20250204 Getekende bestuurlijke reactie college Aalsmeer nav rapport Rekenkamer inzake subsidies

Uw contact E. Freerkstra T

(020) 0297 - 383074

F

(020) 540 45 59

info@aalsmeer.nl

Rekenkamer gemeente Aalsmeer

Postbus 253, 1430 AG Aalsmeer Vermeld bij reactie ons kenmerk en datum van deze brief

Datum

Betreft

4 februari 2025

Bestuurlijk wederhoor onderzoek Subsidies

Geachte leden van de rekenkamer, geachte leden van de gemeenteraad. De rekenkamer heeft er wederom veel werk van gemaakt om een complex onderwerp ter hand te nemen. Subsidieverstrekking is een belangrijk instrument van de gemeentelijke overheid om bepaalde maatschappelijke doelen te bereiken. Daarnaast is het ook een complex instrument, zeker in die gevallen dat de scheiding tussen subsidie en inkoop niet helder te maken is. Lang niet altijd leent een onderwerp zich er goed voor om het effect meetbaar te maken en te vatten in indicatoren. Dat maakt dat het lastig is om aan te tonen wat het maatschappelijk effect van een bepaalde subsidie is. Voor wat betreft subsidie gaat het dan veelal over merkbare in plaats van meetbare effecten. Bijvoorbeeld kan het in stand houden van een voorziening die door inwoners veel wordt gebruikt een doelstelling op zich zijn. In deze reactie heeft het college gemeend in een aantal gevallen verklarende tekst op te moeten nemen om een conclusie van de rekenkamer in de juiste context te plaatsen. In deze bestuurlijke reactie gaan wij eerst in op de conclusies van de rekenkamer. Daarnaast gaan wij in op de aanbevelingen van de rekenkamer. Naar aanleiding van de conclusies van de rekenkamer: 1.

Huidig sociaal beleid is met belanghebbenden opgezet, maar subsidies zijn onderbelicht Met de Adviesraad sociaal domein, vertegenwoordigers uit de zorg en onderwijs, inwoners en maatschappelijke organisaties zijn trends voor de toekomst besproken. Hiermee zijn doelen voor het beleid bepaald, maar de mogelijkheid om subsidies hiervoor in te zetten is onderbelicht. Dit kan in uitwerkingsplannen alsnog worden gedaan. Het college kan zich vinden in deze conclusie van de rekenkamer. Door nadrukkelijker het subsidie instrument aan beleidsdoelstellingen te koppelen wordt ook duidelijk gemaakt wat het belang is van de verschillende subsidiestromen. Bij de aanbevelingen geven wij aan hoe dat naar onze mening zo optimaal mogelijk zou kunnen.

Gemeentehuis Raadhuisplein 1 1431 EH Aalsmeer T

(0297) 38 75 75

www.aalsmeer.nl IBAN NL28 BNGH 0285 0000 12 Reist u met het OV: plan uw reis op www.9292.nl

100/F000/ICT

[20250130 Bestuurlijke reactie rapport inzake

Pagina

2 van 8

2. Aalsmeer verstrekt efficiënt subsidies maar weet onvoldoende of doelen zijn gehaald. Het proces van verlenen van subsidie door de AA-organisatie en de KOA-organisatie ligt vast, wordt goed uitgevoerd en zorgvuldig gecontroleerd. De nadruk ligt op de financiële en juridische aspecten, minder op het al dan niet bereiken van beleidsdoelen na het aflopen van de subsidietermijn. Hierdoor is achteraf niet goed vast te stellen of met de subsidie is bereikt wat werd beoogd. Het college kan met voldoening vaststellen dat ook de rekenkamer tot de conclusie komt dat de uitvoering van het beleid in de basis goed verloopt. Ook ziet het college de mogelijkheden tot verdere verbetering waarbij directer gekeken wordt of de inzet van de subsidie bijdraagt aan de maatschappelijke doelstellingen van de gemeente. 3. Subsidiebeleid wordt niet geëvalueerd voor de raad Het beleid wordt na afloop van de termijn soms verlengd, maar meestal vernieuwd. Uit dit onderzoek blijkt dat een schriftelijke evaluatie met daarin een opsomming van de oorspronkelijke doelen en wat daarvan terecht is gekomen, met een uitleg van de oorzaken van verschillen, geregeld ontbreekt. Ook gaat de gemeente niet na of een subsidie voortgezet moet worden met als gevolg dat subsidies een vaste inkomstenbron zijn en niet geld om iets nieuws te starten.

