Rapport
Tekst van het document
Rapport
van het onderzoek naar inkoop en aanbesteding in Aalsmeer
Sneek, 23 oktober 2023
Rapport van rekenkameronderzoek naar inkoop en aanbesteding in Aalsmeer - 2023
Conclusies en aanbevelingen Conclusies Aalsmeer heeft afdoende procedures voor inkoop en aanbesteding die goed worden gevolgd Voor inkoop en aanbesteding heeft Aalsmeer afdoende procedures opgezet, die de ambtelijke organisatie in de praktijk nagenoeg altijd uitvoert. De interne controle hierop is strikt, jaarlijks en leidt met aandacht van de leiding voor de procedures tot een voortgaande verbeterde uitvoering. Externe controle is op het Europese deel van de praktijk ook strikt en wordt jaarlijks uitgevoerd. Overigens blijkt uit de vrij strikte interne en controle dat elk jaar nog verbeteringen moeten, vooral bij dossiervorming, mandatering en het opvolgen van adviezen bij inhuur van medewerkers. Het aantal fouten neemt jaarlijks af en ook het bedrag wat onjuist wordt aanbesteed, daalt de laatste jaren. Bij de opzet van de kernorganisatie Aalsmeer zijn de procedures niet altijd gevolgd Het beleid voor inkoop en aanbesteden geldt voor de AA-organisatie maar ook voor de kernorganisatie Aalsmeer (KOA) en daar werd bij de opzet soms iets vergeten. Aan het begin van de KOA werd veel met externe mensen gewerkt die niet met alle regels bekend waren. Dat is nu hersteld en de KOA volgt alle procedures en regels op dezelfde manier als de AA-organisatie.
Lokale kleine ondernemers kunnen beter worden ondersteund Onderdeel van het inkoopbeleid is lokale ondernemers de mogelijkheid te geven aan de gemeente te leveren en bij opdrachten tot €25.000 voorrang te geven. In de praktijk werkt Aalsmeer met een website waar ondernemers om mee te kunnen doen vrij veel documenten op moeten sturen. Dit systeem werkt professioneel en bewaakt de inkoopprocedures en zo de rechtmatigheid maar is voor de kleinste Aalsmeerse ondernemers een belemmering, zo bleek uit het onderzoek. De gemeenteraad van Aalsmeer is nauwelijks betrokken bij het inkoop- en aanbestedingsbeleid De raad van Aalsmeer laat het beleid aan het college waardoor de raad niet of nauwelijks op de hoogte is van het beleid en de uitvoering ervan, ook op de onderdelen waar hij zelf beleid op vast heeft gesteld, zoals FairTrade en het betrekken van lokale ondernemers. In 2017 kreeg de raad het nieuwe beleid ter informatie en voegde een regel toe om FairTrade in te kopen. Het nieuwe beleid is in 2022 niet meer aan de raad opgestuurd ter informatie, net als een evaluatie wat van Fair Trade terecht is gekomen en waarom het nu uit het beleid is gehaald. Ook krijgt de raad geen informatie over lokale inkopen.
Leerlingenvervoer is een goed voorbeeld van het inkoopbeleid Als voorbeeld hoe het inkoopbeleid in de praktijk uitwerkt, is in dit onderzoek gekeken naar de aanbesteding van leerlingenvervoer. Zoals ook al in het algemeen kan worden gezegd, bleek ook hier sprake van een efficiënte en professionele aanpak waarbij de AA-organisatie intern goed samenwerkt. Wel viel op dat de verordening leerlingenvervoer in Aalsmeer niet de laatste modelverordening van de VNG volgt. En die was vanwege de vele ontwikkelingen op dit terrein behoorlijk aangepast. Bij de uitvoering van het leerlingenvervoer blijkt dat Aalsmeer de gemiddelde reistijd en klanttevredenheid niet zelf in de gaten houdt, maar vooral reageert op klachten van ouders. Lange reistijden zijn de laatste jaren een probleem waarover zelfs de minister heeft gezegd dat gemeenten die in de gaten moeten houden. Ook viel op dat ouders geen stem hebben via de adviesraad sociaal domein of een leerlingvervoersraad. De managementletter van Aalsmeer bevat niet alle informatie De AA-organisatie wordt door de externe accountant gecontroleerd voor Aalsmeer en Amstelveen. Een deel van de bevindingen staat alleen in de managementletter van Amstelveen en ontbreekt in de managementletter van Aalsmeer. Een raadslid moet voor een compleet beeld er dus twee stukken lezen.
1
Rapport van rekenkameronderzoek naar inkoop en aanbesteding in Aalsmeer - 2023
Aanbevelingen Heroverweeg de rol van de raad bij het inkoop- en aanbestedingsbeleid Via inkopen kan een gemeente sturen op duurzaamheid en andere maatschappelijke en lokale doelen. Daarom zou de raad over de opzet van nieuw beleid en de evaluatie van het aflopende beleid geïnformeerd moeten worden door het college. Dit geeft de mogelijkheid nog enige richting aan te brengen vanuit de raad. Deze praktijk is er al in andere Nederlandse gemeenten. Stel voor Aalsmeer een groslijst op met alleen lokale bedrijven Als er voor minder dan €25.000 in moet worden gekocht, dan kan de gemeente die opdracht verstrekken door 1 leverancier te benaderen. Maak daarvoor een lijst met lokale ondernemers uit Amstelveen en Aalsmeer, ondersteun ze daarbij en verplicht de inkopers van de gemeente deze lijst voor een inkoop te raadplegen. Een voorbeeld van een dergelijke lijst bij de gemeente Almere treft u hier aan. Laat de auditcommissie opdracht geven de managementletter compleet te maken. Auditcommissie voor een beter integraal beeld van de gemeente Aalsmeer is het nuttig om de managementletter Amstelveen niet als bijlage bij de managementletter van Aalsmeer te voegen maar maakt die letter Amstelveen een integraal onderdeel van de eigen managementletter.
Actualiseer de leerlingenvervoer verordening en ontwikkel en monitor KPI’s over de doelgroep Pas de verordening uit 2015 aan en met oog voor de nieuwe modelverordening van de VNG. Overweeg daarbij ook een adviesraad leerlingenvervoer of een rol van de adviesraad sociaal domein om zo de inspraak van leerlingen en ouders te borgen en daarmee de kwaliteit van het vervoer waar mogelijk te verbeteren. Ontwikkel in ieder geval een beperkte set met KPI’s waarin in ieder geval de gemiddelde reistijd en klanttevredenheid en informeer de raad jaarlijks over de uitkomsten.
2
Rapport van rekenkameronderzoek naar inkoop en aanbesteding in Aalsmeer - 2023
Bestuurlijke reactie
3
Rapport van rekenkameronderzoek naar inkoop en aanbesteding in Aalsmeer - 2023
4
Rapport van rekenkameronderzoek naar inkoop en aanbesteding in Aalsmeer - 2023
Inhoudsopgave Conclusies en aanbevelingen Conclusies Aanbevelingen Bestuurlijke reactie 1 - Inleiding 1.1 Waarom dit rekenkameronderzoek naar inkoop en aanbesteding? 1.2 Wat zijn de vragen waarop dit onderzoek een antwoord moet geven? 1.3 Hoe is het onderzoek uitgevoerd? 1.4 Wat kan ik lezen in dit rapport? 2 - De wettelijke regels 2.1 Wat is een aanbesteding en wanneer is sprake van inkoop? 2.2 En hoe zit het dan met Europese regels? 2.3 Wat zijn bekende problemen met de Europese regels? 2.4 Wat zijn de belangrijkste inzichten van dit en het vorige hoofdstuk? 3 - Het eigen beleid in Aalsmeer 3.1 Het beleid voor inkoop en aanbesteding 3.2 Het beleid voor inkoop en aanbesteding 3.3 Wat zijn de belangrijkste inzichten van dit hoofdstuk? 4 - Hoe voert de organisatie de inkoop en aanbesteding uit? 4.1 Hoe is de ambtelijke organisatie Amstelveen en Aalsmeer georganiseerd rond inkoop? 4.2 Werkwijze en verantwoordelijkheden Amstelveen - Aalsmeer 4.3 Wat zijn de belangrijkste inzichten van dit hoofdstuk? 5 - Toezicht op inkoop en aanbesteding 5.1 Hoe wordt binnen de gemeente Aalsmeer achteraf gecontroleerd? 5.2 En wat controleert de accountant dan nog elk jaar? 5.3 Belangrijkste punten uit dit hoofdstuk 6 - Leerlingenvervoer 6.1 Welke wetten en welke verordening zijn er voor leerlingenvervoer? 6.2 Hoe is in Aalsmeer het leerlingenvervoer aanbesteed? 6.3 Hoe volgt de gemeente Aalsmeer
de uitvoering van het leerlingenvervoer? 6.4 Wat zijn de belangrijkste inzichten van dit hoofdstuk? Bijlage 1 Bronnen Bijlage 2 Stroomdiagram Nextstep
1 1 2 3 6 6 6 6 7 8 8 9 10 10 11 11 12 13 14 14 16 19 20 20 21 24 25 25 25 27 28 29 30
5
Rapport van rekenkameronderzoek naar inkoop en aanbesteding in Aalsmeer - 2023
1 - Inleiding 1.1 Waarom dit rekenkameronderzoek naar inkoop en aanbesteding? Aalsmeer koopt diensten in bij leveranciers en besteedt werk uit aan externe dienstverleners en de gemeente heeft beleid hoe dit moet worden gedaan. Bij de jaarlijkse rondgang van de rekenkamer stelden een aantal fracties vragen over de werking van dit beleid in de praktijk, en zijn er ook aanhoudende opmerkingen van de externe accountant hierover. Het totale bedrag van inkopen en aanbestedingen ligt jaarlijks rond de €70 miljoen, circa 60% van de begroting. Het financiële belang is evident.
