RAPPORT Onderzoek naar verbonden partijen in Aalsmeer.pdf
Tekst van het document
Rapport
van het onderzoek naar verbonden partijen in Aalsmeer
Sneek, 2 november 2022
Rapport van het rekenkameronderzoek naar verbonden partijen in Aalsmeer - 2022
Conclusies en aanbevelingen aan de raad In dit hoofdstuk staan de conclusies uit het onderzoek. Op grond van deze conclusies bevelen wij de raad enkele verbeteringen aan.
Conclusies De nota verbonden partijen is niet meer actueel Aalsmeer heeft sinds 2017 een beleidsnota voor verbonden partijen die door de raad vast is gesteld. De looptijd van de nota is vier jaar en inmiddels verstreken. De gemeente werkt inmiddels aan een nieuwe nota voor de verbonden partijen. De informatie over verbonden partijen voor de raad voldoet niet volledig aan de wet In de jaarlijkse begroting en verantwoording van de gemeente Aalsmeer is de daarvoor speciaal bedoelde ‘paragraaf verbonden partijen’ in de onderzoeksperiode onvolledig ingevuld. De financiële gegevens gaan vaak over voorgaande jaren en niet over de komende. Risico’s die verbonden partijen voor de gemeente vormen, blijven onvermeld. Bij enkele verbonden partijen ontbreken financiële stukken en accountantsverslagen. De informatie over verbonden partijen voor de raad is niet eenvoudig te doorgronden In de kern lijkt de informatievoorziening verder in orde. College, griffie en de ambtenaren is er veel aan gelegen de raad goed te informeren over de verbonden partijen. Portefeuillehouders bezoeken vrijwel alle vergaderingen. De stukken van de verbonden partijen stuurt het college met een brief naar de raad. In deze brief attendeert het college de raad niet altijd op de mogelijkheid het beleid van de verbonden te beïnvloeden. Stukken van de verbonden partij zijn vaak moeilijk leesbaar voor raadsleden.
Het college stuurt niet elk jaar een kort overzicht van de mogelijkheden hoe het beleid door de raad kan worden beïnvloed. Door een vrij passieve houding neemt de afstand van de raad tot verbonden partijen toe Alleen in het vrij zeldzame geval als het college een zienswijze voorstelt, agendeert de raad de jaarlijkse stukken voor een vergadering. De stukken worden meestal ter kennisname afgehamerd. Hierdoor debatteerde de raad nauwelijks over de verbonden partijen en stelde nooit zelf een zienswijze op. Verbonden partijen worden sinds ‘corona’ ook niet meer bezocht of uitgenodigd voor een toelichting. De afstand tussen raad en de verbonden partijen nam hierdoor de laatste jaren verder toe. De raad geeft belangrijke partijen weinig aandacht en werkt niet met buurgemeenten samen De raad in Aalsmeer maakt geen onderscheid hoe verbonden partijen worden gevolgd. Het is voor de raden niet werkbaar, en ook niet zinvol, om alle 15 samenwerkingsverbanden op eenzelfde wijze te volgen. De raad heeft niet de belangrijkste verbonden partijen voor Aalsmeer uitgezocht om die meer politiek-bestuurlijke aandacht te geven. Daarnaast heeft de raad geen overleg met buurgemeenten die in dezelfde verbonden partijen zitten om eventueel zienswijze met elkaar te delen.
1
Rapport van het rekenkameronderzoek naar verbonden partijen in Aalsmeer - 2022
Aanbevelingen 1.
Raad, prioriteer welke verbonden partijen meer aandacht behoeven Bepaal welke verbonden partijen voor de inwoners een grote maatschappelijke bijdragen leveren en/of bestuurlijke risico’s geven en/of een aanzienlijk financieel belang hebben. Wanneer een verbonden partij twee of drie van deze kenmerken heeft, spreek dan met het college af om hier extra aandacht aan te geven. Ga na of het college voor deze belangrijke partijen de taak van opdrachtgever en de taak van eigenaar goed uitvoert.
2.
Raad, leg contact met andere raadsleden van andere gemeenten in de verbonden partij Nu de wet is veranderd en raadsleden bij gemeenschappelijke regelingen een adviescommissie voor het algemeen bestuur mogen vormen, lijkt een regelmatig contact met andere gemeenten in dezelfde gemeenschappelijke regeling verstandig. Ook kan samen met naburige raden een zienswijze op worden gesteld.
3.
Raad, vraag het college om de nota verbonden partijen te actualiseren Vraag het college de nota verbonden partijen uit 2017 aan te passen bij de actuele informatiebehoefte. Dat betekent dat informatie begrijpelijk is samengevat en direct duidelijk is voor raadsleden wat ze met de voorstellen kunnen doen. Neem mee dat sommige partijen extra aandacht verdienen zoals in aanbeveling 1 staat.
4.
Raad, agendeer jaarstukken van partijen en vraag het college een beknopte raadsbrief Behandel de verbonden partijen die extra aandacht verdienen in een commissie- of raadsvergadering. Een dikke stapel technische en financiële informatie moet wel vergezeld gaan van een beknopte raadsbrief waarin het college kort toelicht wat speelt in de verbonden partij. Informatie die op de politieke taak gericht is: controle, kaders stellen en volksvertegenwoordiging. Keuzes, maatschappelijke doelen en financiële en andere risico’s die spelen kan het college kort en duidelijk aan de raad voorleggen in de raadsbrief.
5.
Raad, benut de zienswijze Bij gemeenschappelijke regelingen gebruikt de raad de zienswijze om de betrokkenheid te tonen. Een zienswijze kan een positieve insteek hebben, om aan te geven dat de raad zich herkent in de keuzes en prioriteiten van het beleid en dat de resultaten en financiën goed of uitstekend zijn. Indien de raad minder tevreden is of andere prioriteiten wenst kan de raad dat in de zienswijze opnemen. Dit recht staat in de wet gemeenschappelijke regelingen. Voor private verbonden partijen ontbreekt dit wettelijke recht. Toch kan de raad met het college afspreken om zienswijzen aan de procedure toe te voegen. Een zienswijze is niet verboden bij private partijen.
2
Rapport van het rekenkameronderzoek naar verbonden partijen in Aalsmeer - 2022
Bestuurlijke reactie
3
Rapport van het rekenkameronderzoek naar verbonden partijen in Aalsmeer - 2022
4
Rapport van het rekenkameronderzoek naar verbonden partijen in Aalsmeer - 2022
5
Rapport van het rekenkameronderzoek naar verbonden partijen in Aalsmeer - 2022
Nawoord De rekenkamer is verheugd met de reactie van het college waaruit onder meer blijkt dat vanaf 2022 de stukken in overeenstemming met de regels wordt gebracht en dat in de begroting actuele cijfers op zullen worden. Het college merkt op geen toegevoegde waarde te zien in het elke keer opnieuw informeren van de raad over zijn bevoegdheden bij verbonden partijen. Wij denken hier anders over en vinden juist dat het college in de raadsbrief elke keer aan moet geven welke beïnvloeding de raad in dat geval heeft en welke instrumenten daarvoor beschikbaar zijn. Dat het college de aanbevelingen grotendeels overneemt stemt ons tevreden.
