M en O beleid

Auteur Jan Storm van 's Gravesande Functie Medewerker Bedrijfsvoering Datum April 2024 Versienummer 3.0

M&O beleid

Nota Misbruik en Oneigenlijk gebruik (M&O) Gemeente Aalten

Nota Misbruik en Oneigenlijk gebruik (M&O beleid)

Inhoud Hoofdstuk 1 Het hoe en waarom? ............................................................................................. 3 Hoofdstuk 2 Risico-indeling en uitgangspunten ......................................................................... 5 Hoofdstuk 3 Instrumenten ........................................................................................................ 6 Hoofdstuk 4 Risicogebieden & bestaand beleid ......................................................................... 8 Hoofdstuk 5 P&C-cyclus .......................................................................................................... 11 Hoofdstuk 6. Slotbepalingen ................................................................................................... 12

Vooraf De rechtmatigheidscriteria zijn verankerd in het Besluit Accountantscontrole Decentrale Overheden (BADO). Eén daarvan is het misbruik en oneigenlijk gebruik criterium. Misbruik en oneigenlijk gebruik heeft een relatie met rechtmatigheid, in die zin dat misbruik een onrechtmatige handeling is, maar bij oneigenlijk gebruik is dat niet het geval. Bij oneigenlijk gebruik wordt feitelijk gehandeld in overeenstemming met wet- en regelgeving. Daarmee zijn dergelijke handelingen niet onrechtmatig. Wel is sprake van handelen in strijd met het doel en de strekking van de wet- en regelgeving. In de Kadernota Rechtmatigheid van de commissie BBV wordt ook op de relatie tussen M&O en rechtmatigheid ingegaan. Onder het begrip rechtmatigheid valt ook het Misbruik en Oneigenlijk gebruik van wet- en regelgeving. Dit wordt het M&O-criterium genoemd. Bij de controle van de jaarrekening gaat de accountant na of de gemeente over interne procedures beschikt die opzettelijk misbruik en oneigenlijk gebruik van (belasting-) gelden, subsidies, uitkeringen of bijdragen en dergelijke zoveel mogelijk ondervangen of voorkomen. Met ingang van het verslagjaar 2023 legt het college zelf in de jaarstukken verantwoording af aan de raad over de rechtmatigheid van de verantwoorde baten, lasten en balansmutaties.

Het college moet in dit kader een uitspraak te doen in hoeverre misbruik en oneigenlijk gebruik wordt voorkomen en bestreden, en of de getroffen maatregelen werken. Het M&O criterium is samen met het begrotingscriterium en het voorwaardencriterium de basis voor de afgifte van de rechtmatigheidsverklaring. De accountant toetst hierop. Daarnaast vormt dit thema een belangrijk ijkpunt in de sturingscyclus van de organisatie. Voor de oordeelsvorming over de rechtmatigheid van het financieel beheer wordt ook extra aandacht aan dit criterium besteed. In verschillende wetten waaraan gemeenten zich moeten houden, zijn bepalingen opgenomen die misbruik en oneigenlijk gebruik tegengaan. Zoals een legitimatieplicht of de verplichting tot het overleggen van bepaalde gegevens bij een aanvraag. Met de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Wet BIBOB) toetsen we heel specifiek de integriteit van de aanvrager of houder van een gemeentelijke vergunning. Daarnaast zijn ook in door de raad vastgestelde verordeningen en besluiten criteria opgenomen ter voorkoming van misbruik en oneigenlijk gebruik. De gemeente is een bestedingshuishouding en moet publieke gelden rechtmatig verwerven en besteden.

Pagina 2 van 12

Gemeente Aalten

Nota Misbruik en Oneigenlijk gebruik (M&O beleid)

Hoofdstuk 1 Het hoe en waarom? Definities De commissie BBV heeft in de Kadernota Rechtmatigheid de volgende omschrijvingen van misbruik en oneigenlijk gebruik opgenomen. Definitie misbruik: Het opzettelijk niet, niet tijdig, onjuist of onvolledig verstrekken van gegevens met als doel ten onrechte overheidssubsidies of -uitkeringen te verkrijgen of niet dan wel een te laag bedrag aan heffingen aan de overheid te betalen. Het betreft hier een bewuste misleiding om onrechtmatig of onwettig voordeel te behalen. Misbruik wordt gelijkgesteld met het plegen van fraude om zich onrechtmatig overheidsgelden toe te eigenen. Niet elke misstap (fout) geldt als misbruik. Bij het maken van fouten is er meestal geen sprake van een opzettelijke handeling. Daarnaast is het begrip misleiding van betekenis in deze definitie. Misleiding heeft betrekking op het bewust verborgen houden van het misbruik. Definitie oneigenlijk gebruik: Het door het aangaan van rechtshandelingen, al dan niet gecombineerd met feitelijke handelingen, verkrijgen van overheidsbijdragen of het niet dan wel tot een te laag bedrag betalen van heffingen aan de overheid, in overeenstemming met de bewoordingen van de regelgeving maar in strijd met het doel en de strekking daarvan.

Als wet- en regelgeving oneigenlijk gebruik mogelijk maakt (“de mazen van de wet”) is het noodzakelijk dat wet- en regelgeving worden aangepast en/of duidelijker moet worden toegelicht. Doelstelling M&O beleid Het M&O beleid heeft tot doel het voorkomen en bestrijden van misbruik en oneigenlijk gebruik van overheidsgelden. Daarmee bestaat het zowel uit preventief beleid als repressief beleid. Bij M&O beleid is met name van belang om vast te stellen dat in de bedrijfsvoering effectieve maatregelen zijn getroffen om misbruik te voorkomen dan wel tijdig op te sporen, en daarnaast dat de wet- en regelgeving duidelijk en te handhaven is. M&O beleid draagt bij aan transparantie en consistentie van gemeentelijk beleid. Het maakt ook mogelijk dat er afwegingen worden gemaakt welke beheersmaatregelen nodig en doeltreffend zijn, afgezet tegen de inspanning die zij kosten en het financieel nut ervan. Beheersmaatregelen in het kader van M&O om de betrouwbaarheid van door derden verstrekte gegevens te controleren gaan soms verder dan reguliere interne controles. M&O beleid identificeert ook zwakke plekken in de administratieve organisatie en interne controle. Het M&O beleid ziet verder toe op de publiekrechtelijke taakuitoefening van de gemeente. Privaatrechtelijk handelen, zoals o.a.

