1.2 Provincie Overijssel - Bijlage 2 Gemeenschappelijk Financieel Toezichtkader gemeente 2026

1

2 GTK gemeenten 2026 INHOUD 1 INLEIDING 3 2 DOEL VAN HET FINANCIEEL TOEZICHT 4 3 ACTOREN BIJ HET FINANCIEEL TOEZICHT 5 4 UITGANGSPUNTEN 7 5 VORMEN VAN FINANCIEEL TOEZICHT 11 6 HET PROCES 12 6.1 Vaststellingsbesluit begroting 12 6.2 Inzending van stukken 12 6.3 Bepalen van het toezichtregime 14 6.4 Uitvoeren van repressief toezicht 14 6.5 Uitvoeren van preventief toezicht 14 7 KADERS 19 7.1 Structureel evenwicht 19 7.1.1 Structureel evenwicht 19 7.1.2 Structurele en incidentele baten en lasten 20 7.1.3 Reservemutaties 20 7.1.4 Opschuivend sluitend meerjarenperspectief 22 7.2 Reëel evenwicht 23 7.2.1 Algemene uitkering 23 7.2.2 Taakstellingen, bezuinigingen, ombuigingen en onderuitputting 23 7.3 Financiële positie 25 7.3.1 Weerstandsvermogen, weerstandscapaciteit en risico’s 25 7.3.2 Financiële kengetallen 28 7.3.3 Onderhoud kapitaalgoederen 29 8 OVERIGE VORMEN VAN TOEZICHT 32 8.1 Verordeningen 32 8.2 Kasgeldlimiet en renterisiconorm 32 8.3 Herindelingen 35 8.4 Artikel 12 Financiële-verhoudingswet 38 BIJLAGEN 41 1. Toelichting op het risicomodel 41 2. Rekenvoorbeeld onderuitputting kapitaallasten 43 3. Termijnen voor het al dan niet verlenen van goedkeuring aan de begroting 45 4.

Begrippenlijst 46 3 1 INLEIDING Waarom een (nieuw) GTK? Het gemeenschappelijk financieel toezichtkader (GTK) is aan vernieuwing toe, enerzijds omdat de uit 2020 daterende versie actualisatie behoeft en anderzijds omdat er diverse ontwikkelingen zijn geweest, waaronder de ontwikkeling van een risicomodel, regelgeving over het ramen van onderuitputting en het onder voorwaarden kunnen inzetten van de algemene reserve als structureel dekkingsmiddel waardoor het GTK niet meer volledig was. Doelgroep Dit GTK kent een brede doelgroep die vooral bestaat uit bestuurders en ambtenaren van de gemeenten als toezichtontvangers en de bestuurders en ambtenaren van de provincies, als toezichthouders. Financieel toezichthouders zijn de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK), als stelselverantwoordelijke en toezichthouder op de provincies, en Gedeputeerde Staten (GS) van de provincies als toezichthouder op de gemeenten. Dit GTK heeft betrekking op het financieel toezicht door GS op gemeenten. Voor het financieel toezicht op gemeenschappelijke regelingen is een afzonderlijk gemeenschappelijk toezichtkader vastgesteld. De kaders voor het toezicht op waterschappen worden nog door de gezamenlijke provincies vastgesteld en zijn in dit GTK buiten beschouwing gelaten.

Status GS van de twaalf provincies formuleren gezamenlijk in het GTK de taak van de financieel toezichthouder, vanuit de wettelijke opdracht. De afstemming hierover vindt plaats in het landelijk Vakberaad Gemeentefinanciën. Het GTK is hiermee een uitwerking van het wettelijk kader voor het financieel toezicht op decentrale overheden. Het GTK is vastgesteld door de colleges van GS van de twaalf provincies. Dit toezichtkader vervangt voor gemeenten het Gemeenschappelijk financieel toezichtkader GTK gemeenten uit 2020 en is van toepassing op de begroting 2027 en verder. Leeswijzer Het doel van financieel toezicht en de betrokken actoren wordt toegelicht in respectievelijk hoofdstuk 2 en hoofdstuk 3. In hoofdstuk 4 wordt ingegaan op de algemene uitgangspunten. Vervolgens beschrijft hoofdstuk 5 de vormen van financieel toezicht en gaat hoofdstuk 6 in op de wijze waarop het financieel toezicht wordt uitgevoerd. In hoofdstuk 7 zijn de specifieke kaders uitgewerkt. De toezichtvorm bij gemeentelijke herindelingen, financieel toezicht op financiering decentrale overheden en overige relevante zaken die een relatie hebben met het financiële toezicht komen aan de orde in hoofdstuk 8. In de bijlagen is het risicomodel opgenomen, een rekenvoorbeeld onderuitputting kapitaallasten, de termijnen voor goedkeuring begroting en de begrippenlijst.