6
Rapport van het rekenkameronderzoek naar verbonden partijen in Aalsmeer - 2022
Inhoudsopgave Conclusies en aanbevelingen aan de raad Conclusies Aanbevelingen
1 1 2
Bestuurlijke reactie
3
Nawoord
6
1 - Inleiding
8
1.1 Waarom dit rekenkameronderzoek naar verbonden partijen? En wat zijn het eigenlijk? 1.2 Wat zijn de vragen waarop dit onderzoek een antwoord moet geven? 1.3 Hoe is het onderzoek uitgevoerd? 1.4 Wat kan ik lezen in dit rapport? 2 - Regels over verbonden partijen 2.1 Wat is eigenlijk een verbonden partij? 2.2 Wat moet de gemeente volgens het BBV doen met verbonden partijen? 2.3 Wat vraagt de Gemeentewet van het college over verbonden partijen? 2.4 En dan is er ook de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) 2.5 Tot slot heeft Aalsmeer ook een eigen Nota verbonden partijen 2.6 Wat leren de regels voor verbonden partijen ons? 3 - Welke verbonden partijen heeft Aalsmeer? 3.1 Welke verbonden partijen heeft Aalsmeer 3.2 Welke verbonden partijen verdienen extra aandacht van de gemeenteraad? 4 - De praktijk van bestuur van publieke verbonden partijen 4.1 De veiligheidsregio 4.2 De GGD en Openbare gezondheidszorg 4.3 Amstelland - Meerlanden Werkorganisatie (AM-match) 4.4 Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied 4.5 Wat zijn de belangrijkste punten in dit hoofdstuk? 5 - De praktijk van bestuur van private verbonden partijen 5.1 Stichting Greenport Aalsmeer 5.2 De Meerlanden holding NV 5.3 Green Park Aalsmeer gebiedsontwikkeling 5.4 Exploitatie sportaccommodaties Aalsmeer (ESA) 5.5 Wat leren we bij verbonden partijen met een privaatrechtelijke vorm? 6 - Exploitatie Sportaccommodaties
Aalsmeer BV 6.1 Relatie ESA tot de gemeente Aalsmeer 6.2. Beleid en financiën 6.4. Informatievoorziening en betrokkenheid van de raad met ESA 6.5 Wat zijn de belangrijkste punten in dit hoofdstuk? Bijlage 1 Bronnen
8 8 8 8 9 9 9 9 10 11 13 14 14 15 17 17 19 20 22 24 25 25 26 26 27 27 28 29 30 31 32 33
7
Rapport van het rekenkameronderzoek naar verbonden partijen in Aalsmeer - 2022
1 - Inleiding 1.1 Waarom dit rekenkameronderzoek naar verbonden partijen? En wat zijn het eigenlijk? Een ‘verbonden partij’ is gemeentelijk jargon voor een organisatie buiten de gemeente waar de gemeente een ‘belang’ in heeft, en dat betekent dat de gemeente mede-eigenaar van die organisatie is en/of meebetaalt. Verbonden partijen zoals de GGD dragen bij aan de realisatie van de doelen van de gemeente Aalsmeer door risico’s over meerdere gemeenten te spreiden, kosten onder elkaar te verdelen en kennis te delen. Maar soms verplicht de wet ze gewoon. Raadsleden voelen vaak afstand tot verbonden partijen terwijl ze die wel moeten controleren. Dat gevoel van afstand klopt wel omdat door de opzet van een verbonden partij de raad een stap verder van het bestuur afstaat. Dat geeft het risico dat de raad het zicht en de interesse op de verbonden partij verliest. Daarover gaat dit onderzoek. En hoe dat is te voorkomen.
1.2 Wat zijn de vragen waarop dit onderzoek een antwoord moet geven? Om het onderzoek in te richten is de centrale vraag:
In hoeverre gebruikt Aalsmeer de mogelijkheden om de verbonden partijen te sturen en voldoet de informatie die de raad hierover krijgt om de kaderstellende en controlerende taken uit te voeren?
Naast de hoofdvraag verdelen we de deelvragen in drie thema’s: I - Inventarisatie verbonden partijen en informatievoorziening 1. Welke verbonden partijen heeft de gemeente Aalsmeer? 2. Hoe is de gemeente hiermee bestuurlijk en financieel verbonden? 3. Is er een algemeen beleidskader voor sturing en controle van deze verbonden partijen? 4. Hoe wordt de raad van informatie voorzien? Welke afspraken zijn hierover gemaakt? II - Verantwoording en sturen verbonden partijen en specifiek ESA 5. Hoe meet Aalsmeer of de verbonden partijen de doelen halen en welke financiële en maatschappelijke risico’s ze hebben. Voldoet de informatie van de verbonden partij hierover? 6. Gebruiken college en raad actief de mogelijkheid om het beleid van de partij bij te sturen? Welke criteria gebruikt het college voor de inbreng en vraagt dit van de verbonden partij? III - Verbetermogelijkheden 7. Kan de gemeente Aalsmeer naar aanleiding van de bevindingen verbeteringen opstellen?
1.3 Hoe is het onderzoek uitgevoerd? Het onderzoek begon met het bestuderen van een stapel documenten uit de periode 2016-2021 die door de griffie is opgezocht. Daarna hebben we ambtenaren en het college geïnterviewd. Tot slot sprak de rekenkamer met leden van de gemeenteraad. We bedanken iedereen voor de medewerking. En extra veel dank voor de griffie die ons als vanouds met raad en daad onmisbaar ondersteunde.
1.4 Wat kan ik lezen in dit rapport? We beginnen dit rapport met de conclusies en aanbevelingen en de reactie van het college. Hierna volgt de rest van het rapport. Eerst leest u welke landelijke regels op verbonden partijen van toepassing zijn. Daarna volgen plaatselijke regels. Hoe Aalsmeer deze regels in de praktijk brengt, leest u in hoofdstuk 3, 4 en 5. Als laatste leest u in hoofdstuk 6 hoe deze praktijk uitwerkt bij de verbonden partij “ESA”.
8
Rapport van het rekenkameronderzoek naar verbonden partijen in Aalsmeer - 2022
2 - Regels over verbonden partijen Dit hoofdstuk beschrijft echt zo kort als kan het interessantste uit de geldende regels.
2.1 Wat is eigenlijk een verbonden partij? Het Besluit begroting en verantwoording (BBV) schrijft dat een verbonden partij een privaat- of publiekrechtelijke organisatie is waarin de gemeente een bestuurlijk én een financieel belang heeft. Een financieel belang is ‘een aan de verbonden partij ter beschikking gesteld bedrag dat niet verhaalbaar is indien de verbonden partij failliet gaat onderscheidenlijk het bedrag waarvoor aansprakelijkheid bestaat indien de verbonden partij haar verplichtingen niet nakomt’. En een bestuurlijk belang is: ‘zeggenschap, hetzij uit hoofde van vertegenwoordiging in het bestuur hetzij uit hoofde van stemrecht. Dit houdt concreet in dat er sprake is van een bestuurlijk belang als een collegelid, een raadslid of een ambtenaar van de gemeente namens de gemeente in het bestuur van de verbonden partij plaatsneemt of namens de gemeente stemt’. Beetje ingewikkeld opgeschreven: als je meebetaalt en iets hebt te zeggen bij organisaties, dan is het een verbonden partij. Maar wel beide: meebetalen én meebeslissen. Een verbonden partij kan op basis van het privaatrecht worden vormgegeven in de vorm van een stichting, vereniging of een vennootschap zijn. Het kan ook een publiekrechtelijke vorm zijn zoals een gemeenschappelijke regeling. De verschillen tussen de twee vormen zijn het bestuur, de financiële betrokkenheid en de risico’s.
2.2 Wat moet de gemeente volgens het BBV doen met verbonden partijen? Om te beginnen moet in de begroting en in het jaarverslag een paragraaf over verbonden partijen staan. Die van Aalsmeer kunt u hier lezen. Het BBV eist dat daarin ten minste staat: ‘de visie op en de beleidsvoornemens omtrent verbonden partijen’ en een ook lijst van verbonden partijen. Een verbonden partij is voor een gemeente een middel om een maatschappelijk doel te bereiken. Zo draagt de GGD bij aan de gezondheid van de inwoners. In de paragraaf moet daarom staan hoe de verbonden partij bijdraagt aan een doel. Sommige verbonden partijen zijn wettelijk verplicht: zoals de veiligheidsregio en GGD. Per verbonden partij moet de gemeente van het BBV in de paragraaf vermelden: A. B. C.
De wijze waarop de gemeente een openbaar belang heeft in de verbonden partij en het openbaar belang dat ermee gediend wordt; Het belang dat de gemeente in de verbonden partij heeft aan het begin en de verwachte omvang aan het einde van het begrotingsjaar; De verwachte omvang van het eigen vermogen en het vreemd vermogen van de verbonden partij aan het begin en aan het einde van het begrotingsjaar;
De wetgever benadrukt de financiële informatie in de gemeentelijke begroting: “het gaat over het begrotingsjaar en niet om informatie over reeds afgesloten boekjaren”. De wetgever benadrukt het belang van een volledig inzicht van de gemeenteraad in de financiële positie van de verbonden partijen zodat deze “gezond zijn en gezond blijven”. Verbonden partijen staan dan misschien wel op enige afstand van de gemeenteraad, maar de verantwoordelijkheid van de raad voor de controle op de risico’s en financiën staat niet op afstand.