de aan- en verkoop van vastgoed en gronden en de (ver)huur van vastgoed en gronden en oneigenlijk grondgebruik vormen geen onderdeel van dit beleid aangezien het geen gemeentelijke regelingen betreffen. Een en ander heeft zijn eigen toetsings- en handhavingskader. Er wordt een brede definitie gehanteerd van M&O gevoelige regelingen, namelijk zowel regelingen met directe financiële gevolgen voor derden/belanghebbenden (denk aan subsidies, heffingen/belastingen, uitkeringen), als regelingen die niet directe financiële gevolgen hebben (bijvoorbeeld vergunningen en ontheffingen, identiteitsbewijzen, reisdocumenten en rijbewijzen). Uit deze laatste regelingen is het immers mogelijk dat op termijn ook financiële gevolgen voortvloeien voor derden/belanghebbenden. Beleidskader De gemeente Aalten had tot op heden geen overkoepelend M&O-beleid, hetgeen ook niet wettelijk verplicht is gesteld. Dit wordt echter wel wenselijk geacht, omdat het instellen van één basisdocument op het gebied van M&O zorgt voor bevordering van de eenheid van de te hanteren rechtmatigheidskaders. Om die reden is het initiatief genomen om dit document op te stellen. Temeer van belang omdat het college voortaan zelf de rechtmatigheidsverklaring moet afgeven.

Dit stuk bevat naast de uitgangspunten en risicoanalyses ook een overzicht van mogelijke maatregelen ter voorkoming en afdoening van misbruik en oneigenlijk gebruik. Binnen de belangrijkste financiële procedures en processen zijn in het kader van de accountantscontrole al passende maatregelen getroffen ter waarborging van de getrouwheid van de financiële verantwoording. Voor bestaande procedures wordt in dit verband getoetst in hoeverre in de uitvoering deugdelijke maatregelen zijn getroffen ter voorkoming van misbruik en oneigenlijk gebruik. Daarbij gelden de randvoorwaarden van redelijkheid tegenover derden en wordt er een kosten- en batenafweging gemaakt. Zie hiervoor onder andere ons controleprotocol, normenkader en het interne controleplan. Maar ook in de verordening 212 en de regeling budgetbeheer zijn hierover passages opgenomen. Het is belangrijk dat voor alle overige procedures en processen ook (overkoepelend) beleid wordt vastgesteld om misbruik en oneigenlijk gebruik tegen te gaan. Dit komt de uniformiteit en eenduidigheid

Pagina 3 van 12

Gemeente Aalten

Nota Misbruik en Oneigenlijk gebruik (M&O beleid)

over dit onderwerp ten goede, hetgeen de uitvoering en handhaving van het beleid onder verantwoordelijkheid van het college vergemakkelijkt. Voor de accountantscontrole is dit beleidsstuk ook van belang. De accountant doet steeds meer aan fraudeonderzoek. Ook in dat verband wordt geadviseerd meer maatregelen die ter voorkoming van fraude strekken, te nemen en ook vast te leggen. Dit gebeurt onder andere met onze frauderisicolijst. Wet- en regelgeving helpt een maatschappelijk belang. Een goede balans tussen rechten en plichten van burgers is hierbij belangrijk en moet goed uitlegbaar zijn. Bij misbruik en oneigenlijk gebruik legt men ten onrechte beslag op gemeenschapsgeld. Misbruik en oneigenlijk gebruik verstoort het evenwicht en doet afbreuk aan de effectiviteit van het gevoerde beleid. Bovendien is het in ieders belang om de (schaarse) gemeentelijke middelen zo effectief mogelijk in te zetten. Maar het M&O beleid moet ook niet los worden gezien van ‘baten en ‘lasten’. Telkens opnieuw moet vooral bij de repressieve maatregelen de vraag worden beantwoord welke ‘lasten’ (uitvoeringskosten, maar ook regelhinder) hierdoor worden veroorzaakt en welke ‘bate’ dit tot gevolg heeft. Bij een effectief M&O beleid is er sprake van een goed evenwicht.

Integriteit Bij misbruik en oneigenlijk gebruik gaat het om derden van buiten de organisatie die gebruik maken van regelingen en/ of bezittingen van de gemeente en is dus extern gericht. Integriteit richt zich op de eigen organisatie en medewerkers en is intern gericht. Dit is geregeld in het gemeentelijke Personeelshandboek waarover jaarlijks verantwoording wordt afgelegd in een rapportage. Als er geen melding is gedaan, wordt er geen rapportage opgesteld. Ondermijning Een definitie geven van ondermijning is lastig, want ondermijning is een gevolg van veel verschillende vormen van criminaliteit, waarbij de grenzen tussen de bovenwereld (de 'gewone' maatschappij) en de onderwereld (criminelen) vervagen. Criminelen richten voor hun activiteiten bedrijven op, vragen vergunningen aan en huren en kopen panden. Hiervoor hebben ze in de ‘bovenwereld’ medewerking nodig van bijvoorbeeld makelaars, autoverhuurbedrijven, administratiekantoren en notarissen. Ondermijning is te zien als het constante gebeuk van georganiseerde criminaliteit (onderwereld) op onze samenleving (bovenwereld). Ondermijning is een probleem dat de maatschappij verzwakt en uiteindelijk zelfs ontregelt. Ondermijning is een vorm/uiting van misbruik of oneigenlijk gebruik en kan zich uiten in alle in deze nota genoemde onderwerpen, met name wanneer ondermijning financiële risico’s met zich meebrengt.