4 GTK gemeenten 2026 2 DOEL VAN HET FINANCIEEL TOEZICHT Maatschappelijk belang Financieel toezicht helpt gemeenten bij het bevorderen van een gezonde financiële huishouding en biedt daarmee meerwaarde aan de kwaliteit van het openbaar bestuur. Financieel toezicht is een wezenlijk onderdeel van de ‘checks and balances’ binnen het openbaar bestuur en draagt hiermee bij aan het voorkomen dat een gemeente niet meer in staat is financiële tekorten zelf op te lossen . Een gemeente die toch nog in financiële moeilijkheden komt, kan op grond van artikel 12 Financiële- verhoudingswet een beroep doen op de collectieve middelen in het gemeentefonds. Iedere gemeente betaalt dan mee aan de financiële problemen van deze gemeente. Het belang van het financieel toezicht ligt dus bij de gezamenlijkheid van gemeenten. Het toezicht draagt hiermee bij aan het borgen van een gezonde financiële huishouding van gemeenten. Ondersteunen van de horizontale controle en verantwoording Afgeleid van bovenstaande doelstelling hebben de toezichthouders zich ook tot doel gesteld de horizontale verantwoording aan en de controle door de gemeenteraad en daarmee de kwaliteit van het openbaar bestuur te versterken. Elke gemeente is verantwoordelijk voor haar eigen financieel beleid en beheer.

De meerwaarde van het financieel toezicht is dat het een bijdrage kan leveren aan de kwaliteit van de democratische horizontale verantwoording en de sturing en controle door de gemeenteraad. Onderdeel van de meerwaarde is de onafhankelijke positie van de toezichthouder en het breder inzicht in problematiek en ontwikkelingen bij meerdere gemeenten. De toezichthouder versterkt het inzicht in de stand van zaken van de gemeentelijke financiën als geheel en geeft signalen af ten behoeve van het publiek debat. Toezicht houden is niet zo zeer ‘bemoeien met’, maar veeleer ‘betrokken zijn bij’. Het gaat om een constructieve dialoog waarin betrokken partijen met behoud van ieders rol en verantwoordelijkheid elkaar aanspreken en kritisch bevragen.

5 3 ACTOREN BIJ HET FINANCIEEL TOEZICHT De raad De raad heeft een kaderstellende en controlerende taak. Als volksvertegenwoordiging legt ze de beleidsdoelen met de daarbij behorende budgetten in de begroting vast. Zij moeten daarbij zorgen dat de begroting een structureel en reëel evenwicht vertoont (artikel 189 Gemeentewet). De raad kan bij zijn controlerende taak gebruik maken van de informatie van de accountant en de lokale rekenkamer. Het financieel toezicht is complementair aan de horizontale kaderstellende en controlerende taak van de raad. Alle drie de externe partijen hebben dus een andere rol ten aanzien van de controlerende taak van de raad. - De financieel toezichthouder kijkt vooruit en anticipeert op actuele gebeurtenissen, die mogelijk invloed hebben op de gemeentelijke financiën. Deze vormt zich een oordeel over het structureel en reëel evenwicht van de begroting en meerjarenraming. Daarbij heeft de toezichthouder ook een meedenkende rol, maar grijpt ook in als dat nodig is. Financieel toezicht moet niet worden verward met controle van de (financiële) administratie. Dat is een taak van de accountant (zie hieronder). De jaarrekening en de bevindingen van de accountant maken wel onderdeel uit van het begrotingsonderzoek door de financieel toezichthouder (artikel 203 Gemeentewet). - De accountant blikt vooral terug.