2.3 Wat vraagt de Gemeentewet van het college over verbonden partijen? In de Gemeentewet staat dat het college geen verbonden partij kan oprichten of er aan deel kan nemen voordat de raad het voorgenomen besluit van wensen en bedenkingen kan voorzien. En verder heeft het college ook hier de algemene, actieve informatieplicht aan de raad: “Het college en elk van zijn leden afzonderlijk zijn aan de raad verantwoording schuldig over het door het college gevoerde bestuur. Zij geven de raad alle inlichtingen die de raad voor de uitoefening van zijn taak nodig heeft”. Voor verbonden partijen betekent dit: het college licht de raad in hoe zij in de vergaderingen van het bestuur van de verbonden partij stemden en zich inspanden om de doelen van de eigen gemeente te bevorderen. En het college geeft de raad informatie om de kaderstellende en controlerende taak uit te voeren. Het is niet de 9
Rapport van het rekenkameronderzoek naar verbonden partijen in Aalsmeer - 2022
bedoeling om te wachten op een vraag van de raad of op de jaarlijkse verantwoording. Het ‘actieve’ slaat erop dat het college dus zelf het initiatief neemt om de raadsleden te informeren.
2.4 En dan is er ook de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) Een verbonden partij kan een privaatrechtelijke rechtspersoonlijkheid hebben als stichting, BV of NV. Daarnaast kan een verbonden partij volgens het publiekrecht worden vormgegeven in de vorm van een Gemeenschappelijke Regeling (GR). Deze regeling is speciaal bedoeld voor samenwerkende overheden en heeft daarvoor een eigen wet: de Wgr. Om het wat ingewikkelder te maken, de WGR kent vijf intergemeentelijke samenwerkingen:
Openbaar lichaam
Bedrijfsvoeringorganisatie
Gemeenschap. orgaan
Centrumgemeente
Lichte regeling
Rechtspersoon
Ja
Ja
Nee
Nee
Nee
Eigen begroting en jaarrekening
Ja
Ja
Ja
Nee
Nee
BBV-regels
Ja
Ja
Ja
Nee
Nee
Aalsmeer kent openbare lichamen, een bedrijfsvoeringsorganisatie en een centrumgemeente. Omdat een centrumgemeente geen rechtspersoon is en ook geen eigen begroting en jaarrekening heeft, hoeft de raad hier geen extra aandacht te geven. Wel houdt raad natuurlijk toezicht op de gemeentelijke begroting waarin dit bedrag en activiteiten op zijn genomen. Voor openbare lichamen, bedrijfsvoeringsorganisaties en een gemeenschappelijk orgaan geeft de wet een aantal regels waarmee de democratische zeggenschap van de raad is geborgd: Voor 30 april stuurt de gemeenschappelijke regeling aan alle deelnemende gemeenten de voorlopige jaarrekening, een financieel en beleidskader voor het volgende jaar. Voor 15 juni stuurt het dagelijks bestuur de jaarrekening naar de deelnemende gemeenten. Tien weken voor de vaststelling in het dagelijks bestuur stuurt de gemeenschappelijke regeling de begroting voor het nieuwe jaar aan de deelnemende gemeenten. De raad kan via het college een zienswijze op de ontwerp-begroting en begrotingswijzigingen indienen bij het dagelijks bestuur met daarin opmerkingen over de inhoud van de begroting. Nieuw: sinds 2022 verplicht de wet het dagelijks bestuur om deelnemende raden voor het vaststellen van de begroting schriftelijk en gemotiveerd het oordeel over de zienswijzen te geven.
Ook nieuw: sinds 2022, de raden van de deelnemende gemeenten mogen samen een raadscommissie instellen die het algemeen bestuur advies mag geven, de besluitvorming van de regeling kan voorbereiden en de deelnemende raden kan adviseren. Vaak verzenden besturen van gemeenschappelijke regelingen alle hierboven genoemde stukken in een keer. De raad krijgt dan de jaarrekening, de ontwerp-begroting en alle toelichting ineens. Handig als je een zienswijze wilt indienen. Daar komen we later op terug, want dit is een stevig handvat van de raad. Wat is eigenlijk een zienswijze? De Wet gemeenschappelijke regelingen geeft de mogelijkheid van het indienen van zienswijze en een officiële definitie is: ‘Een zienswijze is een reactie die een belanghebbende aan het bestuursorgaan kan sturen als reactie op een ontwerpbesluit.’ De raad heeft volgens de wet dus de mogelijkheid die te sturen, ook als het college geen zienswijze voorstelt. Nu de wet is aangepast met de verplichting voor het bestuur om schriftelijk te motiveren wat met de zienswijze is gedaan, heeft de zienswijze extra kracht. Het verplicht
10
Rapport van het rekenkameronderzoek naar verbonden partijen in Aalsmeer - 2022
het bestuur immers tot meer dan kennisnemen van de inhoud, ze moet alle deelnemers schrijven waarom ze de zienswijze wel of niet overneemt.
2.5 Tot slot heeft Aalsmeer ook een eigen Nota verbonden partijen Aalsmeer heeft bovenop de landelijke regels een eigen Nota verbonden partijen. Dat is wettelijk niet verplicht maar geeft de mogelijkheid vast te leggen welke informatie de raad krijgt. In 2012 schreef het college een Nota verbonden na aanbevelingen uit een collegeonderzoek over verbonden partijen. De nota is in 2016 herzien en die kunt u hier lezen. De looptijd hiervan is vier jaar en liep in 2021 af maar is niet bijgewerkt, dat vond het college nog niet nodig. Uit het onderzoek blijkt dat de nota in 2022 aan wordt gepast. De nota is in Aalsmeer technisch en juridisch heel compleet maar voor een raadslid niet eenvoudig toegankelijk. In Heemstede is de nota iets toegankelijker, zie ook hier. Uit de nota van Aalsmeer halen we belangrijke punten voor raadsleden: Goed bestuur van de verbonden partij helpt de gemeentelijke doelen te bereiken De rode draad in de nota is ‘de governance’ van de verbonden partijen adequaat in te richten. Governance is een leenwoord dat in het Engels ‘besturen’ betekent.
In het Nederlandse bestuurlijke jargon betekent het: ‘het waarborgen van de onderlinge samenhang van de wijze van sturen op, beheersen van en toezicht op de organisatie, gericht op een efficiënte en effectieve realisatie van de doelstellingen, evenals het daarover op een open wijze communiceren en verantwoording afleggen ten behoeve van belanghebbenden’. De nota gaat van deze Nederlandse betekenis uit en noemt vier kernpunten: 1.
Sturen Vooraf afspraken maken die richting geven aan het realiseren van beleidsdoelen door meetbare afspraken te maken en vast te leggen hoe vaak en welke informatie college en raad krijgen. Een meerjarenbegroting maken en meetbare doelen voor meerdere jaren geven.
2.
Beheersen Vooraf gemaakte afspraken zijn op zich geen garantie voor succes. Gedurende het jaar is daarom beheersing nodig. Dit kan met adequate informatie met beïnvloedingsmogelijkheden en beschrijving van de risico’s waaruit blijkt dat de doelen van de eigen gemeente worden gehaald. De nota schrijft voor dat de rapportages moeten voldoen aan een afgesproken indeling waarin de punten uit ‘sturen’ terugkomen.
3.
Verantwoorden De verbonden partij stuurt informatie over resultaten en financiën aan de gemeente. Zo verantwoordt het bestuur hoe de taken uit zijn gevoerd. En of de uitgaven rechtmatig zijn en doeltreffend. Dat kan alleen met meetbare doelen. Anders krijgt de gemeente alleen maar een lijstje met de activiteiten.
4.
Toezicht houden Dit is controleren of de afspraken over resultaten en financiën volgens afspraak verliepen. De gemeentelijke nota merkt op dat controle af moet hangen van hoeveel geld ermee is gemoeid. Als Aalsmeer meer geld kwijt is aan de verbonden partij dan is wat strengere controle op zijn plaats en omgekeerd. Hier moet ook het accountantsverslag bij betrokken worden.
Met verbonden partijen vooraf goede afspraken maken en daarover later te rapporteren is de basis voor controle door de raad. Als de verbonden partij, het college en de raad in goed vertrouwen samenwerken, kan de verbonden partij met deze vier punten de beleidsdoelen van de gemeente bereiken.