Ondermijning op het gebied van gezag heeft meer een relatie met integriteit. Rechtmatigheid Vertrouwen speelt een grote rol in het gemeentebreed verlenen en vaststellen van vergunningen, heffingen, belastingen, uitkeringen en subsidies. Het is daarom van belang dat misbruik en oneigenlijk gebruik van gemeentelijke regelingen en eigendommen wordt voorkomen. Rechtmatigheid behoort tot de essentiële pijlers van een goed overheidsbestuur. De rechtmatigheidseis betreft ook de toetsing op juistheid en volledigheid van de gegevens die door de belanghebbende zijn verstrekt om het voldoen aan voorwaarden aan te tonen. Ook op dat punt geldt dat misbruik en oneigenlijk gebruik van wet- en regelgeving moet worden voorkomen, bestreden en desnoods bestraft. Het beleid heeft dus zowel een preventief, als een repressief perspectief. Gemeentelijke regelingen zijn gevoelig zijn voor misbruik en oneigenlijk gebruik. Dit is bijvoorbeeld het geval als de verplichting om een heffing te betalen of de aanspraak op een uitkering of voorziening afhankelijk is van gegevens die mensen zelf verstrekken. Het opzettelijk niet, niet tijdig, onjuist of onvolledig verstrekken van gegevens met als doel ten onrechte overheidssubsidies of -uitkeringen te verkrijgen of niet dan wel een te laag bedrag aan heffingen aan de overheid te betalen wordt als misbruik beschouwd.

Van oneigenlijk gebruik van gemeentelijke regelingen is sprake als weliswaar in overeenstemming met de bewoordingen van de regelgeving, maar in strijd met het doel en de strekking daarvan wordt gehandeld (de 'mazen van de wet'). Juridisch kader Op grond van artikel 212 lid 1 Gemeentewet en het Besluit begroting en verantwoording Provincies en Gemeenten (BBV) is in oktober 2023 de Verordening op de inrichting van de financiële organisatie, de regels voor het financiële beheer en de uitgangspunten van het financiële beleid van de gemeente Aalten (de financiële verordening 212) vastgesteld. De financiële verordening waarborgt dat aan de eisen van rechtmatigheid, verantwoording en controle wordt voldaan.

Pagina 4 van 12

Gemeente Aalten

Nota Misbruik en Oneigenlijk gebruik (M&O beleid)

In deze financiële verordening is vermeld dat het college zorgdraagt voor het beleid en de interne regels tot voorkoming van misbruik en oneigenlijk gebruik van gemeentelijke regelingen en eigendommen, zodat aan de eisen van rechtmatigheid, controle en verantwoording wordt voldaan. De raad stelt het beleid vast. Verder voert de accountant – op grond van artikel 213 Gemeentewet – de gebruikelijke controle naar de getrouwheid van de jaarrekening uit. Het wetsvoorstel ‘versterking decentrale rekenkamers’ is op 27 september 2022 aangenomen door de Eerste Kamer. Het wetsvoorstel is op 1 januari 2023 in werking getreden. De invoering van de rechtmatigheidsverantwoording door her college is een onderdeel van dit wetsvoorstel. Eerder verstrekten externe accountants een controleverklaring met een oordeel over de getrouwheid en de rechtmatigheid bij de jaarrekening. Vanaf het controlejaar 2023 geeft het college een rechtmatigheidsverantwoording af in de jaarrekening. Daarmee valt de rechtmatigheidsverantwoording onder het getrouwheidsoordeel van de accountant. De accountant kijkt daarom nog wel of de rechtmatigheidsverantwoording van het college ‘juist en volledig’ is. Door dit alles is M&O beleid alleen nog maar belangrijker en noodzakelijker geworden.

Hoofdstuk 2 Risico-indeling en uitgangspunten Aandachtsgebieden Het M&O beleid is gericht op drie aandachtsgebieden. Dit zijn: 1. interne gedragsregels; 2. activiteiten ten aanzien van fraudepreventie en -repressie van externe regelingen; 3. een formeel fraudebeleid. De gemeente hanteert binnen de drie aandachtsgebieden een mix van maatregelen die bestaan uit: Beleidsvoorbereiding, voorlichting, controle, sanctionering en evaluatie. De beleidsmatige keuze uit deze mix vindt per specifiek beleidsterrein plaats op basis van een risicoinventarisatie en de afweging van kosten en nut van mogelijke maatregelen. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen preventieve (vóór het moment van beschikken, betalen of ontvangen) maatregelen en repressieve maatregelen (achteraf). Voorbeelden hiervan zijn controle achteraf en eventuele sanctionering. Evaluatie is het enige instrument dat zowel een preventief als repressief karakter heeft. Afbakening De afbakening van het M&O beleid is extern gericht, namelijk op de inwoner, instelling of organisatie die via de gemeente gebruik maakt van overheidsregelingen. Interne regelingen vallen niet onder de werking van dit beleid. Interne regelingen worden wat betreft eventueel misbruik of oneigenlijk gebruik onder het gemeentelijke integriteitsbeleid geschaard. Het M&O beleid ziet verder toe op de publiekrechtelijke taakuitoefening van de gemeente.

De uitwerking van het overkoepelend beleid is geïncorporeerd in de diverse vigerende specifieke regelingen, verordeningen en processen die de Gemeente Aalten kent. Risicogebieden betreffen het sociaal domein, vergunningverlening en (deels) handhaving, integriteit van relaties, belastinginkomsten, identiteitsbewijzen, reisdocumenten en rijbewijzen, subsidieverstrekking en inkoop/aanbesteding. De inzet van beheersmaatregelen (regelgeving, voorlichting, controle en passende maatregelen) in de risicogebieden is afhankelijk van het inherent risico. De meeste regelingen zijn gebonden aan wettelijke eisen en minimumnormen voor het nemen van maatregelen ter bestrijding van fraude en misbruik. Vanuit M&O is het mogelijk om daar (eventueel) maatregelen aan toe te voegen. Misbruik is dus onrechtmatig, oneigenlijk gebruik formeel niet. Misbruik en oneigenlijk gebruik spelen vooral een rol bij die activiteiten waarbij de informatie van derden (belanghebbenden) van groot belang is voor het verlenen en of vaststellen van uitkeringen, subsidies, heffingen, belastingen en vergunningen. Ook binnen de organisatie is het mogelijk dat bij het uitvoeren van beleid integriteitsproblemen zich voordoen die uiteindelijk tot misbruik en of oneigenlijk gebruik leiden. Bijvoorbeeld door samenspanning met de aanvrager, het verstrekken van steekpenningen en dergelijke.