1.2 Wat zijn de vragen waarop dit onderzoek een antwoord moet geven? Om het onderzoek in te richten is de centrale vraag:
In hoeverre heeft Aalsmeer afdoende procedures voor inkoop en aanbesteding? Worden ze uitgevoerd? Krijgt de raad hierover voldoende informatie om de kaderstellende en controlerende taken uit te voeren?
Vanuit de hoofdvraag volgen acht deelvragen die in drie thema’s zijn verdeeld: I - Beleid 1. Welk beleid heeft Aalsmeer in 2023 voor inkoop en aanbesteding? II - Organisatie en uitvoering 2. Hoe is inkoop en aanbesteding in Aalsmeer in regels, procedures, mandaten en verantwoording vastgelegd? Wordt dit volgens de regels toegepast? Heeft Aalsmeer organisatiedoelen bij inkoop en aanbesteding gemaakt? 3. Hoe houdt Aalsmeer in de gaten of de uitvoering van het proces juist verloopt en hoe wordt inzicht gegeven in de criteria om een opdracht te gunnen? Hoe controleert de gemeente of de uitvoering van de opdracht in orde is en evalueert de gemeente af en toe de werking van de regels? 4. Is de uitvoering van het beleid door de gemeente goed vastgelegd voor de eigen ambtenaren in regels en voorschriften? En voor externe partijen in procedures en informatie? III - Raad en college 5. Hoe is de raad betrokken bij het opstellen van beleid en controle op de uitvoering? 6. Welke risico’s loopt de gemeente bij inkoop en aanbesteding bij de huidige werkwijze en hoe is de raad hierover geïnformeerd? 7. Wat zijn de oorzaken van de opmerkingen van de accountant in zijn verslagen sinds 2019? 8. Kan de gemeente Aalsmeer naar aanleiding van de bevindingen verbeteringen opstellen?
1.3 Hoe is het onderzoek uitgevoerd? Het onderzoek begon met het bestuderen van stukken over inkoop en aanbesteding uit de jaren 2019 2022. Daarna is een casus in overleg met de ambtelijke organisatie verder bekeken. We hebben ambtenaren, het college en de externe accountant geïnterviewd. Een lijst van documenten en geïnterviewden staat in bijlage 1. We bedanken iedereen voor de medewerking. En extra veel dank voor de griffie die ons weer met raad en daad onmisbaar ondersteunde. Het onderzoek richt zich niet op de inkoop en aanbestedingen verricht door de verbonden partijen van de gemeente Aalsmeer, omdat in 2022 de verbonden partijen zijn onderzocht.
6
Rapport van rekenkameronderzoek naar inkoop en aanbesteding in Aalsmeer - 2023
Aalsmeer en Amstelveen hebben hun ambtelijke organisaties samengevoegd. Hierin is Amstelveen centrumgemeente, zodat hun secretaris de ambtelijke organisatie leiding geeft en opdrachtnemer is. Dit onderzoek gaat deels over uitvoering die dus in Amstelveen plaatsvindt.
1.4 Wat kan ik lezen in dit rapport? We zijn dit rapport begonnen met de conclusies en aanbevelingen, deze zijn ook te lezen als een samenvatting van het onderzoek. Dan volgt de reactie op de conclusies en aanbevelingen van het college. Na deze inleiding komt de tekst van nota van bevindingen, het eigenlijke rapport van het onderzoek. Eerst leest u in hoofdstuk 2 en 3 welke landelijke en gemeentelijke regels op inkoop en aanbesteding van toepassing zijn. Hoe Aalsmeer deze regels in de praktijk brengt, leest u in hoofdstuk 4. Hoofdstuk 5 gaat over de uitvoering door de AA-organisatie van inkoop en aanbesteding. Hoofdstuk 6 beschrijft de wijze waarop de gemeente Aalsmeer meet en rapporteert over deze doelen aan de raad. In hoofdstuk 7 beschrijven we de praktijk van de inkoop en aanbesteding met een casus.
7
Rapport van rekenkameronderzoek naar inkoop en aanbesteding in Aalsmeer - 2023
2 - De wettelijke regels In dit hoofdstuk leest u kort de regels die bij inkoop en aanbesteding van toepassing zijn.
2.1 Wat is een aanbesteding en wanneer is sprake van inkoop? Van inkoop is sprake geweest als de gemeente bij een geleverde prestatie van de leverancier achteraf een factuur krijgt. Aanbesteden is een vorm van inkopen. Kortheidshalve spreken we vanaf nu van inkoopbeleid en niet van inkoop- en aanbestedingsbeleid. De gemeente kan werken, leveringen of diensten inkopen: 1. 2. 3.
Werken: zoals de bouw van een brug, een kantoorgebouw of de aanleg van een weg Leveringen: bijvoorbeeld de aankoop, huur of lease van producten Diensten: zoals schoonmaakdiensten of de beveiliging van kantoren
In het inkoopbeleid van de gemeente Aalsmeer 2023 is het inkopen uitgewerkt in een aantal stappen:
Een aanbesteding is dus altijd een inkoop maar niet alle inkoop is aanbesteed. Aanbesteden is een methode om in te kopen door een contract met de meest geschikte partner te sluiten. Aanbesteden is hierboven het omlijnde deel van het inkoopproces dat gaat over het specificeren, selecteren en contracteren. Zoekt de gemeente zelf leveranciers uit voor een offerte dan heet dit onderhands aanbesteden. Hier zijn de varianten ‘enkelvoudig’ waarbij 1 offerte aan wordt gevraagd en ‘meervoudig’ en dan worden 3 tot 5 offertes opgevraagd. Wanneer iedere leverancier een offerte uit mag brengen dan is de aanbesteding openbaar. Dit kan nationaal, dan plaatst de gemeente een openbare aankondiging van de opdracht op TenderNed. Over Europees aanbesteden leest u verderop.
8
Rapport van rekenkameronderzoek naar inkoop en aanbesteding in Aalsmeer - 2023
2.2 En hoe zit het dan met Europese regels? In kranten staat nogal eens de term ‘Europese aanbesteding’ waarmee in de jaren zestig een aanbesteding door de EU zelf werd bedoeld en sinds de jaren 90 vooral aanbesteden volgens Europese richtlijnen. De EU schrijft drie hoofdregels voor aan lidstaten die Nederland in de Aanbestedingswet 2012 verwerkte. Deze wet heeft regels voor Nederlandse overheden en het doel is de beste kwaliteit tegen de laagste prijs te krijgen, terwijl alle ondernemingen een gelijke kans hebben om de opdracht te krijgen. Om dit te bereiken schrijft de wet voor: 1. 2. 3. 4.
Overheden moeten bedrijven dezelfde kansen geven op opdrachten. Zonder te letten op het land waar ze vandaan komen (het non-discriminatiebeginsel) Overheden moeten alle bedrijven die kans maken op naar een opdracht hetzelfde behandelen (het gelijkheidsbeginsel) Overheden moeten duidelijke informatie aan ondernemers geven over de aanbesteding (het transparantiebeginsel) Overheden moeten eisen stellen die in verhouding staan tot de opdracht en de grootte daarvan. (het proportionaliteitsbeginsel)
Bij deze regels zijn drempelbedragen voor Europese aanbestedingen:
De Aanbestedingswet 2012 heeft regels voor aanbestedingen boven én onder deze drempelbedragen. De Europese richtlijnen zijn verder uitgewerkt in het Aanbestedingsbesluit waar het Aanbestedingsreglement werken, de modellen eigen verklaring en de gids proportionaliteit deel van zijn.
