RV participatie bij ruimtelijke plannen 2016

RAADSVOORSTEL

Par.afd.hfd

Kenmerk Raadsvergadering Commissie(s) Gewijzigd voorstel Bijlagen Portefeuillehouder Afdeling Ambtenaar/telefoonnummer

.

RV/929/160630/YE00 22 september 2016 Ruimte & Economie Datum: 7 september 2016 Inspraakverordening + stappenplan weth. Th.H.A.M. Reijn RO Y. Ekelschot, (035) 6559422, y.ekelschot@wijdemeren.nl 9 augustus 2016 Participatie bij ruimtelijke plannen

Datum Onderwerp CONCEPT-BESLUIT Voorgesteld wordt: 1. Participatie te waarborgen in de ruimtelijke procedure bij ruimtelijke plannen die afwijken van het bestemmingsplan door in te stemmen met het “Stappenplan participatie en communicatie bij ruimtelijke plannen” voor initiatiefnemers; 2. De Inspraakverordening aan te passen op besluitpunt 1. 3. Na vijf “proefplannen” de nieuwe werkwijze te evalueren. 1. Inleiding Ruimtelijke procedures hebben een lange doorlooptijd. De discussie over de kaders is er vaak maar ten dele als de kaders worden bepaald en vaak volop als er een concrete invulling voorligt. Ook zit er soms jaren tussen de kaderstelling en de concrete invulling. Daarnaast zijn door de langdurige trajecten de huidige participanten vaak niet meer degenen die in het begin hebben geparticipeerd. In de Omgevingswet (ingangsdatum naar verwachting in 2019) moet de participatie meer vorm krijgen. De sturingsfilosofie die de wet hanteert is er eerder een van ‘ja, mits’, dan ‘nee, tenzij’. Dat vraagt van gemeenten een andere, op participatie en overleg gebaseerde houding. Uw raad heeft zich in 2014 en voorjaar 2015 gebogen over verbetering van de vergaderwijze. Hier zijn geen concrete veranderingen uit voortgekomen. Wel is overeenstemming over verandering ten aanzien van: A. Betrekken bewoners, ondernemers en anderen aan de voorkant/in stelling brengen B.

Positionering Presidium als raadsbreed agendagremium C. Meedoen door bewoners nader bekijken (inspraak traject) D. Snelheid van besluitvormingsproces In de afgelopen periode is de inspraakprocedure een aantal keren aan de orde geweest als het gaat om de wenselijkheid en de doelmatigheid van het houden van inspraak op bestemmingsplannen. De gedachte is om het besluitvormingsproces doelmatiger te laten zijn door het proces te versnellen en te verbeteren. En daarnaast het vernieuwen en eigentijds maken van participatie waarbij het belang van burgers, initiatiefnemers en instanties gerespecteerd wordt.

Raadsvoorstel Onderwerp : participatie in plaats van inspraak Datum : 9 juni 2016

Er lopen momenteel twee sporen naast elkaar: 1. Wijzigen van de inspraak, 2. Participatie in de nieuwe Omgevingswet. Er is een samenhang, want beide onderwerpen gaan over (het wijzigen van) participatie in ruimtelijke plannen. Wijzigen van de inspraak De inspraakprocedure is in de loop van de tijd gewijzigd. Veel gemeenten houden geen inspraak bij ruimtelijke plannen. Dat is enerzijds omdat in de Wro ook al een dergelijke procedure is opgenomen (de zienswijzeprocedure) en anderzijds omdat er de vraag is uit de samenleving om aan de voorkant mee te mogen denken, als een plan nog niet klaar is. Bij inspraak is dat per definitie aan de achterkant (als een plan al nagenoeg afgerond is). Ook in Wijdemeren is het proces aan het veranderen door het anders in te richten. In de afgelopen tijd is sprake geweest van een startbijeenkomst, meedenkmarkt, inloopavond, klankbordgroep, schetsatelier. Het voorstel is om participatie in te voeren. De voorontwerpfase (inspraak) komt te vervallen. Het verschil met de huidige procedure is dat participatie aan de voorkant van het proces plaatsvindt. Dat kan door het initiatief tot (voor)overleg bij de indiener van een nieuw plan neer te leggen. Het is de bedoeling om de initiatiefnemer te vragen om een communicatieplan aan te leveren bij het plan. Daarin wordt de participatie vastgelegd.