Deze controleert het getrouwe beeld van de jaarrekening en de rechtmatigheid en vormt zich een oordeel over de administratieve organisatie en de interne controle en kan daarover ook aanbevelingen doen. De accountant heeft ook een adviserende rol. Dit doet de accountant in opdracht van de raad, die daarbij ook aanvullende eisen kan stellen (artikel 213 Gemeentewet). - De lokale rekenkamer doet vooral doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoeken. De rekenkamer is onafhankelijk en bepaalt zelf haar agenda. Het doel van de onderzoeken is ondersteuning van de raad bij zijn controlerende taak (artikel 182 Gemeentewet). In aanvulling hierop is relevant dat het college ook verplicht is periodiek doelmatigheid- en doeltreffendheidonderzoeken te (laten) doen naar het door hem gevoerde bestuur (artikel 213a Gemeentewet). De toezichthouder GS zijn financieel toezichthouder op gemeenten. Het betreft de uitvoering van de wettelijk opgedragen taak, zoals omschreven in artikelen 186 tot en met 215 Gemeentewet en artikel 12 Financiële- verhoudingswet. De landelijke afstemming van het financieel toezicht vindt plaats in het Vakberaad Gemeentefinanciën. Dit is een overlegorgaan van de gezamenlijke toezichthouders (provincies en BZK) en vertegenwoordigers van de VNG en de ROB.

De kaders voor het toezicht worden aangereikt vanuit het Vakberaad Gemeentefinanciën en zijn vastgelegd in dit toezichtkader. Provincies kunnen daar, in de werkwijze, eigen accenten en prioriteiten aan toevoegen. De minister van BZK De minister van BZK is stelselverantwoordelijke van het toezicht. De provincies leveren jaarlijks aan de minister van BZK informatie over het uitgevoerde toezicht op gemeenten. De minister neemt dit op in het jaarlijkse toezichtsverslag aan de Tweede Kamer.

6 GTK gemeenten 2026 De minister van BZK is, samen met de minister van Financiën, verantwoordelijk voor het beheer van het Gemeentefonds. Voor een extra beslag op de middelen uit dit fonds kunnen gemeenten onder bepaalde voorwaarden een aanvraag doen op grond van artikel 12 van de Financiële-verhoudingswet. Het ministerie van BZK voert het zogenoemde artikel 12-toezicht uit volgens de Handleiding artikel 12 Financiële-verhoudingswet. 7 4 UITGANGSPUNTEN Financieel toezicht vindt zijn basis in de wet en is gebaseerd op vertrouwen. De wetgever heeft bepaald dat GS zich een oordeel vormen over het al dan niet structureel en reëel in evenwicht zijn van de begroting en meerjarenraming van de gemeenten. Uitgangspunt hierbij is dat iedere gemeente zelf verantwoordelijk is voor een gezond financieel beleid en beheer. GS laten de gemeente daarom haar eigen verantwoordelijkheid, maar zijn alert op beslissingen met financiële consequenties die het begrotingsevenwicht (kunnen) aantasten. GS doen (waar nodig) uitspraken over het financieel beleid, de verordeningen (volgens artikel 212 Gemeentewet) en het financieel beheer, waaronder het weerstandsvermogen en de risicobeheersing. Daarnaast kan GS, vanuit hun toezichthoudende taak, suggesties geven die de overige beleidsvelden raken.

Structureel en reëel resultaat in brede context De beoordeling van het structureel resultaat en de realiteit daarvan door GS gaat verder dan enkel de incidentele baten en lasten te elimineren uit het resultaat. Het gaat om een beoordeling van de gehanteerde uitgangspunten en aannames waarop de ramingen zijn gebaseerd alsook de kwaliteit van de financiële organisatie en de realisaties van de afgelopen jaren. De Gemeentewet, de boekhoudvoorschriften (BBV) en dit Gemeenschappelijk toezichtkader bieden daar handvatten voor. Zo kan ook bijvoorbeeld verdiepend (thema-)onderzoek gedaan worden. Daarnaast is het goede gesprek met de gemeente en de ervaringen in eerdere jaren zeer belangrijk om de realiteit van de uitgangspunten en aannames te toetsen. De Gemeentewet laat hier expliciet ruimte voor het oordeel van Gedeputeerde Staten. Zo is de beoordeling van de incidentele baten en lasten of de nog te realiseren bezuinigingen geen exacte wetenschap en wordt dit beoordeeld in de bredere context van de financiën van een gemeente. We toetsen dus niet alleen of het structureel en reëel evenwicht “op papier” structureel en reëel is, maar beoordelen het totale financiële beeld en de mate waarin de raming en het beleid uitvoerbaar en beheersbaar zijn.

