud en sturing en verantwoording ook verschillend

11

zijn belegd in de ambtelijke organisatie zodat interne tegenspraak en scherpte is ingebed. Laat deze professionaliseringsslag niet ten koste gaan van goede samenwerking met de maatschappelijk partners. 4. Herzie de aanpak ten aanzien van de overdracht van bouw naar beheer bij grote projecten. De aanbevelingen betreffende projectmanagement die in 2010 zijn gedaan in het rekenkamerrapport ‘Landvast lessen’ (2010) zijn, voor zover de onderzoekers kunnen overzien, geïmplementeerd geweest in de projectaansturing tijdens de bouw van het zwembad. Bij de afronding van de bouw zijn echter wel gebreken geconstateerd bij de overdracht naar beheer. Inventariseer of dit meer is voorgekomen voor andere projecten. Richt processen zo in dat een goede overdracht binnen de ambtelijke organisatie onontkoombaar is. Stuur hierop vanuit het management. 5. Evalueer grote projecten na afronding en bij transities van verantwoordelijkheid. Deze evaluatiemomenten kunnen worden gebruikt om te kijken of de exploitatie ook overeenkomt met de verwachtingen die vooraf zijn geschetst. Maak hierover afspraken aan de voorkant. Betrek in zo’n evaluatie in elk geval de kwaliteit waarmee de maatschappelijke taak wordt uitgevoerd, de werking van de besturing in de praktijk, financiën, risico’s en beheersmaatregelen. 6. Maak beoordeling financiën en risicobeheersing een gedeeld proces.

Vraag niet alleen om verantwoordingsdocumenten aan samenlevingspartners, maar richt jaarlijks een specifiek overleg in, waarbij in gezamenlijkheid de financiën en risico’s worden besproken. Laat ook de tweede lijn (financiën / control) aansluiten hierbij. Zorg voor een bestuurlijke terugkoppeling van een dergelijk gesprek. 7. Versterk de informatiepositie van het bestuur. Bezie de grote maatschappelijke partners als ‘verbonden partijen’ en bevraag het college periodiek over de risico’s er zijn (governance, geld, risico’s) voor de uitvoering van de maatschappelijke doelstellingen waarvoor zij aan de lat zijn.

12

In dit hoofdstuk beschrijven we zo kort en krachtig mogelijk de beantwoording van de gestelde deelvragen. Daarbij wordt voor uitvoeriger beantwoording verwezen naar de relevante delen van de feitenrapportage en analyse.

1) Welke kaders heeft de gemeente Alblasserdam ten aanzien van grote projecten, projectmatig werken, maatschappelijk vastgoed en voorzieningen? a) Zijn deze kaders in de praktijk voor het project gehanteerd?

Er is kennis aanwezig over projectmatig werken binnen de organisatie van de gemeente Alblasserdam

2) Welke specifieke inhoudelijke en proceskaders liggen ten grondslag aan de opstart, bouw en exploitatie van het zwembad Blokweer? a) Hoe zijn deze kaders tot stand gekomen en hoe is de besluitvorming hierover vormgegeven en verlopen? b) Zijn alternatieve scenario’s voldoende onderzocht en meegenomen in het besluitvormingsproces?

De gemeenteraad van Alblasserdam heeft op 8 november 2011 het besluit genomen voor de bouw van een zwembad volgens het concept 2021 Gewoon Zwemmen. Om dit besluit te nemen zijn de benodigde onderzoeken gedaan en alternatieven afgewogen.

3) Wat is de formele rolverdeling tussen de raad, het college en de BSSA?

De gemeenteraad heeft het besluit genomen voor de bouw van het zwembad en stelt het benodigde budget voor de exploitatie van de zwembadtaken vast.

De gemeente Alblasserdam heeft het project ‘zwembad’ en later ook het beheer van het sportcomplex niet volgens vastgestelde kaders uitgevoerd. Verder lezen: In fase 1 van het feitenrelaas is de inrichting van de projectorganisatie beschreven.

Het college heeft in maart 2012 de opdracht gegeven voor het bouwproject en de inrichting van de projectorganisatie. Verder lezen: In fase 1 van het feitenrelaas is meer over de besluitvorming en kaders beschreven.

Het college was verantwoordelijk voor de realisatie van het zwembad. Na bouw van het zwembad vervult het college de rol van opdrachtgever richting de BSSA voor de maatschappelijke taken die bij de stichting zijn belegd. Daarnaast is de gemeente subsidieverlener voor de financiering van deze taken.