9
Rapport van rekenkameronderzoek naar inkoop en aanbesteding in Aalsmeer - 2023
2.3 Wat zijn bekende problemen met de Europese regels? Een van de aanleidingen voor dit onderzoek is de vraag van enkele raadsleden waarom de onrechtmatigheden in Europese aanbestedingen in Aalsmeer van €0 in 2019 opliepen naar €150.000 in 2020 en tot €552.000 in 2021. Nu blijkt dat de onrechtmatigheid in 2022 uit is gekomen op €200.000. En daarmee daalt die dus ten opzichte van het vorige jaar. In onrechtmatig inkopen staat Aalsmeer trouwens niet alleen, ook vrijwel alle andere Nederlandse gemeenten en instellingen zijn meermaals de fout ingegaan. De belangrijkste redenen voor fouten in het algemeen zijn: 1. 2. 3.
4.
Het verlengen van een overeenkomst mag alleen als daarin in het contract is voorzien. Op inhuur van personeel geldt sinds 2014 ook de Europese regel bij aanbesteden. De instelling heeft de documentatie van aanbesteden niet goed geregeld en vergeet in de gaten te houden. Bijvoorbeeld als een contract stilzwijgend wordt verlengd terwijl die optie niet in het originele contract staat, zodat hiermee geen rekening is gehouden. IT-contracten zijn een geval apart. Wanneer je met een leverancier in zee bent gegaan kom je daar niet zomaar van af. Toch blijven de regels gelden en dit eist veel van gemeenten.
2.4 Wat zijn de belangrijkste inzichten van dit en het vorige hoofdstuk?
10
Rapport van rekenkameronderzoek naar inkoop en aanbesteding in Aalsmeer - 2023
3 - Het eigen beleid in Aalsmeer Dit hoofdstuk beschrijft het eigen beleid van Aalsmeer en welke doelen de gemeente bereiken wil.
3.1 Het beleid voor inkoop en aanbesteding Het inkoop- en aanbestedingsbeleid van Aalsmeer is niet door de raad vastgesteld. In Aalsmeer is dit beleid een zaak van het college en die stelt het dan ook vast. Het college heeft niet overwogen het beleid door de raad te laten vaststellen want die ziet het als bedrijfsvoering. Dit ligt zo vast in de financiële verordening van Aalsmeer, waarin staat dat ‘Het college draagt zorg voor het beleid en de interne regels voor de inkoop en de aanbesteding van goederen, werken en diensten’ Inkoop en aanbestedingen raken wel de kaders die de raad kan stellen en ook politiek bestuurlijke accenten die de gemeenteraad wil leggen. In de praktijk wordt geconstateerd dat Nederlandse gemeenten in toenemende mate hun inkoop- en aanbestedingsbeleid door de raad laten vastleggen.1 Dit betekent nog steeds de verplichting van het college om interne regels of procedures vast te leggen over hoe om te gaan met inkoop en aanbestedingen. Natuurlijk geldt ook de algemene informatieplicht van het college aan de raad voor dit onderwerp. Het 'oude' inkoop- en aanbestedingsbeleid 2017 is daarom ter kennisname aan de raad gestuurd en op de website geplaatst. Het nieuwe beleid werd in de vergadering van 31 januari 2023 goedgekeurd door het college, maar is nog niet op de website geplaatst.
Tien jaar geleden werd de ambtelijke organisatie van Aalsmeer en Amstelveen (de AA-organisatie) samengevoegd om de dienstverlening tegen de laagste kosten te garanderen. De besturen van beide gemeenten stellen wel eigen financieel en inhoudelijk beleid op dat dus door dezelfde ambtelijke organisatie van Amstelveen wordt uitgevoerd. In de samenwerking is Amstelveen de centrumgemeente zodat ambtenaren bij hen in dienst zijn en hun secretaris de leiding geeft. De secretaris van Aalsmeer is in deze samenwerking de opdrachtgever. Aalsmeer en Amstelveen stelden in 2017 samen de Nota inkoopen aanbestedingsbeleid op. De twee gemeenten hebben identiek beleid maar Aalsmeer voegde een eigen bijlage toe waarin staat dat Aalsmeer “de principes van FairTrade zoveel mogelijk zal respecteren”. De raad nam in 2016 hiervoor het initiatief en zo stelde de raad van Aalsmeer dus wel een klein stuk eigen inkoopbeleid vast. Het college nam dit over en vanaf november 2017 werd Aalsmeer een FairTrade-gemeente en past het ‘criteria van rechtvaardige ontwikkeling’ toe bij inkopen en aanbestedingen. De gemeenteraad kreeg in 2020 een brief over de aanpak van duurzaamheid en Fairtrade. Op de website van de gemeente staat dat de gemeente Aalsmeer de titel 'Fairtrade'-gemeente heeft gekregen. Hiervoor moet de gemeente ‘samenwerken aan meer eerlijke handel’ en verder ‘...
handel volgens een aantal sociale en ecologische regels. Het gaat om export van producten uit arme ontwikkelingslanden naar het geïndustrialiseerde westen, waarbij meer gelijkheid in het handelspartnerschap moet ontstaan.‘ Het lijkt er verder op dat de producten duurder zijn omdat ‘ook wordt rekening gehouden met geld dat nodig is voor onderdak, kleding, onderwijs, voedsel en medische zorg. Daarnaast wordt een extra premie gegeven om bijvoorbeeld een school of medische post te bouwen of wegen of sanitaire voorzieningen aan te leggen.’ Amstelveen is geen FairTrade-gemeente en daarom zijn de procedures en eisen voor inkoop en aanbesteding niet aangepast en toetst het team Inkoop & Aanbesteding van de AA-organisatie (hierna het team I&A) hier niet op. Sinds 2017 is dus geen sturing op FairTrade geweest uit de vakafdeling. Ook de afdeling verbijzonderde interne controle van de AA-organisatie controleert niet op FairTrade. Los van FairTrade kijkt het team I&A wel naar social return, hiervoor zijn wel procedures en eisen opgesteld waar elke afdeling zich aan houdt.
1
Bijvoorbeeld de gemeenten Westland en Sittard.
11
Rapport van rekenkameronderzoek naar inkoop en aanbesteding in Aalsmeer - 2023
In het beleid staat dat in 2021 de gemeenten zullen evalueren en zonodig bijstellen. In januari 2023 is een nieuw beleid door het college vastgesteld voor de periode 2023 tot en met 2027. Uit dit onderzoek blijkt dat de colleges na hebben gelaten het beleid op schrift te evalueren. Er zijn wel met circa 12 stakeholders gesprekken gevoerd en die inzichten zijn verwerkt in de nieuwe nota. Maar zonder schriftelijke evaluatie is niet vast te stellen of en hoe de inzichten zijn meegenomen en of de gemeente zich aan dit beleid heeft gehouden. Ook is het beleid niet ter kennisname aan de raad gestuurd. In de financiële verordening artikel 24 staat dat het inkoopbeleid een verantwoordelijkheid is van het college. Maar dit neemt niet weg dat de raad betrokken kan worden bij mogelijk specifiek beleid voor Aalsmeer. In de nieuwe nota is Fairtrade integraal in de tekst opgenomen.
3.2 Het beleid voor inkoop en aanbesteding Het beleid uit 2017 en 2023 heeft zes dezelfde doelstellingen: 1. Doelmatig en rechtmatig inkopen zodat gemeenschapsgelden op controleerbare en verantwoorde wijze worden aangewend en besteed. 2. Een integere, betrouwbare, zakelijke en professionele inkoper en opdrachtgever zijn. 3. Inkopen tegen de meest optimale (integrale) prijs-kwaliteitverhouding. 4. Een continue positieve bijdrage leveren aan het gehele prestatieniveau van de gemeente. 5. Administratieve lastenverlichting bevorderen voor ondernemers en de gemeente. 6. Dit Inkoop- en Aanbestedingsbeleid sluit aan op het algemene beleid van de gemeente. In het beleid voor 2023 is een nieuw doel toegevoegd: 7. Maatschappelijk verantwoord inkopen en daarmee bijdragen aan de realisatie van de maatschappelijke doelstellingen van de gemeente. Met dit nieuwe doel wil de gemeente bijdragen aan maatschappelijke en sociale vraagstukken. De zeven doelen zijn uitgewerkt in vier uitgangspunten: I. II.
III.
IV.