Onderdeel van het communicatieplan kan een inloopavond zijn of een andere vorm van bijeenkomst over het voorliggende plan (bijvoorbeeld een klankbordgroep). De initiatiefnemer kan zodoende een verkenning doen en het geeft hem de mogelijkheid om in dialoog te gaan met partijen en het plan aan te passen zonder dat de gemeente daarin een grote rol hoeft te spelen. Er wordt in het verslag aangegeven met wie is overlegd, hoe omgegaan is met de opmerkingen, of dat geleid heeft tot wijzigen van het plan etc. De gemeente kan -waar nodig- ondersteunen. Hoe omvangrijker het plan, hoe uitgebreider het communicatieplan. Kleine plannen kunnen een communicatieplan hebben met de omvang een A4tje. De gemeente controleert op proceszorgvuldigheid (is op een juiste wijze omgegaan met de reacties) en regelt de wettelijke procedure uit de Wro die daarop volgt. Onderdeel daarvan is de zienswijzeprocedure, waarbij een zienswijze ingediend kan worden bij de gemeenteraad en de indieners worden gehoord. Dat blijft zo. Nieuwe Omgevingswet De Omgevingswet komt er aan. In de nieuwe wet verandert er veel. Ook hoe moet worden omgegaan met de belangen van derden. Het doel van de wet is het versnellen en verbeteren van het besluitvormingsproces. In de nieuwe wet staat alleen dat rechtstreeks betrokken belangen meegenomen / meegewogen moeten worden in het besluitvormingsproces.

De nieuwe wet regelt niet hoe dat moet gebeuren. Er zijn geen blauwdrukken voor het proces. Het gaat om acceptatie en draagvlak. Inwoners en belanghebbenden kunnen bijdragen aan het besluitvormingsproces door ze er zo veel mogelijk vroegtijdig bij te betrekken. De focus wordt verschoven naar de voorkant van het proces. Dat betekent loslaten aan de achterkant. Belangrijk daarbij is wel dat er altijd een kader is waarbinnen een reactie kan worden gegeven. Een plan is nooit helemaal blanco. Vaak staan uitgangspunten al vast.

2

Raadsvoorstel Onderwerp : participatie in plaats van inspraak Datum : 9 juni 2016

De flexibiliteit van een plan is mede afhankelijk van de grootte, o.a. in oppervlakte en inhoud van een plan. Als er sprake is van een groter plan dan is er vaker ruimte om het plan aan te passen. Anticiperen De gemeente Wijdemeren staat op dit moment voor de vraag hoe de inspraak beter geregeld kan worden. Het is daarom goed om na te denken over het proces dat gaat veranderen en daarbij te anticiperen op de komst van de Omgevingswet door dat proces nu al in te richten in de geest van de Omgevingswet. Zodoende hoeft straks niet meer nagedacht te worden over een goed participatieproces. De gemeente went alvast aan de nieuwe vorm van werken, daarbij wordt nu al ervaring opgedaan met een nieuw proces en kan de werkwijze verder worden uitgewerkt / verfijnd. De komende periode wordt gebruikt om te oefenen met het “loslaten”. 2. Argumenten 1.1 De samenleving vraagt om het vernieuwen en eigentijds maken van participatie. De verandering in het participatieproces is al langer aan de gang. De samenleving verandert. Inwoners en belanghebbenden willen in een vroeg stadium op de hoogte worden gesteld van plannen en wil ook meedenken en meebeslissen. De overheid kan er niet om heen om mee te bewegen en aan die vraag te voldoen. De Omgevingswet volgt die trend. 1.2 Deze ontwikkeling sluit aan bij de Participatienota Wijdemeren en bij het raadsakkoord “De samenleving centraal” .