13

Ook is de gemeente als eigenaar verantwoordelijk voor een deel van het onderhoud aan het sportcentrum (als werd beheer belegd bij de IBD). Een ander deel van beheer en onderhoud is belegd bij de BSSA. De gemeente ziet toe op de uitvoering hiervan De BSSA is verantwoordelijk voor de exploitie van het zwembad (en de sporthal). Daarnaast is de BSSA verantwoordelijk voor een deel van het beheer en onderhoud aan het zwembad en de inventaris van het zwembad. Zij heeft de plicht hiervoor onderhoudscontracten af te sluiten. De BSSA heeft een verantwoordingsplicht richting het college. Verder lezen: De verantwoordelijkheidsverdeling is beschreven in fase 1 van het feitenrelaas. 4) Hebben de verschillende partijen binnen hun eigen rol gehandeld en kunnen handelen?

De gemeenteraad heeft binnen de rol gehandeld. Hij had zijn controlerende taak wel steviger kunnen opvatten. Het college heeft de uitvoering van de bouw adequaat vormgegeven. De overgang van project naar beheer is niet goed ingevuld. Ook heeft onvoldoende sturing op het afgesproken exploitatiebudget plaatsgehad, het college had zijn rol hierin steviger moeten invullen. De rol van opdrachtgever richting de BSSA is zowel bestuurlijk als ambtelijk in de eerste periode (tot 2018) onvoldoende professioneel ingevuld. Hierna is hierop ingegrepen en is dit beter ingericht. Het college heeft hierin adequaat gehandeld. Het eerste bestuur van de BSSA heeft naar eer en geweten gepionierd om zijn taken en uitdagingen het hoofd te bieden. Er is hierdoor een bloeiend zwembad met meerwaarde ontstaan. Uitdagingen, afwijkende verwachtingen en onvolkomenheden op het gebied van afspraken, tijd, geld en overleg maakten dat de BSSA zijn bestuurlijke rol moeizaam kon invullen. Mede hierdoor is frictie ontstaan. Na vernieuwing van het bestuur en herijking van de financiële kaders ontstond nieuwe ruimte om als BSSA adequaat te besturen. Het huidige bestuur kan in deze omstandigheden, met andersoortige bestuurlijke ervaring in de gelederen, beter naar zijn beoogde rol handelen.

14

Verder lezen: In de analyse wordt onder governance gereflecteerd op het handelen van de partijen.

5) Welke doelstellingen, kaders en opdrachten zijn er voor projectorganisatie en management geformuleerd? a) Wat was de werking hiervan in de praktijk?

De doelstellingen, kaders en opdrachten voor de projectorganisatie van de bouw van het zwembad zijn in de praktijk grotendeels uitgevoerd. Met name de inrichting van de samenwerkingsrelatie tussen gemeente en BSSA heeft onvoldoende aandacht gekregen. De hiervoor beschikbare documenten vanuit het zwembadconcept zijn ook onvoldoende benut. Hierdoor is dit belangrijke aspect van het concept lange tijd niet goed tot stand gekomen en is de verantwoordingsstructuur tussen BSSA en gemeente onvoldoende ingericht en uitgevoerd tot 2018. Verder lezen: In fase 1 van het feitenrelaas is de inrichting van de projectorganisatie beschreven. In fase 3 wordt de samenwerking in de exploitatie beschreven.

6) Op welke wijze is er inrichting gegeven aan het projectmanagement als het gaat om project-, risico- en budgetbeheersing en ambtelijke, bestuurlijke en externe samenwerking? a) Wat is de werking hiervan in de praktijk?

In de projectorganisatie is hieraan uitvoering gegeven door het doen van periodieke risicoanalyses en het nemen van beheersmaatregelen. Doordat de overgang van project- naar beheerorganisatie lange tijd is uitgesteld heeft het vanuit de gemeente lange tijd ontbroken aan goed ingericht beheer van een opgeleverd vastgoedobject. Veel werd ad hoc georganiseerd. De ‘petten van de gemeente’ waren in deze fase niet goed onderscheiden, zo ook de sturing op risico’s en projectbeheersing. De samenwerking tussen gemeente en BSSA is in de eerste bestuursperiode onvoldoende adequaat ingericht en uitgevoerd. De informatievoorziening ten aanzien van risico’s en budget bleef hierdoor achter. Er werd hierop ook niet gestuurd. Na de ingreep in het bestuur en het verkrijgen van nieuw inzicht in de exploitatie van de BSSA is de werking in de praktijk op een nieuwe leest gestoeld en geeft de gemeente zijn organisatorische verantwoordelijkheid vanuit verschillende petten beter vorm.

15

Verder lezen: In fase 2 staat de praktijk van de bouw van het zwembad centraal. In fase 3 de werking in de prakijk.

7) Op welke wijze is de interne en externe control georganiseerd? a) Wat is de werking hiervan in de praktijk?

