Korte aantekeningen beeldvormende bijeenkomst d.d. 12 juni 2023.pdf

Beeldvormende fase 0B

OPENBAAR Korte aantekeningen van de beeldvormende bijeenkomst van 12 juni 2023. Aanvang: 19.30 uur – Raadzaal Aanwezig:

Voorzitter: De heer E. Belterman Namens de fracties: de dames Deunk, Te Grotenhuis, Houwers en Hoezen en de heren Walter, Onstenk en Van der Graaff Griffie: mevrouw Smit

Beeldvormende bijeenkomst. Doel: Technisch beraad

De heer F. Siemes – Beleidsmedewerker Mens en Samenleving gemeente Aalten. Mevrouw A. Nieuwenhuis – Laborijn De heer E. Jochems - Laborijn Geven een toelichting op de stukken en beantwoorden vragen.

Agendapunt 2: Voorstel inzake 1e wijziging begroting 2023, begroting 2024 en jaarstukken 2022 van Laborijn. De heer Siemes: We willen een korte toelichting geven op de inhoud van de stukken en eventuele vragen beantwoorden. Aanleiding is de jaarlijkse meerjarenbegroting van Laborijn. De raad mag een zienswijze indienen. Die wordt dan meegenomen richting bestuur van Laborijn. Dit jaar is er ook een eerste begrotingswijziging voor 2023. Dit is niet jaarlijks gebruikelijk. Wij willen u een totaalbeeld geven en inzicht op inhoud en financiën, waar Laborijn zich allemaal mee bezig houdt en met welke ontwikkelingen ze te maken hebben. We merken dat het Rijk volop bezig is om te kijken, hoe we verder moeten als het gaat over de Participatiewet. De afgelopen jaren hebben we toch wel vervelende ervaringen gehad rondom de uitvoering van de Participatiewet. In Den Haag wordt nu toch wel gekeken in samenhang met een aantal beleidsterreinen. “Participatiewet in Balans”. Hiervoor is er ook nog een heel ander traject geweest – wetsvoorstel Breed Offensief. Dit richt zich er met name op om mensen met een arbeidsbeperking aan het werk te helpen. Vanuit die kant probeert Den Haag toch steeds meer de wetgeving te verbeteren zodat wij als gemeenten/Laborijn ook goed in staat gesteld worden om aan de taak te voldoen. Dat is uiteindelijk ‘meedoen op de passende plek’.

Dan gaat het niet alleen om de Participatiewet. We zien steeds meer de lijn met de Wmo, Schuldhulpverlening, Opvoeden en Opgroeien. In die context willen wij de Participatiewet de komende jaren veel meer inhoud gaan geven richting de aanpalende beleidsterreinen. Afgelopen vrijdag is er een rapport uitgekomen van het Sociaal Cultureel Planbureau. Dat gaat ook over de Participatiewet. Een brede blik op bijstand. Daar zie je de worsteling die uitvoeringsorganisaties hebben om mensen aan het werk te helpen. Iedereen die kan en wil werken is tegenwoordig aan het werk. De mensen die nog in de Bijstandwet, Participatiewet zitten is een hele moeilijke doelgroep om te activeren richting werk. Dat is wel de kern van de Participatiewet. Liefst uitstroom naar betaald werk. Als gemeente vinden wij het belangrijk dat iedereen die een uitkering heeft mee moet kunnen doen op de best passende plek. Dat vraagt een andere visie, denkrichting. En dat vraagt soms ook een andere investering. Mevrouw Hoezen: Wat verwacht u van de gemeenteraad? De heer Siemes: We maken inzichtelijk waar we allemaal mee bezig zijn en wat er op ons af komt. In de inleidingsbrief van Laborijn staat dat we het hebben over de inhoud, maar ook over de middelen. Als we vinden dat er bv.

meer geïnvesteerd moet worden in mensen die een uitkering hebben en we hebben daar onvoldoende middelen voor, ja dan komen we toch bij de raad terug met een aantal scenario’s. Daar hoort ook een financiële onderbouwing bij en dan zal toch de vraag aan de raad zijn wat we er als gemeente voor over hebben om mensen mee te laten doen. De heer Walter: BUIG budgetten zijn ervoor om dat soort zaken deels af te dekken. Hebben we daar voldoende middelen voor? Als ‘Den Haag’ verzoekt taken breder op te pakken dan hoort daar toch ook budget bij? De heer Siemes: De BUIG is in eerste instantie bedoelt voor het uitbetalen van de uitkeringen inclusief de

loonkostensubsidies. Daarnaast is er nog een geldstroom rond re-integratiemiddelen. Tot nu toe waren deze altijd zichtbaar voor de gemeenten maar sinds dit jaar zitten ze in het gemeentefonds. Als het Rijk zegt dat gemeenten meer moeten investeren en taken breder oppakken dan zullen ze ook extra middelen beschikbaar moeten stellen. De heer Walter: Zijn de middelen te herleiden? De heer Jochems: Re-integratie middelen waren 1 op 1 te traceren. Sinds 2023 zijn die bedragen niet meer 1op1 te zien. Berenschot heeft een herreken model gemaakt. Daarmee kun je benaderen wat er in het gemeentefonds zit voor die betreffende doelgroepen. De heer Walter: Het DVO-model waar Oude IJsselstreek gebruik van blijft maken, wordt daar nu een extra opslag op geheven zodat Aalten en Doetinchem er profijt van hebben dat ze meedoen. Gaan we daar anders mee om dan met onze eigen potjes? De heer Jochems: Ja, er wordt een risico-opslag op het tarief doorberekend. € 229.000 per jaar. De dienstverleningsovereenkomst Wsw is voor 5 jaar afgesloten. Die zit in een bestemmingsreserve. Mocht Oude IJsselstreek besluiten te stoppen na 5 jaar dan heeft Laborijn kosten om de uitvoeringskosten weer wat te beperken. En daar hebben we dan dat geld voor beschikbaar. De heer Jochems: Gewijzigde begroting 2023. Het is niet altijd het geval dat we met een begrotingswijziging komen gelijk met de meerjarenbegroting.

De uitvoeringskosten van de gemeente Aalten nemen toe, ook van andere gemeentes. Laborijn legt dit dan via de begrotingsprocedure voor aan de gemeenteraden. Lonen zijn gestegen, energieprijzen gestegen. Dit is toch een fors bedrag dat we niet zomaar kunnen opvangen. We praten dan over € 1,2 miljoen. Budgetten zijn aangepast. Dit leidt voor het Programma Wsv tot een voordeel van € 288.000. Per saldo ligt er dan een begrotingswijziging voor die € 892.000 duurder wordt. Daarvan is het aandeel van de gemeente Aalten € 288.000. Wij proberen de uitvoeringskosten zoveel mogelijk te beperken maar dingen die niet beïnvloedbaar zijn, daar kunnen we niet direct iets aan doen. Dit zijn de belangrijkste redenen waarom een begrotingswijziging is opgesteld. Daarnaast zit er ook nog investeringsvoorstel in voor de nieuwe huisvesting. Deze is in de begroting opgenomen. De investering is over meerdere jaren verspreid. De verlenging van de energietoeslag is opgenomen. We wisten niet dat dit in 2023 nog verder verlengd zou worden. Dit zijn de belangrijkste zaken. De heer Walter: Stel dat er geen loon- energie indexatie had plaatsgevonden. Hadden we dan ook nog te maken gekregen met een aanpassing? De heer Jochems: Dan was de omvang zeer beperkt geweest.

Formeel zullen we bij elke euro die de bijdrage stijgt dit moeten aanbieden volgens de normale begrotingsprocedure en zienswijzeprocedure en vaststelling in het AB. Als het een klein bedrag is dan kunnen we dat zelf oplossen in de begroting. Voor dit soort bedragen is dat niet mogelijk. De heer Walter: Anders zou het in een soort schommelfonds gepast hebben? De heer Jochems: Dan zou je dat via reserves kunnen oplossen. De heer Jochems: Meerjarenbegroting 2024 en de meerjarenraming 2025-2027. Dit document wordt elk jaar opgesteld. Er zijn een aantal bijzonderheden in deze ontwerpbegroting. O.a. de Wet Inburgering die in de GR wordt ingebracht. Dat betekent dat Laborijn ook de financiële gegevens moet verwerken in de begroting etc. Klant aantallen zijn aangepast. Aantallen Wsw dalen behoorlijk. Dat betekent dat Laborijn heel kritisch moet zijn op de uitvoeringskosten op de Wet sociale voorziening. Bij de nieuwe beschut doelgroep en de langdurige loonkostensubsidie doelgroep zien we dat die toenemen. Bij de Wet Inburgering zien we wel een stijgend aantal klanten. In de aanbiedingsbrief hebben we al iets geschreven over de re-integratie middelen, wat daar het dilemma in is. In het model van Berenschot komt uit dat de gemeentes veel meer re-integratie middelen krijgen om die doelgroepen te bedienen. Gemeentes hebben bedragen die bekend waren hiervoor opgenomen in hun begroting.