Dit heeft in financiële zin hetzelfde effect als bijvoorbeeld een door een derde bewust onjuist ingediende subsidieaanvraag. De formalisering van de kaders van dit M&O-beleid sluit aan bij de actualiteit én de maatschappelijke aandacht voor fraudebestrijding en integriteitshandhaving. Uitzonderingen De onderstaande verbonden partijen vallen buiten de scope van het M&O beleid omdat zij onafhankelijk van de gemeente Aalten een zelfstandige accountscontrole ondergaan. Van de accountsverklaring van de verbonden partijen ontvangt de gemeente een afschrift.

Pagina 5 van 12

Gemeente Aalten

Nota Misbruik en Oneigenlijk gebruik (M&O beleid)

Verbonden partijen zoals daar zijn Laborijn, Veiligheidsregio Noord- en Oost-Gelderland, Omgevingsdienst Achterhoek (ODA), Achterhoekse Groene Energie Maatschappij (AGEM), GGD Noord- en OostGelderland, Regio Achterhoek, Erfgoedcentrum Achterhoek (ECAL), ROVA, EUREGIO, Alliander, Bank Nederlandse Gemeenten BNG, Vitens, Leisurelands B.V. Bestrijding M&O-gevoeligheden moeten zoveel mogelijk te worden vermeden. Maar dit is niet altijd mogelijk. Ter aanvulling op de reguliere sturingsinstrumenten (AO/IC) wordt M&O-beleid toegepast bij het proces dat aan de orde is. Er vindt geen differentiatie in soorten beleid plaats. Binnen de gemeente Aalten worden de volgende algemene uitgangspunten gehanteerd ter bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik van gemeentelijke regelingen en het beleid dat hierop ziet: 1. Van derden ontvangen gegevens worden zo goed mogelijk gecontroleerd 2. Voorkomen van misbruik en oneigenlijk gebruik is beter dan genezen. Beide gedragingen hebben immers een negatieve uitwerking op het maatschappelijk en financieel draagvlak van regelingen en voorzieningen. Daarbij geldt wel dat het niet altijd eenvoudig is overtredingen te signaleren, dan wel na signalering de rechtmatige situatie volledig en juist te herstellen 3. Overtredingen worden na melding of signalering zo snel mogelijk onderzocht door de verantwoordelijke teammanager.

Na constatering van een overtreding wordt de rechtmatige situatie zo snel mogelijk hersteld. Ook wordt het financieel voordeel weggenomen en – indien mogelijk – een boete opgelegd in overleg met P&O en/of de juridische controller. De directie wordt altijd meteen op de hoogte gebracht. 4. Elke proceseigenaar is voor wat de activiteiten van het team betreft primair verantwoordelijk voor het nemen van maatregelen ter voorkoming van misbruik en oneigenlijk gebruik van regelingen en het controleren daarvan 5. De inzet van beheersmaatregelen en interne controles varieert naar gelang de aard en omvang van het risico op misbruik en oneigenlijk gebruik binnen een proces. M&O- maatregelen worden ingezet op basis van een analyse van de risico’s en na afweging van de lasten en de baten. Bij een groot risico worden in het proces extra maatregelen en controles ingebouwd in overleg met de controller. 6. De ICF (interne controlefunctionaris) voert periodiek gesprekken met de proceseigenaren en indien nodig met de betreffende teammanagers die verantwoordelijk zijn voor de meest kritische processen in de organisatie. Het doel is om de grootste risico’s in het proces en de beheersmaatregelen en controles hierop in kaart te brengen. Eventuele risico’s rond misbruik en oneigenlijk gebruik worden hierin meegenomen.

Op deze kritische processen worden tevens interne controles uitgevoerd waarbij ook wordt getoetst op beheersmaatregelen rond misbruik en oneigenlijk gebruik. De bevindingen worden gedeeld met de proceseigenaren, het Mt, directie en het college. 7. Om te waarborgen dat het M&O-beleid aansluit op actuele wetgeving en ervaringen met maatregelen en controles, is het zinnig om dit beleidskader mimimaal eens in de vier jaar te vernieuwen

Hoofdstuk 3 Instrumenten Beheersmaatregelen Om misbruik en oneigenlijk gebruik van overheidsregelingen en -eigendommen te voorkomen, zijn effectieve beheersmaatregelen nodig. Het gaat er bij het M&O-criterium om dat in de organisatie maatregelen zijn getroffen om misbruik te voorkomen, maar in ieder geval op te sporen. De geldende regelgeving moet duidelijk, aangepast aan actuele omstandigheden en te handhaven zijn. Om dit te bewerkstellingen is een mix van maatregelen nodig, zowel preventief als repressief. Bij het bestrijden van misbruik passen bijvoorbeeld beheersmaatregelen zoals misbruikpreventie, misbruik- en fraudeopsporing, handhaving en sancties. De beheersmaatregelen bij oneigenlijk gebruik zijn voorlichting, de actualisering van regelgeving, het toepassen van analyses en handhaving. Processen waarbij M&O-gevoeligheden spelen, moeten voldoende specifieke beheersmaatregelen bevatten om de tijdigheid, juistheid en volledigheid te toetsen van de door belanghebbende verstrekte gegevens. In dit hoofdstuk wordt een overzicht van de aan te wenden maatregelen weergegeven. Daarmee beoogt dit beleidskader de algemene uitgangspunten en de filosofie van de gemeente Aalten vast te leggen om misbruik en oneigenlijk gebruik te voorkomen. Een en ander mondt vervolgens in de praktijk uit in de keuzes die de organisatie maakt.