De drie verantwoordelijkheden van de gemeente zijn nu beter onderscheiden georganiseerd. Het opdrachtgeverschap van de maatschappelijke taak en de beheer- en toezichttaak van en op het vastgoed en de inventaris zijn niet meer in één hand belegd. Ook de rol van Financiën in het toezicht op de verantwoordingsdocumenten is versterkt. De huidige inrichting is het gevolg van geleerde lessen uit de eerste fase van het zwembad. De interne en externe control lagen aan de zijde van de gemeente in één hand. Aan de zijde van de BSSA werd de interne control in de eerste bestuursperiode overschaduwd door de nodigde technische complicaties en het structurele exploitatietekort. Verder lezen: In de analyse wordt onder financiële en risicobeheersing gereflecteerd op het handelen van de partijen.

8) Hoe is de risicoanalyse- en beheersing vormgegeven en in de praktijk verlopen (gedurende de opstart-, bouwen exploitatiefase)? a) Is dit adequaat geweest?

Tijdens de opstart- en bouwfase van het zwembad is risicoanalyse en beheersing professioneel vormgegeven. Door onduidelijkheid in de overgang van bouwfase naar beheerfase heeft het risicomanagement lange tijd onvoldoende aandacht gekregen. Het werd gedreven op incidenten en niet meer op planmatig werken. Inmiddels is een nieuwe fase bereikt waarin deze beheersing beter op orde is. Er is momenteel wel onvoldoende aandacht voor risico dat het succes van de BSSA in belangrijke mate afhankelijk is van de beschikbaarheid van adequate vrijwilligers die zich in groots inspannen om van het zwembad een succes te maken. Verder lezen: In de analyse wordt onder financiële en risicobeheersing gereflecteerd op het handelen van de partijen.

9) Wat is het samenspel tussen de raad, het college en de BSSA als

De gemeenteraad heeft vooral kennis genomen van de risicoanalyse en -beheersing. Men heeft gekeken naar het resultaat: een zwembadconcept tegen aanvaardbare kosten.

16

het gaat om de risicoanalyse en -beheersing?

Vanuit de controlerende taak is voor het vervolg weinig aandacht geweest. Het college heeft na de bouw een periode beperkt aandacht gehad voor risicoanalyse en -beheersing. Richting 2018, toen de signalen werden opgepakt over de financiën van de BSSA nam de aandacht toe. Tot dan toe werd vooral ad hoc en van geval tot geval gehandeld en was ook in de ambtelijke organisatie geen zorgvuldige risicoanalyse en -beheersing ingericht voor de exploitatiefase. In de laatste periode is analyse en beheersing van de risico’s aan de hand van de verantwoordingsdocumenten een belangrijker onderwerp van gesprek tussen college en BSSA. Verder lezen: In de analyse wordt onder financiële en risicobeheersing gereflecteerd op het handelen van de partijen.

10) Op welke wijze is de externe, ambtelijke en bestuurlijke informatievoorziening en verantwoording georganiseerd? a) Hoe adequaat is dit gebleken?

Informatievoorziening gebeurde in de eerste bestuursperiode informeel en adhoc. De formele verantwoording werd niet altijd tijdig uitgevoerd. De informele afspraken tussen wethouder en voorzitter van de BSSA werden niet genotuleerd en afspraken werden niet geconcretiseerd en vastgelegd. Pas na de financiële problemen is er een formele overleg- en verantwoordingsstructuur ingericht. De ambtelijke informatievoorziening richting het bestuur vond plaats in de portefeuillehoudersoverleggen. Problemen met het zwembad werden hier besproken, maar hier werd door de portefeuillehouder beperkt op geacteerd. Verder lezen: In fase 3 van het feitenrelaas wordt meermaals stilgestaan bij de communicatie tussen ambtelijke organisatie, college en BSSA.

11) Is de informatievoorziening aan de raad, het college en de BSSA tijdig, volledig en juist?

De informatievoorziening kenmerkt zich door gebrek aan informatie en overzicht. De gemeenteraad is tijdig, volledig en juist op de hoogte gesteld van informatie die het college had. De informatiepositie van het college was echter beperkt.

17

De informatievoorziening van en naar de BSSA verliep soms via de manager van het sportcomplex en soms via het bestuur. Doordat hier geen afspraken over waren werden vragen niet altijd adequaat opgepakt. Verder lezen: In fase 3 van het feitenrelaas wordt meermaals stilgestaan bij de communicatie tussen ambtelijke organisatie, college en gemeenteraad. 12) Hoe is de gemeenteraad omgegaan met de informatie die hij van het college kreeg en heeft hij actief om informatie gevraagd?

De gemeenteraad heeft niet pro-actief gehandeld en was niet op de hoogte van de problemen van het zwembad. Er zijn nauwelijks vragen gesteld, of raadsinstrumenten ingezet. Daarbij moet worden opgemerkt dat het overkoepelende beeld waarop de raad had kunnen acteren ontbrak bij alle actoren. Verder lezen: de raad is vooral betrokken geweest bij de besluitvorming in fase 1 en bij de financiële problematiek in fase 3.