Laborijn moet een plan maken wat binnen die oorspronkelijke kaders paste. Laborijn heeft eigenlijk meer ambitie dan de middelen die erop dit moment zijn. We hebben behoorlijk zitten schaven wat we dan niet gaan doen. Het investeringsvoorstel voor de nieuwe huisvesting. We gaan ervanuit dat in 2026 het nieuwe pand er staat en in gebruik is. Mevrouw Hoezen: Terugkomend op het re-integratiebudget. Laborijn kan goed uit de voeten met het plan zoals dat nu is opgenomen, maar er is wel een wens om meer te kunnen investeren. Kunt u dat concreter maken. Wat zou u dan anders of extra gaan doen? De heer Jochems: We hadden eigenlijk 25 mensen die onder de oude Wet Inburgering vielen maar nog niet voldoende zijn ingeburgerd zouden wij alsnog het inburgeringstraject volgens de huidige inburgering willen invoeren. Dat kost ongeveer € 10.000 per traject. Dit hebben we bijgesteld naar 10 personen per jaar. Ander voorbeeld is de Impulsregeling, het stimuleren van parttime werk. Mensen mogen dan meer geld houden. Dit wordt dan niet direct gekort op de uitkering. Deze maatregel kostte zo’n € 2,5 ton per jaar. Tot eind 2023 is die maatregel verlengd en daarna zouden we deze gaan stoppen. We hebben een pilot met cultuurvertalers ingezet in 2023. Dit zijn mensen die vanuit hun achtergrond een bepaalde taal spreken en de cultuur kennen

2

van een land. Dit sluit aan bij de doelgroep van die inburgering. Daar hadden we 3,5 fte voor willen inzetten en dat hebben we nu iets moeten verminderen om de kosten te beheersen. Mevrouw Nieuwenhuis: Het mooie daarvan is dat dit juist klanten zijn die nu zelf een uitkering bij ons hebben. Dat is tegelijkertijd een springplank voor die mensen om zelf ook uit die uitkering te komen. Mevrouw Hoezen: Uit uw toelichting en uit de tabel zie je dat door de berekening van Berenschot vanaf 2024 een groter budget is ten opzichte van 2023. De heer Jochems: Daar zit een berekeningsmodel achter. Berenschot hield rekening met de ontwikkeling van klanten in de bijstand, klanten in de langdurige loonkostensubsidie, en het aantal nieuwe beschutklanten. Per doelgroep wordt er een bedrag toegerekend en re-integratiemiddelen. Die ontwikkeling maakt dat de re-integratiemiddelen veel groter zijn geworden. Mevrouw Hoezen: Een toename van het aantal klanten op de verschillende terreinen? De heer Jochems: Ja, een toename van de klanten en de prijzen. De heer Jochems: Het investeringsvoorstel dat effect heeft op de begroting. Om die nieuwbouw te realiseren gebeuren er een aantal dingen. Pand puur voor onszelf. Wij gaan niet meer verhuren. In de begroting zie je dat er geen huuropbrengsten meer zichtbaar zijn.

Een redelijk deel van de nieuwbouw kunnen we realiseren met eigen middelen dan wel uit de verkoop van de resterende kavel. Een deel zullen we moeten financieren. De heer Walter: Wordt het onderdeel groen dan afgestoten als zijnde verhuur? De heer Jochems: Alle verhuurbedrijven die gaan zichzelf ergens vestigen en zitten niet meer in hetzelfde pand als Laborijn. De energiekosten zullen bij het nieuwe pand teruggaan naar bijna nihil. Nu is de energielast zo’n € 4,5 ton per jaar. De DVO met Oude IJsselstreek zou tot en met 2025 nog lopen. Daar zijn we in de begroting ook vanuit gegaan. In 2025 stopt dit financieel en Laborijn moet op dat moment ook weer krimpen in formatie en uitvoeringskosten en daarvoor de bestemmingsreserve inzetten. De heer Onstenk: Doen we aan de voorkant genoeg om instroom in de bijstand te beperken? De heer Siemes: We zien nu een gestage groei van het uitkeringsvolume. Er is ook aangegeven hoe dat komt. We hebben een hele hoge taakstelling voor statushouders te realiseren. De socialezekerheidswetgeving eromheen is ook aan het veranderen. Als mensen niet in staat zijn om vanuit andere socialezekerheidswetgeving uit te stromen, dan is het vangnet toch de Participatiewet. We hebben veel externe verhuizingen gehad uit het westen van het land. Dat zijn ook wel behoorlijk complexe situaties. De kans op langdurige bijstandsafhankelijkheid is dan ook wat groter.

Als mensen een aanvraag indienen kijkt Laborijn met een heel screeningsinstrument. Je hebt altijd met veel factoren te maken. Iedereen die wil en kan werken, werkt nu, iemand die niet werkt en in het Participatietraject zit, dat is lastig. Dit betekent niet dat we niet moeten investeren in deze doelgroep. Via de parttimeregeling impuls zagen we dat er toch nog heel veel mensen in staat zijn om parttime te werken. Dus er is toch nog wel ergens een stukje arbeidspotentieel. We hebben de verantwoordelijkheid om mensen door te ontwikkelen. Dat is de opdracht die ook bij Laborijn ligt als doorontwikkel bedrijf. Om van daaruit te proberen mensen die nog kunnen werken aan werk te helpen en als dat niet lukt, die proberen te activeren richting vrijwilligers werk of andere vormen van maatschappelijk zinvol bezig zijn. We mogen mensen niet afschrijven, maar het moet wel binnen de kaders en financiële mogelijkheden die er zijn. Die discussie moeten we met ons allen de komende jaren goed blijven voeren en kijken, wat kunnen we, wat hebben we daarvoor nodig en wat wordt er beschikbaar gesteld. De heer Walter: Dat de Wsw afneemt is toch logisch; er komt geen nieuwe instroom Wsw bij. Dit is een natuurlijk proces. De heer Jochems: In de Wsw stroomt niemand meer in sinds 2015. Dat is een krimpend aantal medewerkers. Waar we het net over hadden is de instroom in de Participatiewet.

Doen we voor die groep voldoende om ze bijstandsonafhankelijk te maken. Dit staat even los van de Wsw dienstverlening. Mevrouw Hoezen: Hoe groot is het ‘granietenbestand’? De heer Siemes: Het zijn mensen met een hele grote afstand tot de arbeidsmarkt. In de kwartaalrapportage staan ook wel cijfers hoelang mensen in de bijstand zitten. Leeftijdsklasse en duur van de bijstand. Het uitkeringsaantal van de gemeente Aalten zie je de laatste jaren groeien met mensen die heel lang in de bijstand zitten. Los van wat daar de redenen voor zijn. De complexiteit zie je bij de zittende populatie al veel langer. Dat betekent dat je gedwongen wordt om meer te investeren om mensen te activeren. Mevrouw Hoezen: Heeft Laborijn voldoende mogelijkheden om die mensen te begeleiden? De heer Siemes: De afgelopen jaren was het idee om mensen die sneller konden uitstromen naar de arbeidsmarkt, eerst te begeleiden. De tendens is dat er ook geïnvesteerd wordt in mensen die al wat langer in de bijstand zitten. Vorig jaar is er een participatiepact afgesloten tussen Laborijn en Figulus Welzijn. Die pilot loopt nu. Je ziet dat er meer problemen zijn op meerdere leefgebieden, gestapelde problematiek. Die moet je niet apart gaan aanvliegen maar zo integraal mogelijk gaan oppakken en benaderen. Daar moet een traject voor komen. Die investering willen we samen met Laborijn doen. Ook voor die mensen die in de