Juridisch: de gemeente volgt wetten en regels en probeert uniforme documenten te gebruiken Ethisch, ideëel en kwalitatief: alleen integere ondernemers worden door integere ambtenaren gevraagd. De gemeenten nemen de effecten van ‘people, planet en profit' mee door klimaatbewust, biobased en circulair in te kopen en kijken hierbij naar de social return. De duurzame ontwikkelingsdoelen van de VN, diversiteit en inclusie spelen een rol. Net als kwaliteitseisen en certificering. Economisch: als de opdracht groot genoeg is, wordt een markt- en productanalyse gemaakt. De gemeente mag niet afhankelijk worden van een bedrijf en let er op dat lokale en sociale ondernemers mee kunnen doen. Lokaal wordt omschreven als gevestigd in de gemeente Amstelveen of de gemeente Aalsmeer en heeft daarbij ook oog voor MKB'ers en ZZP'ers, dit kan de gemeente doen door oa het voorkomen van het hanteren van onnodige zware selectie- en gunningscriteria. En bij inkopen tot 25.000 euro wil de gemeente in eerste instantie lokaal inkopen. Organisatie: zie hoofdstuk 4.
12
Rapport van rekenkameronderzoek naar inkoop en aanbesteding in Aalsmeer - 2023
3.3 Wat zijn de belangrijkste inzichten van dit hoofdstuk?
13
Rapport van rekenkameronderzoek naar inkoop en aanbesteding in Aalsmeer - 2023
4 - Hoe voert de organisatie de inkoop en aanbesteding uit? De vorige hoofdstukken beschrijven welke landelijke regels er zijn en wat het beleid van de gemeente zelf daarbij is. Nu is de uitvoering van het beleid aan de beurt.
4.1 Hoe is de ambtelijke organisatie Amstelveen en Aalsmeer georganiseerd rond inkoop? Bijna alle ambtenaren die aanbesteden en inkopen vallen onder de AA-organisatie (de gezamenlijke ambtelijke organisatie van Amstelveen en Aalsmeer). Samen profiteren beide gemeenten van een grotere schaal en de professionaliteit die het team I&A heeft. Sinds 2022 heeft de gemeente Aalsmeer ook nog een eigen organisatie van circa 30 FTE opgezet, de Kernorganisatie Aalsmeer. Deze organisatie staat los van de AA-organisatie, maar er werden wel afspraken over samenwerking met de AA-organisatie gemaakt. Zo stond in de documenten die bij het raadsbesluit werden meegestuurd dat ‘de juridische, financiële en inkoop-technische advisering aan de Aalsmeerse beleidsadviseur blijft gepositioneerd binnen de AA- organisatie.’ Verder staat ook nog dat de AA organisatie een jaarlijkse vergoeding krijgt voor de ondersteunende dienstverlening aan de Kernorganisatie van afgerond 0,4 miljoen euro. Dit betekent dus dat het inkoop- en aanbestedingsbeleid voor de kernorganisatie niet afwijkt van de AA-organisatie. De AA-organisatie heeft het werk in drie ‘domeinen’ verdeeld en binnen afdeling Services zit het team I&A:
Elk domein heeft een eigen budget en koopt zelf in. Bij inkopen boven de €25.000 moet een afdelingshoofd uit elk domein met een formulier advies vragen aan het team I&A. Dit heet wel een advies maar is eigenlijk een goedkeuring omdat het zogeheten advies dwingend en bindend is voor de aanvrager. Bij een inkoop stelt de aanvragende afdeling de ‘Wat-kopen-we-vraag’ en het team I&A stelt de ‘Hoe-kopen-we-in-vraag’. Openbare aanbestedingen worden begeleid door team I&A en onderhandse aanbestedingen worden uitgevoerd door de afdelingen zelf. Voor onderhandse aanbestedingen – die in beginsel vormvrij zijn – kunnen afdelingen gebruikmaken van de documenten en instrumenten die team I&A via de intranetpagina Atlas ter beschikking stelt. Bij de inhuur van personeel is ondersteuning direct beschikbaar vanaf een 14
Rapport van rekenkameronderzoek naar inkoop en aanbesteding in Aalsmeer - 2023
bedrag van €0. Dat is niet bij team I&A maar bij het team Nextstep, en dat is een onderdeel van de afdeling HRM. Het advies van Nextstep is niet bindend voor de inkoopafdelingen. Het team Nextstep heeft een stroomschema opgesteld dat duidelijk alle stappen in inhuur weergeeft, zie bijlage 2. Team I&A beheert een digitaal, centraal contractregister. Hierin worden alle overeenkomsten geregistreerd en het register houdt automatisch bij wanneer contracten aflopen en ruim voordat het zo ver is geeft het een seintje. Bij Europese, nationale en complexe aanbestedingen begeleidt het team I&A het proces ook en vormt de afdeling en team I&A een projectteam. Onderhandse aanbestedingen kan een afdeling zelf uitvoeren met gebruik van instructies en software van team I&A. Twee keer per jaar controleert team I&A met de afdeling concerncontrol via de uitbetalingen in de crediteurenadministratie of alle inkopen rechtmatig waren. De afdeling concerncontrol voert deze interne controles uit en brengt risico’s in kaart als bij een bepaalde leverancier een grens dreigt te worden overschreden. Deze uitkomsten gebruikt de accountant ook. Uit de controle volgt het bedrag dat onrechtmatig is uitgegeven, een van de aanleidingen voor dit onderzoek. Uit de cijfers van de accountant blijkt dat na twee jaren van toename, het bedrag in 2022 weer terugliep voor Aalsmeer:
Volgens de accountant, de afdeling die intern controleert én het team I&A worden regels en procedures elk jaar weer wat beter nageleefd en is bij de afdelingen steeds meer bewustwording merkbaar, zeker ook door de halfjaarlijkse controles. Of onrechtmatige uitgaven uit zijn te bannen, lijkt op grond van de cijfers wat lastig te voorspellen. Omdat Aalsmeer jaarlijks voor circa €70 miljoen inkoopt en inhuurt, zijn de onrechtmatige bedragen in procenten vrij klein: 0,2% in 2022. Omdat de grens bij onrechtmatigheid al op €1 ligt, wordt elke overschrijding gemeld. Dit melden heeft wel tot bewustwording geleid, en tot het blijven herhalen van de regels en vandaar meer gebruik van de diensten van team Nextstep en team I&A. De accountant kent geen gemeenten die helemaal geen onrechtmatige uitgaven hebben.
15
Rapport van rekenkameronderzoek naar inkoop en aanbesteding in Aalsmeer - 2023
Naast de fouten in Europese aanbestedingen vindt de afdeling concerncontrol ook fouten in de andere aanbestedingen. Deze fouten leiden niet tot onrechtmatigheid zoals hierboven bedoeld. Fouten zoals het ondertekenen door een niet-bevoegde ambtenaar, ontbrekende documenten (o.a. contracten) in een dossier, inkoopadviezen voor inhuur ontbreken of een verkeerd uitgevoerde aanbesteding. In het accountantsverslag 2022 staat:
Naar aanleiding van de oorlog in Oekraïne heeft de gemeente in 2022 vluchtelingen ondergebracht in hotels. Hiermee is in totaal een bedrag van € 1,1 miljoen gemoeid. Normaliter had dit Europees aanbesteed moeten worden aangezien de drempel van € 750.000 is overschreden. Echter heeft de gemeente beroep gedaan op dwingende spoed, waardoor volgens art. 2.37 van de Aanbestedingswet een 1 op 1 gunning (onderhandelingsprocedure zonder aankondiging) is toegestaan. Wel heeft de gemeente verzuimd om dit achteraf openbaar te maken via Tenderned. Volgens art. 2.134 van de Aanbestedingswet leidt dit verder tot een formele onrechtmatigheid (en dus niet tot een financiële onrechtmatigheid), waardoor deze fout niet hoeft te worden meegenomen in ons oordeel. Bron: Accountantsverslag Aalsmeer 2022.
Uit ons onderzoek blijkt dat de Kernorganisatie Aalsmeer (KOA) wel wordt gecontroleerd maar opmerkelijk genoeg niet volledig werkt volgens het inkoop- en aanbestedingsbeleid en niet altijd wordt ondersteund vanuit de AA-organisatie. De KOA heeft een eigen inkoopadviseur en maakt gebruik van een externe adviseur. De teams I&A en Nextstep worden zijdelings of niet betrokken en de strikte procedures van beide teams worden niet gevolgd en ook wordt geen advies gevraagd. Na de inkoop of inhuur van personeel gebruikt de KOA de AA-organisatie wel voor de afhandeling en betaling van de activiteiten. Ook lopen de betalingen in de halfjaarlijkse verbijzonderde interne controle gewoon mee. Dit blijkt trouwens in tegenspraak met de documenten die in december 2022 naar de raad zijn gestuurd en waarin staat dat het beleid wél van toepassing is. De reden hiervan is dat het een opstartfase was tot januari 2022 en inmiddels wordt het gesprek met Amstelveen gevoerd over de inzet van Nextstep.