De brede toetsing houdt in dat structureel en reëel evenwicht het vertrekpunt is voor het toezichtregime, maar dat het oordeel over ‘structureel en reëel’ steeds wordt geplaatst in de bredere financiële context van de gemeente. Daarbij wordt onder meer gekeken naar de plausibiliteit van de ramingen en de dekking (waaronder de gehanteerde uitgangspunten en aannames, zoals loon- en prijsontwikkelingen, en het realiteitsgehalte en de uitvoerbaarheid van bezuinigingen en taakstellingen, mede in het licht van ervaringen uit eerdere jaren). Voorts worden de financiële kengetallen zoals opgenomen in het BBV in samenhang betrokken (waaronder in ieder geval netto schuldquote, solvabiliteitsratio, structurele exploitatieruimte, grondexploitatie en belastingcapaciteit), evenals de ontwikkeling en inzetbaarheid van reserves en voorzieningen en de omvang en beheersing van (geïnventariseerde) risico’s in relatie tot de beschikbare weerstandscapaciteit. Tot slot kunnen soft controls worden meegenomen, zoals de kwaliteit van de planning-en-controlcyclus, de werking van interne beheersing en het verantwoordingsproces, de tijdigheid en betrouwbaarheid van managementinformatie en de kwaliteit en continuïteit van de (financiële) organisatie en governance, voor zover deze relevant zijn voor de duiding van risico’s en de betrouwbaarheid van de ramingen.

Daarnaast zijn door de afspraken uit het Bestuurlijk overleg financiële verhoudingen (BOFv) eind 2023 de kaders voor het inzetten van de reserves als structureel dekkingsmiddel verduidelijkt en verruimd.

8 GTK gemeenten 2026 Hierdoor heeft de vermogenspositie een directere invloed op het toetsingscriterium structureel en reëel evenwicht. Hetzelfde geldt voor de nieuwe mogelijkheid voor gemeenten om een specifieke stelpost onderuitputting op te nemen. Dit geeft gemeenten de ruimte om op voorhand in de begroting rekening te houden dat niet alle plannen worden gerealiseerd. Op die manier wordt de (investerings -) planning direct betrokken bij de beoordeling van het structureel en reëel evenwicht. Het oordeel van GS over de realiteit van de ramingen, de specifieke stelpost onderuitputting en de verruimde mogelijkheden om het vermogen in te zetten als dekkingsmiddel zorgen ervoor dat de norm voor het bepalen van het toezichtregime afdoende is en aanpassing op dit moment niet nodig is. Uitgangspunten financieel toezicht De uitvoering van het financieel toezicht door GS is gebaseerd op het gedachtengoed van het ATT (zie ook de Agenda Toekomst van het (interbestuurlijk) Toezicht 1) 1. Uniformiteit en maatwerk 2. Risicogericht toezicht 3. Toezicht is proportioneel 4. Transparantie 1. Uniformiteit en maatwerk GS streven naar uniformiteit en daarmee ook naar meer eenduidigheid ten aanzien van de gehanteerde criteria. Na toepassing van uniforme kaders voor het bepalen van het toezichtregime, is het toezicht vooral maatwerk en vindt het plaats op basis van contact en dialoog.

Het toezicht is veranderd naar lerend toezicht, waarbij het niet alleen draait om het beoordelen, maar ook om het signaleren en vooral een constructieve dialoog tussen GS en gemeenten. Hierbij wordt expertise ingebracht en aan beide zijden wordt geleerd om het toezicht te optimaliseren. Er is ruimte voor maatwerk in de uitvoering van toezicht, maar ook voor gerichte interventies waar die nodig blijken. Aan het maatwerk wordt in dit GTK uitvoering gegeven door de uitgangspunten risicogericht en proportioneel te hanteren. Risicogericht en proportioneel toezicht houdt in dat GS bepalen hoeveel (extra) aandacht een gemeente naar hun oordeel nodig heeft. GS stemmen de intensiteit van het onderzoek en het contact met de gemeente daarop af. Voor het bepalen van het structureel en reëel evenwicht is in dit GTK een stap gezet om meer uniformiteit in de criteria te realiseren. Bij het begrotingsonderzoek maken GS gebruik van een risicomodel (zie bijlage 1). 1 In 2018 is door Rijk, gemeenten, provincies en waterschappen afgesproken om te "werken aan vernieuwing van het interbestuurlijk en financieel toezicht, zodat het toezicht zo effectief mogelijk is en passend is bij een gezamenlijke aanpak van maatschappelijke opgaven." Dit is uitgewerkt in de Agenda Toekomst Toezicht (ATT), die in 2018 aan de Tweede Kamer is aangeboden.