3

Participatiewet zitten. Maar je kunt niet alles tegelijk, je moet keuzes maken. Met dat proces zijn we met ons allen bezig. De heer Jochems: De eerste kwartaalrapportage zit ook bij de stukken. Op bladzijdes 35 t/m 37 is te zien hoe het uitkeringsbestand voor de gemeente Aalten eruitziet. Hoelang zitten de mensen in de uitkering. 11% zit langer dan 11 jaar in een uitkering, dat zijn ongeveer 30 huishoudens in de gemeente Aalten. Mevrouw Deunk: Maakt u zich zorgen in het algemeen? De heer Siemes: We willen het breder trekken dan de Participatiewet want we zien een ontwikkeling in het Sociaal Domein waarvan wij denken, facilitair ons daar beter in. Sec kijkend naar Laborijn en de ontwikkelopgave die Laborijn de komende jaren ingaat; maken wij ons niet echt zorgen. De komende jaren wordt het wel steeds moeilijker om die investering te kunnen en mogen doen. Je hebt ook met heel veel andere ontwikkelingen te maken. Over de houdbaarheid van de financiën maken wij ons wel zorgen. Mevrouw Deunk: Is er nog ruimte om creatief in te zetten juist voor die groep die het ‘laaghangend fruit’ heeft gemist? Kunnen we nog meer samenwerkingen aangaan met bv. verenigingen etc. De heer Siemes: Dit is een prima denkrichting. We moeten veel innovatiever worden en zoeken. Met die ontwikkeling zijn we bezig.

De voorzitter concludeert dat dit onderwerp voldoende is besproken en bedankt eenieder voor de inbreng. Dit agendapunt wordt geagendeerd voor de Oordeelsvormende vergadering van 19 juni 2023. Agendapunt 3: Voorstel tot het afzien van het kenbaar maken van een zienswijze op het ontwerp van de 4de wijziging van de Gemeenschappelijke regeling Uitvoeringsorganisatie Laborijn. De heer Jochems: De Wet Gemeenschappelijke Regeling is aangepast. Deze wijziging is het actualiseren van die wetswijziging. Het zijn vooral technische wijzigingen. O.a. termijnen zijn verruimd. Aanvullend in deze wijziging is dat de Wet Inburgering nu ook echt opgenomen is in de GR Laborijn. Daarmee is Laborijn ook de uitvoeringsorganisatie en verantwoordelijk voor de uitvoering, kan zelfstandig de werkzaamheden uitvoeren en is financieel verantwoordelijk voor die uitvoering. De heer Walter: Als fractie van de GemeenteBelangen willen we de inburgering zo dicht mogelijk bij huis hebben. Wordt daarnaar gekeken? De heer Siemes: Uiteraard proberen we de inburgering zo dicht mogelijk bij huis te organiseren. In 2021 is er een aanbesteding gedaan. Daar komen een aantal taalaanbieders uit. Je hebt natuurlijk ook met die organisaties te maken. Daar waar het kan proberen we het zo dicht mogelijk bij huis te organiseren. Maar soms moet je toch iets verder van huis.

Het is altijd een beetje schipperen tussen het één en ander. We proberen mensen in de dualiteit van die trajecten, Inburgering- en Participatiewet zo dicht mogelijk bij huis te laten participeren. Het is allemaal maatwerk. We zitten in de ontwikkeling. De heer Onstenk: De wijzigingen zijn via de wet verplicht. Zitten er voor u ook nadelen aan deze wijzigingen? Mevrouw Nieuwenhuis: De termijnen voor Laborijn zelf om tot deze stukken te komen zijn wel verkort omdat andere termijnen weer langer zijn geworden. Dat is een procesnadeel. De voorzitter concludeert dat dit onderwerp voldoende is besproken en bedankt eenieder voor de aanwezigheid en inbreng. Dit agendapunt wordt geagendeerd voor de Oordeelsvormende vergadering van 19 juni 2023.

Aldus vastgesteld door de gemeenteraad van Aalten in de openbare raadsvergadering van 4 juli 2023.

M.A.J.B. Fiering Raadsgriffier

mr. A.B. Stapelkamp voorzitter

4

Geachte leden van de raad, Maandagavond tijdens de beeldvormende raad hebben mijn collega’s van Laborijn en ik een toelichting gegeven op de diverse geagendeerde stukken en ontwikkelingen binnen Laborijn maar ook in de keten van werk en inkomen. In dat verband ben ik uitvoerig ingegaan op de (in onze ogen noodzakelijke) wens van Laborijn om veel meer te mogen (en moeten) investeren in de doelgroep die een Participatiewet-uitkering ontvangt. Ik heb daarbij ook verwezen naar het rapport van het SCP ‘een brede blik op bijstand’ en de visiebrief van SZW over ‘Participatiewet in balans’. Ook hebben we het gehad over kwantitatieve gegevens voor onze gemeente. In de bijlage treft u 3 documenten aan die u uiteraard allemaal niet hoeft te lezen, maar een klein gedeelte lezen (zie onder) geeft wel meer inzicht waar deze discussie de komende tijd (zoals aangegeven gaan wij bij de eerstvolgende Kadernota van Laborijn daarover verder in gesprek) nu echt over gaat (bredere participatie- en inclusiegedachte en daarbij ook een parallel spoor richting de Wmo) vanuit eerst de inhoud maar zeker over beschikbare middelen: 1. Rapport SCP een brede blik op bijstand: er is een prima korte samenvatting van dit rapport (pag. 6 – 9). 2. Visiebrief Participatiewet in balans van Minister Schouten aan de TK: ad iii (pag. 6 – 8 / een passend perspectief op Participatie). 3.

Q1 Laborijn cijfers Aalten: zie bijlage 2 data gemeente Aalten (pag. 35 – 37). U ziet dan dat 35% een uitkering ontvangt korter dan 2 jaar en 65% langer dan 2 jaar (piek tussen de 2 t/m 10 jaar). Ik hoop u hiermee voldoende geïnformeerd te hebben.

Een brede blik op bijstand

1

Een brede blik op bijstand Patricia van Echtelt Evelien Eggink Klarita Sadiraj

Sociaal en Cultureel Planbureau Den Haag, juni 2023

Het Sociaal en Cultureel Planbureau is een interdepartementaal, wetenschappelijk instituut, dat – gevraagd en ongevraagd – sociaal-wetenschappelijk onderzoek verricht. Het SCP rapporteert aan de regering, de Eerste en Tweede Kamer, de ministeries en maatschappelijke en overheidsorganisaties. Het SCP valt formeel onder de verantwoordelijkheid van de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. Het SCP is opgericht bij Koninklijk Besluit op 30 maart 1973. Het Koninklijk Besluit is per 1 april 2012 vervangen door de ‘Regeling van de minister-president, Minister van Algemene Zaken, houdende de vaststelling van de Aanwijzingen voor de Planbureaus’.

© Sociaal en Cultureel Planbureau, Den Haag 2023 SCP-publicatie 2023-7 Opmaak binnenwerk: Xerox, Den Haag Eindredactie en productiebegeleiding: Future Communication, Utrecht Vertaling samenvatting: Metamorfose Vertalingen, Utrecht Omslagontwerp: Xerox, Den Haag Foto omslag: ANP | Hollandse Hoogte | Martine Hoving Copyright U mag citeren uit SCP-rapporten, mits u de bron vermeldt. U mag SCP-bestanden op een server plaatsen mits: 1 het digitale bestand (rapport) intact blijft; 2 u de bron vermeldt; 3 u de meest actuele versie van het bestand beschikbaar stelt, bijvoorbeeld na verwerking van een erratum. Data SCP-databestanden, gebruikt in onze rapporten, zijn in principe beschikbaar voor gebruik door derden via DANS: www.dans.knaw.nl. Contact Sociaal en Cultureel Planbureau Postbus 16164 2500 BD Den Haag www.scp.nl info@scp.nl Via onze website kunt u zich kosteloos abonneren op een elektronische attendering bij het verschijnen van nieuwe uitgaven.