11
Rapport van het rekenkameronderzoek naar verbonden partijen in Aalsmeer - 2022
Samenwerking tussen raad en college De raad controleert het college dat samen met de ambtelijke organisatie het beleid uitvoert en is hierop aanspreekbaar. Bij een verbonden partij moet de raad nog steeds kaders stellen maar het college doet in wezen niets anders:
Bij verbonden partijen, zoals gemeenschappelijke regelingen sturen de leden van het college niet zelf de organisatie aan zoals in de gemeente, maar controleert het college het bestuur van de verbonden partij. Het algemeen bestuur is bij een gemeenschappelijke regeling het kaderstellende en controlerende orgaan. Een wethouder wordt zelf door de gemeenteraad gecontroleerd. Feitelijk zijn er zo twee extra lagen van kaderstellende en controlerende organen bij een gemeenschappelijke regeling. En belangen van gemeenten moeten daarin op een lijn worden gebracht. Dat verwart raden soms. Heeft de raad dan niks te zeggen? Toch wel, net zoals altijd is ‘het college en elk van zijn leden is verantwoording schuldig aan de raad over het door het college gevoerde bestuur’ volgens de Gemeentewet. De raad stuurt op beleidskaders en de wethouder is hierop aanspreekbaar. Hiernaast kan de raad informeel op zoek gaan naar informatie en via werkbezoeken en overleg met de partij de kennis en begrip vergroten.
12
Rapport van het rekenkameronderzoek naar verbonden partijen in Aalsmeer - 2022
2.6 Wat leren de regels voor verbonden partijen ons?
13
Rapport van het rekenkameronderzoek naar verbonden partijen in Aalsmeer - 2022
3 - Welke verbonden partijen heeft Aalsmeer? In dit en volgende hoofdstukken hierna bekijken we of Aalsmeer deze voorschriften ook uitvoert. Daarna bespreken we de casus ESA om na te gaan of het volgen van de regels in de praktijk uiteindelijk ook iets voor Aalsmeer oplevert. Voordat we per verbonden partij nagaan of doelen zijn afgesproken, financiële afspraken zijn gemaakt en de risico’s in kaart zijn gebracht, zetten we op een rij met welke partijen Aalsmeer is verbonden.
3.1 Welke verbonden partijen heeft Aalsmeer Aalsmeer heeft volgens de programmabegroting uit 2022 vijftien verbonden partijen:
Naam verbonden partij
Juridische vorm
Bijdrage
1
Veiligheidsregio Amsterdam - Amstelland
Gemeenschappelijke regeling
€1.221.000
2
Openbare gezondheidszorg Amstelland
Bedrijfsvoeringsorganisatie
€1.267.000
3
GGD Amsterdam - Amstelland
Gemeenschappelijke regeling
€91.043
4
Vervoerregio Amsterdam
Gemeenschappelijke regeling
€0
5
Amstelland - Meerlanden Overleg
Gemeenschappelijke regeling
€23.300
6
AM-match
Bedrijfsvoeringsorganisatie
€137.000
7
Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied
Gemeenschappelijke regeling
€520.000
8
Ambtelijke samenwerking Aalsmeer en Amstelveen
Centrumregeling
€17.400.000
9
Samenwerking belastingen Amstelland - Meerlanden
Centrumregeling
€691.500
10
Greenport Aalsmeer
Stichting
€33.500
11
De Meerlanden Holding
Naamloze vennootschap
-€74.0001
12
Exploitatie Sportaccommodaties Aalsmeer
Besloten vennootschap
€1.812.000
13
BNG Bank
Naamloze vennootschap
-€30.253
14
Stedin Groep (Netwerkbedrijf)
Naamloze vennootschap
-118.903
15
Green Park Aalsmeer gebiedsontwikkeling
Besloten vennootschap
€02
Opgeteld geeft Aalsmeer €30,6m in 2022 aan de verbonden partijen uit. Dat is 31% van de totale gemeentelijke begroting. Dit is in vergelijking met andere gemeenten best wel veel maar komt vooral door de ambtelijke samenwerking met Amstelveen. Indien die buiten beschouwing wordt gelaten is het nog steeds een niet onaanzienlijke €13m.
1
Naast het bedrag dat Aalsmeer aan dividend ontvangt, betaalt de gemeente in 2022 €7,4m op grond van de dienstverleningsovereenkomst. Zie ook de tabel op pagina 12. 2 Bij deze verbonden partij is het belang vooral het risico dat de gemeente Aalsmeer hierbij loopt, in paragraaf 5.3 is dat verder toegelicht.
14
Rapport van het rekenkameronderzoek naar verbonden partijen in Aalsmeer - 2022
3.2 Welke verbonden partijen verdienen extra aandacht van de gemeenteraad? Dit onderzoek gaat na hoe de raad verbonden partijen kan controleren. Partijen die niet apart gecontroleerd hoeven te worden door de raad of waar het belang van Aalsmeer wel erg klein is, laten we daarom buiten dit onderzoek. Een verbonden partij die een centrumregeling is, hoeft geen extra aandacht van de raad gedurende de uitvoering maar wel bij het opstellen van de overeenkomsten. Wel moet de raad aandacht aan de kwaliteit van de uitvoering geven, dit is vooral aan de orde bij de AA-organisatie. Dit evalueert de raad periodiek met het college. Omdat de deelnemers van de centrumgemeenten overeenkomen dat bevoegdheden van een bestuursorgaan van de ene gemeente worden uitgeoefend door een bestuursorgaan van de andere gemeente. Het ene gemeentebestuur mandateert dus bestuursbevoegdheden aan het andere. En daarop kan de raad het college bevragen, want de extra lagen van een algemeen en dagelijks bestuur zijn hier niet. In Aalsmeer zijn de Ambtelijke samenwerking Aalsmeer - Amstelveen en de Samenwerking belastingen Amstelland - Meerlanden dergelijke verbanden. Die hoeft de raad niet apart te bekijken, maar wel bij het opstellen van de dienstverleningsovereenkomsten.
De Vervoerregio is financieel onafhankelijk van Aalsmeer en Amstelland - Meerlanden Overleg is de financiële bijdrage zeer gering en van Stedin en BNG is Aalsmeer aandeel zeer klein. De belangrijkste verbonden partijen van Aalsmeer zijn:
Vorm
Naam / aantal deelnemers
Bestuurlijk belang /portefeuillehouder
Financieel belang
1
GR
Veiligheidsregio Amsterdam Amstelland 6 gemeenten
Mede-eigenaar en opdrachtgever. Burgemeester
De bijdrage 2022 en daarna is geraamd op €1.2m
2 en 3
GR
GGD Amsterdam Amstelland 6 gemeenten
Mede-eigenaar en opdrachtgever. Wethouder jeugd
De bijdrage voor 2022 is geraamd op €91.043 per jaar
Openbare gezondheidszorg Amstelland 5 gemeenten
Wethouder Volksgezondheid
De bijdrage voor 2022 is geraamd op €1,2m per jaar
4
GR
AM-match 5 gemeenten
Mede-eigenaar en opdrachtgever. Wethouder Werk/ Re-integratie
De gemeentelijke bijdrage bedraagt in 2022 €137.000
5
GR
Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied 8 gemeenten en provincie NH
Mede-eigenaar en opdrachtgever. Wethouder handhaving
De bijdrage voor 2022 wordt geraamd op €520.000
6
Stichting
Greenport Aalsmeer 6 gemeenten
Mede-eigenaar en opdrachtgever. Wethouder financiën is eigenaar Wethouder economie is opdrachtgever
De bijdrage voor 2022 en verder wordt geraamd op € 33.500.
7
NV
De Meerlanden Holding 8 gemeenten
Eigenaar en opdrachtgever. Wethouder financiën is eigenaar Wethouder ruimte is opdrachtgever
Dividend 2020 € 74.000. Bijdrage in overeenkomsten geregeld voor €7,4m in 2022.
8
BV
Exploitatie Sportaccommodaties Aalsmeer, 1 gemeente Aalsmeer
Eigenaar en opdrachtgever. Wethouder financiën is eigenaar Wethouder sport is opdrachtgever.
De bijdrage 2022 is geraamd op €1.8m
9
BV
Green Park Aalsmeer gebiedsontwikkeling 2 gemeenten
Mede-eigenaar Wethouder financiën is eigenaar Wethouder economie is opdrachtgever
De helft van het saldo na afronding van het exploitatiegebied. Geen bedrag.
15
Rapport van het rekenkameronderzoek naar verbonden partijen in Aalsmeer - 2022
De eerste vijf verbonden partijen zijn gemeenschappelijke regelingen en vallen onder het publiekrecht. De laatste vier vallen onder privaatrecht. We behandelen deze twee groepen apart van elkaar. De regels wijken zoveel van elkaar af dat het zo inzichtelijker en handiger is.