In 2020 is het Actieplan Agenda Toekomst van het Toezicht aangeboden. In november 2023 is de agenda ambtelijk afgerond. In december 2025 heeft de Minister van BZK de Kamer geïnformeerd over een drietal onderwerpen in het financieel toezicht op gemeenten en provincies wat nader onderzocht wordt. 9 GS kunnen meerwaarde bieden door gebruik te maken van de kennis over de desbetreffende gemeente die bij de provincie aanwezig is. Naast kennis vanuit de toezichthoudende rol is er ook kennis aanwezig doordat de provincies samenwerken met de gemeenten. Door interne afstemming en regelmatig contact en dialoog met gemeenten, kunnen GS op de hoogte blijven van wat er in een gemeente speelt. Ook het volgen van landelijke en provinciale trends en ontwikkelingen, waaronder wetswijzigingen, kan bijdragen aan het leveren van meerwaarde. Dankzij deze integrale benadering kunnen provincies, binnen de in dit GTK opgenomen kaders, eigen accenten en prioriteiten toevoegen aan de wijze waarop zij het toezicht vorm willen geven. 2. Risicogericht toezicht Een tweeledige benadering van het toezichtregime (waarbij de keuze is beperkt tot repressief of preventief toezicht) geeft nog onvoldoende duiding over de financiële positie van een gemeente en de financiële risico’s die zij loopt. Bevindingen zullen altijd binnen een bepaalde context geplaatst moeten worden.

Om een inschatting te maken van de kans dat een gemeente op termijn in financiële problemen kan komen, wordt een risicoprofiel opgesteld. Dit profiel helpt GS bij het inschatten van de mogelijke extra aandacht die een gemeente nodig heeft. Uiteraard zijn GS zich bewust van het feit dat zich onverwachte (lokale) ontwikkelingen kunnen voordoen, die niet te vangen zijn in een uniform risicoprofiel. Dit risicoprofiel komt niet in de plaats van de risico-inventarisatie die de gemeente zelf opstelt voor het bepalen van de benodigde weerstandscapaciteit. Het profiel is in eerste instantie bedoeld als hulpmiddel voor de oordeelsvorming van GS en het daaraan gekoppelde proportionele toezicht en geeft aanvullende informatie voor de dialoog met de gemeente. Het (primaire) uitgangspunt blijft het structureel en reëel in evenwicht zijn van de begroting. Het streven is om het risicomodel de komende tijd verder te ontwikkelen en is daarmee niet in ‘beton gegoten’. De toetspuntenlijst, zoals deze in het voorgaand GTK nog was opgenomen , komt daarmee te vervallen. Veruit de meeste toetspunten krijgen aandacht in het risicomodel. 3. Toezicht is proportioneel GS willen zo effectief mogelijk optreden en tegelijkertijd zo efficiënt mogelijk werken. Daarbij willen GS de administratieve last voor gemeenten beperken, ofwel: licht waar het kan, zwaarder waar het nodig is.

Er wordt zoveel mogelijk uitgegaan van beschikbare informatie. Als voor de oordeelsvorming over de financiële positie nadere informatie nodig is, zal hierom verzocht worden. Als de begroting van een gemeente voldoet aan de wettelijke criteria om in aanmerking te komen voor repressief toezicht (zie hoofdstuk 5), dan zullen GS zich meestal beperken tot regulier contact met de gemeente. Op basis van het risicoprofiel maken GS een inschatting van de financiële positie. Als de financiële positie zwakker is, zullen GS meer aandacht voor die gemeente hebben. Dit kan zich vertalen naar diepgaander onderzoek van de financiële stukken en intensiever ambtelijk en/of bestuurlijk contact. Bij intensiever financieel toezicht wordt ingespeeld op de individuele situatie van de gemeente. Immers, niet iedere gemeente is hetzelfde en financiële knelpunten kunnen door uiteenlopende oorzaken ontstaan. 10 GTK gemeenten 2026 4. Transparantie Het toezichtoordeel Transparant betekent dat van tevoren helder is wat GS van de gemeente verwachten en wat de gemeente van GS kan verwachten. Naast de beleidslijnen in dit GTK houdenGS gemeenten op de hoogte van het beleid over actuele ontwikkelingen in de jaarlijkse begrotingscirculaire. Bovendien moeten GS in staat zijn het toezichtoordeel uit te leggen.