Inhoud

Voorwoord5 Samenvatting6 1

Inleiding

10

1.1 1.2 1.3 1.4

Aanleiding Doelstelling en onderzoeksvragen Aanpak Leeswijzer

10 11 11 12

2 Beleidscontext: veranderende opvattingen over de bijstand 

13

2.1 2.2 2.3 2.4

13 15 15 17

Perspectieven op de bijstand  Veranderende opvattingen over de bijstand Meer aandacht voor stapeling van problemen De aanpak van multiproblematiek 

3 Wie zijn de mensen in de bijstand en hoe gaat het met hen?

20

3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6

21 22 31 35 37 38

Bijstandsgerechtigden in 2019 Stapeling problematiek op basis van enquêtegegevens Stapeling van problematiek op basis van registergegevens Groepen mensen in de bijstand Bijstandsduur Tot slot

4 Welke ondersteuning ontvangen bijstandsgerechtigden vanuit het sociaal domein?40 4.1 4.2 4.3 4.4

Ondersteuning van bijstandsgerechtigden  Welke bijstandsgerechtigden krijgen welke ondersteuning? Samenhang met bijstandsduur  Tot slot

41 44 48 49

5 Verdeling bijstandsgerechtigden over gemeentetypen

50

5.1 5.2 5.3 5.4

50 52 53 55

Typen gemeenten Aandeel bijstandsgerechtigden verschilt per gemeentetype Samenstelling bijstandsgroep verschilt per gemeentetype Tot slot

6 Verschillen in sociaaldomeinondersteuning tussen gemeenten

56

6.1 6.2 6.3

56 57 66

Verschillen in ondersteuning tussen typen gemeenten Gemeentelijke verschillen in ondersteuning per groep Tot slot

Summary67 Literatuur71

4

INHOUD

Voorwoord

In de levens van mensen komen vaak allerlei problemen samen, die niet los van elkaar opgelost kunnen worden. Vooral bij mensen die zich in een kwetsbare positie bevinden, zien we dat problematiek zich vaak opstapelt. Het gaat dan niet alleen om problemen op het gebied van werk en bestaanszekerheid, maar ook op andere levensdomeinen zoals gezondheid, huisvesting, schulden en criminaliteit. Het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) hecht er dan ook aan om met een brede blik, vanuit het burger­ perspectief, te kijken naar wat er in de samenleving nodig is. Dit vraagt een aanpak die de aandachts­ gebieden van afzonderlijke departementen overstijgt. Ook is het van belang de aandacht niet te beperken tot ad-hocreparatie van onvolkomenheden in de regelgeving, maar juist te werken aan houdbare oplossingen voor de lange termijn. Dit rapport richt zich op bijstandsgerechtigden. Bij deze specifieke groep mensen is relatief vaak sprake van een stapeling van problematiek. De Participatiewet, waarin de bijstand sinds 2015 is geregeld, is erop gericht zoveel mogelijk mensen toe te leiden naar werk. In de praktijk blijkt betaald werk voor veel bijstandsgerechtigden (nog) geen haalbare kaart, zo bleek eerder uit de evaluatie van de Participatiewet door het SCP in 2019.

Ook lijken gemeenten zich vooral te richten op het ‘laaghangend fruit’, mensen die relatief makkelijk naar werk begeleid kunnen worden. Dat maakt de vraag extra belangrijk hoe gemeenten ook degenen met een stapeling van problematiek de ondersteuning kunnen geven die zij nodig hebben om volwaardig mee te kunnen doen in de samenleving. Ook op basis van dit onderzoek benadrukt het SCP nogmaals dat het van belang is om bij de aanpak van maatschappelijke problematiek een brede en integrale blik te hanteren. Het is belangrijk dit mee te nemen bij de voorgenomen herziening van de Participatiewet. Wanneer de Participatiewet het vizier primair blijft richten op de uitstroom naar betaald werk, hoe belangrijk ook, dan blijft problematiek op andere levensdomeinen mogelijk buiten beeld. Een integrale benadering is noodzakelijk, en dat vraagt niet alleen van de uitvoering, maar ook vanuit het wettelijk kader, om een brede blik op bijstand. Wij danken Larissa van Es, procesmanager en onderzoeker werk, participatie en arbeidsmarkt bij Divosa en Menno Fenger, hoogleraar Institutionele Beleidsanalyse aan de Erasmus Universiteit Rotterdam, als externe leden van de leescommissie voor hun constructieve commentaar bij eerdere versies van deze publicatie. Prof. dr. Karen van Oudenhoven (algemeen directeur) Drs. Marjolijn Olde Monnikhof (plv. directeur)

5

V oorwoord

Samenvatting Aandacht voor stapeling van problematiek Recent heeft het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) laten zien dat er voor de aanpak van structurele ongelijkheid in de samenleving een invalshoek nodig is die breder is dan alleen een economische benadering gericht op werk en inkomen (Vrooman et al. 2023). Een te eenzijdige gerichtheid op werk en inkomen biedt waarschijnlijk weinig soelaas als andere problemen niet ook worden aangepakt. Het is voor mensen immers moeilijker te investeren in bijvoorbeeld opleiding en werk als zij te maken hebben met problemen op meerdere levensdomeinen, zoals met hun mentale en fysieke gezondheid, hun sociale netwerk of als zij vaardigheden missen om zich in een steeds complexer wordende samenleving staande te houden. Het is belangrijk om deze problematiek aan te pakken, want mensen bij wie problemen samenkomen hebben veelal een minder goede maatschappelijke positie. Zij participeren minder in de samenleving, zijn vaker eenzaam (De Klerk et al. 2023; Verbeek et al. 2023) en hebben minder vertrouwen in andere mensen en de overheid (Vrooman et al. 2023). Om deze problematiek aan te pakken is een brede aanpak nodig die de verschillende levensdomeinen overstijgt.

Een brede blik op bijstand Een specifieke groep voor wie deze brede benadering van belang is, zijn mensen die (langdurig) afhankelijk zijn van een bijstandsuitkering. Mensen in de bijstand (eind 2022 ongeveer 400.000 mensen, CBS 2022a) hebben vaak problemen op meerdere levensdomeinen. Ze hebben met name te maken met arbeids­ beperkingen, schulden en gezondheidsproblematiek (Doove et al. 2018). De Participatiewet, waarin de bijstand sinds 2015 is geregeld, richt zich naast inkomensondersteuning vooral op het verkrijgen van werk. Een deel van de bijstandsgerechtigden kan met ondersteuning aan het werk, maar voor een aanzienlijk deel is betaald werk door een stapeling van problematiek volgens gemeenten en de bijstandsgerechtigden zelf vaak geen reëel perspectief, zelfs niet op de huidige krappe arbeidsmarkt (NLA 2022; SZW 2022). Voor deze groep is een brede blik op bijstand nodig die zich niet alleen richt op de uitstroom naar betaald werk. Mede daarom werkt de overheid aan een fundamentele wijziging van de Participatiewet.1 Dit kwantitatieve onderzoek biedt kennis voor de lopende discussie over deze herziening. Het laat zien met welke problemen bijstandsgerechtigden te maken hebben op meerdere levensgebieden en gaat na in hoeverre zij ondersteuning krijgen vanuit het gemeentelijk sociaal domein.

Met dit onderzoek willen we de blik op de problematiek van mensen in de bijstand verbreden.

Bijstandsgerechtigden hebben vaak een stapeling van problemen Dit onderzoek laat zien dat bijstandsgerechtigden vaker te maken hebben met een stapeling van problemen op verschillende levensdomeinen dan mensen zonder bijstandsuitkering. Hoewel dit niet voor alle bijstandsgerechtigden geldt, gaan problemen op het gebied van werk en inkomen vaak samen met allerlei andere belemmeringen in het dagelijks leven. Opvallend is het grote aandeel mensen met gezondheidsproblemen in de bijstand (zie ook Van Echtelt et al. 2022). Uit enquêtegegevens2 blijkt dat bijstandsgerechtigden vaker dan gemiddeld moeite hebben met huishoudelijke activiteiten of (trap) lopen, een klein sociaal netwerk hebben en over beperkte administratieve vaardigheden beschikken. Ook ervaren bijstandsgerechtigden vaker weinig regie over hun leven, en ervaren zij minder veerkracht dan anderen. Zij participeren minder in hun vrije tijd (denk aan verenigingsactiviteiten, cultuur/uitgaan of sport), zijn gemiddeld minder tevreden met hun leven en voelen zich vaker eenzaam dan mensen zonder bijstandsuitkering. Juist omdat de problematiek die uit deze gegevens naar voren komt verschillende 1

Dit betreft het zogenoemde tweede spoor. Spoor 1 betreft de wijziging van de Participatiewet die zich met name richt op de aanpak van ervaren ‘hardheden’ in de wet, zoals de bijverdiengrenzen en ontvangsten uit giften. Spoor 2 betreft een verdere uitwerking van de ingezette beweging naar menselijke maat, vertrouwen en een vereenvoudiging van de uitvoering. Dit is een spoor van de langere adem, waarbij het niet alleen gaat om een meer fundamentele en brede blik op de Participatiewet, maar ook om de samenhang met onder andere de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo) en de Jeugdwet. Spoor 3, ten slotte, gaat over het bevorderen van de vakkundigheid van de professionals die werken bij de gemeente aan de uitvoering van de Participatiewet (TK 2022/2023).