16
Rapport van het rekenkameronderzoek naar verbonden partijen in Aalsmeer - 2022
4 - De praktijk van bestuur van publieke verbonden partijen In dit hoofdstuk staat hoe Aalsmeer in de praktijk de publieke verbonden partijen bestuurt, dat zijn dus de gemeenschappelijke regelingen. Om het besturen hiervan na te gaan, kijken we naar drie zaken: 1. 2. 3.
Voert de verbonden partij de Aalsmeerse beleidsdoelen uit? Zijn de kosten en risico’s van de verbonden partij in verhouding voor wat ze doen voor Aalsmeer? Is de informatie van de verbonden partij aan de raad adequaat?
De raad moet korte en heldere informatie krijgen. Zo kan vooraf af worden gesproken wat de gemeenschappelijke regeling moet bereiken. Kaders stellen. En achteraf kan de raad dan controleren of dat is gelukt. De eerste stap is in de regeling meetbare doelen af te spreken. Zijn die er en ook speciaal voor Aalsmeer? De tweede stap is de kosten en risico’s van de verbonden partij te laten zien. Het gaat om het krijgen van inzicht in de wijze waarop risico’s worden beheerst. Het BBV schrijft: ‘alle risico's waarvoor geen maatregelen zijn getroffen en die van materiële betekenis kunnen zijn in relatie tot de financiële positie’. De Nota verbonden partijen Aalsmeer schrijft: ‘de verbonden partij over een interne risicomanagementmethode moet beschikken waarbij risico’s worden geïnventariseerd en geconsolideerd, inclusief de wijze waarop monitoring plaatsvindt’. We behandelen enkele gemeenschappelijke regelingen en kijken of doelen zijn afgesproken en of de kosten en risico’s aan de raad worden gemeld. Hierbij beoordelen we de stukken die de raad krijgt en de paragraaf verbonden partijen uit de begroting en de jaarrekening. In 2018 besloot het college stukken van gemeenschappelijke regelingen met een raadsbrief aan te bieden, tenzij het college een zienswijze nodig vindt. Dan wordt het raadsvoorstel wel besproken in de raad.
Alleen als raadsleden zelf iets vragen over de raadsbrief wordt die verbonden partij besproken. Omdat een zienswijze een uitzondering is, betekent dit in Aalsmeer dat vrijwel alle stukken van verbonden partijen onbesproken blijven. Amstelveen bespreekt nog net zoals voor 2018 wel elk jaar alle verbonden partijen. Aalsmeer koos hier mede voor vanwege de omvang en de vrij financiële inslag van de jaarlijkse documenten.
4.1 De veiligheidsregio Deze wettelijk verplichte gemeenschappelijke regeling voert vastgestelde taken uit voor Aalsmeer en vijf andere gemeenten. In de tabel hieronder staan de hoofdpunten voor doelen, kosten en risico’s uit de stukken die de raad kreeg gestuurd. Wanneer een blokje een kleur heeft gekregen, is dat een oordeel. Groen is ‘goed’, oranje is ‘redelijk’ en rood is ‘het kan beter’.
Naam
Algemeen en gemeentelijk doel
Kosten en risico’s
Veiligheidsregio
Doel is de wetten voor ambulancezorg, publieke gezondheidszorg, brandweerzorg, de regionale crisisbeheersing en het veiligheidsbureau uit te voeren. Deze doelen is Aalsmeer wettelijk verplicht uit te voeren.
Aalsmeer droeg in 2020 €1,2m bij aan de veiligheidsregio. Een jaar later is dat bedrag geïndexeerd. De begroting is niet overschreden. De veiligheidsregio stuurt de raad maar liefst twintig brieven over Covid-19.
Krijgt de raad inzicht?
De raad krijgt in 2020 een ‘monitor’ over de eigen doelen. De programmabegroting van Aalsmeer is volgens de W-vragen ingericht: Wat gaan we bereiken? en Wat gaan we doen? En de veiligheidsregio heeft een vierjaarlijks regionaal risicoprofiel en regionaal beleidsplan opgesteld.
Het college stuurt een brief over de risico’s en het weerstandsvermogen van de veiligheidsregio aan de raad. Begroting en jaarrekening geven duidelijk inzicht. De raad neemt in 2018, 2019, 2020 en 2021 het advies van het college over om geen zienswijze in te dienen.
17
Rapport van het rekenkameronderzoek naar verbonden partijen in Aalsmeer - 2022
De stukken van een gemeenschappelijke regelingen moeten van de wet op tijd bij de raad aankomen:
Welke stukken
Zienswijze
Opmerkingen
april 2018
jaarrekening 2017, controleverklaring accountant ontwerpbegroting 2019 & actualisatie 2018
College adviseert geen zienswijze. Raad neemt over.
Goedkeurende controleverklaring is in de nazending mei. Het weerstandsvermogen voldoet aan de norm
mei 2019
jaarrekening 2018, en controleverklaring begroting 2020 met actualisatie 2019
College adviseert geen zienswijze. Raad neemt over.
Er is een batig saldo van 2,2 miljoen dat aan gemeenten wordt uitgekeerd en de bijdrage wordt structureel verhoogd. Het weerstandsvermogen voldoet aan norm
mei 2020
jaarrekening 2019, goedkeurende verklaring is toegezegd maar nog niet ontvangen en begroting 2021 inclusief de actualisatie 2020
College adviseert geen zienswijze. Raad neemt over.
Het weerstandsvermogen voldoet precies aan de norm maar is wel gedaald, duidelijke toelichting door risico vanwege wegvallen omzet externe diensten, aansprakelijkheid beroepsziekten veranderingen rechtspositie vrijwilligers etc..
april 2021
jaarrekening 2020, goedkeurende verklaring is toegezegd maar nog niet ontvangen en begroting 2022 inclusief de actualisatie 2021
College adviseert geen zienswijze. Raad neemt over.
Het weerstandsvermogen is binnen de norm
Bij de eerste gemeenschappelijke regeling zijn de zaakjes prima op orde. Wel valt op dat de raad geen gebruik maakt van de mogelijkheid een zienswijze in te dienen. Het college adviseert de raad om geen zienswijze in te dienen. De raad heeft vertrouwen in de verbonden partij en neemt het advies van het college over. Bij deze verbonden partij zijn het stellen van doelen en de informatie hierover prima in orde. De raad kan zijn kaderstellende en controlerende rol zo uitvoeren. Ondanks dat Aalsmeer in deze regeling geen grote partij is, is in de stukken aandacht voor Aalsmeer. Wel ontbreekt het inzicht of de verbonden partij financieel risico voor de gemeente heeft. In de onderzochte periode was het college vrijwel altijd bij de bestuursvergaderingen aanwezig.
18
Rapport van het rekenkameronderzoek naar verbonden partijen in Aalsmeer - 2022
4.2 De GGD en Openbare gezondheidszorg De Wet publieke gezondheidszorg schrijft voor dat de openbare gezondheidszorg regionaal wordt georganiseerd. Aalsmeer hoort bij de gemeenschappelijke regeling GGD Amsterdam - Amstelland. Verwarrend genoeg is Aalsmeer ook bij de gemeenschappelijke regeling Openbare gezondheidszorg Amstelland aangesloten waarvan ‘veilig thuis’ een belangrijk onderdeel is. Beide regelingen hebben een eigen bestuur waar het college van Aalsmeer in de onderzochte periode vrijwel altijd bij was. Nu worden de kosten verdeeld naar inwoneraantal. De regeling biedt sinds enige tijd ook de mogelijkheid kosten naar gebruik te verdelen, maar het registreren van gebruik per woonplaats is privacygevoelig. Invoering hiervan is daardoor nog onderwerp van gesprek.
Naam
Algemeen en gemeentelijk doel
Kosten en risico’s
GGD
Beschermen en bevorderen van de gezondheid. Voorkomen en opsporen van ziekten. Meldpunten huiselijk geweld en kindermishandeling. Centrum seksueel geweld. Bevorderen geestelijke gezondheidszorg. De GGD werkt in verlengde van doelen Aalsmeer.
Het college stuurt in juni 2020 een brief aan de raad over uitstel van rapportages omdat Veilig thuis nog geen begroting voor het lopende jaar heeft.
Krijgt de raad inzicht?
De doelen van Veilig thuis zijn duidelijk Aalsmeer heeft geen eigen doelen maar wel een eigen overzicht met resultaten. Veilig thuis heeft een aparte rapportage waarin informatie over de uitvoering wordt toegelicht.