Financiële (toezicht)informatie Het belang van de openbaarheid van publieke informatie (transparante overheid) voor de democratische rechtstaat, de burger en het bestuur, is groot. Binnen de provincies gebeurt er al veel op het gebied van inventariseren en openbaar maken van financiële (toezicht)informatie. Het streven is te komen tot meer uniformiteit tussen provincies. Deze ambitie van de gezamenlijke toezichthouders zal de komende jaren naar verwachting verder worden opgepakt en ingevuld. 11 5 VORMEN VAN FINANCIEEL TOEZICHT In dit hoofdstuk worden de twee wettelijke vormen van financieel toezicht kort toegelicht: 1. Repressief toezicht 2. Preventief toezicht GS bepalen de vorm van toezicht op basis van: - Gemeentewet (GW). - Algemene wet bestuursrecht (Awb). - Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV), de notities van de Commissie BBV en de algemene vragen en antwoorden van de Commissie BBV - Het GTK 2026 en aanvullende begrotings- of themacirculaires. 1. Repressief toezicht Repressief toezicht is standaard. Deze vorm van toezicht houdt in dat de begroting en begrotingswijzigingen direct uitgevoerd kunnen worden (rechtskracht krijgen), zonder afhankelijk te zijn van een voorafgaande goedkeuring van GS.

Er is altijd sprake van repressief toezicht als aan de volgende voorwaarden is voldaan: - De begroting is naar het oordeel van GS structureel en reëel in evenwicht. De structurele baten dekken de structurele lasten en de ramingen zijn realistisch. Als het begrotingsjaar niet structureel en reëel in evenwicht is, dan moet aannemelijk zijn dat dit evenwicht uiterlijk in het laatste jaar van de meerjarenraming tot stand wordt gebracht. - De jaarrekening en begroting zijn op tijd ingezonden. De jaarrekening vóór 15 juli van het jaar volgend op het verslagjaar en de begroting vóór 15 november van het jaar voorafgaand aan het begrotingsjaar. 2. Preventief toezicht Preventief toezicht is uitzondering en wordt ingesteld als niet voldaan is aan het criterium structureel en reëel evenwicht. Preventief toezicht kan ook worden ingesteld als niet is voldaan aan de wettelijke inzendtermijnen. Overschrijding van de uiterste inzenddata leidt in beginsel tot preventief toezicht, ook voor een financieel gezonde gemeente. De reden hiervoor is dat GS tijdig over informatie moeten beschikken om zich een oordeel te kunnen vormen over de financiële positie. Bovendien kan het niet voldoen aan de termijnen een signaal zijn dat een gemeente de financiële huis houding niet op orde heeft.

Preventief toezicht betekent dat de begroting en de daaropvolgende wijzigingen eerst moeten worden goedgekeurd door GS, voordat deze kunnen worden uitgevoerd.

12 GTK gemeenten 2026 6 HET PROCES 6.1 Vaststellingsbesluit begroting Het vaststellingsbesluit van de begroting moet een compleet beeld geven van de besluitvorming door de raad. Hierin staat: - welke begroting vastgesteld is; - wat er is veranderd ten opzichte van de ter behandeling aangeboden begroting, al dan niet door middel van een aparte begrotingswijziging (indien van toepassing); - wanneer als structureel dekkingsmiddel de inzet van het surplus van de algemene reserve is toegepast; - welke (her)investeringskredieten door de raad beschikbaar zijn gesteld (zie onderstaande toelichting); - wanneer het saldo van baten en lasten inclusief reservemutaties in het begrotingsjaar een tekort heeft, de wijze waarop het begrotingsjaar sluitend is gemaakt (bijvoorbeeld door een onttrekking aan de algemene reserve) en hoe het structureel en reëel evenwicht tot stand is gebracht. (Her)investeringskredieten Bij de vaststelling van de begroting door de raad worden niet alleen de baten en lasten geautoriseerd, maar stelt de raad ook de (her)investeringen vast. Er is geen aanvullende besluitvorming meer nodig om de (her)investeringen uit te voeren. Overigens kan de raad bij de begrotingsbehandeling en -vaststelling aangeven van welke (her)investering(en) op een later tijdstip een apart voorstel voor autorisatie van het (her)investeringskrediet gewenst is.