2

Het gaat om de enquête SociaalDomeinIndex 2021 (SDI’21), zie bijlage A.1, te vinden bij dit rapport op www.scp.nl.

6

S amenvatting

aspecten van iemands welbevinden beslaat, is het belangrijk in de aanpak van de problematiek van bijstandsgerechtigden verder te kijken dan economische factoren, zoals werk en inkomen.

Bijstandsgerechtigden met een stapeling van problematiek worden slechts beperkt ondersteund vanuit de Participatiewet Eerder onderzoek laat zien dat groepen in de bijstand met de meest complexe problematiek de minste ondersteuning vanuit de Participatiewet krijgen (zie bv. Van Echtelt et al. 2019; NLA 2022). Verklaringen hiervoor zijn onder andere de financieringssystematiek van de Participatiewet, de verkokering van zowel de regelgeving als de uitvoering en de focus op uitstroom naar werk. De gegevens uit dit onderzoek bevestigen dat mensen die langere tijd bijstand ontvangen vaak geen re-integratieondersteuning (meer) krijgen. Gemeenten kunnen bijstandsgerechtigden ook op andere manieren ondersteuning bieden vanuit het sociaal domein. Uit CBS-registerdata blijkt dat bijstandsgerechtigden relatief vaak gebruikmaken van ondersteuning vanuit de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo)3 en de Jeugdwet.4 De analyses laten echter ook zien dat een deel van de groep geen sociaaldomeinondersteuning (meer) krijgt. Kijken we naar groepen bijstandsgerechtigden met verschillende vormen van problematiek,5 dan zien we dat met name de groep ‘ouderen met alleen een basis-/vmbo-opleiding en gezondheidsproblemen’ minder vaak ondersteuning ontvangt uit het sociaal domein dan de andere groepen.

Dit kan samenhangen met de relatief lange tijd die zij al in de bijstand verblijven (vaak meer dan vijf jaar), en het feit dat ondersteuning vanuit de Participatiewet vaak vlak na instroom in de bijstand wordt gegeven (De Hek et al. 2022). Gezien de problematiek van een deel van de bijstandsgerechtigden lijkt er vanuit de Participatiewet meer aandacht nodig voor ondersteuning die niet direct gericht is op de uitstroom naar betaald werk. Denk bijvoorbeeld aan een life-first-benadering, ondersteuning gericht op maatschappelijke participatie zoals vrijwilligerswerk, of alternatieve vormen van werk, zoals beschut werk. In de praktijk zetten gemeenten deze vormen van ondersteuning al in, maar de vraag is of de Participatiewet hier nu voldoende ruimte en middelen voor biedt. Bij een levensbrede benadering is het van belang goed te kijken wat mensen zelf kunnen, of re-integratie of bredere ondersteuning nodig is, en of dat direct na instroom in de bijstand nodig is. Overigens kunnen we op basis van de cijfers in dit onderzoek niet zeggen of de mensen die nu geen sociaaldomeinondersteuning krijgen daarmee geholpen zouden zijn bij de problemen die zij ervaren in het dagelijks leven of hun maatschappelijke participatie. Ook beschikken we over onvoldoende informatie over andere gemeentelijke ondersteuning, zoals schuldhulpverlening en minimabeleid.

De ondersteuning verschilt tussen gemeentetypen Gemeenten leggen verschillende accenten in de ondersteuning van groepen bijstandsgerechtigden met eenzelfde soort problematiek.6 Dit past binnen het idee achter de decentralisaties dat gemeenten beleidsvrijheid hebben en hun ondersteuning aan kunnen passen aan de lokale behoeften. De problematiek van bijstandsgerechtigden verschilt ook tussen gemeenten. Daarnaast kunnen andere factoren een rol spelen bij hun keuzen, zoals het politieke klimaat van een gemeente, de organisatiecultuur of de financiële situatie. In sommige typen gemeenten zet men meer in op re-integratieondersteuning, in andere op Wmo-ondersteuning, en in andere is gekozen voor een combinatie van voorzieningen vanuit verschillende wettelijke kaders. Toch zien we in alle gemeentetypen het patroon dat de groepen bijstandsgerechtigden die vaak al langere tijd afhankelijk zijn van een bijstandsuitkering geen ondersteuning krijgen vanuit het sociaal domein. Hierbij merken we op dat zij vormen van (gemeentelijke) ondersteuning In dit onderzoek gaat het bij de Wmo alleen over het gebruik van maatwerkvoorzieningen, en niet over de algemene voorzieningen, zoals buurthuizen en algemeen maatschappelijk werk.

4 De ondersteuning vanuit de Jeugdwet wordt meestal gegeven aan gezinnen met kinderen, maar kan ook ondersteuning betreffen van jongvolwassenen, die tot hun 23e verlengde Jeugdwet-ondersteuning kunnen krijgen. 5 We delen de bijstandsgerechtigden in in acht groepen op basis van hun kenmerken en problematiek. Het gaat naast persoonskenmerken om onder meer opleiding, gezondheid, schulden, en werkervaring. De indeling is geconstrueerd met een zogenoemde latenteklassenanalyse. Zie verder hoofdstuk 3. 6 In dit onderzoek kijken we niet naar alle afzonderlijke gemeenten, maar naar groepen gemeenten met vergelijkbare bevolkingskenmerken volgens de SCP-gemeentetypologie (Vermeij et al. 2021). Deze splitsen we verder op naar landsdelen om ook regionale variatie te kunnen bekijken. Op basis van dit onderzoek kunnen we geen uitspraken doen over de verdeling van de middelen over de verschillende gemeenten, of gemeentetypen. 3

7

S amenvatting

kunnen ontvangen die wij hier niet mee kunnen nemen (zoals vanuit minimabeleid of schuldhulpverlening). Dat vergelijkbare patroon bij alle gemeentetypen suggereert dat de landelijke kaders (bv. wetgeving, financiële kaders) daarbij sturend zijn. Mogelijk gebruiken gemeenten nog niet alle ruimte die er binnen de wettelijke kaders beschikbaar is (ROB 2021; Vonk et al. 2021). Tegelijkertijd is het niet aannemelijk dat gemeenten een andere invulling aan de ondersteuning zullen geven zolang het wettelijk kader niet beter aansluit bij de ondersteuningsbehoeften van bijstandsgerechtigden met een stapeling van problemen.

Beleidsimplicaties Zoals gezegd lopen bijstandsgerechtigden op verschillende levensdomeinen tegen problemen aan. Het is daarom van belang het doel van de Participatiewet te verbreden. Een deel van de bijstandsgerechtigden kan met ondersteuning aan het werk, maar dat geldt niet voor iedereen. Belangrijk is dat voor de laatste groep ook naar andere dimensies dan alleen betaald werk wordt gekeken. Een bredere visie op de Participatiewet is dus nodig. Gemeenten zullen binnen de landelijke kaders en de beschikbare budgetten keuzes moeten maken welke groepen ze in meer of mindere mate ondersteunen, zo geeft ook het recente SCP-onderzoek Sociale en Culturele Ontwikkelingen 2023 aan (Verbeek et al. 2023). Wanneer de overheid de ondersteuning van bijstandsgerechtigden beter wil afstemmen op hun ondersteunings­ behoefte, dan zal dit niet alleen aanpassing vragen van de uitvoering, maar ook van de landelijke en gemeentelijke organisatorische en institutionele kaders. Dit verkennende onderzoek leidt tot een aantal aandachtspunten voor het rijk en gemeenten om de ondersteuning aan bijstandsgerechtigden te verbeteren.