Veilig thuis wordt duurder. In 2017 betaalde Aalsmeer €28.015 en in 2022 €91.043 (+225%). in de brief van college wordt gemeld dat in 2023 en 2024 rekening wordt gehouden met een kostenstijging van 10% en dat de begroting Veilig Thuis vanaf 2023 een negatief saldo heeft.
Ambtelijk worden de doelen en uitvoering gevolgd zowel wettelijke en niet wettelijke taken. Dit is vooral in regionaal verband en minder lokaal.
Toegelicht wordt dat Amsterdam vanaf 2022 niet meer als enige het financiële risico draagt maar dat doen de gemeenten samen naar inwoners. In alle jaren was er geen accountantsverslag beschikbaar. Toelichtingen op de financiën zijn niet volledig. Ondanks de vertraagde begroting, missende verslagen van de accountant en onvolledige financiële toelichting adviseert het college geen zienswijze in te dienen. De raad neemt dit over.
In februari 2020 krijgt de raad rapport over het eerste halfjaar van 2019. Best gek als dat hele jaar al is afgelopen. In juni 2020 stuurt het college bericht dat de begroting voor 2021 te laat af is omdat het Rijk extra geld heeft beloofd. In september 2020 krijgt de raad de halfjaarcijfers over 2020, sneller dus dan de vorige keer. Januari 2021 volgt een rapport over 2020 waarin staat dat de wachttijd voor de doelgroep daalt. Een financieel overzicht ontbreekt. Ook staat er niet in wat de problemen voor Aalsmeer betekenen. In september 2021 krijgt de raad wel een overzicht van de gevolgen van de problemen voor Aalsmeer. Over de financiën staat er niets, terwijl in de regeling dat jaar wel is afgesproken dat de kosten anders worden verdeeld. Aalsmeer betaalt nu wat meer. Het gevolg blijkt dat andere gemeenten nu meer rekening houden met Aalsmeer. Vroeger betaalde Amsterdam vrijwel alles en werd Aalsmeer achteraf ‘geïnformeerd’. Nu praten ze mee omdat ze meer betalen. Ook mist in de paragraaf een opmerking over de risicodragers, maar ook verder is de informatie in de paragraaf summier. Vroeger droeg Amsterdam alle risico maar sinds kort is dit naar rato van inwoners. Toch blijkt dit gewijzigde risico onvermeld.
19
Rapport van het rekenkameronderzoek naar verbonden partijen in Aalsmeer - 2022
Een overzicht van de aanlevering van informatie aan de raad GR GGD voor Veilig Thuis en het Centrum voor Seksueel Geweld:
Welke stukken
Zienswijze
Opmerkingen
mei 2018
Jaarverslag 2017, geactualiseerde begroting 2018, begroting 2019
College adviseert geen zienswijze: alles in orde. Raad neemt over.
geen accountantsverslag
mei 2019
Jaarverslag 2018, geactualiseerde begroting 2019, begroting 2020 en jaarplan 2019.
College adviseert geen zienswijze: verbeterpunten gemeld en ambtelijke organisatie houdt vinger aan de pols. Raad neemt over.
geen accountantsverslag
oktober 2020
Jaarverslag 2019, aangepaste begroting 2020, conceptbegroting 2021.
College adviseert geen zienswijze: alles in orde.
geen accountantsverslag.
mei 2021
Jaarverslag 2020, aangepaste begroting 2021.en mjb 2022-2025
College adviseert geen zienswijze: alles in orde. Raad neemt over.
geen accountantsverslag.
De wet geeft college en raad bij gemeenschappelijke regelingen de mogelijkheid van een zienswijze. Vraag is daarom waarom bij Veilig Thuis niet een zienswijze in is gediend in 2019, 2020 en 2021. Elk jaar ontbreekt het accountantsverslag en de informatie is te laat en summier over risico’s en maatschappelijke taken. Verder staat in de stukken nergens hoe en wat de gevolgen van de wachttijden voor mensen in Aalsmeer zijn. Uit het onderzoek bleek dat in de ambtelijke werkgroep hier voldoende over was gesproken en een zienswijze niet nodig leek in de ogen van het college. De raad nam het advies van het college over en was niet op de hoogte dat de raad ook zelf een zienswijze op mag stellen.
4.3 Amstelland - Meerlanden Werkorganisatie (AM-match) Sinds 2016 is dit een bedrijfsvoeringsorganisatie die een deel van de participatiewet uitvoert door de deelnemende gemeenten. Dit betreft ten eerste de uitvoering van de Wsw die met de komst van de participatiewet is afgesloten voor nieuwe instroom. Ten tweede heeft AM match een rol bij het aan het werk helpen van inwoners die een verdiencapaciteit hebben tot 70% van het minimumloon. Een deel van deze mensen wordt op zo regulier mogelijk werk geplaatst al dan niet ondersteund door loonkostensubsidie en jobcoaching. Een ander deel komt in aanmerking voor nieuw beschut werk. Het college bepaalt het beleid en de uitvoering ligt bij AM match. De vijf wethouders met werk/re-integratie in hun portefeuille vormen samen het bestuur van AM-match. De raad kan bij het vaststellen van eigen beleid en verordeningen invloed uitoefenen en kan ook nog een zienswijze indienen bij de begroting. In de onderzochte periode was het college aanwezig bij alle vergaderingen.
20
Rapport van het rekenkameronderzoek naar verbonden partijen in Aalsmeer - 2022
Naam
Algemeen en gemeentelijk doel
Kosten en risico’s
AM-match
Werkorganisatie voert zo efficiënt en effectief mogelijk de WSW en een deel van de Participatiewet uit. Dit betreft het trainen en plaatsen van kandidaten met een verdiencapaciteit tot 70% van het minimumloon en het organiseren van nieuw beschut werk.
De verdeelsleutel voor de kosten maakt onderscheid tussen de kosten voor uitvoering van het basispakket en van het optionele pakket. Het college stuurt jaarlijks een brief naar raad met duidelijk informatie over AM en prestaties voor Aalsmeer. Maar de begrote aantallen en risico’s ontbreken. Advies van het college: geen zienswijze indienen, wordt overgenomen in 2018, 2019, 2020 en 2021.
Krijgt de raad inzicht?
De doelen zijn concreet gemaakt met onderscheid naar de doelgroepen. Het college verstrekt elk jaar een duidelijke inzichtelijke brief over begrote aantallen en doelgroepen.
Het college geeft de raad in geen enkel jaar een advies om wel een zienswijze in te dienen terwijl bij jaarrekening 2018 in het accountantsverslag wordt opgemerkt dat in de risicoparagraaf niet de belangrijkste risico’s voor de organisatie worden beschreven.
De informatie in de paragraaf is heel summier wat betreft risico’s en maatschappelijk doel. De raad ontvangt de begrotingen en jaarstukken:
Welke stukken
Zienswijze
Opmerkingen
juni 2018
Jaarrekening 2017, accountantsverslag, aangepaste begroting 2018, primaire begroting 2019
College adviseert geen zienswijze: alles in orde. Raad neemt over.
stukken zijn compleet
mei 2019
Jaarrekening 2018, accountantsverslag, aangepaste begroting 2019, begroting 2020
College adviseert geen zienswijze: alles in orde. Raad neemt over.
De accountant schrijft dat in de risicoparagraaf de belangrijkste risico’s ontbreken.
mei 2020
Jaarrekening 2019, accountantsverslag,, begroting 2021
College adviseert geen zienswijze: alles in orde. Raad neemt over.
stukken zijn compleet
juni 2021
Jaarrekening 2020, accountantsverslag, aangepaste begroting 2021, begroting 2022
College attendeert de raad op de mogelijkheid een zienswijze in te dienen, zonder advies. Raad dient geen zienswijze in.
stukken zijn compleet
Het college stelt de stukken jaarlijks beschikbaar met een toelichtende brief over de mogelijkheid van een zienswijze bij de begroting. In de paragraaf verbonden partijen van de gemeentebegroting en -jaarrekening ontbreken de resultaten en doelen van AM-Match. In de begroting en jaarrekening van AM-Match staan ze echter wel genoemd. Ambtelijk worden de financiën en de behaalde resultaten intensief gevolgd. De tekst in de paragraaf verbonden partijen wordt elk jaar waar nodig aangepast. Bij de stukken stuurt het college een duidelijke toelichting voor de raad. In elk jaar adviseert het college geen zienswijze in te dienen. In 2019 was daarvoor overigens wel een aanleiding, maar daarover schrijft het college niets en de raad stelt geen vragen. Het college heeft niet overwogen een zienswijze in te dienen. Amstelveen diende eenmaal wel een zienswijze in maar heeft die niet aan de raad van Aalsmeer gestuurd. Samen met Amstelveen een zienswijze indienen kan natuurlijk ook. Dat geeft extra gewicht. Het college van de gemeente Haarlemmermeer stuurt de raad over dezelfde verbonden partij deze informatie toe in begroting en jaarrekening.