In 2014 is voor afdeling BOR een participatienota vastgesteld. Nu wordt voor de ruimtelijke plannen van de afdeling RO het nieuwe participatietraject aan u voorgelegd. 1.3 Door de komst van de nieuwe Omgevingswet moet nagedacht worden over de invulling van het participatieproces. 1.4 Participatie wordt mede de verantwoordelijkheid van de initiatiefnemer. Er komt een dialoog tussen inwoners, belanghebbenden, initiatiefnemers en instanties. 1.5 Er is een stappenplan gemaakt voor het opstellen van een communicatieplan. De gemeente heeft een stappenplan opgesteld (bijlage). Daarin is opgenomen wat er komt kijken bij het opstellen van een communicatieplan bij ruimtelijke plannen. Zodoende heeft de initiatiefnemer een handreiking en geeft de gemeente richting aan de inhoud van een communicatieplan. Het opstellen van een communicatieplan is maatwerk. Dat is afhankelijk van bijvoorbeeld de grootte of gevoeligheid van een plan. De vraag moet in verhouding zijn met het plan. Een klein plan krijgt een klein communicatieplan. Soms is een verklaring van de buurman voldoende. 1.6 Het is al de praktijk in Wijdemeren. Ook in Wijdemeren is er de afgelopen periode anders omgegaan met participatie:  Bij het Masterplan Groenewoud is een communicatieplan overgelegd. Er is de gelegenheid geweest om een reactie te geven in een heel vroeg stadium.

Afvalzorg is zelf het gesprek aangegaan en heeft een groot deel van de beantwoording van de inspraakreacties voor zijn rekening genomen. Er is een klankbordgroep ingesteld en er zijn informatieavonden gehouden. Participatie en draagvlak zijn bij plan Groenewoud een belangrijke pijler.  Bij de plannen Ankeveensepad 10 en Dammerweg 3-4 heeft de initiatiefnemer een inloopavond georganiseerd in een vroeg stadium. Aan de hand van concrete

3

Raadsvoorstel Onderwerp : participatie in plaats van inspraak Datum : 9 juni 2016

 

 

schetsen / maquette was er de gelegenheid om vragen te stellen aan de ontwikkelaar zelf. De plannen konden in dat stadium nog worden aangepast. Voor het plan voor het Knorr-terrein zijn twee inloopavonden gehouden door de initiatiefnemer, waarbij er de mogelijkheid was om op het plan te reageren. Het plan is aangepast van drie woontorens naar rijwoningen en twee kleinere woontorens. Voor het Loosdrechts Terras (Porseleinhaven) is een participatietraject doorlopen dat bestond uit een startbijeenkomst met meedenkmarkt voor een brede groep omwonenden, ondernemers, ontwikkelaars en andere geïnteresseerden. Er stonden panelen met vragen over openbare ruimte en architectuur waarop mensen bij beelden konden aangeven wat hen aanstond en wat niet. In de aanbesteding is opgenomen dat de participatie door de ontwikkelaar geregeld wordt. Voor het plan Nedervecht is naast een grote klankbordgroep ook met de direct omwonenden het gesprek aangegaan. Dat laatste heeft geresulteerd in een groenbuffer tussen de oude en de nieuwe bebouwing. Bij het plan Ter Sype is bij de start van het proces het gesprek aangegaan met de buurt. Er is een ontwerpatelier gehouden. Aan de hand van een aantal sfeerbeelden zijn in werkgroepen de varianten zijn besproken. Er is een uitgebreid verslag van de participatie / de gehouden sessies.

Deze uitwerking lijkt het meest in de buurt te komen van de wijze waarop het zou moeten gaan in de toekomst (onder de werking van de nieuwe Omgevingswet).

1.7 De gemeente mag vragen om gegevens In artikel 3:2 Awb is geregeld dat de gemeente bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis vergaart omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen. De gemeente bepaalt welke gegevens nodig zijn voor de beoordeling van een plan. Op basis daarvan kan de gemeente vragen om een communicatieplan. In alle gevallen moet in acht genomen worden dat de vraag aan de initiatiefnemer om gegevens binnen de grenzen van het redelijke moet blijven. Het toetsingskader betreft de goede ruimtelijke ordening en daarbij het belang van derden. 2.1 De inspraak is niet verplicht door regels van het Rijk. De inspraakfase (formeel voorontwerp) is geen onderdeel van de wettelijk voorgeschreven bestemmingsplanprocedure en dus niet verplicht. De Wro heeft een eigen procedure (zienswijzeprocedure). De wettelijke basis van de inspraak ligt in de gemeentelijke Inspraakverordening. Omdat het verlenen van inspraak geen onderdeel uitmaakt van de wettelijke procedure, besteedt de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State hier in de beroepsfase geen enkele aandacht aan. Alleen de wettelijk voorgeschreven “zienswijze-fase” met betrekking tot het ontwerpplan is tijdens de beroepsfase van belang. 2.2 De inspraakprocedure is nagenoeg gelijk aan de zienswijzeprocedure en heeft daarom geen meerwaarde.