1

Breng de brede ondersteuningsbehoefte in kaart

Als gemeenten passende dienstverlening willen bieden aan bijstandsgerechtigden, dan is het allereerst noodzakelijk dat zij de ondersteuningsbehoefte van deze mensen goed in beeld hebben. De aanpak vanuit de Participatiewet zou daartoe meer in lijn gebracht kunnen worden met die van de Wmo, waar meer aandacht is voor de vraag achter de vraag (Kromhout et al. 2020). Wanneer mensen instromen in de bijstand hebben gemeenten vaak nog goed zicht op hun problematiek. Ze hebben dan in ieder geval in beeld wat de bijstandsgerechtigden nodig hebben om weer aan het werk te kunnen. Is betaald werk volgens gemeenten geen reële optie en is de bijstandsafhankelijkheid van langere duur, dan raken bijstandsgerechtigden soms uit beeld (De Beleidsonderzoekers 2018). Er is dan ook minder zicht op waar mensen tegenaan lopen in het dagelijks leven. Gemeenten richten zich binnen de kaders van de huidige Participatiewet sterk op handhaving en de ondersteuningsbehoefte van mensen die kunnen uitstromen naar werk. Daarbij streven ze wel steeds vaker na om beter zicht te krijgen op de problematiek van alle mensen met een bijstandsuitkering. Voor zo’n inventarisatie is specifieke kennis (vakmanschap) van de klantmanagers nodig (zie spoor 3 in de recente brief van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (TK 2022/2023)).

Daarnaast worden de grote caseload en hoge werkdruk van klantmanagers genoemd als struikelblok voor zo’n brede aanpak.

2

Stem het instrumentarium af op de brede ondersteuningsbehoefte

Gezien de problematiek die een deel van de bijstandsgerechtigden kent, is het van belang na te gaan of het instrumentarium van de Participatiewet voldoende aansluit bij wat bijstandsgerechtigden nodig hebben om volwaardig mee te kunnen doen in de samenleving. De focus op de toeleiding naar werk laat de aanpak van andere problemen mogelijk buiten beeld. Het is de vraag of de gangbare instrumenten in de Participatiewet, gericht op toeleiding naar betaald werk (zoals een sollicitatietraining of een jobcoach), wel passend en effectief zijn. Mogelijk zijn mensen meer geholpen bij andere vormen van ondersteuning vanuit een levensbrede benadering (bv. een lifecoach of administratieve ondersteuning). Ook is het zinvol om meer aandacht te besteden aan andere vormen van participatie voor bijstandsgerechtigden, bijvoorbeeld om het netwerk te vergroten en eenzaamheid te voorkomen. Dit is op korte termijn niet effectief voor de uitstroom naar betaald werk, maar draagt wel bij aan de kwaliteit van leven. Bij sommige groepen kan dit op de langere termijn mogelijk wel leiden tot betaald werk. Mogelijk dat ook alternatieve vormen van werk, zoals detachering, 8

S amenvatting

proefplaatsingen en vrijwilligerswerk voor meer bijstandsgerechtigden toegepast kunnen worden. Meer in het algemeen is het belangrijk na te gaan of de ondersteuning in het sociaal domein, binnen en buiten de Participatiewet, nu voldoende aansluit bij de ondersteuningsbehoefte van bijstandsgerechtigden.

3

Stem beleidskaders op elkaar af

Door de stapeling van problemen waar sommige bijstandsgerechtigden tegenaan lopen, lijkt een benadering gericht op verschillende levensdomeinen noodzakelijk. Dit vraagt niet alleen om een herinrichting van de uitvoering, maar ook om aanpassing van de wettelijke kaders. De verkokering in deze kaders staat een brede, samenhangende aanpak van problematiek op meerdere levensdomeinen in de weg. Afstemming van deze (landelijke) kaders is dus nodig. Dit betekent dat problemen op het terrein van werk en inkomen tegelijkertijd met andere levensterreinen van bijstandsgerechtigden moeten worden bezien, maar ook dat partijen moeten samenwerken over de domeinen heen. In de praktijk lopen gemeenten tegen knelpunten aan. Zo blijkt het verschil in karakter tussen de wettelijke kaders vaak een belemmering. Maar ook de verkokering van beleid en uitvoering zowel op rijksniveau als op gemeenteniveau leidt tot knelpunten (Kromhout et al. 2020). Dit is niet alleen een uitvoeringskwestie, waarvoor gemeenten een oplossing moeten vinden, maar vraagt ook institutionele aanpassingen (zie ook Vrooman et al. 2023). Hierbij moet er rekening mee gehouden worden dat investeringen binnen een wettelijk kader niet altijd neerslaan bij datzelfde kader. Zo kan ondersteuning op basis van de Wmo leiden tot besparingen in de ondersteuning op basis van de Participatiewet (zie bv.

Verlaat en Zulkarnain 2022 voor experimenten in de Participatiewet). Voor ontkokering tussen verschillende beleidsterreinen is het van belang ook bij de beleidsvorming samen te werken. Dit zou bijvoorbeeld tot uitdrukking kunnen komen in een hoofdlijnenbrief voor het gehele sociaal domein met daarin een gedeelde beleidsvisie over de afstemming van de wettelijke kaders (Verbeek et al. 2023).

4

Focus niet alleen op betaald werk

Gemeenten en bijstandsgerechtigden zelf ervaren dat het voor veel mensen in de bijstand weinig realistisch is dat ze op korte termijn een betaalde baan vinden (Van Echtelt et al. 2019). Het is dan ook de vraag of de focus van de Participatiewet op het toeleiden naar werk houdbaar is. Meer nadruk op andere vormen van participatie (denk aan vrijwilligerswerk) doet meer recht aan de kwaliteit van leven van bijstandsgerechtigden. Een brede blik op bijstand wil echter niet zeggen dat de focus op de uitstroom naar betaald werk zou moeten verdwijnen. Het blijft immers belangrijk voor mensen dat zij kunnen deelnemen aan de arbeidsmarkt en zo zelf in hun levensonderhoud kunnen voorzien en meedoen aan de samenleving (Versantvoort 2022).

9

S amenvatting

1 Inleiding

1.1

Aanleiding

Gemeenten hebben als taak mensen in de bijstand aan het werk te helpen. Casestudies laten zien dat bijstandsgerechtigden in de praktijk vaak te maken hebben met een stapeling van problematiek die re-integratie naar werk in de weg staat: Neem bijvoorbeeld Jeffrey (35) (niet zijn echte naam). Tijdens het eerste gesprek zegt hij meteen dat hij een ‘klote leven’ heeft gehad. Zijn moeder heeft hem geestelijk mishandeld en haar schulden op zijn naam gezet. Geluk in de liefde had hij niet. Zijn relatie is stukgelopen en zijn ex is verdwenen, samen met zijn dochter. Nu is hij depressief. Hij had al langer last van hevige stemmingswisselingen. Een paar jaar geleden heeft hij een zelfmoordpoging gedaan. Met behulp van psychiatrische hulp en medicijnen is hij weer een beetje opgekrabbeld. Werken wil Jeffrey ooit wel weer, maar eerst moet hij zijn leven op de rit krijgen. (Onderzoeker aan het woord in De Ruig 2021: 19-20) Je kunt soms jaren met iemand in traject zitten en heel lang het gevoel hebben dat hij niet wil, en uiteindelijk blijkt-ie niet te kunnen. En dat is natuurlijk wel heel belangrijk, dat je geen mensen gaat uitsluiten waar uiteindelijk iets anders mee aan de hand is.

(Klantmanager aan het woord in Van Echtelt en Guiaux 2012: 41) De Participatiewet richt zich primair op de uitstroom naar betaald werk, mede vanuit de gedachte dat een baan mensen het beste helpt om weer zelfstandig in het levensonderhoud te kunnen voorzien. Gemeenten en de doelgroep zelf schetsen echter een beeld dat betaald werk voor een aanzienlijk deel van de doelgroep niet reëel is (bv. Kremer et al. 2017; Cuelenaere et al. 2019; Van Echtelt et al. 2019; Kromhout et al. 2020; NLA 2022). Inmiddels onderkent de landelijke politiek dit ook (zie bv. TK 2021/2022). In de levens van mensen in een kwetsbare situatie komen vaak allerlei problemen samen (zie bv. De Klerk et al. 2023). Dat geldt ook voor mensen in de bijstand. Zij kampen vaak met meerdere problemen, zoals een arbeidsbeperking, schulden, gezondheids- en huisvestingsproblematiek (bv. Doove et al. 2018; FNV 2021). Twee derde van de bijstandsgerechtigden geeft bijvoorbeeld aan niet te kunnen werken vanwege problemen met de gezondheid (NLA 2022). Mensen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt lijken bij de uitvoering van de Participatiewet soms naar de achtergrond te verdwijnen. Onder hen zijn vermoedelijk veel mensen met problemen op meerdere levensdomeinen. Uitstroom naar werk wordt voor hen niet reëel geacht of is alleen mogelijk met de inzet van kostbare instrumenten (Van Echtelt et al.