21
Rapport van het rekenkameronderzoek naar verbonden partijen in Aalsmeer - 2022
4.4 Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied In de omgevingsdienst werkt de provincie samen met gemeenten om de kwaliteit van vergunningverlening en het toezicht en de handhavingstaken op het milieu te verbeteren. Iedere deelnemer neemt verplicht het ‘basistakenpakket’ af maar kan daarboven nog ‘plus-taken’ afnemen. De door de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht verplichte basistaken gaan over milieu, bodem en asbest. Aalsmeer neemt sinds 2010 geen plus-taken af. De reden is de kostenbesparing, maar dat staat niet in de paragraaf verbonden partijen vermeld en de huidige raadsleden kennen deze overwegingen niet en vertrouwen het college in de aanpak. De bestuursrapportage schrijft dat Aalsmeer niet genoeg doet aan ‘bodem gerelateerde taken’. De uitvoering van deze taken is niet adequaat. Ook houdt Aalsmeer de lijst van actuele bedrijven niet goed bij en nu is niet precies bekend welk bedrijf waar zit. Gerichte inspectie is daardoor niet langer geheel in orde. Uit het onderzoek blijkt dat Aalsmeer mogelijk te zuinig is bij toezicht en handhaving van milieurisico's. De informatie hierover aan de raad schiet tekort.
Naam
Algemeen en gemeentelijk doel
Kosten en risico’s
Omgevingsdienst
Voert taken voor omgevingsrecht, vergunningverlening en handhaving en toezicht hierop uit voor acht gemeenten. Voert het Besluit risico’s zware ongevallen uit. Aalsmeer neemt deel aan de GR via het Basispakket maar ook plustaken, zoals piketdiensten en taken waarvoor de eigen expertise niet toereikend is. Het aantal opdrachten is in 2020 met 9% gestegen. Hiervoor wordt jaarlijks een uitvoeringsprogramma afgesloten met een uitvoeringsovereenkomst.
In 2020 meldt het college dat de weerstandscapaciteit op peil is. Gemeentelijke bijdrage is met €26.000 gestegen naar €251.000 door meer bodemtaken dan begroot en meer advisering geur, handhaving PFAS. In 2021 wordt de gemeentelijke bijdrage verhoogt met €97.000. College meldt dat er ontwikkelingen zijn in de VTH-taken die voor de nodige uitdagingen zorgen in de komende jaren. Daarnaast meldt het college dat er achterstanden zijn die moeten worden ingelopen, extra toezicht op sloop met asbest, wat kostenverhoging en overheveling van taken van provincie naar gemeente, hiervoor geeft het gemeentefonds wel compensatie Advies college geen zienswijze in te dienen wordt overgenomen in 2018, 2019, 2020 en 2021.
Krijgt de raad inzicht?
De informatie aan de raad geeft geen inzicht in realisatie van doelen nog in specifieke resultaten of kengetallen voor Aalsmeer. Wel krijgt de raad elk kwartaal een nieuwsbrief van OD NZKG
Het college geeft zeer beperkt inzicht in de kostenverhoging en in de ontwikkelingen van de financiën.
De informatie voor de raad is te beperkt om van goede kaderstelling of controle te kunnen spreken. Geen doelen voor Aalsmeer. De begroting van de Omgevingsdienst is niet vanuit het gemeentelijk standpunt geschreven. De wettelijke basistaken voert de dienst goed uit. Risico’s lijken mogelijkerwijs te zitten bij de plus-taken. Toen asbest van plus-taak een basistaak werd, moest de gemeente meer betalen dan gewend was. Het is de vraag of bij andere plus-taken de gemeente die zelf zo adequaat als de Omgevingsdienst uitvoert. Per abuis is bij deze verbonden partij de gedachte dat de raad alleen bij de meerjarenbegroting een zienswijze in kan dienen. Maar de wet heeft het over de ontwerp-begroting. De raad kan over deze begroting in de zienswijze laten weten wat ze van de plannen vindt.
22
Rapport van het rekenkameronderzoek naar verbonden partijen in Aalsmeer - 2022
Welke stukken
Zienswijze
Opmerkingen
mei 2019
jaarstukken 2018, begroting 2019 en MJB 2020-2023, goedkeurende accountantsverklaring
College adviseert geen zienswijze. Raad neemt over.
stukken zijn compleet
mei 2020
jaarstukken 2019 en MJB 2021-2024, goedkeurende accountantsverklaring
College adviseert geen zienswijze. Raad neemt over.
stukken zijn compleet
mei 2021
eindrapportage 2020 en MJB 2022-2025, goedkeurende accountantsverklaring
College adviseert geen zienswijze. Raad neemt over.
stukken zijn compleet
Voor een gemeente als Aalsmeer met veel bedrijvigheid is adequaat toezicht belangrijk. Toch heeft de raad maar eens in de vier jaar een gesprek met de dienst, bij het aantreden van nieuwe raadsleden. De laatste keer viel dit ook nog tussen wal en schip vanwege een agendaprobleem. De raad neemt zo geen kennis van de ontwikkelingen bij de verbonden partij tenzij die partij zichzelf uitnodigt in de vergadering. Bij de vergaderingen van het bestuur was het college aanwezig. De informatie in de paragraaf verbonden partijen bij de begroting en jaarrekening is heel summier wat betreft risico’s en maatschappelijk doel. In Haarlemmermeer is de informatie uitgebreider, zie hier.
23
Rapport van het rekenkameronderzoek naar verbonden partijen in Aalsmeer - 2022
4.5 Wat zijn de belangrijkste punten in dit hoofdstuk? Het onderzoek bevestigt het beeld dat raadsleden voor het onderzoek gaven dat de raad op afstand staat van de verbonden partijen.
24
Rapport van het rekenkameronderzoek naar verbonden partijen in Aalsmeer - 2022
5 - De praktijk van bestuur van private verbonden partijen In hoofdstuk 4 zijn vijf gemeenschappelijke regelingen van Aalsmeer beschreven. Deze juridische vorm is exclusief bestemd voor de samenwerking tussen overheden onderling. Aalsmeer heeft daarnaast ook vier verbonden partijen die een privaatrechtelijke vorm hebben. De taken van de raad zijn hierbij ongeveer hetzelfde: kaders stellen en controleren. De verbonden partij doet iets voor de gemeente en wat dat is, moet de raad vooraf weten en goedkeuren. Ook moet de raad weten wat het kost. Achteraf moet de raad zien of het doel is bereikt en of dat binnen de begroting is gelukt. De raad moet ook de risico’s horen die de verbonden partij voor de gemeente heeft. Wel is de afstand tot de bedrijfsvoering verder weg van de gemeentelijke organisatie en de verantwoordelijkheid voor de uitvoering ligt bij de directeur van de partij. We bespreken de belangrijkste partijen voor Aalsmeer:
5.1 Stichting Greenport Aalsmeer Als eerste een stichting die is opgericht om de concurrentiepositie van Aalsmeer te verbeteren.
Algemeen en gemeentelijk doel
Kosten en risico’s
Stichting Greenport Aalsmeer
Greenport versterkt de wereldwijde concurrentiepositie van Aalsmeer in de sierteelt. Met projecten op allerlei gebied innoveert de stichting. De gemeente Aalsmeer heeft groot belang bij een sterke sierteeltsector.
De bijdrage voor 2022 en verder wordt geraamd op € 33.500.
Krijgt de raad inzicht?
Elk kwartaal krijgt de raad een rapport van de activiteiten. Maar de stukken worden niet geagendeerd en ook wordt Greenport niet uitgenodigd door de gemeenteraad om een toelichting te geven op de (maatschappelijke) doelen en uitvoering door de stichting.
De raad krijgt geen financieel overzicht.