Door dit niet te evalueren is de raad de mogelijkheid ontnomen om na te gaan wat er terecht is gekomen is van het beleid dat ze zelf vast hebben gesteld. De rekenkamer refereert hierbij naar het proces met betrekking tot de nieuwe nota sociaal domein om direct over te stappen naar de evaluatie van individuele subsidies. Voor wat betreft het beleid is het college het eens met de rekenkamer dat een evaluatie in dit soort gevallen gebruikelijk is. Voor wat betreft de individuele subsidies wil de college vooral benadrukken dat aangezien de raad op hoofdlijnen werkt en niet op het niveau van een individuele subsidie vooral aandacht dient te zijn voor beleidsdoelstellingen in het door de raad vastgestelde beleid en in de programmabegroting vastgestelde beleidsdoelen. In tegenstelling tot wat de rekenkamer lijkt te constateren beoordeelt het college wel degelijk of individuele subsidies gecontinueerd moeten worden of niet. Bijvoorbeeld in het kader van de bezuinigingen heeft het college een aantal grote subsidies tegen het licht gehouden en gekeken waar bijvoorbeeld overlapping zit in doelstellingen en/of uitvoering (denk bijvoorbeeld aan de subsidie jongerenwerk). Op basis van die analyse heeft het college ook besloten om een aantal subsidies af te bouwen.

Daarnaast heeft het college ook kleinere subsidies tegen het licht gehouden en voert hier aanpassingen op door (denk aan de herijking preventief jeugdbeleid). Ook kijkt het college breder, door zowel inhoud, als overlap als doelmatigheid te onderzoeken (denk aan de herijking mantelzorgbeleid). Door dergelijke acties, al dan niet gekoppeld aan bezuinigingen, kijkt het college naar de effectiviteit en doelmatigheid van subsidies. Het meer inzetten van reguliere evaluatie zou een verdere toegevoegde waarde kunnen bieden.

4. De subsidieverordening stamt uit 2018 en is niet gemoderniseerd Aalsmeer heeft de subsidieverordening naar model van de VNG opgesteld. En terwijl Amstelveen de verordening in 2023 heeft geactualiseerd, heeft Aalsmeer dat niet gedaan. In de uitvoering levert dit de AA-organisatie extra onnodig werk op. Tevens valt op dat het gebruik van de hardheidsclausule (met de hand over hart

Pagina

3 van 8

strijken als dat verstandig is) niet aan de raad wordt gemeld, maar alleen aan het college. De modelverordening van de VNG suggereert de raad wel te informeren. Het klopt dat de verordening van de gemeente Aalsmeer voor herziening in aanmerking komt. Om die reden was Aalsmeer al in 2024 van plan om de verordening aan te passen. Echter geven het feit dat door de rekenkamer een onderzoek naar subsidies in de planning had staan, heeft het college hiermee gewacht tot 2025 zodat ook eventuele aanbevelingen vanuit de rekenkamer in die herziening meegenomen kunnen worden. Naar verwachting zal deze voor de raad van 2 oktober worden aangeboden. Dat de huidige verordening niet de laatste iteratie van de modelverordening volgt, wil overigens niet zeggen dat de subsidieverstrekking niet doelmatig en rechtmatig verloopt. De aanpassingen in de modelverordening zijn vooral formeel juridisch van aard. Geen van die aanpassingen is van invloed op de mate waarin subsidie bijdraagt aan het realiseren van maatschappelijke doelstellingen. Het maar de vraag of dit extra werk met zich meedraagt voor de AA zoals de rekenkamer stelt. In bijlage 1 hebben wij aangegeven welke aanpassing in de modelverordening zijn doorgevoerd. 5. Subsidies blijken te zijn ingezet om een aanbesteding te vermijden De gemeente moet onderbouwen wanneer bij een instelling wordt ingekocht en wanneer die wordt gesubsidieerd.

Uit het onderzoek bleek dat een instelling waar werd ingekocht over is gezet naar een subsidie om zo een aanbesteding te vermijden. Er was maar 1 aanbieder. Deze keuze is pragmatisch maar de beslissing kan tot juridische risico’s leiden. Het college is van mening dat dit een onjuiste voorstelling van zaken is. De wijze waarop de rekenkamer dit veronderstelt, zou aangeven dat er sprake is van kwade opzet om doelgericht de aanbestedingswetgeving te omzeilen. Het college neemt daarom afstand van deze constatering. Zoals ook in de ambtelijke reactie aan de rekenkamer is medegedeeld is de situatie totaal anders. Voor de vorm van dienstverlening waar de rekenkamer aan refereert heeft het college in de periode voorafgaand aan de subsidieverstrekking een Europese Aanbesteding gehouden. Hoewel er binnen Nederland een aantal aanbieders is die deze dienstverlening kan leveren bleek bij de aanbesteding dat slechts één partij had ingeschreven. Aan deze partij is toen ook de opdracht gegund. Na afloop van die overeenkomst heeft het college een markverkenning uitgevoerd. Dit heeft als doel om te verkennen in hoeverre in de markt interesse is om een dergelijke opdracht uit te voeren en ook om eigenlijk vast te stellen of er wel sprake is van een markt waar in een opdracht in concurrentie kan worden uitgevraagd.

Hierbij bleek dat er op dat moment geen andere leveranciers interesse hadden om op deze opdracht in te schrijven. Om te voorkomen dat bij een aanbesteding als gevolg van het gebrek aan concurrentie de gemeente geconfronteerd zou worden met een veel te hoge inschrijving en daarmee een onwenselijke ontwikkeling van de kosten is op dat moment besloten het subsidie instrument in te zetten. Dit is destijds ook juridisch getoetst door de afdeling Inkoop en Aanbesteding van AA en daarmee akkoord bevonden. Ook de accountant destijds heeft hier zijn licht over laten schijnen en aangegeven geen risico’s voor de rechtmatigheid hierin te zien.

Pagina

4 van 8

6. Aalsmeer geeft ook jarenlang subsidie zonder expliciet gemeentelijk beleid Naast de algemene documenten zijn 5 subsidieontvangers nader onderzocht. Hier bleek dat sommige ontvangers jarenlang geld krijgen zonder dat hiervoor gemeentelijk beleid is. Dat geldt voor ontwikkelingssamenwerking Aalsmeer, de Historische Tuin en N201. De grondslag om subsidie te geven kan natuurlijk alsnog door de raad worden vastgesteld maar ontbreekt nu in het beleid. De rekenkamer stelt dat de grondslag ontbreekt om subsidie aan een aantal partijen te geven. Deze grondslag is geborgd in de Algemene Subsidieverordening Aalsmeer 2018. De financiële middelen zijn door de raad beschikbaar gesteld op programmaniveau en het college is binnen die financiële kaders gebleven. Dat er geen specifieke koppeling is gemaakt naar bepaalde beleidsnotities of een algemeen subsidiebeleid wil niet zeggen dat er geen grondslag is. Indien de raad wenst dat ook een algemeen subsidiebeleid aanvullend op de verordening wordt opgesteld stelt het college voor om dit mee te nemen voor de volgende collegeperiode. 7. De subsidiestromen rond ESA zijn zelfs voor ingewijden moeilijk te doorgronden Aalsmeer en ESA zijn op vele manieren verbonden. ESA huurt sportfaciliteiten en De Oude Veiling bij de gemeente en doet de exploitatie en onderhoud.

ESA verhuurt aan door Aalsmeer gesubsidieerde instellingen zoals Cultuurpunt en de bibliotheek. Als het college ESA vraagt de huur te verhogen dan stijgen de subsidieaanvragen van Cultuurpunt en de bibliotheek. Zo lijken de subsidies voor cultuur te stijgen, maar het geld komt bij ESA terecht. Sportverenigingen krijgen korting op de huur die de gemeente betaalt. Het college deelt de constatering dat de relatie met de ESA door de verschillende rollen die er zijn moeilijk te doorgronden is. Ook de verschillende geldstromen dragen niet bij aan de duidelijkheid. Het schema geeft een goede indruk van de complexiteit. Om meer duidelijkheid in de rolverdeling aan te brengen, maar ook de financiële verhoudingen te verduidelijken, wil het college de relatie met de ESA wijzigen. In plaats van subsidie te verstrekken, is de bedoeling te gaan werken met een DVO. In dit DVO is opgenomen welke taken door de ESA worden uitgevoerd en welke resultaten door de ESA moeten worden behaald. Aan de DVO koppelt het college een vergoeding. Deze vorm van Quasi inbesteding moet ingaan per 1 januari 2026. 8. Aalsmeer geeft het meeste subsidies voor gemeentelijke taken Van het jaarlijkse subsidiebedrag gaat ca 2/3e naar 6 instellingen waarvan gemeentelijke taken zoals sport, bibliotheek en welzijn worden uitgevoerd.

De stijging van bijna 50% van het subsidiebedrag sinds 2018 valt ook bij deze grote instellingen. De andere 115 instellingen en verenigingen voeren eigen initiatieven uit en krijgen 1/3e van het geld. Het college herkent zich in het geschetste beeld dat een groot deel van de jaarlijkse subsidiepot naar een klein aantal instellingen gaat. Dit beeld is overigens wel vertekend doordat de subsidie van de ESA voor een substantieel deel bestaat uit de vergoeding voor het verschil tussen de kostendekkende huur die de gemeente voor een locatie in rekening brengt en de maatschappelijke huur die ESA bij de vereniging in rekening brengt.

Pagina

5 van 8

9. De raad krijgt te weinig informatie voor de kaderstellende en controlerende taak Welke maatschappelijke doelen met subsidie worden bereikt is voor de raad niet duidelijk. Bij de begroting krijgt de raad weinig informatie over de voornemens en bij de jaarrekening ook. Daar ontbreekt verder een uitleg van de verschillen tussen plan en uitvoering. Hierdoor is tussen college en raad weinig debat over het nut van subsidies. Omdat veel subsidies vanuit een historische relatie worden gegeven is dit een verbeterpunt. Het college herkent zich niet in dit standpunt. In de jaarrekening stelt de raad de begroting op programmaniveau vast. Aan dit programma zijn beleidsdoelstellingen gekoppeld en een budget. Het is vervolgens aan het college om deze beleidsdoelstellingen te realiseren met de instrumenten die het college ter beschikking staan binnen de financiële middelen die door de raad beschikbaar zijn gesteld. Onderdeel hiervan zijn subsidies die het college kan verstrekken. In de jaarrekening en in de begroting is een subsidieoverzicht opgenomen wat aangeeft welke subsidies binnen welk programma worden verstrekt en dus bijdrage aan welk maatschappelijk doel. De gemeenteraad stuurt op hoofdlijnen. Het voeren van een dialoog met de raad alsmede binnen de gemeenteraad over het nut van het instrument subsidie is daarbij passend.

Op dat laatste zijn kaders door de raad meegegeven in de vorm van een subsidieverordening. De jaarrekening dient voor de raad om te controleren of de beleidsdoelstellingen zijn gehaald en of het college daarbij binnen het beschikbaar gestelde budget is gebleven. In het kader van rechtmatigheid wordt ook door de accountant getoetst of het college bij de uitvoering zich heeft gehouden aan de door de raad vastgestelde kaders voor subsidieverstrekking. Naast de conclusies doet de rekenkamer ook aanbevelingen. Wat hierbij opvallend is, is dat de rekenkamer een adviesorgaan van de gemeenteraad is en wat adviseert aan de gemeenteraad. Echter zijn al haar adviezen geheel gericht zijn aan het college. Ons inziens zou het zo moeten zijn dat de rekenkamer adviseert aan de gemeenteraad en de gemeenteraad in afwegingen meenemen welke adviezen ze overneemt en aan het college vraagt te vertalen naar het beleid of de uitvoering. Naar aanleiding van de aanbevelingen van de rekenkamer: 1. College, gebruik subsidie om maatschappelijke doelen te bereiken. Geld geven is een krachtig middel om doelen te bereiken. Koppel daarom altijd beleid en een maatschappelijk doel en vervolgens aan een mogelijke subsidie. Het beleid in het sociaal domein kan in uitwerkingsplannen nader worden gekoppeld aan meetbare doelen en aan subsidies.

Voor wat betreft het sociaal domein heeft de gemeenteraad zelf in een aantal sessies bepaald welke doelen zij nastreeft met de nota Sociaal Domein en welke KPI daarop van toepassing zijn. Deze KPI zijn reeds opgenomen in de jaarrekening en begroting. Vanzelfsprekend is een subsidie altijd gekoppeld aan het bereiken van een zeker maatschappelijk doel. Op dit moment zijn de begroting en jaarrekening zo ingericht dat in een bijlage wordt aangegeven welke subsidie wordt verstrekt ten behoeve van welk programma. In het programma wordt aangegeven welke doelen worden nagestreefd en welke KPI daarvoor worden gehanteerd. In die zin is de koppeling tussen een maatschappelijk doel en de subsidie reeds aanwezig. Om de leesbaarheid te

Pagina

6 van 8

vergroten zou de raad ervoor kunnen kiezen om in plaats van in de bijlage de subsidies per programma weer te geven. 2. College, evalueer subsidies regelmatig met ontvangers Voorkom dat organisaties met nieuwe initiatieven afhankelijk van subsidies worden door regelmatig met de organisaties na te gaan welke doelen zijn bereikt en welke middelen daarvoor noodzakelijk zijn van de gemeente of van andere inkomstenbronnen. Stel 3 W-vragen ‘wat wilden we bereiken en wat kwam daarvan terecht’, ‘wat is daarvoor gedaan’ en ‘wat heeft dat gekost’. Gebruik de antwoorden om het beleid te evalueren en deel de resultaten met de raad. Het college kan zich vinden in de constatering dat periodiek heroverwegen van een subsidie toegevoegde waarde kan bieden. Op dit moment kan het voorkomen dat niet altijd inzichtelijk is wat de exacte bijdrage is van een gesubsidieerde instelling. Ook kan het voorkomen dat meerdere gesubsidieerde instellingen vergelijkbare activiteiten ontplooien, soms kan dit gezien de hoeveelheid vraag overigens wel van meerwaarde zijn. Zoals eerder aangegeven komen de drie W-vragen aan bod in de programmabegroting. Daarin geeft de raad op programmaniveau aan welke (maatschappelijke) effecten van beleid zij wil realiseren. Het is aan het college om te bepalen welk instrument het meest geschikt is om dit beleid te realiseren.

Het subsidieproces is zo ingericht dat bij het beschikken van de subsidie moet worden aangegeven voor welke activiteiten de subsidie wordt verstrekt en doelen dan wel resultaten worden nagestreefd. Dit moet vervolgens bij het vaststellen van de subsidie worden beoordeeld en dat kan gevolgen hebben voor de subsidie. Aangezien de raad alleen op hoofdlijnen stuurt is het college van mening dat het niet passend is bij de rol van de raad om de resultaten per subsidieontvanger met de raad te bespreken. 3. College, verbeter de informatie over subsidies voor de raad en initieer een jaarlijks debat. Leg bij de jaarlijkse verantwoording uit welke maatschappelijke beleidsdoelen zijn bereikt, wat wel en wat niet is gelukt en leg de redenen en gevolgen uit. Schets de gevolgen voor de komende begroting en wat anders moet. Onderscheid hierbij gemeentelijke taken en eigen initiatief van externe organisaties, vooral over de duur en toegevoegde waarde van de gemeentelijke subsidie voor het gemeentelijke beleid. Agendeer actief (bij voorkeur 1x per jaar) tussen raad en college welke subsidies tegen het licht zijn gehouden. Het college constateert dat ook op dit moment jaarlijks op programmaniveau wordt aangegeven welke beleidsdoelen zijn behaald en welke middelen daarvoor zijn ingezet.

Zoals in de reactie op vraag 1 aangegeven is veel informatie op hoofdlijnen al beschikbaar maar zou clustering van deze info per programma een verbeterde leesbaarheid opleveren. Het is aan de gemeenteraad om over de inrichting van de begroting en de jaarrekening een besluit te nemen. 4. College, actualiseer de verordening en maak kiezen tussen inkoop of subsidie duidelijker. Actualiseer de subsidieverordening volgens het laatste model van de VNG en regel het informeren van de raad over de hardheidsclausule. Maak duidelijke criteria tussen inkoop en subsidies en leg dit vast in de procedures van de AA-organisatie en