18

19

Deze fase heeft betrekking op de hele aanloop tot de planfase, de definitiefase, de ontwerpfase en de voorbereidingsfase. Deze fases lopen vanaf 2010 (vaststellen collegeakkoord) met een korte doorkijk naar de aanloopfase daartoe, tot de start van de bouw na vaststellen van het definitieve ontwerp en gunning van de aanbesteding.

De planvorming voor een nieuw zwembad kent een lange aanlooptijd. In 2008 wordt het programma van eisen voor het nieuwe bad vastgesteld door het college2. In het Collegeprogramma 2010-2014 wordt vastgelegd dat er een keuze over het nieuwe bad gemaakt dient te worden in 20113.

In de gemeenteraad van 22 februari 2011 is een variantenonderzoek besproken naar verschillende type zwembaden voor Alblasserdam. In de definitieve rapportage van 10 mei 2011 zijn er vier varianten uitgewerkt4: • • • •

Variant 1 – sluiting van het zwembad per 1 augustus 2012 Variant 2 – sluiting van het zwembad vanaf 1 januari 2015 en een variant 2a – sluiting van het zwembad na 1 januari 2015 Variant 3 - nieuwbouw van een zwembad met één basisbad (gereed op 1 januari 2015) uitgewerkt in 2 opties a) één instructie bad en b) één wedstrijdbad Variant 4 – nieuwbouw van een zwembad met twee baden (gereed op 1 januari 2015). Uit deze quickscan bleek dat alleen een instructiebad binnen de financiële kaders van de gemeente valt.

Tijdens de behandeling van de quickscan variantenonderzoek zwembad Blokweer in de raadscommissie Samenleving van 9 juni 2011 en de gemeenteraden van 27 en 29 juni 2011 is door de raad gevraagd om het concept ‘2521 Gewoon Zwemmen’ te onderzoeken en toe te voegen aan de quickscan. Dit scenario werd vlak voor oplevering van het variantenonderzoek ingebracht door de natte groep5 en de KNZB6. Uit gesprekken blijkt dat vooral de Wiekslag een belangrijke rol had in het naar voren brengen van het concept 2521 Gewoon Zwemmen. Het concept wordt in de notitie ‘Haalbaarheidsscan Zwembad 2521

2

Gemeente Alblasserdam (april 2008). Programma van eisen nieuwbouw zwembad Alblasserdam. Gemeente Alblasserdam (16 april 2010). Coalitieprogramma ‘Alblasserdam, sterk door binding’ (PvdA, SGP, CDA) 4 Gemeente Alblasserdam (10 mei 2011). Quickscan variantenonderzoek zwembad Blokweer. 5 De natte groep is de vertegenwoordiging van gebruikers van het toekomstige zwembad. In deze fase zijn dat de ZPC Wiekslag en Alblasserdamse Reddingsbrigade. 6 Gemeente Alblasserdam (11 oktober 2011). Collegeadvies kennisneming haalbaarheidsscan. 3

20

Gewoon Zwemmen in Alblasserdam’ beschreven en vergeleken met scenario 1 uit de quickscan variantenonderzoek: het instructiebad.

Het concept ‘2521 Gewoon Zwemmen’ bestaat uit een wedstrijdbad (van 25 meter bij 21 meter) die plaats biedt aan de verenigingen, het leszwemmen, het merendeel van de doelgroepen en het beperkt recreatief zwemmen. In tegenstelling tot een instructiebad, biedt het concept 2521 plaats aan alle bovenstaande doelgroepen waar een instructiebad primair gericht is op leszwemmen. Een ander belangrijk verschil is het exploitatiemodel van het concept 25217. Dit concept gaat uit van maatschappelijk ondernemerschap zonder winstoogmerk, waarbij de KNZB en de natte groep via actieve participatie en met vrijwilligers een belangrijke rol spelen in de exploitatie van het bad. Dit beperkt de exploitatielasten fors. Het concept 2521 Gewoon Zwemmen is grotendeels afhankelijk van vrijwilligers, die onder begeleiding van enkele professionals het bad beheren en de activiteiten uitvoeren. Hiervoor wordt een groot beroep gedaan op de leden van de verenigingen die het bad gebruiken. Ook in de bouw van het bad wordt rekening gehouden met een exploitatie die afhankelijk is van vrijwilligers. Door het bad op te bouwen met zogeheten ‘open zichtlijnen’ was het mogelijk om met minder professionals toezicht te houden. In het haalbaarheidsonderzoek staat daarover het volgende: “Een integraal onderdeel van het concept 2521 Gewoon Zwemmen is een intensieve samenwerking met verenigingen.