De specifieke maatregelen moeten verankerd worden in de administratieve organisatie en de interne controle. De reguliere controle-instrumenten zijn verwerkt in de werkprocessen en deze zijn vooral voor de externe werking van belang. De interne werking van M&O beleid (lees: voorkomen dat zaken binnen de organisatie fout lopen) heeft nadrukkelijk te maken

Pagina 6 van 12

Gemeente Aalten

Nota Misbruik en Oneigenlijk gebruik (M&O beleid)

met houding en gedrag. Dus met integriteit van zowel bestuurders als ambtenaren. Daarom kennen we voor nieuwe medewerkers tegenwoordig het afleggen van de eed of de gelofte. Het is goed om in aanvulling op reguliere beheersmaatregelen alert te zijn op deze risico’s. M&O-beleid draagt bij aan het signaleren van zwakke plekken in de administratieve organisatie en de interne controle. Sturingsmechanismen Iedere M&O-gevoelige regelgeving doorloopt een beleidscyclus waarbij de elementen regelgeving, voorlichting, controlebeleid, sanctiebeleid en evaluatie aan de orde moeten komen. Hieronder worden deze vijf categorieën sturingsmechanismen met de mogelijk te treffen beheersmaatregelen – preventief of repressief – uiteengezet. In specifieke regelgeving wordt een keuze gemaakt voor een of meerdere van de genoemde beheersmaatregelen. Regelgeving In regelgeving moet worden voorkomen dat er ruimte is voor misbruik en oneigenlijk gebruik, dan wel dat die ruimte tot een minimum wordt beperkt.

Dit wordt onder andere gerealiseerd door het toepassen van de volgende M&O-beheersmaatregelen: - Het gebruik van heldere definities - Een nauwkeurige omschrijving van het doel en de doelgroep - Vermindering van de afhankelijkheid van gegevens afkomstig van derden - Een slagvaardige reparatiewetgeving wanneer uit effectiviteits-, doelmatigheids- en of rechtmatigheidsonderzoek is gebleken dat niet tot de doelgroep behorende belanghebbenden gebruik hebben gemaakt van de regeling of dat middelen voor een ander doel zijn besteed dan dat was beoogd - Het opnemen van een controle- en sanctiebeleid in de regelgeving Voorlichting Via voorlichting worden belanghebbenden en derden op de hoogte worden gebracht van het bestaan, de inhoud en de toepassing van wet- en regelgeving. Hierbij moet ten minste aandacht worden besteed aan de aard en het doel van de regeling, de doelgroep, de voorwaarden, de controle en de sancties. Bij de voorlichting wordt aangegeven dat misbruik en of oneigenlijk gebruik gevolgen hebben. Van het geven van voorlichting gaat een preventieve werking uit. Het aankondigen en publiceren van onder andere beleidsregels en verordeningen op het intranet en de website van de gemeente Aalten is hierbij een te treffen beheersmaatregel. Controlebeleid Door controle wordt gesignaleerd of er sprake is van misbruik en of oneigenlijk gebruik.

Controlebeleid in de zin van M&O-beleid wordt door de gemeente Aalten omschreven als het beleid dat zich richt op de toetsing van de juistheid en volledigheid van gegevens die door derden en of belanghebbenden worden verstrekt. Er wordt onderscheid gemaakt tussen controle vooraf en controle achteraf. Onder controle vooraf wordt verstaan de controle tot aan het moment van betaling of beschikkingsverlening. Bij controle vooraf wordt getracht te voorkomen dat ten onrechte bedragen worden uitgekeerd of vergunningen worden verleend. Controle achteraf is de controle nadat de betaling of beschikking heeft plaatsgevonden. Via controle achteraf wordt misbruik en of oneigenlijk gebruik geconstateerd, maar is het moeilijker de consequenties te beperken. Wanneer sprake is van misbruik van overheidsgelden, dan moeten de ten onrechte ontvangen gelden door de gemeente worden teruggevorderd. Als in de jaarrekening van de gemeente geen terugvordering is verantwoord, is er sprake van een fout. Deze wordt niet opgenomen in de rechtmatigheidsverantwoording, omdat er sprake is van een getrouw-beeld- fout in. Wanneer misbruik van overheidsgelden is geconstateerd en een terugvordering (met eventueel een boete) is opgelegd, blijft staan dat misbruik van overheidsgelden heeft plaatsgevonden.

Als de omvang van dit misbruik samen met andere financiële rechtmatigheidsfouten bij de gemeente de verantwoordingsgrens overschrijdt, moet dit misbruik van overheidsgelden worden opgenomen in de rechtmatigheidsverantwoording. Daarnaast dienen ook op de naleving van de uitvoering van het M&O-beleid expliciet (interne) controles plaats te vinden. Het controlebeleid moet afgestemd te zijn op de aard en omvang van de activiteit en de doelgroep. Dit bepaalt mede de mix van specifieke beheersmaatregelen (controles vooraf en achteraf). Voorbeelden van te gebruiken controlemiddelen zijn: gewaarmerkte gegevens, onderzoeken ter plaatse, externe accountantsverklaring, gebruik van externe informatie, eisen van aanvullende stukken en dergelijke. Opgemerkt wordt nog dat het natuurlijk geen heksenjacht moet worden. Het doel is niet constateren en beboeten, maar voorkomen.