2019; Kremer en Van der Meer 2020). Voor de gemeentelijke uitvoering is het soms moeilijk om binnen de doelstelling en kaders van de Participatiewet aan te sluiten bij de (andere) hulpbehoeften van bijstandsgerechtigden, bijvoorbeeld wanneer mensen ook hun leven op andere terreinen op orde moeten krijgen. Dit lijkt onder andere te maken te hebben met het karakter van de Participatiewet, dat afwijkt van dat van de andere wetten in het sociaal domein. Zo richt de Participatiewet zich op handhaving van verplichtingen en uniformiteit, terwijl de Wmo en de Jeugdwet zich meer richten op het realiseren van maatwerk en een goede interpretatie van de zorgvraag (Kalshoven en Van Driesten 2018). Terwijl een stapeling van problemen bij mensen in de bijstand relatief vaak voorkomt, lijkt de dienst Werk en Inkomen van gemeenten juist veelal betrekkelijk los te opereren van andere beleidsterreinen, zoals de Wmo en de Jeugdwet (Stouten et al. 2018; Van Arum et al. 2020; Boele 2020; Binkhorst en Wilken 2021). Het huidige debat over de mogelijke herziening van de Participatiewet gaat onder andere over de vraag of de sterke focus op de toeleiding naar werk en handhaving van re-integratieverplichtingen voldoet gezien de problematiek van de doelgroep. En zo nee, of er voor de doelgroep mogelijk een ander beleidskader nodig is dan wat de Participatiewet nu biedt.

Deze mogelijke aanpassingen vallen onder het 10

I nleiding

zogenoemde spoor 2 van de herziening (zie SZW 2022; TK 2022/2023).7 Om hier invulling aan te geven is het allereerst van belang zicht te hebben op de aard en omvang van de multiproblematiek in de bijstand. Daarnaast moet ook de brede dienstverlening die gemeenten kunnen bieden in beeld zijn. Daaronder valt dus niet alleen het terrein van werk en inkomen, maar bijvoorbeeld ook hulp in het kader van de Wmo of de Jeugdwet.

1.2

Doelstelling en onderzoeksvragen

Dit kwantitatieve onderzoek biedt kennis voor de lopende discussie over de herziening van de Participatiewet. Het laat zien op welke levensgebieden bijstandsgerechtigden te maken hebben met problemen en gaat na in hoeverre zij ondersteuning krijgen vanuit het gemeentelijk sociaal domein. Met dit onderzoek willen we de blik op de problematiek van mensen in de bijstand verruimen. Het richt zich dus niet alleen op problematiek en ondersteuning op het terrein van werk en inkomen, maar ook op andere levensdomeinen. Daarbij geven we zowel een landelijk beeld als inzicht in de verschillen tussen typen gemeenten. We analyseren welke groepen mensen met bijstand we kunnen onderscheiden, en hoe deze groepen verdeeld zijn over de gemeenten. Daarna kunnen we kijken naar de ondersteuning die men krijgt (breder dan alleen vanuit de Participatiewet), en hoe die ondersteuning verschilt tussen groepen mensen en gemeenten. We beantwoorden daarmee de volgende onderzoeksvragen: • Wie zijn de mensen met een bijstandsuitkering en welke problematiek hebben zij? • Welke ondersteuning ontvangen de groepen bijstandontvangers? • Hoe zijn de verschillende groepen verdeeld over de typen gemeenten? • Hoe verschilt de ondersteuning van de verschillende groepen tussen typen gemeenten?

1.3

Aanpak

Om een breed beeld te geven van de (multi)problematiek waarmee bijstandsgerechtigden te maken hebben, maken we gebruik van enquêtegegevens uit het onderzoek SociaalDomeinIndex (SDI’21). Daarmee schetsen we een landelijk beeld van de problematiek,de hulpbronnen en leefsituatie van mensen in de bijstand. Het aantal respondenten is echter te beperkt om ook de ondersteuning of verschillen tussen gemeenten in kaart te brengen. Om de onderzoeksvragen te kunnen beantwoorden maken we daarom ook gebruik van registerdata van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS).8 We beschikken daarmee over informatie over alle mensen die in Nederland wonen. Deze data bevatten informatie over verschillende levensdomeinen. De registraties bevatten weliswaar niet over alle probleemgebieden van mensen informatie, maar bestrijken wel belangrijke probleemgebieden die uit de SDI-enquête naar voren komen. Globaal gezien geeft de SDI-enquête weer op welke terreinen mensen ervaren dat ze problemen of tekorten hebben, terwijl de registergegevens veelal gebaseerd zijn op de hulp of ondersteuning die men ontvangt. Hiermee kunnen we een beeld geven van de problematiek en de ondersteuning, zowel op landelijk niveau als op het niveau van (groepen van) gemeenten. Voor dit onderzoek selecteren we mensen met een bijstandsuitkering, tot de AOW-leeftijd.

Hiermee selecteren we de mensen van wie op grond van hun leeftijd in principe wordt verwacht dat zij deelnemen aan het arbeidsproces en die onder verantwoordelijkheid van gemeenten vallen. We maken gebruik van kenmerken uit de registerdata die die relatief vaak voorkomen bij mensen met een bijstandsuitkering. Spoor 1 betreft de wijziging van de Participatiewet die zich met name richt op de aanpak van ervaren ‘hardheden’ in de wet, zoals de bijverdiengrenzen en ontvangsten uit giften. Spoor 2 betreft een verdere uitwerking van de ingezette beweging naar menselijke maat, vertrouwen en een vereenvoudiging van de uitvoering. Dit is een spoor van de langere adem, waarbij het niet alleen gaat om een meer fundamentele en brede blik op de Participatiewet, maar ook om de samenhang met onder andere de Wmo en de Jeugdwet. Spoor 3, ten slotte, gaat over het bevorderen van de vakkundigheid van de professionals die werken bij de gemeente aan de uitvoering van de Participatiewet (TK 2022/2023). 8 Het uitgangspunt is de zogenoemde Stapelingsmonitor van het CBS waarin allerlei registraties op het terrein van demo­ grafie, werk en inkomen, zorggebruik en het sociaal domein zijn samengevoegd. 7

11

I nleiding

Denk aan demografische kenmerken (leeftijd, geslacht, huishoudenssamenstelling, herkomst), economische kenmerken (opleiding, werk, inkomen en schulden) en persoonlijke kenmerken (zorggebruik). Op basis van die kenmerken maken we een indeling van mensen met een bijstandsuitkering in groepen. Deze groepen vergelijken we op hun ondersteuning. Daarna geven we inzicht in de verschillen in de omvang van de verschillende groepen en de ontvangen ondersteuning tussen gemeenten. Voor de leesbaarheid hanteren we het begrip ‘bijstandsgerechtigden’ wanneer we mensen met een bijstandsuitkering bedoelen (zie hoofdstuk 3 voor een definitie). Dit onderzoek gaat dus niet over mensen die recht hebben op een bijstandsuitkering maar er geen gebruik van maken (zie hiervoor Inspectie SZW 2021). Deze aanpak heeft ook een aantal beperkingen. Omdat dit onderzoek gebaseerd is op registerdata is niet alle relevante informatie voorhanden. Zo beschikken we niet over subjectieve informatie over mogelijke problematiek, zoals de gezondheid van mensen. Dit soort zaken moeten we benaderen met objectieve informatie, zoals het gebruik van zorg of medicijnen.9 Ook ontbreekt informatie over bijvoorbeeld vaardigheden en redzaamheid. Dit betekent dat de problematiek waarschijnlijk breder is dan in dit onderzoek kan worden gemeten.

Ook geeft het onderzoek op basis van registergegevens geen volledig inzicht in het gemeentelijk beleid. De wijze waarop multiproblematiek integraal wordt aangepakt hebben we bijvoorbeeld niet kunnen onderzoeken. In een vervolg zal daar met behulp van kwalitatief onderzoek meer inzicht in worden gegeven.