Dit gaat verder dan het traditionele sleutelverhuur: de vereniging runt in de avonduren en het weekend het zwembad, dat wil zeggen inclusief toezicht op voor publiek toegankelijke activiteiten (bijv. banenzwemmen) en bemensing van kassa en horeca, waar nodig.” Als snel bleek dat het idee van toezicht door vrijwilligers niet voldeed aan de wetgeving en regels van de Omgevingsdienst Midden-Holland. Hierdoor moesten meer professionele krachten in dienst worden genomen. Dit leidde tot een grotere druk op de exploitatiebegroting. Verschillen tussen het concept 2521 Gewoon Zwemmen met bestaande zwembadconcepten zijn, naast de grotere inzet van vrijwilligers, onder meer: a) Fundatie op de grond, in plaats van in de grond met daardoor een kortere bouwtijd. b) Een constructie gericht op prefabricage. c) Het afschrijven van het gebouw met aan het einde ervan een restwaarde van circa 28% van de stichtingskosten en een herinvestering ten behoeve van de restwaarde van circa 20% van de stichtingskosten d) Een scheiding van eigendom (gemeente) en exploitatie (maatschappelijk ondernemerschap8)

7

Gemeente Alblasserdam (15 september 2011). Haalbaarheidsscan Zwembad 2521 Gewoon Zwemmen. Op dit moment in de tijd was nog niet bekend hoe deze samenwerking eruit gaat zien. De gemeente merkt daar het volgende over op: ‘Bij de exploitant wordt dan gedacht aan de door de gemeente beoogde lokale sportstichting’ 8

21

Ter illustratie. Een ‘regulier zwembad wordt gebouwd door de bak in te graven. In het concept 2521 Gewoon Zwemmen wordt de bak op de grond geplaatst waardoor er niet gegraven hoeft te worden.

Een beperking in het concept is de watertemperatuur waardoor peuterzwemmen en medisch zwemmen niet mogelijk zijn in het bad9. Ook het vereiste organiserend vermogen van de betrokken verenigingen is een aandachtspunt. In de haalbaarheidsnotitie wordt stilgestaan bij het organiserend vermogen van de natte groep. Voldoende organiserend vermogen is essentieel voor het slagen van het traject. Per vereniging (Wiekslag, ARB en Divesport) is een SWOT-analyse gemaakt, een check gedaan op het ledenbestand en opbouw daarvan, het financieel beleid getoetst en gekeken naar de structuur en beleidsbasis van de vereniging. In de notitie wordt opgemerkt dat alleen Wiekslag de mogelijkheden en potentie heeft om met ondersteuning en begeleiding een rol te spelen in de bedrijfsvoering van het bad. Het concept 2521 is onderdeel van de KNZB, maar handelt als een eigenstandige bv met professionals die bij het gehele proces van bouw betrokken zijn10. Deze licentie bestaat uit een pakket van technische gebouwspecificaties, investeringskostengegevens en exploitatiegegevens. De gemeente wordt vervolgens door de organisatie 2521 Gewoon Zwemmen begeleid tijdens het traject en bij de uitwerking op gebouwen exploitatie niveau. Tijdens het bouwproces en bij afronding, maakt 2521 een beoordeling (als onderdeel van de overeenkomst).

Als er een positief oordeel wordt gegeven kan het zwembadgebouw de 2521-kwalificatie dragen. De licentie is alleen voor dit éne project en is gebonden aan de contracterende partij (niet overdraagbaar).

Bij de haalbaarheidsscan Zwembad 2521 Gewoon Zwemmen in Alblasserdam van 15 september 2011 is een financiële notitie bijgevoegd11. Deze notitie omvat alle stichtingskosten van het zwembad exclusief BTW. Een aantal zaken zijn niet opgenomen in de kostenraming zoals een facelift van de sporthal, het verwijderen van asbest, aanvullende duurzaamheidsopties, grondverwervingskosten, de inrichting openbaar kabelgebouw en eenmalige afschrijvingen van de boekwaarde van het huidige bad.

9

Gemeente Alblasserdam (11 oktober 2011). Collegebesluit kennisneming haalbaarheidsscan. 2521 Gewoon Zwemmen (z.d.). Over ons. Geraadpleegd op 22 september 2023, zie https://www.2521gewoonzwemmen.nl/over-2521/ 11 Gemeente Alblasserdam (11 oktober 2011). Financiële notitie bij collegeadvies kennisneming haalbaarheidsscan. 10

22

In de Perspectiefnota 2012 (voorjaar 2011) bleek al dat alleen de realisatie van een instructiebad (per 1 januari 2015) met een jaarlast van € 698.400 te passen binnen de begrotingsruimte12. De jaarlast zou opgebouwd zijn uit € 362.400 aan kapitaallasten en € 519.000 exploitatielasten (minus € 183.000 aan inkomsten). Het concept 2521 steunt sterk op vrijwilligers waardoor de exploitatielasten fors verminderd worden. In het raadsvoorstel van 8 november 201113 wordt het vergelijk gemaakt tussen het instructiebad en het concept 2521 op basis van de investering: Instructiebad