Pagina 7 van 12

Gemeente Aalten

Nota Misbruik en Oneigenlijk gebruik (M&O beleid)

Sanctiebeleid Om te reageren op geconstateerd misbruik is een goed sanctiebeleid vereist. Dit beleid is neergelegd in de voor het desbetreffende beleidsinstrument (bijvoorbeeld subsidies, belastingen, heffingen, etc.) geldende regelgeving. Het uitgangspunt voor de toepassing van het sanctiebeleid is dat ten minste het behaalde voordeel wordt weggenomen. Dit betekent dat te veel of ten onrechte betaalde bedragen worden teruggevorderd of ten onrechte gederfde ontvangsten worden nageheven (indien mogelijk inclusief wettelijke rente). Eventueel worden niet-financiële sancties opgelegd, bijvoorbeeld vervanging van bestuur, ontbinding van een overeenkomst of intrekking van een erkenning. Indien sprake is van een misdrijf wordt aangifte gedaan bij het Openbaar Ministerie. Van opgelegde sancties gaat bewezen een preventieve werking uit. Daarnaast treedt een leereffect op. Van belang is: - Sanctiebepalingen op te nemen in de desbetreffende verordening of regeling - Te waarborgen dat sancties in gelijke gevallen op gelijke wijze worden toegepast - Bij voorlichting aandacht te besteden aan het sanctiebeleid Evaluatie Gebreken worden alleen ontdekt en hersteld, wanneer er tijdens de beleidsevaluatie expliciet aandacht wordt besteed aan misbruik en oneigenlijk gebruik.

Naar aanleiding van de gegevens die voortkomen uit de evaluatie wordt inzicht verkregen in de effectiviteit van de genomen beheersmaatregelen om misbruik en oneigenlijk gebruik te voorkomen. Ook is er aandacht voor de toereikendheid van de controleinstrumenten. Evaluatie kan leiden tot aanpassing van bijvoorbeeld regelgeving of het controlebeleid. Het is raadzaam om de voor misbruik en of oneigenlijk gebruik gevoelige regelingen periodiek te evalueren in het Mt. Bijvoorbeeld via opname in het ic-plan of via een zogenaamd 213a onderzoek.

Hoofdstuk 4 Risicogebieden & bestaand beleid Risicogebieden Misbruik en oneigenlijk gebruik speelt met name bij die activiteiten waarbij de informatie van derden en belanghebbenden van groot belang is. De onderstaande inventarisatie van meest risicovolle processen binnen de gemeente is gebaseerd op eigen ervaring en opmerkingen van de accountant. Op het moment van opstellen van dit beleidsstuk – december 2023 – bevat de Managementletter 2023 de meest actuele en bij dit onderwerp aansluitende inventarisatie van (financiële) risico’s. Dat zijn er overigens weer niet veel. Verder zijn er onderdelen toegevoegd die een beperkte financiële impact hebben, maar waarmee vanuit M&O-perspectief wel risico’s zijn verbonden. Aan personeel gerelateerde risico’s zijn in dit verband geschaard onder het proces “integriteit”. Het proces “verbonden partijen” is eveneens geschrapt, omdat het in het licht van de overige benoemde processen en in dit verband geen zelfstandige betekenis heeft. Van de geïnventariseerde risicogebieden is nagegaan wat de risico’s zijn en daarvan is beschreven welk M&O-beleid daarbij hoort. Het betreft vanzelfsprekend een momentopname die echter geruime tijd representatief is. Actualisering van dit beleidskader vindt daarom eens per vier jaar plaats.

Voor een actueel overzicht van alle bestaand beleid wordt verwezen naar het interne controleplan van de gemeente Aalten van het desbetreffende jaar. Inventarisatie belangrijkste risicogebieden De risicogebieden zijn aan een of meerdere van de volgende risico-indicatoren gekoppeld: - Omgaan met vertrouwelijke informatie - Omgaan met geld of middelen - Omgaan met materialen - Machts- en beoordelingspositie - Aanschaffen van goederen, diensten en aanbestedingen - Handhaven - Solistisch handelen - Werken in de invloedssfeer van burgers en of bedrijven - Applicatiebeheer (toegang tot systemen, wachtwoorden en inlogcodes) - BIBOB-werkzaamheden - Gebrek aan communicatie De gemeente Aalten gebruikt (of gaat dat doen) de vorenstaande indicatoren bij de bepaling van de kwetsbare functies binnen de organisatie. Financiële rechtmatigheid De volgende processen zijn van belang bij de controle van de financiële rechtmatigheid: - Het Planning & Control-proces (inclusief memoriaal proces)

Pagina 8 van 12

Gemeente Aalten

Nota Misbruik en Oneigenlijk gebruik (M&O beleid)

-

Het proces aanbestedingen en het inkoop- en betalingsproces Het proces grondexploitatie Het proces geldverkeer/treasury Het proces salarisadministratie/personeel Het proces uitkeringen Bijzondere bijstand en minimabeleid Het proces uitkeringen WMO en jeugdzorg Het gemeentelijke belastingenproces Het subsidieverstrekkingenproces Het proces vergunningen, huren en pachten Het proces automatisering en samenwerking ICT

Verder zijn de volgende processen voor het M&O-beleid van belang: - Het proces het aan- en verkopen en het onderhouden van vastgoed - De omgang met informatieveiligheid en privacy - De omgang met integriteit - De uitvoering van de Wet open overheid en de uitvoering van de Wet BIBOB - De uitvoering van de werkzaamheden bij de afdeling Burgerzaken Veel processen zijn beschreven en in het jaarlijkse interne controleplan wordt aandacht besteed aan het nakomen van regels en afspraken. Bestaand beleid De gemeente Aalten kent diverse beleidsregels die (mede) toezien op het voorkomen en bestrijden van misbruik en oneigenlijk gebruik.

Het gaat onder meer om regelingen op de volgende beleids- en aandachtsgebieden: - Gedragscodes, meldregelingen en protocollen ambtelijke en bestuurlijke integriteit - Algemene statuten, verordeningen, nota’s en criteria voor meerdere programma’s - Beleid ten behoeve van wonen - Beleid ten behoeve van iedereen doet mee - Beleid ter bevordering van natuurlijke en landschappelijke kwaliteit - Beleid ter bevordering van duurzaam en innovatief ondernemen en leven - Beleid op het gebied van ontsluiting en verweven met de regio - Beleid ter zake bestuur en burgerzaken - Beleid voor algemene dekkingsmiddelen en onvoorzien Verstrekken uitkeringen Inkomensoverdrachten vinden plaats in het kader van Participatie (Participatiewet, Besluit bijstandverlening zelfstandigen, bijzonder bijstand, minima-regelingen en schulddienstverlening). Het betreft openeindregelingen waarbij een cliënt die aan de voorwaarden voldoet de gevraagde uitkering of dienstverlening verkrijgt. Het risico van een onbetrouwbare gegevensverstrekking is groot vanwege de sterke persoonlijke belangen van iemand bij de uitkering of de dienstverlening. Dit, terwijl de gegevensverstrekking bepalend is voor het vaststellen van het recht op en de hoogte en duur van de inkomenscompensatie. Alleen de minimaregeling, bijzondere bijstand en schulddienstverlening heeft de gemeente Aalten in eigen beheer.