Ervaring leert dat zienswijzen vaak gelijkluidend zijn aan de eerder ingebrachte inspraakreacties en dat deze laatst genoemde fase dus geen meerwaarde heeft. Het is dubbelop voor de initiatiefnemer en voor belanghebbenden. 2.3 Inspraak verlenen geeft soms ergernis en verwarring. Door de indieners van een inspraakreactie wordt wel gedacht dat het indienen van een zienswijze niet meer nodig is. Het geeft onduidelijkheid. Belangrijk daarbij is dat het achterwege laten van het indienen van een zienswijze betekent dat de gang naar de rechter voor de ‘bezwaarmaker’ afgesloten is. Het afschaffen van inspraak bij ruimtelijke plannen maakt de procedure helder en duidelijk zonder afbreuk te doen aan bestaande wettelijke rechten.

4

Raadsvoorstel Onderwerp : participatie in plaats van inspraak Datum : 9 juni 2016

2.4 Inspraak is niet altijd noodzakelijk op grond van de inspraakverordening. In de afgelopen jaren is het de praktijk geworden om vrijwel altijd inspraak te verlenen als een ruimtelijk plan afwijkt van het bestemmingsplan. Strikt genomen is dat niet altijd nodig. Ten eerste is in de verordening opgenomen dat geen inspraak wordt verleend ten aanzien van ondergeschikte herzieningen van een eerder vastgesteld beleidsvoornemen (Artikel 2.3.a). Dit betekent bijvoorbeeld voor de toepassing van een wijzigingsbevoegdheid in het bestemmingsplan dat niet (opnieuw) inspraak hoeft te worden verleend. In de procedure van de vaststelling van het bestemmingsplan is die gelegenheid er immers al geweest. Ten tweede is in de toelichting opgenomen dat in ieder geval een inspraakprocedure zal worden gevolgd in geval van bestemmingsplannen en complexe vrijstellingen ex artikel 19 lid 1 WRO (oud, nu de uitgebreide procedure van de Wabo), die qua aard en/of omvang van aanmerkelijke invloed kunnen zijn op de omgeving. Niet in alle gevallen is er sprake van een aanmerkelijke invloed. Dat moet per geval beoordeeld worden. 2.5 De herziening van de grote bestemmingsplannen is nagenoeg afgerond. De voorontwerpfase (inspraakfase) is geïntroduceerd ten tijde van de grote herzieningsslag van de bestemmingsplannen.

Op grond van de Wro mogen bestemmingsplannen niet ouder zijn dan 10 jaar en moeten alle analoge plannen vervangen worden door digitale versies. Voorzien werd dat deze herzieningsslag een enorm beslag zou leggen op de capaciteit en op een deel van de begroting. Om kostbaar en tijdrovend veldwerk te voorkomen en de financiële gevolgen te beperken, is vervolgens overgegaan op het verlenen van inspraak op een voorontwerp. Op die manier konden inwoners en belanghebbenden zelf constateren als een en ander niet juist was opgenomen en was correctie in de ontwerpfase van het bestemmingsplan mogelijk. De herziening van de bestemmingsplannen is nagenoeg afgerond. Het gehele grondgebied is hierdoor nauwkeurig in beeld gebracht. Luchtfoto’s en andere moderne digitale technieken dragen hier ook zeker aan bij. Dit betekent dat het niet langer voor dit doel noodzakelijk is om inspraak te verlenen. De inventarisatie van ons grondgebied is immers op orde. Voor nagenoeg het gehele grondgebied gelden inmiddels moderne bestemmingsplannen waaraan een inventarisatie ten grondslag ligt. 2.6 Het versnelt de wettelijke procedure Er bestaat de wens om te komen tot het versnellen van procedures.