6.2 Inzending van stukken Om de begroting te kunnen beoordelen, moeten GS over voldoende informatie beschikken. Gemeenten zijn daarom verplicht een aantal documenten aan te leveren. GS moeten deze stukken archiveren. Het gaat daarom om volledige documenten, die door de raad zijn vastgesteld. GS kunnen zelf bepalen hoe de inzending geregeld wordt, bijvoorbeeld in een digitale vorm (zoals pdf) of een bepaald e-mailadres, de Berichtenbox of het digitale loket van de provincie. Digitale aanlevering in een webversie (HTML of link) van het document is niet toegestaan. Voor de aanlevering van de stukken gelden termijnen. In onderstaand overzicht zijn de verplicht in te zenden stukken gespecificeerd, inclusief de inzendtermijnen.

13 Tabel 1 Verplicht in te zenden stukken financieel toezicht Aan te leveren stukken De stukken bevatten minimaal Termijn (Financiële) verordeningen - Uitgangspunten en regels voor het financiële beleid en beheer - Getekend raadsbesluit (inclusief raadsvoorstel) - Maximaal twee weken na besluitvorming Begroting en meerjarenraming - Beleidsbegroting - Financiële begroting - Meerjarenraming - Gelijktijdig met de begroting vastgestelde begrotingswijzigingen - Aangenomen moties en amendementen (inclusief financiële consequenties voor de begroting) - Getekend raadsbesluit (inclusief raadsvoorstel) - Maximaal twee weken na besluitvorming en vóór 15 november in het jaar voorafgaand aan het betreffende begrotingsjaar Jaarstukken - Jaarverslag - Jaarrekening - Getekende Controleverklaring - Accountantsverslag - Aangenomen moties en amendementen - Getekend raadsbesluit (inclusief raadsvoorstel) - Maximaal twee weken na besluitvorming en vóór 15 juli in het jaar volgend op het jaar waarop de jaarrekening betrekking heeft Alle begrotings- wijzigingen - Raadsvoorstel met bijlagen - Aangenomen moties en amendementen - Getekend raadsbesluit (inclusief raadsvoorstel) - Maximaal twee weken na besluitvorming Vaststellen jaarstukken De jaarstukken kunnen pas worden vastgesteld als ze compleet zijn (zie Titel IV, hoofdstuk XIII, paragraaf 2 Gemeentewet).

Jaarstukken kunnen bijvoorbeeld niet, in afwachting van de controleverklaring, onder voorbehoud door de raad worden vastgesteld. Als hierdoor de wettelijke inzendtermijn wordt overschreden, is het van belang dat de gemeente hierover in overleg treedt met GS. Overige relevante documenten en informatie De documenten worden niet losstaand beoordeeld, maar in samenhang met elkaar en vanuit historisch besef. Voor het beoordelen van deze stukken raadplegen GS, naast de hierboven genoemde verplichte documenten, vaak ook andere documenten en informatie, zoals: - Kadernota en/of andere tussentijdse (bestuurs)rapportages. - Conceptbegroting, na behandeling door het college. - Meerjarenprogramma grondexploitaties. - Financiële beleidsnota’s. - Beheerplannen kapitaalgoederen. - Meerjarige berekeningen (vier jaar) van de algemene uitkering uit het gemeentefonds. 14 GTK gemeenten 2026 6.3 Bepalen van het toezichtregime Naleven inzendtermijnen Het niet naleven van termijnen kan een indicatie zijn voor minder goed functioneren van de gemeentelijke financiële huishouding. Daarom hebben GS wettelijke bevoegdheid om een gemeente onder preventief financieel toezicht te plaatsen, als inzendtermijnen worden overschreden. De gronden voor het instellen van dit preventief toezicht zijn facultatief en bieden GS de mogelijkheid deze bevoegdheid zo nodig met enige soepelheid uit te oefenen.