De overige inkomensoverdrachten zijn uitbesteed aan Laborijn en vallen daarom buiten de reikwijdte van dit M&O beleid. Verstrekken voorzieningen WMO en Jeugdwet Individuele voorzieningen worden verstrekt volgens de Wet Maatschappelijke Ondersteuning en de Jeugdwet. Ook hier geldt dat sprake is van openeinderegelingen, het risico van onbetrouwbare gegevensverstrekking en het feit dat de gegevens bepalend zijn voor het toekennen van de gevraagde voorziening. Dit zijn redenen om een strenger M&O-beleid te voeren. Dit laat onverlet dat er vanuit de gemeente wordt gewerkt vanuit de gedachte dat de klant centraal staat en dat in dat verband ook steeds het gesprek en het overleg met burgers worden gevoerd. Dit overleg komt een zorgvuldige en eerlijke dienstverlening ten goede en is een aanvullende waarborg dat de juiste gegevens op tafel komen. Van dit taakveld vindt de indicatie plaats door het team Mens en Samenleving. De indicatie valt dus binnen de reikwijdte van dit M&O beleid. De gemeente Aalten draagt ook zorg voor de betaling aan de diverse zorgaanbieders en toetst op de prestatielevering. De diverse zorgaanbieders leveren allen een productieverantwoording en een accountants- of bestedingsverklaring aan.

Pagina 9 van 12

Gemeente Aalten

Nota Misbruik en Oneigenlijk gebruik (M&O beleid)

Vergunningverlening en handhaving Vergunningverlening en handhaving hebben betrekking op wezenlijke overheidstaken en er spelen vaak grote publieke belangen met mogelijke (financiële en politiek-bestuurlijke) gevolgen. De aanvrager van een vergunning heeft gelet op de grote afhankelijkheid van de gemeente bij het al dan niet verkrijgen van een vergunning baat bij het verstrekken van onjuiste informatie. In de praktijk vindt (ambtelijk) overleg met aanvragers en overtreders plaats. Dat is niet alleen een waardevol communicatiemoment met inwoners en bedrijven/instellingen, maar ook een belangrijk middel om te waarborgen dat de juiste informatie op tafel komt en onnodige controles en mogelijke sancties worden voorkomen. Niettemin zijn vergunningverlening en handhaving - op grond van ervaring M&O gevoelig. Het proces moet daarom zodanig ingericht zijn, dat functiescheiding grotere zaken en interne controle geregeld is. Binnen dit taakveld is alleen het toezicht en handhaving op de milieuvergunningen (ODA) uitbesteed. Dit valt dus buiten de reikwijdte van dit M&O beleid. Integriteit van relaties Integriteit van medewerkers en bestuurders in de omgang met externe relaties vormt een M&O risico. Preventieve maatregelen in de zin van integriteitsdocumenten en gedragscodes, zoals gepubliceerd op het intranet zijn al van kracht.

Het M&O-beleid is dan ook beperkt tot het treffen van enkele aanvullende maatregelen. Belastinginkomsten Heffing en invordering van belastingen vindt plaats op basis van objectieve gegevens die bijvoorbeeld worden verkregen via het bevolkingsregister, het kadaster en taxateurs. Functiescheiding als interne maatregel vormt een waarborg voor M&O. Bepaalde belastingen zijn wel afhankelijk van gegevensverstrekking door belanghebbenden (toeristenbelasting). Ook de procedure van kwijtschelding is risicogevoelig, omdat deze bij automatische verlening sterk afhankelijk is van de juistheid van inkomensregelingen. Dit risico is voor een groot deel gereduceerd door het landelijk werkende Inlichtingenbureau. Dit bureau beschikt over digitale gegevens van het UWV, de Belastingdienst, DUO en over bepaalde zorginformatie. Op grond van deze gegevens wordt aangegeven wie voor kwijtschelding in aanmerking komt of niet. Identiteitsbewijzen, reisdocumenten en rijbewijzen Bij de verstrekking van identiteitsbewijzen, reisdocumenten en rijbewijzen maakt de gemeente gebruik van de gegevens uit de Basisregistratie Personen (BRP). Deze gegevens in het BRP moeten juist zijn, mede om misbruik en oneigenlijk gebruik van genoemde documenten te voorkomen. Een strenger M&O beleid is noodzakelijk. Verstrekken van subsidies Met subsidieverstrekking is een aanmerkelijk financieel belang gemoeid.

Ook hier is de gemeente afhankelijk van de betrouwbaarheid van gegevens die door instellingen worden verstrekt. Bij subsidieaanvragen boven de € 50.000 is een financiële toetsing door de icf of controller verplicht. Daarnaast is er bij de grote instellingen regelmatig overleg (ambtelijk en bestuurlijk) waarin belangrijke onderwerpen ter sprake komen. Deze combinatie van instrumenten maakt dat aanvullende M&O maatregelen ten aanzien van deze instellingen niet nodig zijn. Voor de overige gesubsidieerde instellingen is het soms noodzakelijk specifieke maatregelen te treffen. Inkopen en aanbestedingen Met inkoop en aanbesteding is een aanmerkelijk financieel belang gemoeid. Wet- en regelgeving en het gemeentelijke inkoopbeleid bevatten echter al de nodige waarborgen op het gebied van M&O. Reeds van toepassing zijnde interne controles op transacties zijn eveneens een waarborg dat deze juist en volledig zijn. Aalten kent een inkoopcoördinator. Ook interne budget- en functiescheidingen zijn van toepassing. Aanvullende M&O-maatregelen beperken zich tot enkele noodzakelijke extra controles van aangeleverde gegevens. Om die reden vragen inkoop en aanbesteding om een gematigd beleid. Voor aanvullende opdrachten (meerwerk) en opdrachten die een-op-een gegund worden is een strenger beleid noodzakelijk, omdat hierop mogelijk niet alle voorstaande beheersmaatregelen worden toegepast.

Privacy In de organisatie is een privacy-team actief bestaande uit de functionaris gegevensbescherming (FG) (samen met de gemeenten in de regio) en een privacy-coördinator. Het privacy-team werkt nauw samen met de CISO, ISO en de informatiemanager.

Pagina 10 van 12

Gemeente Aalten

Nota Misbruik en Oneigenlijk gebruik (M&O beleid)

Baseline Informatiebeveiliging Overheid (BIO) Informatiebeveiliging is de verzamelnaam voor de processen die ingericht worden om de betrouwbaarheid van gemeentelijke processen, de gebruikte informatiesystemen en de daarin opgeslagen gegevens te beschermen tegen misbruik en oneigenlijk gebruik. Hierbij is de Baseline Informatiebeveiliging Overheid (BIO) het belangrijkste kader. Vanaf 1 januari 2020 is deze van kracht. De BIO vervangt de bestaande baselines informatieveiligheid voor Gemeenten, Rijk, Waterschappen en Provincies. Hiermee ontstaat één gezamenlijk normenkader voor informatiebeveiliging binnen de gehele overheid, gebaseerd op de internationaal erkende en actuele ISO-normatiek. De uitwerking is vastgelegd in het gemeentelijk Informatiebeveiligingsbeleid. Bibob Bibob staat voor bevordering integriteitsbeoordeling door het openbaar bestuur. Met de Wet Bibob voorkomt de gemeente dat er onbedoeld medewerking wordt verleend aan misbruik van vergunningen, subsidies, vastgoedtransacties of bijvoorbeeld aanbestedingsopdrachten. De toepassing van deze wet is uitgewerkt in de vastgestelde Beleidsregels Wet Bibob.

Hoofdstuk 5 P&C-cyclus Rechtmatigheidsverklaring college In paragraaf 3 van de financiële verordening is opgenomen dat het college zorgt voor de jaarlijkse interne toetsing van de getrouwheid van de informatieverstrekking en de rechtmatigheid van de beheershandelingen. Bij geconstateerde gebreken neemt het college direct maatregelen tot herstel. Verder stelt het college jaarlijks het normen- en toetsingskader voor de interne controle op en legt dit aan de raad ter vaststelling voor. Toetsing Om de evaluatie en de bijsturing structureel in de planning & controle-cyclus in te bouwen wordt jaarlijks door de interne controle en door de accountant bij controle van de jaarrekening de toepassing van de interne procedures getoetst die misbruik en oneigenlijk gebruik tegengaan. Dit komt tot uitdrukking in het oordeel dat de accountant geeft. Op deze manier blijft er structureel aandacht voor het M&O-beleid en blijft de raad hierover geïnformeerd. Wanneer gewenst moet de raad overgaan tot bijsturing, een en ander door zijn kaderstellende functie. De teammanager waar de betreffende regelingen worden uitgevoerd is verantwoordelijk voor het daadwerkelijk treffen/uitvoeren van M&O beheersmaatregelen. Het M&O beleid kent een beleidseigenaar: de controller. Accountant Het is aan de gemeente om effectieve maatregelen te nemen om misbruik en oneigenlijk gebruik te voorkomen.

Vervolgens moet de interne controle en de accountant toetsen of het M&O beleid ook feitelijk wordt nageleefd. De actualiteit wordt in elk geval vastgesteld door het M&O-beleid te bezien met het oog op noodzakelijke wijzigingen ter afstemming op nieuwe wet- en regelgeving en op specifieke ontwikkelingen, zoals daadwerkelijk gesignaleerd misbruik en of oneigenlijk gebruik. De rechtmatigheid van financiële mutaties is in belangrijke mate afhankelijk van de betrouwbaarheid van verstrekte gegevens, evenals van de integriteit van het handelen van personen. Dit geldt zowel ten aanzien van derden als voor interne functionarissen. De integriteit van interne en of externe personen is bij de jaarrekeningcontrole geen object van accountantsonderzoek, tenzij op dit punt specifieke risico’s worden gesignaleerd. Verantwoording Om inzicht te krijgen in de wijze waarop het M&O beleid wordt uitgevoerd en wordt nageleefd, moet er verantwoording worden afgelegd. Dit wordt gerealiseerd door zo veel mogelijk aan te sluiten bij de reguliere planning- en controlcyclus, het interne controleplan en de frauderisicolijst.

Voor een goede verantwoording worden in ieder geval de volgende stappen ondernomen: • Vanaf de jaarrekening 2024 wordt verantwoordingsinformatie over het M&O beleid opgenomen in de paragraaf Bedrijfsvoering van jaarrekening; • Vanaf 2024 wordt in de voor- en najaarsnota apart aandacht besteed aan M&O beleid • Bij het verrichten van interne controles, en onderzoeken wordt aandacht besteed aan het M&O beleid; • Bij het opstellen van procesbeschrijvingen, in het kader van de administratieve organisatie, wordt rekening gehouden met M&O -gevoelige aspecten.

Pagina 11 van 12

Gemeente Aalten

Nota Misbruik en Oneigenlijk gebruik (M&O beleid) • •

De Teammanagers zijn verantwoordelijk en bespreken M&O regelmatig met hun team Het Mt bespreekt tweemaal per jaar het M&O beleid met de controller en de icf

Hoofdstuk 6. Slotbepalingen Inwerkingtreding en citeertitel 1. Deze nota treedt in werking op 10 juli 2024 2. Deze nota wordt aangehaald als: Nota Misbruik en Oneigenlijk gebruik (M&O beleid) Gemeente Aalten

Aldus vastgesteld in de vergadering van de raad van 2 juli 2024.

Pagina 12 van 12

Gemeente Aalten