Wedstrijdbad 2521

Bouwkosten

3.610.000

4.418.800

Overige kosten

pm

697.325

Extra onvoorzien

722.000

441.880

Totale investering

4.332.00

5.558.005

Bron: Raadsvoorstel keuze zwembadvariant vervangende nieuwbouw Blokweer Het concept van 2521 Gewoon Zwemmen is duurder dan een instructiebad. Tegelijkertijd biedt het concept een volwaardig zwembad ten opzichte van louter een instructiebad. En de jaarlasten op basis van kalenderjaar 2015: Instructiebad

Wedstrijdbad 2521

Kapitaallasten

362.400

463.149

Kapitaallasten bovengronds

37.000

Overige exploitatielast

519.000

557.717

Baten zwembad

- 183.000

490.696

Wijziging bedrijfsvoering

- 60.000

Minder schoolzwemmen

- 54.000

Totale jaarlasten

547.400

530.170

Bron: Raadsvoorstel keuze zwembadvariant vervangende nieuwbouw Blokweer

12 13

Gemeente Alblasserdam (juni 2011). Perspectiefnota 2012. Gemeente Alblasserdam (8 nov 2011). Raadsvoorstel keuze zwembadvariant vervangende nieuwbouw Blokweer.

23

In de jaarlasten valt te zien dat het concept 2521 Gewoon Zwemmen goedkoper is per jaar dan een instructiebad (en er meer activiteiten kunnen plaatsvinden). Dat komt grotendeels door de ticketverkoop en huurinkomsten. Om tot deze vergelijking te komen zijn er enkele aanpassingen gepleegd in de overlegde documenten. Zo is voor beide concepten een vergelijkbare begrotingssystematiek toegepast, de afschrijftermijn gelijk gesteld (op 30 jaar) en een rentepercentage van 5% gebruikt14. De investeringskosten voor de nieuwbouwvarianten in de eerder uitgevoerde Quickscan variantenonderzoek zwembad Blokweer zijn berekend door Synarchis Adviesgroep. Aan hen is daarom in september 2011 gevraagd ook een berekening te maken voor het concept 2521. De investeringsraming die onderdeel was van het concept bleek reëel, maar er was onvoldoende rekening gehouden met honoraria van de gemeente, losse inrichting en prijsontwikkelingen door langere bouwtijd. Deze zijn alsnog meegenomen in bovenstaande vergelijking. Daarnaast was inmiddels bekend dat de gemeente een korting zou ontvangen omdat zij de eerste afnemer zou zijn van het concept 2521. Zowel de nieuwbouw van een wedstrijdbad als instructiebad passen binnen de financiële kaders van de gemeente was de conclusie van het raadsvoorstel dat het college in het najaar van 2011 voorlegde aan de gemeenteraad.

Op 11 oktober 2011 neemt het college het besluit om de gemeenteraad voor te stellen om te kiezen voor het concept 2521. In de beraadslaging in het College worden de volgende punten aan de orde gesteld: • •

•

•

In het vervolgproces moet voldoende aandacht zijn voor de risico’s onderliggend aan de berekeningen die voorliggen; Er ligt een nadruk op de bijdrage, die wordt gevraagd, van de vrijwilligers. Het college vraagt na te gaan of er over de inzet van vrijwilligers in dit concept elders ervaring is opgedaan. Het concept 2521 van de KNZB is geschreven op de inzet van vrijwilligers. Een intentieverklaring is nodig om de inzet te garanderen. In de projectfase zal verder onderzoek gedaan moeten worden naar BTW-problematiek (van de beheerders) en roosters van vrijwilligers. Dit wordt betrokken bij een onderzoek naar een eventueel op te richten beheerstichting. Het eigendom blijft in het concept liggen bij de gemeente. Bij de sporthal CKC is gekozen voor een andere constructie. In de uitwerking moet hier expliciet aandacht voor zijn.

Wethouder Cardon neemt vanuit bestuurlijk-politieke overwegingen een afwijkend collegestandpunt. Hij wil niet kiezen voor het concept 2521 vanwege de beperking dat zwemmen van de doelgroepen gehandicapten en peuters niet mogelijk is, vanwege de watertemperatuur15.

14

Gemeente Alblasserdam (8 november 2011). Raadsvoorstel keuze zwembadvariant vervangende nieuwbouw zwembad Blokweer. 15 Gemeente Alblasserdam (11 oktober 2011). Collegebesluit kennisneming haalbaarheidsscan.

24

De gemeenteraad van Alblasserdam besluit om 8 november 2011: • • • •

Op grond van de functionele en beheermotieven een keuze te maken voor concept 2521; Het college opdracht te geven tot het opstellen van een projectopdracht; Het college te verzoeken om te komen tot een intentieverklaring met de Wiekslag om tot borging van vrijwillige inzet te komen; Het college te vragen een nadere verkenning te doen naar het ontwikkelen van een lokale beheerstichting sport.