4.2 Werkwijze en verantwoordelijkheden Amstelveen - Aalsmeer De AA-organisatie koopt natuurlijk veel voor de twee gemeenten in: van bedrijfskleding, software tot catering. Al deze inkopen worden in goed banen geleid door vaste en transparante procedures. Die gelden intern en extern. Leveranciers die bewezen kwaliteit tegen een goede prijs kunnen leveren kunnen op een lijst komen, de groslijst. Hierop staan leveranciers voor inkoop en aanbesteding van werken (zoals een weg of een fietspad) van de gemeente Aalsmeer en Amstelveen. Een nieuwe leverancier komt op deze groslijst door zich aan te melden bij de gemeente. Niet alle ondernemers willen op de groslijst omdat het invullen van alle formulieren nogal wat tijd kost. Voor een controleerbare en eerlijke inkoop is dat echter noodzakelijk. En staat je bedrijf op de lijst dan wordt verwacht dat je een offerte uitbrengt als je daarvoor wordt gevraagd. En dat moet maar net goed uitkomen, sommige ondernemers hebben personeelstekorten. Ieder bedrijf kan zich voor de groslijst aanmelden. Nieuwe aanmeldingen beoordeelt de gemeente met de Notitie selectiemethode aanbestede werken 2022. Momenteel staan ongeveer 100 leveranciers op de groslijst, of eigenlijk: groslijsten want de gemeente heeft 7 groslijsten:
16
Rapport van rekenkameronderzoek naar inkoop en aanbesteding in Aalsmeer - 2023
Voor het beheer van de groslijsten gebruikt de gemeente een speciale website waar de leverancier zelf alle documenten in zet. De gemeente beoordeelt deze documenten. Is alles compleet en goedgekeurd dan staat de leverancier op de lijst en kan voor een werk worden gekozen. Sommige documenten moeten periodiek bijgewerkt worden. Doet een leverancier dat niet tijdig, dan is de plek op de groslijst niet langer actief en kan niet mee worden gedaan bij offertes. Bij onderhandse aanbestedingen kunnen tussen de 3 en 5 leveranciers van de groslijst offreren. De AA-organisatie geeft regionale bedrijven voorrang. Dat betekent dat bij gelijke geschiktheid een regionaal bedrijf een hogere plek op de lijst krijgt, en omdat de bovenste 3 tot 5 mogen offreren kan dat uitmaken. Maar regionaal is wat anders dan lokaal. Lokaal zouden alleen de gemeenten Aalsmeer en Amstelveen zijn en is vastgelegd in het inkoop- en aanbestedingsbeleid. Maar regionaal is veel groter, de Metropoolregio Amsterdam, maar ook andere steden in Zuid-Holland en Noord-Holland. Hier is de ambtelijke organisatie voor gekozen, omdat lokaal te weinig bedrijven voor alle soorten opdrachten zijn en vanwege de kans dat dan steeds een enkel bedrijf opdrachten krijgt. Als bij de regionale leveranciers een passende ontbreekt dan kan dat, maar dan is het noodzakelijk in het dossier hierover een motivatie op te nemen.
De motivatie wordt in de jaarlijkse VIC beoordeeld. Aan het einde van dit proces kiest de gemeente uit de offertes met objectieve criteria: kwaliteit en prijs. Het is de bedoeling om deze werkwijze eind 2022 te evalueren. De rekenkamer heeft deze rapportage nog niet ontvangen. De gemeenten Amstelveen en Aalsmeer hebben aan de AA-organisatie een mandaat gegeven om de aanbestedingen en inkopen uit te voeren. Een mandaat is ‘een recht verleend door een geïdentificeerde entiteit aan een andere geïdentificeerde entiteit om welbepaalde juridische handelingen in haar naam en voor haar rekening uit te voeren’. Ten aanzien van gemandateerde bevoegdheden die financiële consequenties hebben, geldt dat hierin in de lopende begroting moet zijn voorzien, dus voor dit onderzoek die van Aalsmeer. De mandaatgever stelt per budgetbeheerder een maximum tekenbevoegdheid vast conform de Budgethoudersregeling gemeente Amstelveen 2019. Daarin is vastgelegd dat de budgethouder en budgetbeheerder verantwoordelijk is voor: ● ● ● ●
een doeltreffende, doelmatige en rechtmatig besteding van het budget een goede onderbouwing van de in de begroting opgenomen ramingen het beheersen van risico’s bij het beheren en bewaken van op het budget geboekte kosten en opbrengsten een juiste, tijdige en volledige afhandeling van een te ontvangen factuur
17
Rapport van rekenkameronderzoek naar inkoop en aanbesteding in Aalsmeer - 2023
● ●
het (laten) controleren van de factuur en het (laten) vaststellen dat de geleverde goederen en diensten voldoen aan de overeengekomen prijs, kwaliteit en kwantiteit (prestatie vaststelling) het inrichten van een autorisatiestructuur voor facturen met een zichtbaar vierogenprincipe
Daarnaast zijn er ook randvoorwaarden opgenomen per budgethouder: ● ● ● ●
directielid kan een factuur akkoord voor betaling geven tot een niet nader gemaximeerd bedrag. afdelingshoofd heeft akkoord tot een maximum van 500.000 euro (exclusief btw). teamleider of medewerker heeft akkoord tot een maximum transactiebedrag van 50.000 euro (exclusief btw). Een transactie mag niet worden verdeeld in meerdere gelijksoortige transacties met als uitsluitend doel het ontwijken van de maximaal toegestane goedkeuring.
Afdelingen kunnen nog altijd zelf onderhands inkopen en dan zal pas bij de crediteurenanalyse een eventuele afwijking van het beleid blijken. Team I&A controleert de inkopen die vooraf worden gemeld. De AA-organisatie heeft overigens geen mandaat om afspraken te maken met verbonden partijen voor Aalsmeer. De gemeenten publiceren de inkoopvoorwaarden online, zie hier. Uit de accountantsverslagen en de interviews ontstaat het beeld dat het onderdeel facturen van het inkoopproces beter kan. Een initiatief om het inkoopkenmerk altijd op de factuur te krijgen, gebeurt nog niet automatisch en systematisch. Het gevolg hiervan is dat minder goed het contractmanagement kan worden uitgevoerd en bij de crediteurenanalyse moeten achteraf duizenden facturen worden bekeken. De verantwoordelijkheid voor de inrichting van de facturen ligt bij de afdeling Financiën. De inkoopcommissie bestaat uit de wethouder Amstelveen, de directeur Inkoop en concerncontroller Amstelveen, Hoofd I&A en de accountant. De frequentie van vergaderen is ongeveer drie keer per jaar. Deze commissie is destijds opgericht vanwege onrechtmatige uitgaven in Amstelveen en het college in Amstelveen wilde hier meer informatie over. De wethouder van Aalsmeer is geen lid van de commissie omdat het probleem in Aalsmeer niet of nauwelijks speelde.
De controle verloopt via de afdeling concerncontrol, waarbij ook de concerncontroller van Aalsmeer wordt betrokken. Het college van Aalsmeer blijft verantwoordelijk voor de inkopen voor Aalsmeer, ondanks dat Amstelveen het werk doet. De KOA is budgethouder en beheerder voor rechtmatig, doeltreffend en doelmatig besteden van het geld, waarbij opgemerkt wordt dat het om een beperkt aantal budgetten gaat want de rest ligt bij de AA-organisatie. Beleid van Aalsmeer geldt voor de AA-organisatie en de KOA. Zoals het vierogenprincipe bij keuze voor de leverancier en betalingen, maar ook de controles vooraf door team I&A. Uit dit onderzoek blijkt dat de KOA zich niet volledig aan dit beleid houdt. Ook andere eisen, zoals die zijn vastgelegd in de Financiële verordening, zijn voor de KOA van toepassing.
18
Rapport van rekenkameronderzoek naar inkoop en aanbesteding in Aalsmeer - 2023
4.3 Wat zijn de belangrijkste inzichten van dit hoofdstuk?
19
Rapport van rekenkameronderzoek naar inkoop en aanbesteding in Aalsmeer - 2023
5 - Toezicht op inkoop en aanbesteding Door het grote financiële belang en strikte wetgeving heeft de gemeente Aalsmeer controles vooraf en achteraf. Naast de controles in het proces controleren accountant en concerncontrol ook nog achteraf en daarover gaat dit hoofdstuk. De opmerkingen die de accountant jaarlijks maakt over fouten in de aanbestedingen was een aanleiding voor dit onderzoek.