Met het direct starten van de wettelijke procedure (de ontwerpfase) wordt er zeker drie maanden tijdwinst behaald, terwijl er niets tekort gedaan wordt aan de rechten van ‘een ieder’ om zienswijzen bij uw raad omtrent het ontwerp naar voren te brengen. 2.7 De gemeente wordt ontlast omdat de voorprocedure neergelegd wordt bij de initiatiefnemer. Daardoor wordt intern tijdwinst geboekt. 3. Er komt een evaluatie. Voorgesteld wordt om proef te draaien met vijf plannen en daarna een evaluatie te houden. 3. Kanttekeningen/Risico’s Het loslaten betekent dat er keuzes gemaakt moeten worden. De uitkomsten zijn niet altijd te voorspellen en kunnen niet voor alle betrokkenen naar wens uitpakken. Het is een landelijke visie om deze wijze van opereren in te voeren, die voor de meeste betrokkenen voordeel oplevert. 4. Financiële consequenties

5

Raadsvoorstel Onderwerp : participatie in plaats van inspraak Datum : 9 juni 2016

5. Aanpak (planning/uitvoering/communicatie) -

-

-

-

In principe is de afdeling Ruimtelijke Ordening zelf verantwoordelijk voor de beoordeling van het communicatie- en participatieplan (voldoet het aan de vereisten). Communicatie fungeert daarbij als klankbord en vraagbaak. Het plan wordt bij grote plannen zoals bijvoorbeeld Groenewoud en Ter Sype wel door medewerkers van het cluster Communicatie beoordeeld. Meteen na besluitvorming wordt de nieuwe werkwijze ingevoerd. Intern communiceren over ‘nieuwe’ werkwijze gebeurt aan de hand van een (nog te houden) bijeenkomst voor medewerkers en een (nog te houden) bijeenkomst voor bestuurders. Dat zal ook gaan over een andere benadering (“omdenken”). Extern communiceren over ‘nieuwe’ werkwijze gebeurt door de nieuwe werkwijze te vermelden op onze website. Er komt een persbericht. Het wordt bekendgemaakt. Initiatiefnemers worden ook op de hoogte gebracht door de eigen medewerkers bij het afgeven van informatie over ruimtelijk plannen. Zij kunnen het Stappenplan verstrekken en toelichten. Dat gebeurt in een zo vroeg mogelijk stadium (bij voorkeur al bij het vooroverleg). De nieuwe werkwijze gaat ook gelden voor aanvragen die onder de bevoegdheid van het college worden afgehandeld. Dat betreft aanvragen voor het afwijken van het bestemmingsplan met een omgevingsvergunning (Wabo artikel 2.12 1e lid onder a sub 3).

Het college zal overgaan op de nieuwe werkwijze eerst nadat uw raad hierover positief heeft besloten. Op grond van 8:3 Awb kan geen bezwaar en beroep worden ingesteld tegen een verordening (algemeen verbindend voorschrift), inclusief een wijziging. Bekendmaking is daarom voldoende.

6. Standpunt commissies (en derden) De commissie R&E adviseert tot opname op de hamerstukkenlijst. Wijdemeren, 9 augustus 2016 Burgemeester en wethouders van Wijdemeren, de secretaris, de burgemeester,

6

RAADSBESLUIT

De raad der gemeente Wijdemeren; Gelezen het voorstel van burgemeester en wethouders d.d. 9 augustus 2016 Gelet op artikel 108 Gemeentewet en artikel 150 Gemeentewet. BESLUIT 1. Participatie te waarborgen in de ruimtelijke procedure bij ruimtelijke plannen die afwijken van het bestemmingsplan door in te stemmen met het “Stappenplan participatie en communicatie bij ruimtelijke plannen” voor initiatiefnemers; 2. De Inspraakverordening aan te passen op besluitpunt 1. 

Aan artikel 2, 3e lid wordt toegevoegd:

g. indien sprake is van een ruimtelijk plan dat afwijkt van het bestemmingsplan. 

De toelichting van artikel 2, 1e lid komt als volgt te luiden:

Voor de gemeenten Wijdemeren geldt dat (1) in ieder geval geen inspraakprocedure zal worden gevolgd in geval van ruimtelijke plannen die afwijken van het bestemmingsplan omdat de Wet ruimtelijke ordening een eigen wettelijke procedure heeft (zienswijzeprocedure) en omdat bij raadsbesluit van 22 september 2016 een participatieprocedure wordt toegevoegd aan het proces. 3. Na vijf “proefplannen” de nieuwe werkwijze te evalueren.

Aldus besloten in de openbare vergadering van 22 september 2016 De raad voornoemd, de plv. griffier,

de voorzitter,

drs. C.M. de Heus

drs. M.E. Smit

Afschriften van dit besluit naar: