d. Bijlage 4 - Memorie van Toelichting werkgroep lokale rekenkamers

36 37

Kamerstukken II 2018/19, 34 477, nr. 44. Kamerstukken II 2015/16, 34 300 VII, nr. 11.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 298, nr. 3

17

Daarin wordt in het voorliggende wetsvoorstel voorzien, waarbij is aangesloten bij de wijze waarop dit recent is geregeld voor de Algemene Rekenkamer in de Comptabiliteitswet 2016 ten aanzien van de contractrelaties van de Staat. In haar advies over het wetsvoorstel voor de Comptabiliteitswet 2016 heeft de Afdeling advisering van de Raad van State erop gewezen dat er een wezenlijk onderscheid bestaat tussen bekostiging of subsidiëring van private instellingen en de inkoop van goederen of diensten bij private instellingen.38 Het systeem van de comptabiliteitswetgeving is gebaseerd op een scheiding van uitgaven van publieke en private aard. Wat de private sector betreft, is het geboden dat de eigen sfeer, dat wil zeggen de zelfstandigheid en het private karakter van instellingen die in de private sector werkzaam zijn, wordt gerespecteerd. Er moet een evenwicht zijn tussen de belangen van de private sector enerzijds en het belang van de verantwoording en democratische controle op de besteding van collectieve middelen anderzijds. Aan de levering van goederen en diensten ligt – anders dan wanneer sprake is van bekostiging – een privaatrechtelijke overeenkomst ten grondslag op basis van gelijkheid van contractspartijen; het gaat om een prijs, niet om bekostiging.

Dat sommige marktpartijen werkzaam zijn in sectoren waarin overheidsbeleid en collectieve middelen een belangrijke rol spelen (zoals in de jeugd- en gezondheidszorg) maakt het wezenlijk andere karakter van deze transacties niet anders. Op grond van deze overwegingen is in artikel 7.24 van de Comptabiliteitswet 2016 (in tweede instantie) gekozen voor een opzet, waarbij de onderzoeksbevoegdheid van de Algemene Rekenkamer is begrensd tot de inkoop ten laste van de rijksbegroting van goederen en diensten die betrekking hebben op de uitvoering van een publieke taak en waarbij de Staat zich het recht heeft voorbehouden bij de betreffende organisatie controles uit te voeren ten aanzien van de geleverde goederen of diensten. Zoals gezegd, is in voorliggend wetsvoorstel de regeling voor de onderzoeksbevoegdheid van de lokale rekenkamer aangesloten bij die voor de Algemene Rekenkamer. De rekenkamers van de vier grote gemeenten (G4) hebben in 2015 door de Vrije Universiteit onderzoek laten doen naar de juridische mogelijkheden om via inkoopvoorwaarden onderzoeksbevoegdheden te bedingen.39 De uitkomsten van dit onderzoek zullen de praktijk kunnen helpen bij het concreet uitwerken van de hier bedoelde onderzoeksbevoegdheden van de lokale rekenkamer, door op basis daarvan modelbepalingen te (laten) ontwerpen.

De regering zal zich ervoor inspannen om colleges te informeren hoe zij deze bevoegdheden op een goede manier kunnen opnemen in de inkoopvoorwaarden. 4.2.2. Subsidies, leningen, garanties In het oorspronkelijke wetsvoorstel dualisering gemeentebestuur werd een wettelijke grondslag voor onderzoek door rekenkamers naar stichtingen en verenigingen waaraan de gemeente een subsidie heeft verstrekt niet nodig geacht. Gemeenten konden zelf bij verordening regels stellen en instellingen zouden naar verwachting vrijwillig aan het onderzoek meewerken.40 Bij nota van wijziging van de Wet dualisering gemeentebestuur kregen lokale rekenkamers in artikel 184, eerste lid, Gemeentewet onderzoeksbevoegdheden ten aanzien van privaatrechtelijke rechtspersonen waaraan de gemeente, of een of meer derden voor rekening en risico van de gemeente rechtstreeks of middellijk een subsidie, lening of garantie heeft verstrekt ten bedrage van ten minste 50% van de baten van deze instelling, over de jaren waarop deze subsidie, 38

Kamerstukken II 2015/16, 34 426, nr. 4. C.E.C. Jansen & F.J. van Ommeren, Onderzoeksbevoegdheden rekenkamers inkoopvoorwaarden, Vrije Universiteit Amsterdam 2015. 40 Kamerstukken II 2000/01, 27 751, nr. 3. 39

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 298, nr. 3

18

lening of garantie betrekking heeft.41 Deze bevoegdheid werd als zwaar aangemerkt, maar uit de wetsgeschiedenis blijkt niet waarom indertijd is gekozen voor een relatieve grens van 50%. Bij wet van 9 juli 2014 tot wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen en een aantal andere wetten in verband met de dualisering van het gemeente- en provinciebestuur en de invoering van een bedrijfsvoeringsorganisatie met rechtspersoonlijkheid, alsmede regeling van diverse andere onderwerpen (33 597) werd deze bevoegdheid uitgebreid voor die gevallen dat meerdere gemeenten samen ten minste 50% van de baten van de instelling voor hun rekening nemen.42 De NVRR signaleert in een brief dat de huidige regeling in de praktijk nog steeds tot een onvolledig controlebereik door rekenkamers leidt. De relatieve grens zorgt in de praktijk namelijk voor dat er soms hoge absolute grenzen zijn en de rekenkamer alsnog niet bevoegd is. De NVRR noemt als voorbeeld een gesubsidieerde instelling waarvan de baten € 353 miljoen zijn, en de rekenkamer dus formeel pas bevoegd is wanneer een gemeentelijke subsidie € 177 miljoen of meer bedraagt. Een gegeven gemeentelijke subsidie van € 12 miljoen kan dan door de rekenkamer niet worden onderzocht.

Het is van groot belang dat de rekenkamer onderzoek kan doen naar subsidies, waaronder in het sociaal domein mede de persoonsgebonden budgetten vallen, leningen en garanties, ongeacht de hoogte van de verstrekte bedragen. De NVRR signaleert dat sommige gemeenten daarom in de praktijk in statuten, leningsovereenkomsten of verordeningen aanvullende bevoegdheden voor de rekenkamer creëren. De Algemene Rekenkamer is op grond van artikel 7.24 sub a CW 2016 reeds bevoegd om bij elke verstrekte subsidie, lening of garantie onderzoek te doen naar de doelmatigheid van het bestuur. Om aan deze discrepanties een eind te maken kiest de regering in dit voorstel ervoor om naar analogie van de bevoegdheden van de Algemene Rekenkamer de relatieve grens van 50% los te laten. 4.2.3. Overheidsdeelnemingen In de praktijk komt het voor dat meerdere overheidslagen een gezamenlijk meerderheidsbelang in een privaatrechtelijke rechtspersoon hebben, zonder dat één van hen een belang van meer dan 50% heeft.43 Het gevolg daarvan is dat geen van de betrokken rekenkamers bevoegd is onderzoek te doen bij de betreffende rechtspersoon.

De Algemene Rekenkamer heeft in haar brief van 3 november 2015 aan de Tweede Kamer in reactie op het Actieplan lokale rekenkamers aandacht gevraagd voor de niet geheel sluitende regeling van de onderzoeksbevoegdheid bij deelnemingen door overheden in privaatrechtelijke rechtspersonen.44 Nu gemeenten, provincies en de Staat steeds vaker samenwerken in privaatrechtelijke samenwerkingsverbanden is het noodzakelijk dat de rekenkamers daar in alle gevallen ook onderzoek naar kunnen doen. Een sluitende, uniforme regeling van de onderzoeksbevoegdheden is daarvoor benodigd, waarmee tevens de rechtszekerheid en rechtsgelijkheid worden bevorderd. Hoewel rekenkamers ook zonder wettelijke grondslag onderzoek kunnen doen naar de samenwerking in privaatrechtelijke rechtspersonen, indien de te onderzoeken instelling daaraan zondermeer meewerkt, is een wettelijke waarborg zinvol voor die gevallen waarin de instelling niet zou willen meewerken. Aan de bestaande onwenselijke situatie maakt het voorliggende wetsvoorstel een einde. Deze onderzoeksbevoegdheid wordt in dit wetsvoorstel ook geregeld voor de Algemene

41

Kamerstukken II 2000/01, 27 751, nr. 7. Stb. 2014, 306. 43 Bijlage bij Kamerstukken II 2014/15, 32 637, nr. A. 44 Kamerstukken II 2015/16, 34 300 VII, nr. 11. 42

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 298, nr. 3

19

Rekenkamer, die daar bij brief van 11 september 2018 de Minister van Financiën om heeft verzocht. Deze aanpassingen hebben tot gevolg dat ten aanzien van één overheidsdeelneming verschillende rekenkamers bevoegd zijn, waarbij elk van die rekenkamers onderzoek kan doen naar het gevoerde bestuur van de eigen bestuurslaag waar hun wettelijke taak op ziet. Het ligt in de rede dat rekenkamers hun optreden afstemmen als zij voornemens zijn een onderzoek in te stellen bij dezelfde overheidsdeelneming, om zo de overheidsdeelneming niet meer te belasten dan nodig is. Rekenkamers kunnen er vervolgens voor kiezen gezamenlijk een onderzoek in te stellen. Dat is nu ook reeds de praktijk bij onderzoeken naar deelnemingen waarin verschillende gemeenten tezamen of provincies tezamen meer dan 50% van het aandelenkapitaal houden. In het wetsvoorstel is verder bepaald dat een rekenkamer die voornemens is een onderzoek in te stellen bij een overheidsdeelneming waarin verschillende bestuurslagen participeren niet slechts het college van de betreffende gemeente in kennis stelt, maar tevens de besturen van de andere betrokken overheidslagen. De regering vindt het belangrijk dat andere bestuurslagen op de hoogte zijn van lopende onderzoeken bij deelnemingen waarin zij participeren.

Als het gaat om een deelneming waarin ook de Staat participeert is een kennisgeving aan de Minister die het aangaat geregeld. In het Jaarverslag Beheer Staatsdeelnemingen staat voor alle staatsdeelnemingen beschreven welke Minister beleidsverantwoordelijk is.45 De NVRR heeft in haar reactie op het conceptwetsvoorstel gewezen op het ontbreken van een onderzoeksbevoegdheid van lokale rekenkamers bij (klein)dochters van deelnemingen waar de gemeente of provincie meer dan 50% aandeelhouder is, terwijl de Algemene Rekenkamer deze bevoegdheid reeds heeft op grond van artikel 7.35, tweede lid, van de Comptabiliteitswet 2016. Naar aanleiding van deze reactie is deze bevoegdheid in het wetsvoorstel opgenomen. De decentrale rekenkamers zijn, net als de Algemene Rekenkamer, niet bevoegd onderzoek te verrichten bij financiële ondernemingen en elektronischgeldinstellingen, bedoeld in de Wet op het financieel toezicht.46 De reden is dat het private financiële ondernemingen zijn die een vertrouwensrelatie met cliënten onderhouden. De bevoegdheden tot het opvragen van inlichtingen, vordering van documenten en onderzoek ter plaatse zouden die vertrouwensrelatie te veel onder druk kunnen zetten. Wel is het mogelijk dat de betreffende organisatie vrijwillig medewerking aan een onderzoek verleent, met uitdrukkelijke instemming en inachtneming van de vertrouwelijkheid van de gegevens van cliënten.

5. De vaststelling van rekenkamerrapporten en vertrouwelijkheid van gegevens en bevindingen Dit wetsvoorstel voorziet in een aanpassing van artikel 185 Gemeentewet teneinde de bestuurlijke hoor en wederhoorprocedure voor de vaststelling van het rapport te expliciteren. De NVRR vraagt in haar consultatiereactie voorts om helderheid omtrent de afweging die rekenkamers maken ten aanzien van het vertrouwelijke karakter van gegevens en bevindingen bij de vaststelling van het rapport en de mogelijkheid om stukken vertrouwelijk aan de raad te kunnen overleggen. De huidige regeling blijkt in de

45 46

Bijlage bij Kamerstukken II 2018/19, 28 165, nr. 287. Artikel 7.34, tiende lid, Comptabiliteitswet 2016.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 298, nr. 3

20

praktijk onduidelijk en met een tweede aanpassing van artikel 185 Gemeentewet en in deze toelichting wordt duidelijkheid geboden. 5.1. Explicitering procedure bestuurlijke hoor en wederhoor Het is van groot belang voor de acceptatie van onderzoeksresultaten en de aanbevelingen dat rekenkamerrapporten objectief zijn en geen fouten bevatten. In de praktijk passen rekenkamers hoor en wederhoor toe bij de organen van het gemeentebestuur die zijn onderzocht opdat er de mogelijkheid wordt geboden eventuele correcties door te geven voordat het rapport openbaar wordt. De hoor- en wederhoorprocedure biedt tevens een formele gelegenheid voor het gemeentebestuur om aan te geven dat bepaalde informatie vanwege het vertrouwelijke karakter niet kan worden opgenomen in het rekenkamerrapport, zie verder paragraaf 5.2 van de toelichting. Ook in artikel 7.17, derde lid, en 7.30, derde lid, van de CW 2016 is geregeld dat vóór de vaststelling van het rapport de Minister die het aangaat in de gelegenheid wordt gesteld binnen een redelijke termijn te reageren op haar bevindingen en voorlopige conclusies. Een gelijkluidende bepaling ontbreekt in de Gemeentewet.

Nu de onderzoeksbevoegdheden van rekenkamers richting private partijen verder worden uitgebreid is het van belang dat in alle gevallen de mogelijkheid wordt geboden – in ieder geval aan het gemeentebestuur en andere onderzochte instellingen – om voor de vaststelling en openbaarmaking van de rapporten eventuele fouten te corrigeren. De hoor en wederhoorprocedure wordt met dit wetsvoorstel daarom in de Gemeentewet geëxpliciteerd, naar analogie van de CW 2016. Dit komt de zorgvuldigheid en de betrouwbaarheid van de rapporten ten goede. In het geval dat een rekenkamerrapport ook bevindingen en voorlopige conclusies bevat die andere bestuursorganen of instellingen aangaat, kan de rekenkamer ervoor kiezen ook bij deze instanties hoor en wederhoor toe te passen. 5.2. Vertrouwelijkheid van gegevens en bevindingen De rapporten en de jaarverslagen van rekenkamers zijn op grond van artikel 185, vijfde lid, Gemeentewet openbaar en mogen geen informatie bevatten die naar zijn aard vertrouwelijk is. De NVRR signaleert in de consultatie dat in de huidige praktijk rekenkamers een zelfstandige afweging maken bij de vraag of informatie die zij willen opnemen in de rapporten naar zijn aard vertrouwelijk is en vraagt om verduidelijking ter voorkoming van misstanden. De Gemeentewet en de Provinciewet bevatten geen criteria voor de beoordeling van het vertrouwelijke karakter.

De regering merkt op dat de rekenkamer als bestuursorgaan gehouden is aan het regime van de Wet openbaarheid van bestuur (WOB). De openbaarmaking van een rekenkamerrapport is een vorm van actieve openbaarmaking onder de WOB. Bij het opstellen van het rapport waarin de bevindingen en de conclusies naar aanleiding van onderzoek worden opgenomen, beoordelen rekenkamers of de informatie die zij daarin willen opnemen naar zijn aard vertrouwelijk is. Voor de beoordeling van het afzien van openbaarmaking zijn de criteria in artikel 10 en 11 van de WOB van toepassing. Het is daarom niet nodig om dit verder in een wettelijke regeling te verduidelijken. De NVRR wijst ook op de praktijk dat de rekenkamer ter vervulling van haar taak stukken vergaart waarop een college geheimhouding heeft gelegd, terwijl volgens de rekenkamer alleen een bepaalde paragraaf vertrouwelijke informatie bevat. Ook komt het voor dat geheimhouding niet formeel wordt opgeheven terwijl het stuk wel op andere wijze openbaar wordt gemaakt. Ter verduidelijking geeft de regering aan dat de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 298, nr. 3