Pagina

7 van 8

de KOA-organisatie. Het college is positief ten aanzien van het advies van de rekenkamer om de verordening te actualiseren. De actualisatie van de verordening was reeds voorzien voor 2024 en staat nu in de planning voor 2025. Hierbij heeft de raad de mogelijkheid kaders te stellen aan de subsidieverlening, onder meer door het opnemen van: ‘voor welke activiteiten subsidie mag worden verstrekt en welke niet’. Voor wat betreft het onderscheid tussen subsidie en inkoop heeft de VNG een Handreiking Basisbeginselen Subsidierecht in 2019 opgesteld. De uitgangspunten zoals daar in zijn vastgelegd zijn nog steeds van toepassing. Met de AA organisatie zullen we kijken of het afwegingskader duidelijker kan worden vormgegeven. 5. College, ontwar de samenwerking met ESA Splits de werkzaamheden en geldstromen met en via de ESA en andere gesubsidieerde organisaties zo dat in 1 oogopslag is te zien wie welke subsidie van de gemeente krijgt en aan welke maatschappelijke doelen die bijdragen. Het college heeft in 2023 geconstateerd dat net als de rekenkamer nu concludeert in het kader van de bedrijfsvoering duidelijkheid moet komen in de relatie met de ESA in de verschillende rollen en taken die de ESA heeft. In dat kader is het college onder andere bezig om de verschillende huurovereenkomsten te herzien en daarnaast wordt gewerkt aan dienstverleningsovereenkomst met de ESA.

Dit moet meer duidelijkheid brengen over enerzijds de taken van de ESA maar ook over de financiën die aan die taken gekoppeld zijn. Hierbij kijken we naar modellen zoals die binnen de branche van sportbedrijven gebruikelijk zijn. Naar verwachting gaan we vanaf 1 januari 2026 werk met de nieuwe dienstverleningsovereenkomst. Wij komen tot de conclusie dat het rapport een goede weergave geeft van de complexiteit van het subsidie instrument en waarbij lang niet altijd sprake is van een heldere grens tussen inkoop enerzijds en subsidie anderzijds. Wij zijn verheugd dat ook de rekenkamer tot de conclusie komt dat het proces efficiënt verloopt. Wel zien wij ook dat de relatie tussen enerzijds de maatschappelijk doelstellingen en anderzijds de inzet van subsidies beter tot uitdrukking kan worden gebracht. Hoogachtend, burgemeester en wethouders van de gemeente Aalsmeer, de secretaris, de burgemeester,

drs. Sj. Vellenga

mr. G.E. Oude Kotte

Pagina

8 van 8

Bijlage 1 De modelverordening 2013 is in 2016 voor het eerste herzien. Aanleiding is in de eerste plaats dat in 2014 een nieuw Europeesrechtelijk staatssteunpakket in werking is getreden. Op hoofdlijnen is er in de Model ASV als volgt gewijzigd: Verwijzingen naar Europese regelgeving zijn geactualiseerd en op basis van nieuwe Europese verplichtingen zijn enkele bepalingen toegevoegd (artikelen 1 en 9) • • • •

Er zijn enkele bepalingen toegevoegd om de subsidiëring van topinkomens te voorkomen (artikel 9 en de Model Subsidieregeling) Het artikel over aan een subsidie te verbinden verplichtingen is uitgebreid (artikel 12) Er is een artikel over de egalisatiereserve toegevoegd (artikel 12a) De hardheidclausule is inhoudelijk aangepast (artikel 18)

Er zijn verder enkele kleinere inhoudelijke en redactionele aanpassingen doorgevoerd (ook in de toelichting) De modelverordening uit 2013 is voor de tweede keer in 2019 herzien. Aanleiding voor de herziening was in de eerste plaats recente jurisprudentie over de toelaatbaarheid van een weigeringsgrond die gerelateerd is aan het betalen van salarissen die de norm van de Wet normering topinkomens te boven gaan. Met het oog hierop is een facultatieve weigeringsgrond uit de model-ASV 2013 geschrapt. Een tweede punt is dat vanwege de inwerkingtreding op 1 juli 2018 van de Wet terugvordering staatssteun een overeenkomstige bepaling in de model-ASV 2013 overbodig is geworden. Verder zijn enkele definities van begrippen die te maken hebben met het Europees steunkader geactualiseerd.