1.4 Leeswijzer In hoofdstuk 2 bespreken we eerst de beleidscontext. We schetsen verschuivingen in het denken over de bijstand en de meer fundamentele maatschappelijke vraagstukken die aan de aanpak van multi­ problematiek ten grondslag liggen. In hoofdstuk 3 beschrijven we vervolgens welke mensen er bijstand ontvangen. Welke kenmerken hebben zij en met welke problematiek hebben zij te maken? De samenhang tussen de verschillende kenmerken en problemen komt tot uitdrukking in groepen bijstands­ gerechtigden die we onderscheiden. In hoofdstuk 4 gaan we in op de ondersteuning die mensen in de bijstand ontvangen. In hoofdstuk 5 beschrijven we de verschillen in problematiek tussen (groepen) gemeenten, en in hoofdstuk 6 koppelen we dit aan de verschillen in ondersteuning tussen de gemeenten.

9

Dit is dus een benadering van gezondheidsproblemen die relevant zijn voor dit onderzoek. Aan de ene kant kunnen er ervaren problemen zijn die niet in registers voorkomen maar wel een rol spelen bij bijvoorbeeld de redzaamheid van mensen. Aan de andere kant kunnen er ook zaken als probleem geregistreerd worden die niet van invloed zijn op de redzaamheid (denk aan medicijnen voor hoge bloeddruk).

12

I nleiding

2 Beleidscontext: veranderende opvattingen over de bijstand

• Opvattingen over de bijstand veranderen over tijd. Deze opvattingen gaan bijvoorbeeld over wat de kwaliteit van leven van mensen in de bijstand kan verhogen. Maar ze gaan ook over maatschappelijke vraagstukken als solidariteit en wat de overheid en burgers van elkaar mogen verwachten. • Er leven vandaag de dag fundamentele vragen over de werking van de bijstand. De bijstand zou te veel gericht zijn op economische factoren (werk en inkomen) en te weinig op andere (sociale) problematiek van de doelgroep. • De verwachtingen van de wetgever (bv. als het gaat om zelfredzaamheid en de kans op werk) komen niet altijd overeen met de ervaringen van de burger en de uitvoeringspraktijk. • Integraal werken wordt als oplossing gezien voor de aanpak van multiproblematiek. Dit betekent dat problemen op meerdere levensterreinen van de burger worden bezien en dat partijen samenwerken over de domeinen heen. • De aanpak van multiproblematiek is nog een uitdaging. Dit is niet alleen een uitvoeringskwestie, maar vraagt iets van beleid en betrokkenen op macro-, meso- en microniveau.

Bij mensen in de bijstand stapelen problemen zich vaak op. Zij hebben niet alleen geen werk en een laag inkomen, maar hebben soms ook te maken met andere problemen, zoals een slechte gezondheid, huisvestingsproblemen, schulden of een taalachterstand. De gemeente heeft als taak om mensen een bijstandsuitkering te verlenen als ze aan voorwaarden voldoen en te ondersteunen bij het vinden van werk. Bijstandsgerechtigden zijn verplicht er alles aan te doen om weer aan het werk te gaan. Maar ‘moeten is nog geen kunnen’ (Schnabel 2022). Door de stapeling van problematiek is het vinden van werk soms (tijdelijk) geen reële mogelijkheid (NLA 2022). Soms is er daarom vanuit de gemeente ook aandacht nodig voor problemen op andere terreinen, zoals gezondheid, huisvesting of scholing. De Participatiewet biedt hiervoor op dit moment weinig ruimte, of werkt dit zelfs tegen. Dat laatste is bijvoorbeeld het geval wanneer mensen geen vrijwilligerswerk, mantelzorg of opleiding mogen doen omdat zij dan niet volledig beschikbaar zijn voor werk, zo beschrijft een recente beleidsanalyse van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW 2022). De beleidsanalyse stelt dan ook dat de Participatiewet niet alleen zou moeten gaan om arbeidsinschakeling, maar dat een bredere benadering noodzakelijk is. Mede daarom wordt er gewerkt aan hervormingen van de Participatiewet.

De toenemende aandacht voor multiproblematiek in de bijstand staat niet op zichzelf. Onder invloed van maatschappelijke, politieke en wetenschappelijke ontwikkelingen veranderen de inzichten over de inrichting van het laatste vangnet dat de bijstand in onze samenleving is of zou moeten zijn (Vrooman 2009; Trappenburg 2020). Dit hoofdstuk schetst enkele van deze inzichten en de beleidscontext waarin het debat over aanpassingen van de Participatiewet plaatsvindt, met name waar dit raakt aan de aanpak van multiproblematiek van bijstandsgerechtigden.

2.1

Perspectieven op de bijstand

De opvattingen over wat het doel en de betekenis van een sociaal vangnet als de bijstand zouden moeten zijn, veranderen over tijd en zijn mede afhankelijk van de politieke stroming van dat moment (zie bv. Vrooman 2009). Een voorbeeld van deze diversiteit in opvattingen is te vinden in een recente studie van Lindner et al. (2022a, 2022b). Zij onderzochten hoe mensen in Nederland hiertegen aankijken. Zij onderscheiden grofweg drie perspectieven in de opvattingen van mensen. Deze relateren we hier aan drie uitkomstmaten voor de kwaliteit van de samenleving van het SCP (SCP 2020; Vrooman te verschijnen, zie ook tabel 2.1).

13

Beleidscontext: veranderende opvattingen over de bijstan

Ten eerste is dat de kwaliteit van leven, ofwel een optimaal welzijn en welbevinden. Dit omvat naast inkomen en werk ook sociale aspecten en (grond)rechten zoals toegang tot scholing, huisvesting en maatschappelijke ontplooiing. Ten tweede gaat het om een rechtvaardige verdeling van welvaart en wel­bevinden over groepen en wat van burgers en de overheid verlangd kan worden om de kwaliteit van leven te borgen. Tot slot gaat het om maatschappelijke samenhang of de verbondenheid tussen burgers, waaronder bijvoorbeeld de solidariteit die in het sociale zekerheidsstelsel tot uiting komt (zie ook CPB/SCP 2020). De andere twee uitkomsten in de kwaliteit van de samenleving, duurzame ontwikkeling en effectief en legitiem overheidsbeleid, komen terug in de beleidsanalyse van de Participatiewet. Bijvoorbeeld waar het de houdbaarheid van het stelsel en de legitimiteit van de ‘hardheden’ in de Participatiewet betreft. Daarmee zijn ze gerelateerd aan de visies van Lindner et al. (2022a, 2022b), maar maken ze daar geen expliciet onderdeel van uit. We nemen ze daarom in de onderstaande beschouwing niet mee. Tabel 2.1

Drie perspectieven op sociale zekerheid kwaliteit van de samenleving (SCP)

perspectieven op sociale zekerheid (Lindner et al.)

kwaliteit van leven

rechtvaardige verdeling

maatschappelijke samenhang

zelfverantwoordelijkheid en wederkerigheid

onafhankelijkheid

hard werken loont

wederkerigheid

participatie en solidariteit

meedoen

sociaal minimum

solidariteit

welzijn en zelfontplooiing

zekerheid en zelfontplooiing

iedereen goed verzorgd

bescherming

Bron: Bewerking van Lindner et al. (2022a, 2022b) en SCP (2020)

In het onderzoek van Lindner et al. (2022a, 2022b) geven mensen grofweg drie interpretaties aan de sociale zekerheid, die naast elkaar kunnen bestaan:

1

Zelfverantwoordelijkheid en wederkerigheid

In het eerste perspectief moet de bijstand mensen vooral prikkelen om weer op eigen benen te staan: werken moet lonen. Betaald werk is uiteindelijk het beste middel om de kwaliteit van leven te borgen, zo is de veronderstelling. De bijstand mag daarom in deze visie niet té comfortabel zijn en voorkomen moet worden dat mensen (langdurig) afhankelijk worden van een uitkering en van de overheid. Volgens dit perspectief is het onrechtvaardig verdeeld als mensen (langdurig) gebruikmaken van een stelsel en ‘niets doen’ (bv. geen betaald werk of vrijwilligerswerk), terwijl anderen er hard voor moeten werken om dit te bekostigen. Mensen met deze visie vinden wederkerigheid een belangrijke voorwaarde voor maatschappelijke samenhang en voor draagkracht onder het sociale zekerheidsstelsel.