21

rekenkamer niet zelfstandig bevoegd is een afweging te maken over het vertrouwelijke karakter van informatie uit stukken waarop geheimhouding opgelegd. In het advies ten aanzien van de Wet dualisering gemeentebestuur heeft de Raad van State bevestigd dat het niet een taak of bevoegdheid van de rekenkamer dient te zijn om een stuk waarop geheimhouding is gelegd, alsnog in de openbaarheid te brengen.47 De rekenkamer is aldus gehouden aan de geheimhouding over stukken die zij van het college ontvangt en mag informatie uit deze stukken niet overnemen in het rapport en de stukken niet doorzenden naar de raad of anderszins openbaar maken. In de Gemeentewet ontbreekt een bepaling waarin expliciet is geregeld dat de rekenkamer zelf vertrouwelijk informatie kan verstrekken aan de raad over eigen gegevens en bevindingen die naar hun aard vertrouwelijk zijn. Gemeenten gaan hier in de praktijk verschillend mee om. In sommige gemeentelijke verordeningen waarin regels worden gesteld over de uitoefening van de rekenkamerfunctie wordt bijvoorbeeld de bevoegdheid toegekend om rapporten of delen van rapporten als geheim aan te merken. De NVRR pleit er daarom voor een bepaling in de Gemeentewet op te nemen, omdat het tot onduidelijke en moeizame procedures kan leiden in gevallen waarin rekenkamers de eigen bevindingen ter vertrouwelijke kennisneming aan de raad willen zenden.

Omdat raadsinformatie in principe openbaar is, is al bij de Wet dualisering gemeentebestuur door de Raad van State geadviseerd in de Gemeentewet een dergelijke bepaling op te nemen, naar analogie van de Comptabiliteitswet, waarin expliciet is geregeld dat de Algemene Rekenkamer mededelingen die naar hun aard vertrouwelijke gegevens en bevindingen bevatten, ter vertrouwelijke kennisneming aan de StatenGeneraal kan doen zenden. Hoewel de door de Raad van State gesuggereerde bepaling in eerste instantie door de regering werd overgenomen werd het in tweede instantie bij nota van wijziging uit het wetsvoorstel gehaald. Ook zonder regeling in de Gemeentewet is de rekenkamer bevoegd om te beslissen over het vertrouwelijke karakter van de eigen stukken en mededelingen, zo is door de Raad van State bevestigd in het advies ten aanzien van de Wet dualisering gemeentebestuur.48 Gelet op de signalen uit de praktijk dat er behoefte bestaat om dit aspect formeel te regelen en de huidige praktijk voor ongewenste situaties zorgt, verdient het de voorkeur om expliciet te regelen dat de rekenkamer mededelingen met vertrouwelijke gegevens en bevindingen wel ter vertrouwelijke kennisneming van de raad kan verstrekken.

Bevindingen van de rekenkamer die op grond van artikel 10 en 11 van de WOB vertrouwelijk van aard zijn – en daarom niet in een rapport actief openbaar gemaakt kunnen worden – kunnen wel van belang zijn voor de raad. Naar analogie van de Comptabiliteitswet 2016, wordt voorgesteld dat de rekenkamer in dat geval de raad vertrouwelijk kan informeren over deze bevindingen en gegevens. De rekenkamer kan geen informatie uit stukken waarop door derden geheimhouding is gelegd delen met de raad. 6. Advies en consultatie49 Het Interprovinciaal Overleg Het IPO juicht in het belang van democratische controle, de kwaliteit van het gemeentebestuur en het afleggen van rekenschap aan de burger het 47

Kamerstukken II 2000/01, 27 751, A, p. 20. Idem. 49 Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer 48

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 298, nr. 3

22

wetsvoorstel van harte toe. Een eenduidige gemeentelijke rekenkamer is volgens het IPO een enorme verbetering ten opzichte van de huidige situatie. Ook vindt het IPO het positief dat het wetsvoorstel gemeenten stimuleert tot samenwerking in gemeenschappelijke rekenkamers, wat de efficiëntie en effectiviteit sterk kan bevorderen en dat het wetsvoorstel de onderzoeksbevoegdheden van rekenkamers uitbreidt. Het IPO bepleit een meer eenduidige regeling in plaats van de vrijblijvendheid waarmee gemeenten nu één of meer raadsleden als adviseur aan de rekenkamer kunnen toevoegen, zoals in het conceptwetsvoorstel was opgenomen. De figuur van de adviseur is geschrapt. De Nederlandse Vereniging van Rekenkamers en Rekenkamercommissies De NVRR vindt het een goed idee dat het wetsvoorstel regelt dat elke gemeente een onafhankelijke rekenkamer moet instellen, omdat de mogelijkheid van de rekenkamerfunctie zorgt voor onnodige verwarring en onduidelijkheid over de rol van de rekenkamerfunctie. De NVRR vraagt om meer informatie over de invulling van het in het conceptvoorstel opgenomen adviseurschap van raadsleden. Over de betrokkenheid van raadsleden bij de rekenkamerfunctie wordt binnen de vereniging verschillend gedacht, aldus de NVRR in zijn advies.