5.1 Hoe wordt binnen de gemeente Aalsmeer achteraf gecontroleerd? De afdeling concerncontrol van de AA-organisatie voert twee keer per jaar een verbijzonderde interne controle (VIC) naar inkoop en aanbesteding uit. Hierover rapporteert de afdeling naar de concerncontrollers van de Amstelveen en Aalsmeer die verdere actie daarop kunnen nemen. In het rapport over 2022 staat dat het beleid in de organisatie bekend is en na wordt geleefd. Afdelingen weten het team I&A goed te vinden. Het team adviseert en biedt weerstand waar nodig. Bij de controle is nagegaan of de aanbestedingen volgens de wet zijn verlopen (zie hoofdstuk 2). Ook het nauwgezet volgen van de interne regels wordt zorgvuldig getoetst. Zo wordt door steekproeven gecontroleerd of aan alle vereisten is voldaan. Zijn de procedures gevolgd? Ondertekent een bevoegde ambtenaar? Is de juiste vorm van aanbesteding gekozen? En zijn alle juiste stukken gearchiveerd? De controle is strikt. Niettemin schrijft de afdeling interne controle in het rapport van 2022: ‘In het algemeen kan worden vastgesteld dat de kwaliteit van de uitgevoerde IC/analyse hoog is.’ Het eindoordeel van de controle in 2022 was wederom dat er ‘verbetering nodig’:
In het rapport staan vijf punten die verbeterd moeten worden: 1.
Aanbestedingen In de steekproefcontrole bleek dat een project meervoudig onderhands had moeten worden aanbesteed, maar dat de wethouder het goed vond om dit niet te doen. Bij dit project is ook geen overeenkomst met de opdrachtnemer gearchiveerd. Van een ander project is de overeenkomst ook niet geregistreerd en ontbreekt de offerte. Omdat hierbij bij een Europese aanbesteding niemand inschreef, koos de gemeente zelf een leverancier. Dat mag maar moet gemotiveerd worden en dat document ontbrak in het archief.
2.
EU-aanbestedingen De steekproef toonde dat een overeenkomst niet door was getekend door een tekenbevoegde. Bij een ander project was de gunningsbrief door een niet bevoegde ondertekend.
3.
Meervoudige onderhandse aanbestedingen Bij controle van 5 dossiers bleek dat 4 contracten door ambtenaren zonder mandaat waren getekend en ontbrak in 1 dossier de getekende overeenkomst. Van een ander project was niet
20
Rapport van rekenkameronderzoek naar inkoop en aanbesteding in Aalsmeer - 2023
vastgelegd waarom de inschrijver met de laagste prijs werd gepasseerd. Achteraf bleek dat de partij met de laagste inschrijfsom geen gedragsverklaring van de aannemer kon overleggen. In Aalsmeer werd de opvang van Oekraïners gecontroleerd en bleek dat het college geen besluit had genomen met een beroep op mogelijkheid van ‘dwingende spoed’. Was dat wel gedaan, dan waren de regels niet overtreden. Nu stond het project niet open voor inschrijving. De afspraken met de gekozen ondernemers zijn per e-mail gemaakt, wat niet volgens de regels is. De uitgave van €1,1m hiervoor is door deze werkwijze formeel onrechtmatig. Maar dit had voorkomen kunnen worden door een besluit te nemen dat sprake was van dwingende spoed. Het college koos niet voor deze optie. In Amstelveen heeft het college wel een besluit van “dwingende spoed” genomen. Het was crisis en daarom gold een regeling waardoor de burgemeester de discretionaire bevoegdheid hiervoor had, dat betekent ‘om in concrete gevallen naar eigen inzicht een besluit te nemen’. In de regeling staat: 'De burgemeester draagt zorg voor de opvang van ontheemden, waaronder het aanbieden van een opvangvoorziening, met uitzondering van alleenstaande minderjarige ontheemden.’. Hieruit leidde het college af dat de uitgaven van €1,1m voor bed, brood en bad zonder een besluit met een beroep op dwingende spoed mogelijk waren. 4.
Crediteurenanalyse Elk half jaar controleert de afdeling interne controle alle uitgaande betalingen, in jargon: ‘de spend-analyse’. Hierin gaat de afdeling na of misschien toch ingekocht is zonder de juiste vorm van aanbesteding. Daar is sprake van als bij een bedrijf meerdere opdrachten, soms van verschillende afdelingen terecht zijn gekomen. Dan is sprake van ‘stapeling’ en moet soms alsnog actie worden ondernomen. In 2022 gaf Aalsmeer €1,3m formeel onrechtmatig uit door een stapeling van meerdere opdrachten waarbij eigenlijk een andere vorm van aanbesteden had moeten worden gebruikt. Het valt de controleurs verder op dat de Kernorganisatie Aalsmeer de interne procedures niet volgt. Hierover staat in het rapport: '... in Aalsmeer valt op dat voor inhuur in de kernorganisatie geen gebruik wordt gemaakt van de diensten van Nextstep die dit risico zou kunnen beperken.’ Uit dit onderzoek blijkt dat de reden hiervan is dat het in het begin alleen tijdelijk personeel en kwartiermakers waren en het college van Aalsmeer had het mandaat voor de aanbestedingen.
5.
Inhuur Een steekproef van 5 dossiers toonde aan dat in 2 gevallen de formulieren voor inkoopadvies ontbreken. Bij de aanwezige adviezen is onduidelijk wie het advies gaf en welke argumenten aan het advies ten grondslag lagen. Vier overeenkomsten bleken deels of in z’n geheel niet opgeslagen. Bij een maatschappelijk verantwoorde aanbesteding ontbrak de verplichte analyse die een onderhandse gunning mogelijk maakt. De reden voor de fouten zijn vaak dat inhuur van personeel bij voorkeur op tijd geregeld moet worden en men wil specifieke mensen inhuren. Dat gaat dan (soms) onbedoeld voorbij aan de voorzorgsmaatregelen van Nextstep.
5.2 En wat controleert de accountant dan nog elk jaar? Uit de managementletter2 van de externe accountant blijkt dat Aalsmeer en Amstelveen tegelijk worden gecontroleerd. De opmerkingen in de brief voor Amstelveen over de AA-organisatie gaan soms ook over Aalsmeer. Tot nu toe is de brief in Amstelveen geen onderdeel van de brief voor Aalsmeer maar wordt als bijlage meegestuurd. Hierdoor is het lastiger om een volledig beeld van Aalsmeer te krijgen. De accountant controleert de Europese inkoop en aanbestedingen. Alle zaken onder deze drempels (zie hoofdstuk 2) worden niet gecontroleerd door de accountant. Uit de managementletters over 2021 en 2022 2
Een managementletter is ‘een door de externe accountant aan het management geschreven brief waarin opmerkingen en aanbevelingen worden geformuleerd, in het bijzonder betrekking hebbend op de administratieve organisatie en interne controle.’
21
Rapport van rekenkameronderzoek naar inkoop en aanbesteding in Aalsmeer - 2023
in Aalsmeer blijkt dat de accountant drie risico’s bij aanbestedingen en inkoop ziet. Maar dit is standaardtekst die in iedere managementletter is opgenomen als mogelijk risico. In Aalsmeer is hiervoor op zich geen aanwijzing. De accountant ziet een verhoogd risico bij de rechtmatigheid van de aanbestedingen. Dat betekent dat er een risico is voor de onrechtmatigheden voor fouten. Indien de fouten boven de €1m uitkomen wordt een verklaring met beperkingen afgegeven. Daardoor zouden ondernemers die zich benadeeld voelen meer grond voor een claim tegen de gemeente hebben. Het tweede risico dat de accountant ziet is de ‘prestatielevering bij inkopen’. Hiermee bedoelt de accountant dat er een risico is dat facturen worden betaald waarvan de prestaties niet zijn geleverd. Verder schrijft de accountant dat in Aalsmeer het risico bestaat dat het management de procesafspraken doorbreekt. De accountant schrijft specifiek aan het management en de gemeenteraad dat interne beheersing beter moet en dat de aanbevelingen uit voorgaande jaren in 2022 nog niet zijn opgevolgd. Volgens de gemeente komt dat omdat de bewustwording van het naleven van regels een proces is dat niet in 1 jaar is veranderd. In 2021 kondigt de accountant aan het jaar daarop te controleren of de AA-organisatie een verplichtingenadministratie heeft en de regels voor aanbesteden naleeft.