De gemeente ziet het belang van de Greenport. In de begroting is hiervoor veel aandacht en krijgt het een eigen paragraaf. Het doel van Greenport is algemeen geformuleerd: het verzorgen van een duurzaam en toekomstbestendig tuinbouwcluster. Deze tekst staat er al jaren en is nooit veranderd. De ambtelijke organisatie houdt het contact met Greenport en houdt de begroting en de jaarrekening in de gaten, die laatste wordt ook door een externe accountant gecontroleerd. De ambtenaren bekijken of de algemene doelen afwijken van de gemeentelijke doelen. Greenport heeft een eigen visiedocument, een uitvoeringsprogramma en een jaarplan. De stichting stuurt de jaarplannen via de griffie naar de raad. Documenten van Greenport staan in een raadsbrief op de agenda bij de ingekomen stukken. Omdat raadsleden de laatste jaren geen vragen over de brief stellen, wordt Greenport niet besproken in de vergadering. De leiding van Greenport wordt ook niet door de raad uitgenodigd, zoals dat bijvoorbeeld in Uithoorn wel gebruikelijk is. Bespreking en toelichting van de plannen van Greenport blijft zo achterwege. Over het onderwerp huisvesting arbeidsmigranten wordt de raad wel geïnformeerd. Het college vindt toelichting in de raad ook niet nodig. In feite adviseert de griffier wie de raad wel en niet wil uitnodigen van de verbonden partijen.
De raad nodigt Greenport niet uit omdat de raad passief is en nodigt op eigen initiatief geen partijen uit of gaat op werkbezoek. De gemeente zit in het bestuur en in de stuurgroep van de stichting en overlegt met het stichtingsbestuur minstens vier keer per jaar. Ofschoon de raad niet-financiële informatie over Greenport krijgt in de begroting, jaarrekening, rapportages en in presentaties is uit de stukken niet duidelijk welke risico’s Aalsmeer loopt en wat de financiële positie van de stichting is. Het accountantsverslag ontbreekt. In de 25
Rapport van het rekenkameronderzoek naar verbonden partijen in Aalsmeer - 2022
verplichte paragraaf is de informatie ook bescheiden. De provincie Noord-Holland en Zuid-Holland zijn de belangrijkste geldschieters en de gemeente Aalsmeer heeft een beperkt financieel belang van rond de €33.500. De gemeente loopt geen financiële risico's zo blijkt bij verder onderzoek, maar dit vermeldt het jaarverslag niet.
5.2 De Meerlanden holding NV Aalsmeer heeft met zeven andere gemeenten afvalinzamelaar De Meerlanden opgericht:
Algemeen en gemeentelijk doel
Kosten en risico’s
De Meerlanden Holding NV
Een vennootschap die in acht gemeenten afval ophaalt en verwerkt. De straten reinigt en gladheid bestrijdt. De gemeente heeft een overeenkomst waarin de dienstverlening af is gesproken. De doelen staan in de begroting.
Jaarlijks betaalt Aalsmeer €7,4m voor de diensten van Meerlanden. Omdat Aalsmeer mede-eigenaar is deelt ze in een eventueel saldo. In 2020 was dat €74.000.
Krijgt de raad inzicht?
De raad kreeg wel stukken over bijzonderheden zoals de centrale voor biomassa. Ook aanpassingen in de dienstverlening worden gemeld. In de begroting is veel aandacht voor recycling en duurzaamheid.
Jaarstukken met financiële overzichten kreeg de raad na 2018 niet meer. Hierdoor ontbreekt een goed financieel inzicht en een overzicht van risico’s.
De Meerlanden is een groot bedrijf met meer dan 500 medewerkers waar de gemeente Aalsmeer mede-eigenaar van is. Uit de paragraaf verbonden partijen blijkt niet veel over doel en resultaten daarvan. Ook zijn risico’s onbenoemd. De redenen hiervan is dat er geen afspraken over vastliggen. Bij de gemeente Diemen is over De Meerlanden deze informatie opgenomen.
5.3 Green Park Aalsmeer gebiedsontwikkeling En dan Green Park Aalsmeer. Een besloten vennootschap die kavels op een bedrijventerrein vlakbij Schiphol en de veiling aanbiedt. De opbrengst hiervan is bedoeld om de kosten van de omlegging van de weg N201 te betalen. De grond is van Aalsmeer dat een levendig en kostenefficiënt gebied op wil zetten. De andere gemeente in de verbonden partij is Uithoorn die vooral op efficiëntie stuurt. Hierdoor lopen de standpunten van de twee gemeenten niet altijd gelijk. ‘Voor corona’ gaf Green Park twee keer per jaar een presentatie aan de raad. Sindsdien veel minder omdat vertrouwelijke informatie niet via Teams kan worden gedeeld en besproken.
Algemeen en gemeentelijk doel
Kosten en risico’s
Green Park Aalsmeer gebiedsontwikkeling
Een bedrijventerrein ontwikkelen en tijdelijk beheren. Met de opbrengst de verlegging van de N201 betalen.
Als Green Park een verlies oplevert staat de gemeente Aalsmeer garant. Tot een bedrag van €48m. Momenteel is die winst nog niet gemaakt en heeft Green Park een tekort van €2m. Aalsmeer heeft daarvoor een voorziening van €1m op de balans gezet. Uit de begroting blijkt een verwachte winst van €7m als alle kavels verkocht zijn.
Krijgt de raad inzicht?
In presentaties en brieven wordt de raad meegenomen in de ontwikkelingen uitgifte kavels en bestemmingsplannen
Begroting en jaarrekening bieden fragmenten met financiële informatie. In de presentaties staan de risico’s genoemd en de directeur kwam voor corona incidenteel een toelichting geven in de auditcommissie.
26
Rapport van het rekenkameronderzoek naar verbonden partijen in Aalsmeer - 2022
Aalsmeer zit voor de gebiedsontwikkeling in een besloten vennootschap, welke andere aandeelhouders beslissen en hoe de huidige financiële situatie en risico’s zich ontwikkelen blijkt niet uit de paragraaf. Elders in de begroting staat die informatie wel. Toch ontbreekt een volledig overzicht en een controleverklaring van de accountant bij de stukken van de raad.3 Omdat Aalsmeer voor €48m garant staat is dit opmerkelijk. De reden hiervan is dat er geen afspraken over zijn gemaakt. Wel komt de directeur Green Park Aalsmeer incidenteel in de auditcommissie van de raad om daar een toelichting te geven op de cijfers en werkwijze van de BV. In de gemeente Uithoorn is meer informatie over deze BV in de paragraaf opgenomen, zie hier.
5.4 Exploitatie sportaccommodaties Aalsmeer (ESA) Tot slot van de verbonden partijen is ESA aan de beurt, die door enkele raadsfracties werd genoemd bij de rondvraag naar onderwerpen voor rekenkameronderzoek. We hebben toen besloten het brede onderwerp ‘verbonden partijen’ te kiezen met als voorbeeld ESA. In hoofdstuk 6 onderzoeken we daarom verder hoe de besturing van deze vennootschap gaat.
5.5 Wat leren we bij verbonden partijen met een privaatrechtelijke vorm?
3
De ontbrekende informatie is wel beschikbaar, ambtelijk wederhoor 30 augustus 2022
27
Rapport van het rekenkameronderzoek naar verbonden partijen in Aalsmeer - 2022
6 - Exploitatie Sportaccommodaties Aalsmeer BV Met een jaarlijkse bijdrage van €1,8m van de gemeente is de ESA een vrij grote verbonden partijen in Aalsmeer. Oorspronkelijk in 1974 opgericht als “zwembad NV” werd dit in 2016 “sportaccommodaties BV”. Voor deze vorm koos de gemeente vanwege het fiscale voordeel, maar dat voordeel is al enige jaren weggevallen.4 De gemeente heeft alle aandelen van ESA en heeft dus veel invloed als enige eigenaar. De aandeelhouder mag de bestuurder ontslaan. En die aandeelhouder is de gemeente. Opvallend genoeg is de opdracht volgens de statuten van de vennootschap veel breder dan sport: ‘sporten welzijnsaccommodaties, horecagelegenheden en cultureel erfgoed, inclusief de tot dit erfgoed behorende zaken’. De reden dat de opdracht veel breder dan de naam is, komt omdat er steeds meer activiteiten taken bij ESA zijn ondergebracht. ESA beheert sporthallen, zwembaden, sportparken, een atletiekbaan en gymzalen in Aalsmeer en Kudelstaart. En ESA beheert ook de ‘huiskamer van Aalsmeer’ de Oude Veiling een buurthuis met meerdere functies. In 2015 kocht de gemeente het gebouw om het in te zetten op sociaal, cultureel, educatief en maatschappelijk vlak. In 2018 is De Oude Veiling gerenoveerd. Ook heeft ESA een warmteleiding aangelegd onder een verkeersweg.