De adviseur is geschrapt, maar in de toelichting zijn verschillende werkwijzen genoemd waarmee de betrokkenheid van de raad bij de rekenkamer kan worden vormgegeven, naar gelang de lokale voorkeuren en omstandigheden (paragraaf 3.2). Het belang van een professionele relatie tussen rekenkamer en raad zal ook worden benadrukt in het vervolg op de gesprekken die de werkgroep met gemeenten heeft gevoerd. De NVRR vindt dat griffiemedewerkers de ondersteuning van de rekenkamer moeten kunnen blijven vervullen, omdat het anders voor gemeenten praktisch lastig te regelen kan zijn. Dit is overgenomen. De regering is verder van mening dat een gemeenschappelijke rekenkamer een logisch alternatief is, omdat deze vorm mogelijkheden biedt om kennis, budgetten en personeel te bundelen. De NVRR geeft suggesties ter verbetering van het wetsvoorstel ten aanzien van de onderzoeksbevoegdheden van rekenkamers en vertrouwelijkheid van stukken. Deze opmerkingen zijn verwerkt in het onderhavige wetsvoorstel. De NVRR heeft in de consultatie gevraagd of rekenkamers bevoegd zijn om bijzondere persoonsgegevens te onderzoeken indien deze gegevens al berusten bij de gemeente of een andere organisatie waar de rekenkamer bevoegd is om onderzoek te doen.

Voor de verwerking van bijzondere persoonsgegevens is een specifieke grondslag vereist en zoals ook uit de memorie van toelichting bij de Uitvoeringswet Algemene verordening gegevensverwerking (UAVG) volgt, ontbreekt op dit moment een dergelijke grondslag voor rekenkamers.50 Dat betekent dat lokale rekenkamers niet bevoegd zijn bijzondere persoonsgegevens te verwerken. De regering ziet op dit moment geen aanleiding om hier verandering in aan te brengen. De Algemene Rekenkamer De Algemene Rekenkamer heeft in de consultatiefase aangegeven de eenduidige wettelijke regeling voor decentrale rekenkamers een belangrijke stap te vinden in het versterken van de controle op en het inzicht in de besteding van publieke middelen op lokaal niveau. Met dit wetsvoorstel ontstaat helderheid over de rol en positie van lokale rekenkamers en wordt de rekenkamer in iedere gemeente integraal onderdeel van de gemeentelijke bestuurlijke autonomie. De Algemene Rekenkamer vindt het ook van belang dat wordt nagegaan of procedurele 50

Kamerstukken II 2017/18, 34 851, nr. 3, p. 80.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 298, nr. 3

23

waarborgen nodig zijn om te zorgen dat rekenkamers meerjarig voldoende budget krijgen toebedeeld. Een adviserend lidmaatschap van volksvertegenwoordigers vindt de Algemene Rekenkamer ongewenst en dit onderdeel is dan ook geschrapt. Door de aanvullende bevoegdheden ten aanzien van inkooprelaties wordt volgens de Algemene Rekenkamer een belangrijk knelpunt opgelost. Ook de uitbreiding van de onderzoeksbevoegdheden in geval sprake is van publiek aandeelhouderschap door verschillende overheidslagen wordt door de Algemene Rekenkamer onderschreven. De Algemene Rekenkamer heeft in een afzonderlijke brief de Minister van Financiën verzocht om de uitbreiding van de onderzoeksbevoegdheden van lokale rekenkamers naar overheidsdeelnemingen waar meerdere bestuurslagen bij betrokken zijn ook voor de Algemene Rekenkamer te regelen. In dit wetsvoorstel wordt ook voorzien in een dergelijke wijziging van de Comptabiliteitswet 2016. Overeenkomstig artikel 7.40, eerste lid, onderdeel a, heeft vervolgens overleg met de Algemene Rekenkamer over het conceptwetsvoorstel plaatsgevonden. De Algemene Rekenkamer heeft bij brief van 27 maart 2019 aandacht gevraagd voor drie punten. Ten eerste vraagt de Algemene Rekenkamer om de mogelijkheid onderzoek te doen bij (klein)dochterondernemingen van overheidsdeelnemingen waarin verschillende bestuurslagen gezamenlijk een meerderheidsbelang hebben.

Dit voorstel voorziet niet in een dergelijke bevoegdheid. Het is de regering niet gebleken dat in de huidige praktijk noodzaak bestaat voor een verdere uitbreiding van de onderzoeksbevoegdheden van de rekenkamers op dit punt. In de tweede plaats vraagt de Algemene Rekenkamer naar de bedoeling van de verplichting om ook andere betrokken bestuurslagen in te lichten in geval van onderzoek bij gezamenlijke overheidsdeelnemingen. Naar aanleiding hiervan is de bedoeling van deze verplichting in paragraaf 4.2.3 verduidelijkt. Dit voorstel voorziet niet in de wettelijke plicht ook andere bevoegde rekenkamers in te lichten, omdat het al de huidige praktijk is dat rekenkamers hun optreden vooraf afstemmen wanneer zij voornemens zijn een onderzoek te verrichten bij een deelneming waarvan verschillende bestuurslagen aandeelhouder zijn. Daarnaast zou een dergelijke wettelijke plicht naar het oordeel van de regering leiden tot een ongewenste verzwaring van de administratieve lasten van rekenkamers. Ten slotte vraagt de Algemene Rekenkamer aandacht voor de plaats van de bepaling over het zenden van een afschrift van het rapport aan andere bestuurslagen. Naar aanleiding hiervan is de betreffende bepaling ondergebracht in een afzonderlijk artikellid.

De Vereniging van Nederlandse Gemeenten De VNG stelt zich op het standpunt dat afschaffing van de rekenkamerfunctie niet de oplossing is voor het geschetste probleem en is van mening dat er juist ruimte moet zijn voor lokaal maatwerk en dat gemeenten zelf een eigen invulling moeten kunnen geven aan de lokale democratie, zoals onder andere verwoord in het plan van aanpak voor de versterking van de lokale democratie en bestuur.51 In deze memorie is toegelicht hoe dit wetsvoorstel zich verhoudt tot dit beleid. De VNG wil verder de uitkomsten van de onafhankelijke werkgroep lokale rekenkamers benutten en is van mening dat dit voorstel nu op de resultaten van de werkgroep vooruitloopt. De bevindingen van de werkgroep zijn verwerkt in de toelichting (paragraaf 2.2). VNG vraagt zich tot slot af waarom gemeenschappelijke rekenkamers wenselijk zijn en signaleert invoeringskosten indien gemeenten naar een onafhankelijke rekenkamer moeten overgaan. De regering ziet op dit punt echter geen aanleiding tot aanpassing van het wetsvoorstel (zie paragraaf 3.4). De VNG onderschrijft de uitbreiding van de onderzoeksbevoegdheden van rekenkamers. 51

Kamerstukken II 2017/18, 34 775 VII, nr. 69.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 298, nr. 3

24

Verslag openbare internetconsultatie Van 4 juni 2018 t/m 1 augustus 2018 is via www.interconsultatie.nl aan belangstellenden de gelegenheid geboden te reageren op het conceptwetsvoorstel. Dat heeft 25 reacties opgeleverd, waarvan vier niet openbaar zijn gemaakt door de indiener. In twee gevallen is eenzelfde reactie geplaatst, waardoor uiteindelijk 23 verschillende reacties op het wetsvoorstel zijn ontvangen. Daarvan worden drie reacties in dit verslag buiten beschouwing gelaten, aangezien er in de reactie niet inhoudelijk op het wetsvoorstel wordt gereageerd. Negen reacties zijn afkomstig van rekenkamers of rekenkamerfuncties, zeven reacties zijn ontvangen van individuen, één reactie is ontvangen van de Vereniging van Griffiers, één reactie van de meerderheid van een gemeenteraad, en twee reacties van individuele griffiers. Enkele reacties bevatten wetstechnische suggesties die zijn beoordeeld en zo nodig verwerkt in het definitieve voorstel. De reacties van gemeenteraad, griffiers en/of rekenkamercommissies toonden zich hoofdzakelijk kritisch tegenover het conceptwetsvoorstel, waarbij vooral het negatieve effect van het wetsvoorstel op de eigen (goed functionerende) praktijk door het afschaffen van de mogelijkheid om per verordening regels te stellen aan de uitoefening van de rekenkamerfunctie als hoofdargument wordt gehanteerd.

Om te borgen dat gemeenten hun geregelde rekenkamerfunctie op zorgvuldige wijze kunnen omzetten in een goed functionerende onafhankelijke rekenkamer voorziet het voorstel in een overgangstermijn van één jaar. In een aantal reacties wordt gesteld dat door het wetsvoorstel de betrokkenheid van raadsleden zal afnemen, wat de effectiviteit van de rekenkamer negatief kan beïnvloeden en er wordt betwijfeld waarom überhaupt raadsleden geen lid meer mogen zijn van de rekenkamer. Verder wordt gesteld dat het wetsvoorstel indruist tegen de tijdgeest om gemeenten juist meer beleidsvrijheid te geven. In deze memorie van toelichting is toegelicht dat het past bij de ruimte voor lokaal maatwerk dat er gedegen controle mogelijk is op het gevoerde bestuur. Een onafhankelijke rekenkamer draagt hiertoe bij. De gekozen vorm (rekenkamer of rekenkamerfunctie) zegt volgens een aantal reacties niets over de kwaliteit of meerwaarde van het gedane werk, en ook onafhankelijke rekenkamers kunnen in het werk ernstig worden belemmerd indien de gemeenteraad het nut van hun werk niet inziet. In de toelichting zijn verschillende werkwijzen opgenomen waarmee volgens de werkgroep lokale rekenkamers de betrokkenheid van de raad bij de rekenkamer en de toegevoegde waarde en kwaliteit van rekenkameronderzoek kunnen worden geborgd (paragraaf 3.2).

Ook wordt in enkele reacties aandacht gevraagd voor de mogelijkheid dat griffiemedewerkers de rekenkamer kunnen blijven ondersteunen, omdat het praktisch voor gemeenten lastig te organiseren is. Zoals in reactie op de consultatiereactie van de NVRR uiteen is gezet, is dit overgenomen in het wetsvoorstel en is in de toelichting verduidelijkt dat volgens de regering ook een gemeenschappelijke rekenkamer een wenselijk alternatief is. In enkele gevallen wordt voorgesteld om eerst de rapportage van de werkgroep lokale rekenkamers af te wachten alvorens het wetsvoorstel in te dienen. De bevindingen van deze werkgroep zijn verwerkt in de toelichting. Een minderheid van de reacties staat in beginsel positief tegenover het voorstel, waaronder de G4-rekenkamers, een rekenkamercommissie en een statenlid. Positieve elementen in het wetsvoorstel zijn onder andere de uitbreiding van de onderzoeksbevoegdheden waarbij door rekenkamers van vier grote gemeenten ook suggesties worden gedaan tot

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 298, nr. 3

25

verbetering of uitbreiding van het voorstel, die overeenkomen met de voorstellen van de NVRR. Een ander positief element dat wordt genoemd is de werking van het artikel 81j van de Gemeentewet dat niet van toepassing is op rekenkamerfuncties, maar wel op lokale rekenkamers, waarin is bepaald dat de raad in overleg treedt met de rekenkamer om de nodige middelen ter beschikking te stellen voor een goede uitoefening van de werkzaamheden. ARTIKELSGEWIJS Artikel I Onderdeel A Hierin wordt bepaald dat gemeenten een lokale rekenkamer dienen in te stellen. De gemeenteraad heeft hier twee mogelijkheden. De eerste mogelijkheid is dat de raad een zelfstandige onafhankelijke rekenkamer instelt, in overeenstemming met hoofdstuk IVa van de Gemeentewet. In de tweede plaats kan de raad besluiten tot een gemeenschappelijke rekenkamer die wordt ingesteld bij gemeenschappelijke regeling door een of meer gemeenten. Ook kan gekozen worden voor een gemeenschappelijke rekenkamer met een of enkele provincies. Artikelen 81l tot en met 81o van de Gemeentewet zijn van toepassing op gemeenschappelijke rekenkamers. Onderdeel B Uit artikel 81j, derde lid, van de Gemeentewet volgt nu dat ambtenaren die werkzaamheden verrichten voor een onafhankelijke rekenkamer niet tevens werkzaamheden mogen verrichten voor andere organen binnen de gemeente.

Met onderdeel B wordt het derde lid zo gewijzigd dat een uitzondering kan worden gemaakt voor ambtenaren die werkzaam zijn op de griffie van de gemeente. Dat betekent dat griffiemedewerkers deels werkzaam kunnen zijn op de griffie en deels voor de rekenkamer. Op grond van het vierde lid blijft gelden dat de voor de rekenkamer werkzame griffieambtenaren over de werkzaamheden die zij verrichten voor de rekenkamer uitsluitend verantwoording schuldig zijn aan de rekenkamer. Onderdelen C tot en met E en I Het hoofdstuk waarin de rekenkamerfunctie is geregeld vervalt (onderdeel C). Ook verwijzingen naar andere artikelen in de Gemeentewet die betrekking hebben op de uitoefening van de rekenkamerfunctie vervallen (onderdeel D, E en H). Onderdeel F en G, vierde lid Met deze onderdelen wordt in de Gemeentewet geëxpliciteerd dat een doelmatige uitvoering van het rekenkameronderzoek met zich brengt dat de rekenkamer zoveel mogelijk gebruik maakt van de resultaten van reeds door anderen verrichte controles. Op deze manier worden onnodige doublures in controlewerkzaamheden vermeden. Het gaat om controles die zijn uitgevoerd door openbare accountants in opdracht van de gemeente, een interne audit. Gebruik van bestaande controleresultaten draagt bij aan een proportionele inzet van onderzoeksbevoegdheden.

Het voorgaande laat onverlet dat de rekenkamer bevoegd is om eigen onderzoek te verrichten. Met deze bepalingen is aangesloten bij artikel 7.18, derde lid, en 7.34, eerste lid, van de Comptabiliteitswet 2016.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 298, nr. 3

26

Onderdeel G, eerste tot en met derde lid, vijfde en zesde lid Dit onderdeel bevat twee wijzigingen van artikel 184, eerste lid, van de Gemeentewet. Allereerst wordt onderdeel b zodanig aangepast dat de rekenkamer bevoegd wordt inlichtingen te vragen, documenten te vorderen en onderzoek in te stellen bij (klein)dochterondernemingen waarin de gemeente meer dan 50% aandeelhouder is. De onderzoeksbevoegdheid ten aanzien van overheidsdeelnemingen waarin de gemeente samen met andere gemeenten, provincies en/of de Staat meer dan 50% van het aandelenkapitaal houden, is opgenomen in het geherformuleerde onderdeel c. De belangen van de verschillende overheidslagen kunnen voortaan bij elkaar worden opgeteld, waardoor rekenkameronderzoek mogelijk wordt bij een gezamenlijk meerderheidsbelang, zelfs als geen van de overheidslagen op zichzelf een belang van meer dan 50% heeft. Dezelfde bevoegdheid wordt geregeld in de Provinciewet (artikel II) en de Comptabiliteitswet 2016 (artikel III). Dat kan betekenen dat ten aanzien van één overheidsdeelneming verschillende rekenkamers bevoegd zijn, waarin elk van die rekenkamers onderzoek doet naar de eigen bestuurslaag waar hun wettelijke taak op ziet.

Om te bevorderen dat onderzoek door verschillende rekenkamers bij eenzelfde overheidsdeelnemingen afgestemd wordt, bepaalt het nieuwe vijfde lid dat de rekenkamer niet slechts het college van de betreffende gemeente in kennis stelt, maar tevens de besturen van de andere betrokken overheidslagen. Het onderzoek naar de verstrekking van subsidies, leningen en garanties wordt geregeld in het nieuwe onderdeel d (onderdeel c (oud)). De relatieve grens van 50% vervalt in geval van de verstrekking van subsidies, leningen en garanties. Nu komt het voor dat rekenkamers niet bevoegd zijn onderzoek te doen in het geval van de verstrekking van bedragen die in absolute zin zeer hoog zijn, omdat de instelling meer dan 50% van de baten elders uit verkrijgt. Om de bevoegdheden van de lokale rekenkamers op dit punt te versterken is aangesloten bij artikel 7.24, onderdeel a, onder 1°, van de Comptabiliteitswet 2016, waarin deze relatieve grens niet wordt gesteld. Elke geldverstrekking die middellijk of onmiddellijk ten laste komt van de gemeentelijke begroting wordt zo opengesteld voor rekenkameronderzoek.

Er wordt tevens een onderdeel toegevoegd op basis waarvan de rekenkamer onderzoek kan doen bij organisaties die ten laste van de gemeentebegroting goederen of diensten leveren die dienen ter uitvoering van een publieke taak, indien de gemeente zich daartoe het recht heeft voorbehouden (onderdeel e). Deze bepaling brengt mee dat gemeenten beleid ontwikkelen voor de gevallen zij zich dit recht wel of niet voorbehouden. Daarbij is voor het sociaal domein (jeugdhulp en maatschappelijke ondersteuning) van belang dat de rekenkamer op grond van het nieuwe onderdeel d in algemene zin bevoegd is ten aanzien van persoonsgebonden budgetten en daar waar het zorg in natura op grond van het nieuwe onderdeel e bevoegd is in die gevallen waarin de gemeente daartoe een contractueel beding heeft opgenomen. Zoals in paragraaf 4.2 van het algemeen deel is toegelicht is bij deze regeling aangesloten bij de bevoegdheid van de Algemene Rekenkamer in artikel 7.24, onderdeel c, van de Comptabiliteitswet 2016. Op grond van het nieuwe zesde lid hebben decentrale rekenkamers niet de bevoegdheid onderzoek te verrichten bij financiële ondernemingen en elektronischgeldinstellingen, bedoeld in de Wet op het financieel toezicht, vanwege de vertrouwensrelatie tussen deze organisaties en hun cliënten (zoals is toegelicht in paragraaf 4.2.3).

Het gaat om de bevoegdheden geregeld in het derde en vierde lid (nieuw). Naar analogie van artikel 7.34, tiende lid, van de Comptabiliteitswet 2016, is de rekenkamer wel bevoegd

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 298, nr. 3

27

een onderzoek ter plaatse te verrichten met uitdrukkelijke instemming van de betreffende organisatie. Deze uitzondering geschiedt op vrijwillige basis aan de hand van bilaterale afspraken tussen de betreffende organisatie en de rekenkamer en is om die reden niet expliciet in het onderhavige artikel opgenomen. Andersom geldt dat de organisaties ook op vrijwillige basis rechtstreeks nadere inlichtingen aan de rekenkamer kunnen verstrekken of stukken kunnen overleggen, met inachtneming van de vertrouwelijkheid van de gegevens van cliënten en binnen de kaders van de Algemene verordening gegevensbescherming. Onderdeel H Dit onderdeel wijzigt artikel 185 van de Gemeentewet op drie onderdelen. In de eerste plaats wordt in een nieuw tweede lid naar analogie van artikel 7.17, derde lid, en 7.30, derde lid, van de Comptabiliteitswet 2016, de bestuurlijke hoor- en wederhoorprocedure ook voor lokale rekenkamers expliciet geregeld. De rekenkamer is op basis hiervan gehouden voor de vaststelling van het rapport een reactie op de bevindingen en voorlopige conclusies te vragen aan het orgaan dat onderzocht is. Dat kan het college zijn of de raad, afhankelijk van het object van onderzoek. De rekenkamer hanteert voor deze procedure een redelijke termijn. Deze wijziging is toegelicht in paragraaf 5.2 van het algemeen deel.

De tweede wijziging betreft de expliciete regeling dat de rekenkamer mededelingen die gegevens en bevindingen bevatten die naar hun aard vertrouwelijk zijn, ter vertrouwelijke kennisneming aan de raad verstrekken, naar analogie van artikel 7.17, vierde lid, en 7.30, vierde lid, van de Comptabiliteitswet 2016. De derde wijziging betreft het toezenden van een afschrift van het rapport aan andere overheidslagen, indien tevens onderzoek is gedaan bij naamloze vennootschappen en besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid waarin deze overheidslagen deelnemen en gezamenlijk een meerderheidsbelang hebben. Artikel II Dit artikel bevat de overeenkomstige wijzigingen van de Provinciewet. Artikel III Artikel I, onderdeel G, en artikel II, onderdeel E, behelzen de uitbreiding van de onderzoeksbevoegdheden van de decentrale rekenkamers wanneer verschillende bestuurslagen aandelenkapitaal in eenzelfde naamloze of besloten vennootschap bezitten. Naar analogie van deze uitbreiding zijn ook de taken en de bevoegdheden van de Algemene Rekenkamer hiermee in lijn gebracht. Artikel IV Dit artikel bevat een overgangstermijn van een jaar, waarin de gemeenten die niet over een onafhankelijke rekenkamer beschikken de gelegenheid hebben er een in te stellen respectievelijk een gemeenschappelijke rekenkamer in te stellen. Tot dat moment blijft de uitvoering van de rekenkamerfunctie mogelijk.

Het artikel heeft geen betrekking op de provincies, omdat de provincies reeds alle over een onafhankelijke (gemeenschappelijke) rekenkamer beschikken. De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, K.H. Ollongren

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 298, nr. 3

28