Uit gesprekken blijkt dat iedereen zich ervan bewust was dat Alblasserdam het eerste bad ging bouwen volgens het nieuwe concept. Desondanks was er veel enthousiasme, vooral omdat het mogelijk was om met een beperkt budget een volwaardige zwembad neer te zetten in de gemeente. Een deel van de gesprekspartners reflecteert op deze periode en komt tot de conclusie dat de unieke kans om in 1 concept enorm veel wensen tegen gelijke jaarlijkse kosten te realiseren de doorslag heeft gespeeld in de keuze voor het concept 2521 Gewoon Zwemmen. Tijdens de commissiebehandeling van het bad merkt één van de commissieleden het volgende op: “Dit zwembad in Alblasserdam is eigenlijk te mooi om waar te zijn, maar ik kon geen risico’s ontdekken die niet afgedekt waren” 16

Op 21 februari 2012 wordt de op grond van het raadsbesluit uitgewerkte projectopdracht voor het zwembad Blokweer besproken in het college. Het college heeft daarbij gevraagd om aanvullende informatie om inzicht te krijgen in cijfermatige gedeelte van het voorstel)17. Daarnaast hebben de burgemeester en wethouder Cardon gesproken met vertegenwoordigers van de Gehandicaptenadviesraad over de mogelijkheden het bad ook voor gehandicapten toegankelijk te maken. Een projectopdracht zorgt ervoor dat het project binnen de organisatie de status van project krijgt en de ambtelijke organisatie formeel opdracht wordt gegeven dit project tot uitvoering te brengen. Het college stelt deze projectopdracht uiteindelijk op 6 maart 2012 vast18. Op 27 maart 2012 stelt de gemeenteraad het voorbereidingskrediet beschikbaar van € 497.00019. Een belangrijk deel van het voorbereidingskrediet betreft de licentie voor het concept 2521 ter waarde van € 165.000. In bijlage 1 is een overzicht opgenomen van alle documenten die door de 2521 ter beschikking zijn gesteld op basis van de aangeschafte licentie.

16

Alblasserdamsnieuws.nl (27 oktober 2011). “Dit zwembad is eigenlijk te mooi om waar te zijn”. Geraadpleegd op 28 september 2023, via https://www.alblasserdamsnieuws.nl/wordpress/2011/10/27/dit-zwembad-inalblasserdam-is-eigenlijk-te-mooi-om-waar-te-zijn/ 17 Gemeente Alblasserdam (20 februari 2012). Collegevoorstel projectopdracht zwembad. 18 Gemeente Alblasserdam (6 maart 2012). Collegevoorstel projectopdracht zwembad. 19 Gemeenteraad Alblasserdam (27 maart 2012). Raadsbesluit beschikbaar stellen voorbereidingskrediet.

25

In het plan van 2521 Gewoon Zwemmen is de projectsturing belegd bij 2521. De gemeente heeft de projectsturing in Alblasserdam zelf uitgevoerd. In 2015 is deze positie geëvalueerd. In deze evaluatie werd geconstateerd dat een positie van 2521 Gewoon Zwemmen naast de projectleider meer voor hand had gelegen.20 Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Alblasserdam fungeert als bestuurlijk opdrachtgever. In de stuurgroep wordt het college vertegenwoordigd door een wethouder. De ambtelijk opdrachtgever is het afdelingshoofd Ruimtelijke en Maatschappelijke Ontwikkeling (RMO). In de hierop volgende ‘definitiefase’ worden de volgende onderdelen onderzocht. Deze onderwerpen komen voort uit een opdracht van de gemeenteraad en worden in samenspraak met 2521 Gewoon Zwemmen en de architect verder uitgewerkt: 1.

Zijn er praktische mogelijkheden om tot vormen van Publiek Private Samenwerking te komen, welke een positieve bijdrage kunnen leveren aan het zwembadproject?

Intermezzo: wat is privaat-publieke samenwerking? Publiek-private samenwerking is de meest verregaande vorm van samenwerking tussen de overheid en bedrijven. De marktpartij wordt voor een lange periode gecontracteerd om niet alleen te ontwerpen, te bouwen en/of te beheren, maar vaak ook om het project te financieren.

2. 3.

Welke duurzaamheidaspecten zijn er in het nu omschreven zwembadproject opgenomen en welke aanvullende opties zijn wenselijk? Welke invulling van de multifunctionele / commerciële ruimten op begane grond (vooralsnog casco) moet opgenomen worden in de planvorming?