Een verplichtingenadministratie registreert alle opdrachten aan leveranciers bij het geven van de opdracht. Zo is altijd bekend hoeveel van de begroting al is uitgegeven en kan de factuur worden vergeleken met de verplichting. De accountant bekeek de bedrijfsprocessen maakt daarover in de managementletters over 2020, 2021 en 2022 de volgende opmerkingen:
Bevinding
Status
Prioriteit ‘22
Prioriteit ‘21
Prioriteit ‘20
1
Inkoop
Vier-ogen-principe niet afgedwongen in boekhoudsoftware
Actie maar niet klaar
gemiddeld
gemiddeld
2
Inkoop
Vastlegging prestatielevering ontbreekt
Actie maar niet klaar
hoog
hoog
hoog
3
Inkoop
Verplichtingenadministratie is onvolledig
Geen actie
gemiddeld
hoog
hoog
4
Aanbesteding
Evaluatie inschrijvingen onzichtbaar
Nieuw
gemiddeld
5
Aanbesteding
Onderhandse aanbestedingen ontbreken in contractenregister
Actie maar niet klaar
gemiddeld
gemiddeld
gemiddeld
6
Aanbesteding
Aanbestedingsprocedures worden niet nageleefd
Actie maar niet klaar
gemiddeld
gemiddeld
gemiddeld
Wie deze tabel globaal bekijkt ziet 6 verbeterpunten met gemiddeld of hoge prioriteit. Het aantal punten stijgt van 4 naar 6 in deze jaren en van 1 punt daalt de prioriteit. Dit oogt als een onderdeel van de AA-organisatie waar werk aan de winkel is. En het stemt overeen met de bevindingen van de afdeling interne controle die op geen enkel punt tevreden bleek, zie hoofdstuk 5.1. Om daarachter te komen bekijken we eerst waarom de accountant deze 6 punten opschrijft. Het eerste punt is helder, de software dwingt iets niet af en dat zou wel moeten en er wordt aan gewerkt. Dan het tweede punt ‘vastlegging van de prestatielevering’, hiermee heeft de accountant bedoeld dat niet bij elke factuur iemand voor de betaling verklaart dat het product of de dienst echt geleverd is. In Aalsmeer controleert de afdeling interne controle dat achteraf. Dit punt zal daardoor blijven staan. De accountant en de AA-organisatie zijn het hierover oneens. Bij het derde punt wil de accountant dat de verplichtingenadministratie beter wordt gebruikt. Nu is er een kans dat aangegane verplichtingen niet zichtbaar zijn omdat de factuur nog niet binnen is. In extreme gevallen zou hierdoor de schuldpositie te laag uit kunnen vallen. En met ‘evaluatie inschrijvingen onzichtbaar’ wil de accountant maar zeggen dat niet op papier staat of de ‘gunning’ volgens de regels is gegaan.
De accountant vindt dat hierbij twee 22
Rapport van rekenkameronderzoek naar inkoop en aanbesteding in Aalsmeer - 2023
mensen moeten nagaan of het klopt, het ‘vierogenprincipe’. Omdat achteraf niet is vast te stellen dat het goed is gegaan, is hier volgens de accountant zelfs sprake van ‘corruptierisico’. De accountant vindt dit zo belangrijk omdat je achteraf te laat bent, en zijn die aanbestedingen niet meer te corrigeren/ terug te draaien. Daarom adviseert de accountant alles vast te leggen volgens het vierogenprincipe. Deze vier punten onderschrijft het management van de AA-organisatie deels of niet. De werkwijze is arbeidsintensief en voegt geen extra zekerheden toe, zo bleek tijdens dit onderzoek. Uit dit onderzoek is gebleken dat de accountant desgevraagd geen gemeenten kent waar de controles wel zo zijn ingericht. De punten 5 en 6 uit de tabel komen vooral voort uit de bevindingen van de afdeling interne controle en nam de accountant over, ze zijn hierboven al beschreven. De AA-organisatie controleert anders dan de accountant wil. Dit leggen ze uit met het model ‘three lines of defence’. Deze militaire term komt voort uit drie verdedigingslinies met loopgraven en mijnen die achter elkaar liggen, breekt de vijand door de eerste, dan zijn er nog twee linies te gaan. Bij een gemeente ziet het model er in theorie zo uit:
Nu ziet de accountant graag dat de eerste verdedigingslinie in Aalsmeer beter wordt gebruikt, maar de AA-organisatie legt de controle vooral in de 2e en 3e linie neer. De beheersmaatregelen in de eerste linie zijn volgens de accountant onvoldoende doordat de verplichtingenadministratie en het contractregister niet volledig zijn ingericht. De AA-organisatie is niet van plan dit over te nemen vanwege de hoeveelheid werk ten opzichte van de verwachte voordelen. Uit dit onderzoek bleek dat de accountant geen van de gemeenten, waar zij controleert, volgens dit model werken.
23
Rapport van rekenkameronderzoek naar inkoop en aanbesteding in Aalsmeer - 2023
5.3 Belangrijkste punten uit dit hoofdstuk
24
Rapport van rekenkameronderzoek naar inkoop en aanbesteding in Aalsmeer - 2023
6 - Leerlingenvervoer Dit hoofdstuk is bedoeld als voorbeeld hoe de aanbesteding van een dienst door de gemeente volgens de hiervoor beschreven regels in de praktijk van de afgelopen jaren is verlopen. Het voorbeeld van leerlingenvervoer is gekozen omdat het inwoners raakt, bij problemen vaak de pers haalt en voor de raad een herkenbaar onderwerp is, waarover in het verleden vragen zijn gesteld door raadsleden.
6.1 Welke wetten en welke verordening zijn er voor leerlingenvervoer? Sommige kinderen uit Aalsmeer kunnen niet zelfstandig naar school vanwege een handicap, ziekte, gedragsproblemen of omdat een school te ver weg staat. Zij hebben dan recht op leerlingenvervoer volgens de Wet op primair onderwijs, de Wet op de expertisecentra en de Wet op het voortgezet onderwijs. Sinds 1987 moet de gemeente leerlingenvervoer uitvoeren en krijgt daar geld voor uit het Gemeentefonds. Voor de uitvoering heeft de gemeenteraad in 2015 de Verordening leerlingenvervoer gemeente Aalsmeer ingesteld, zie hier. De verordening gebruikt het model van de VNG. In 2020 vond de VNG het tijd voor een nieuwe, behoorlijk gewijzigde modelverordening omdat ‘er veel ontwikkelingen in het sociaal domein en specifiek in het passend onderwijs [zijn] geweest’, het nieuwe model staat hier. De gemeente Aalsmeer heeft de verordening uit 2015 niet aangepast, ook niet na deze nieuwe modelverordening. Tijdens dit onderzoek bleek dat het nieuwe model ‘wel voor een deel is opgepakt’. In 2022 stuurde de minister een brief3 aan de Tweede Kamer over leerlingenvervoer. De minister ziet de meeste gemeenten bij de aanbesteding eisen aan de kwaliteit stellen zoals: opleiding chauffeurs, reisduur, een extra begeleider, klachtenafhandeling en klanttevredenheidsonderzoek.
Verder valt het de minister op dat veel gemeenten niet op de hoogte zijn van de gemiddelde reistijd van de leerlingen. Dit vindt hij zorgelijk omdat een lange reistijd een groot probleem is bij leerlingenvervoer. De minister wil de maximale reistijd van een enkele reis terugbrengen tot 45 minuten, nu staat nog 90 minuten in de modelverordening. Al 70% van de gemeenten combineert leerlingenvervoer met ander doelgroepenvervoer. De vervoerder kan de bus en chauffeur dan voor meer soorten vervoer combineren. Dit helpt bij het knelpunt van het chauffeurstekort. In Aalsmeer gebeurt dit nog niet.
6.2 Hoe is in Aalsmeer het leerlingenvervoer aanbesteed? Gemeenten hoeven de leerlingen niet zelf te vervoeren maar gaan over het bekostigen van het leerlingenvervoer. En dat gebeurt door een aanbesteding van het vervoer bij een taxibedrijf. Aalsmeer combineert leerlingenvervoer niet met vervoer van andere doelgroepen. In dit onderzoek bleek dat de AA-organisatie de voordelen hiervan inziet en vindt dat gemeenten die gecombineerd aanbesteden ‘spekkoper’ zijn. Toen in 2021 opnieuw werd aanbesteed is hier niet voor gekozen vanwege praktische belemmeringen maar in de toekomst is dit een optie.
3
lees hier de brief van de minister.
25
Rapport van rekenkameronderzoek naar inkoop en aanbesteding in Aalsmeer - 2023
Het leerlingenvervoer kost de AA-gemeenten jaarlijks rond de 6 ton en dan moet het Europees worden aanbesteed. Deze aanbesteding verliep schematisch zo:
1.