In deze, en de hierop volgende ontwerpfase en voorbereidingsfase, worden de volgende documenten opgesteld: Fase Definitiefase

Product A. Toetsing licentieovereenkomst B. Projectorganisatie (taken,rollen en bevoegdheden extern – intern) C. Collegebesluit afwijken aanbestedingsbeleid D. Onderzoek Publiek Private samenwerking E. Toetsing duurzaamheid F. Invulling van de multifunctionele / commerciële ruimten G. Start RO-procedure t.a.v. nader uit te werken deel van bestemmingsplan H. Communicatieplan I. Definitie kwaliteitscriteria inpassing J. Risicoanalyse K. GO/NOGO door college t.a.v. licentie 2521

20

Stuurgroep project zwembad (24 februari 2015). Evaluatie van de samenwerking 2521 Gewoon Zwemmen, BSSA en gemeente binnen project zwembad (concept).

26

Fase Ontwerpfase

Product L. Aanpassing/aanvulling ontwerp zwembad 2521 aan lokale omstandigheden M. Inpassing gebouw in omgeving N. Ontwerp openbare ruimte

Voorbereidingsfase

O. P. Q. R.

Plan realisatiefase, implementatiefase en nazorg en evaluatiefase Procedure aanbesteding bouw Aanvraag omgevingsvergunning Aanvraag uitvoeringskrediet

In het projectplan is opgenomen dat het project na het besluit van het college ondergebracht werd bij de cluster Projectmanagement binnen de afdeling Buitenruimte, in de praktijk is dit niet gebeurd en is het aparte traject met de projectstructuur zwembad aaangehouden met een eigen projectleider. Het verzoek van de gemeenteraad aan het college bij de vaststelling van het principebesluit om een intentieverklaring van de natte groep (Wiekslag en ARB) te verkrijgen is in deze fase ook gerealiseerd21. Deze intentieverklaring is gedeeld met de raad. Hierin is de intentie uitgesproken dat de natte groep een actieve rol zal spelen in de verdere uitwerking van het concept en de voorbereiding op exploitatie van het zwembad. Na de realisatie van het zwembad zal de natte groep actief deelnemen volgens het concept. Intermezzo: projectmanagement in Alblasserdam Uit gesprekken blijkt dat in 2011 het projectmanagement binnen de gemeente Alblasserdam weinig vooraf vastgestelde kaders kende. Er waren geen handleidingen of vooraf vastgestelde eisen voor de inrichting van een projectorganisatie. Die kennis was wel aanwezig bij het cluster projectmanagement, maar niet vastgelegd. Toen in 2013 het project wisselde van ambtelijk opdrachtgever leidde dat ertoe dat er geen handleidingen voor projectmanagement konden worden overgedragen.

Anno 2023 is er binnen de ambtelijke organisatie veel aandacht voor projectmatig werken en is er, voor RO-trajecten, een traject met een extern bureau gestart om dit te verbeteren.

Voor een nadere verkenning naar het ontwikkelen van een lokale beheerstichting sport (de uiteindelijk exploitant van het bad) wordt buiten het project voor de bouw van het zwembad een afzonderlijke projectgroep ‘beheerstichting sport’ geformeerd. Voor deze projectgroep wordt een (extern) projectleider benoemd, die rechtstreekt valt onder het afdelingshoofd RMO22.

21 22

Gemeente Alblasserdam, Wiekslag en ARB (24 januari 2012). Intentieverklaring. Gemeente Alblasserdam (6 maart 2012). Projectopdracht zwembad.

27

Beide projectleiders zijn verantwoordelijk voor afstemming tussen de projecten. Deze projecten worden overzien door één stuurgroep bestaande uit de ambtelijke organisatie (bestuurlijk opdrachtgever, ambtelijk opdrachtgever, projectleiders, concerncontroller en projectsecretaris), de natte groep en de KNZB23. Hieronder is de projectstructuur schematisch weergegeven.

Figuur 1. Organogram projectteam zwembad

De belangrijkste taken van de stuurgroep zijn: het vaststellen van mijlpalen en faseresultaten en besluitvorming in verband met afwijkingen ten opzichte van de kaders24. De stuurgroep vergadert circa 1 keer per 2 á 3 maanden. De belangrijkste taken van de projectgroep ‘zwembad’ zijn: het afstemmen van de uitvoerende werkzaamheden i.v.m. de ontwikkelingen van het zwembad, de praktische en inhoudelijke afstemming met direct betrokkenen en rapporteren aan de stuurgroep. De projectgroep bestaat uit de projectleider, de ambtelijk projectsecretaris, de manager van het sportcentrum Blokweer, de ‘natte groep’ en agendaleden uit de ambtelijke organisatie. De belangrijkste taken van de projectgroep beheerstichting sport zijn uitwerking, vormgeving en oprichting van een beheerstichting sport. Onderdeel van de projectgroep zijn de projectleider, een adviseur sport, de manager van het sportcentrum Blokweer, sportbelangen Alblasserdam en Z&PC Wiekslag25.