Het systeem geeft een seintje De ambtenaar die het contract voor leerlingenvervoer beheert, kreeg 16 maanden voor de einddatum een seintje dat opnieuw zou moeten worden aanbesteed. De ambtenaar nam contact op met het afdelingshoofd van wie het budget is. Tegelijk vulde de ambtenaar het formulier van team I&A in. De aanbesteding was voor beide AA-gemeenten.
2.
Een team van ambtenaren en de wethouder stellen de eisen voor de aanbesteding op De budgethouder neemt het initiatief tot het inrichten van een aanbestedingsteam. In het team zitten: een ambtenaar uit team I&A, de ambtenaar die het contract beheerde, een beleidsambtenaar van beide gemeenten, de budgethouder en soms een juridisch medewerker. Samen stelde ze een lijst met uitgangspunten op. Na goedkeuring door het afdelingshoofd werd deze notitie met de wethouder besproken. Hierna waren de uitgangspunten vastgesteld.
3.
De aanbesteding wordt online uitgezet Het projectteam komt nu elke twee weken bij elkaar en stelt alle documenten op voor de publicatie op Tenderned. Tenderned is de website van alle Nederlandse overheden samen waar aanbestedingen op worden gepubliceerd. Voor publicatie controleren juristen van de AA-organisatie de documenten nauwgezet waarop het afdelingshoofd ze goedkeurde en ze werden geplaatst op Tenderned, die hier zijn te lezen. Bedrijven kunnen vragen stellen aan de gemeente voordat ze een offerte opsturen. Die vragen en de antwoorden worden ook op Tenderned gezet zodat iedere ondernemer over dezelfde informatie beschikt voordat een offerte op wordt gestuurd.
26
Rapport van rekenkameronderzoek naar inkoop en aanbesteding in Aalsmeer - 2023
4.
De offertes komen binnen en de goedkoopste wordt gekozen Als de inzenddatum voor de offertes is verstreken dan opent een ambtenaar alle offertes in het bijzijn van een collega. Daarna bekijken ze of de offertes aan de inschrijvingseisen voldoen. Als dat niet zo is volgt direct een afwijzing met als reden dat niet aan de eisen is voldaan. Daarna controleren de ambtenaren of alle genoemde feiten kloppen. Voor leerlingenvervoer was het kiezen van een offerte eenvoudig, doordat alleen de prijs telde. In 2017 telde de prijs voor 70% mee en de kwaliteit voor 30%. De eisen van de gemeente waren in 2021 zó uitgebreid dat nu alleen naar de prijs werd gekeken. De uitslag werd ook op Tenderned gezet.
5.
Het contract werd getekend Nu er 1 vervoerder overbleef werd het contract opgesteld voor drie jaar, met de optie voor jaarlijkse verlenging tot uiterlijk 2027. Het team I&A slaat het contract op in het verplichte contractenregister met alle bijbehorende documenten. De werking hiervan is jaarlijks deel van de verbijzonderde interne controle zoals in het hoofdstuk 5 is beschreven.
Bij de aanbesteding is de gemeenteraad niet betrokken. Ook de adviesraad sociaal domein heeft hierin geen adviestaak, dat is conform de huidige werkwijze in Aalsmeer maar elders in Nederland gebeurt dit al wel. In Aalsmeer hebben ouders en leerlingen geen formele stem.
6.3 Hoe volgt de gemeente Aalsmeer de uitvoering van het leerlingenvervoer? Na het gunnen van de opdracht vervoert het bedrijf de leerlingen maar moet de gemeente wel nagaan hoe dat gaat. Dit doet de gemeente niet helemaal zelf maar is (ook) uitbesteed aan een ander hierin gespecialiseerd bedrijf. Dit bedrijf verzamelt informatie bij de vervoerder, spreekt minimaal drie keer per jaar met het taxibedrijf en maakt hiermee een rapport voor de gemeente. Hiermee volgt de gemeente de dagelijkse gang van zaken. De gemeente betaalt facturen pas nadat dit bedrijf ze heeft beoordeeld. De ouders van de leerlingen hebben dagelijks met de vervoerder te maken en kunnen een bron van informatie voor de gemeente zijn. Veel gemeenten vragen ouders regelmatig via een online enquête naar hun ervaringen. Aalsmeer doet dat niet zelf maar gebruikt enquêtes die het taxibedrijf zelf uitvoert. De eventuele formele klachten die de ouders van kinderen op eigen initiatief insturen gebruikt de gemeente Aalsmeer ook om het taxibedrijf zo nodig aan te spreken. De minister wil de reistijd van een enkele reis voor leerlingen halveren naar 45 minuten. De gemeente Aalsmeer kent de gemiddelde reistijd van de leerlingen niet. Wel kan het taxibedrijf bij klachten of vragen per leerling een overzicht van de tijden geven. De gemeente streeft naar een reistijd tussen de 30 en 75 minuten per enkele reis.
Uit gesprekken in het kader van dit onderzoek bleek dat de wens van de minister zonder extra geld om dat te regelen niet mogelijk is. In september 2022 informeerde het college de raad over klachten over de taxibedrijven. Leerlingen werden in het begin van het schooljaar niet op tijd opgehaald en kwamen te laat op school. De oorzaak was een tekort aan chauffeurs op de taxibussen waardoor de taxi’s een tweede rit moet maken om alle leerlingen naar school te kunnen brengen met alle vertragingen van dien. In het jargon heet dat een vervolgrit waarbij de leerlingen flink te laat op school kwamen, van een uur tot anderhalf uur te laat. Het bleek dat 23 leerlingen hier mee te maken kregen aan het begin van het schooljaar. In november van 2022 27
Rapport van rekenkameronderzoek naar inkoop en aanbesteding in Aalsmeer - 2023
was dit probleem opgelost. Elk jaar is het maken van de planning een probleem, enerzijds doordat chauffeurs moeilijk zijn te vinden en anderzijds omdat ouders hun kinderen te laat of helemaal niet bij de gemeente opgeven. In Aalsmeer kan een inwoner op een speciaal formulier leerlingenvervoer aanvragen, zie hier. Niet alle ouders doen dat op tijd. Als de gemeente dit aan ziet komen dan bellen ze de ouders. Maar het gebeurt dat ouders nietsvermoedend met hun kind tevergeefs op vervoer staan te wachten op de eerste schooldag. En als ze hun kind dan alsnog opgeven dan kan dat in de planning problemen geven. Dit leidt in de eerste weken tot opstartproblemen.
6.4 Wat zijn de belangrijkste inzichten van dit hoofdstuk?
28
Rapport van rekenkameronderzoek naar inkoop en aanbesteding in Aalsmeer - 2023
Bijlage 1 Bronnen Geïnterviewden Voor dit onderzoek heeft de rekenkamer 16 ambtenaren en bestuurders geïnterviewd. Hiervan zijn verslagen gemaakt die de geïnterviewden hebben gecontroleerd.
Van de gemeente Aalsmeer Inkoop- en aanbestedingsbeleid Amstelveen en Aalsmeer 2017.pdf 20150324 Besloten B_W nota Verordening Leerlingenvervoer.pdf 20150423 getekend rbsl nieuwe verordening leerlingenvervoer gemeente Aalsmeer.pdf 20150423 getekende verordening Leerlingenvervoer gemeente Aalsmeer.pdf 20170328 Raadsbrief inzake aanbesteding leerlingenvervoer en Wmo-vervoer bijlage Programma van Eisen leerlingenvervoer.pdf 20170328 Raadsbrief inzake aanbesteding leerlingenvervoer en Wmo-vervoer bijlage Programma van Eisen Wmo-vervoer.pdf 20170328 Raadsbrief inzake aanbesteding leerlingenvervoer en Wmo-vervoer.pdf 20170919 Raadsbrief inzake problemen bij de start van het leerlingenvervoer.pdf 20210519 - Concept afsprakenlijst auditcommissie 19 mei 2021.pdf 20210706 - Concept afsprakenlijst auditcommissie 6 juli 2021.pdf 20211209 Getekend rbsl inzake vernieuwing ambtelijke samenwerking Aalsmeer-Amstelveen.pdf 20220119 - Concept afsprakenlijst auditcommissie 19 januari 2022.pdf 20220601 - 07 Concept afsprakenlijst auditcommissie 1 juni 2022.docx 20220601 - 07 Concept afsprakenlijst auditcommissie 1 juni 2022.pdf 20220629 - 07 Concept afsprakenlijst auditcommissie 29 juni 2022.pdf 20220913 Raadsbrief Problemen leerlingenvervoer schooljaar 2022-2023.pdf 20221101 Raadsbrief inzake problemen leerlingenvervoer schooljaar 2022-2023.pdf 20221130 Raadsbrief inzake staking leerlingenvervoer