Gemeenten moeten dus rekening houden met de inzendtermijnen, bijvoorbeeld bij het plannen van raadsvergaderingen. Er moet voldoende tijd zijn om de stukken, na de vaststelling door de raad, in te zenden. Wanneer een gemeente voorziet dat de wettelijke inzendtermijn niet gehaald kan worden, moet GS hiervan direct in kennis worden gesteld. GS kunnen met de gemeente maatwerkafspraken maken over de consequenties van de termijnoverschrijving. GS toetsen of er bijzondere omstandigheden zijn die de termijnoverschrijding veroorzaken en of die omstandigheden verschoonbaar en/of beïnvloedbaar zijn. Er moet dan sprake zijn van calamiteiten waar de gemeente geen invloed op heeft en die de beraadslaging over de begroting ernstig versto ren. Agendatechnische redenen zijn hierbij geen argument om af te zien van preventief toezicht. Beoordelen begrotingsevenwicht Nadat de benodigde documenten zijn aangeleverd, vormen GS zich een oordeel over het structurele en reële begrotingsevenwicht. Bij het begrotingsonderzoek maken GS onder andere gebruik van het risicomodel. Voor de indicatoren die zijn opgenomen in het risicomodel wordt verwezen naar bijlage 1.

Als de begroting, op basis van verder onderzoek, naar het oordeel van GS niet structureel en reëel in evenwicht is en het niet aannemelijk is dat dit evenwicht uiterlijk in het laatste jaar van de meerjarenraming wordt hersteld, zullen GS besluiten tot het instellen van preventief toezicht (artikel 203 Gemeentewet). Zodra deze situatie zich voordoet, bieden GS de raad gelegenheid tot overleg. Hiermee stellen GS de raad in staat aanvullende maatregelen te treffen. GS stellen de raad uiterlijk 31 december schriftelijk in kennis van het toezichtregime voor het komende jaar met een afschrift aan het college. 6.4 Uitvoeren van repressief toezicht Zoals eerder vermeld, vindt het repressieve begrotingstoezicht risicogericht en proportioneel plaats. Provincies kunnen eigen accenten en prioriteiten toevoegen aan de wijze waarop zij het toezicht vormgeven. Op basis van onder andere het risicoprofiel van een gemeente (zie hoofdstuk 4) kunnen GS beoordelen welke (extra) werkzaamheden worden uitgevoerd. Hierbij kan gedacht worden aan verdiepend onderzoek op basis van (aanvullende) stukken, het volgen van de ontwikkelingen binnen gemeenten, extra ambtelijke overleggen en extra bestuurlijke overleggen.

6.5 Uitvoeren van preventief toezicht Goedkeuring van begroting en begrotingswijzigingen Als een gemeente door GS voor het begrotingsjaar onder preventief financieel toezicht is geplaatst, behoeven de begroting en de wijzigingen daarop de goedkeuring van GS. Hiervoor gelden de volgende termijnen (artikel 10:31 Awb en bijlage 3): 15 - GS maken een besluit over al dan niet goedkeuring van de begroting of een begrotingswijziging, binnen 13 weken na het besluit dat de begroting goedkeuring behoeft, bekend. - Om goedkeuring op de begroting te verkrijgen, moet de gemeente actie ondernemen op basis van de met GS gemaakte afspraken, zoals bijvoorbeeld het indienen van een door de raad vastgesteld herstelplan. - GS kunnen de termijn van 13 weken éénmaal met ten hoogste 13 weken verlengen (verdaging). Dat moet gebeuren vóór het verstrijken van de eerste termijn van 13 weken. - Onthouding van goedkeuring of gedeeltelijke goedkeuring, vindt niet eerder plaats dan nadat GS de raad gelegenheid tot overleg hebben geboden. De motivering van het goedkeuringsbesluit verwijst naar hetgeen in dit overleg aan de orde is gekomen (Artikel 10:30 Awb). - Zolang aan de begroting geen goedkeuring is verleend, kunnen wijzigingen daarop niet afzonderlijk worden goedgekeurd.

Als een besluit tot wijziging van de begroting ter goedkeuring wordt aangeboden, terwijl de begroting nog niet is goedgekeurd, dan begint de termijn van 13 weken derhalve te lopen op de dag dat de begroting is goedgekeurd. - Als GS niet op tijd beslissen, wordt de begroting of begrotingswijziging geacht te zijn goedgekeurd en kan de gemeente overgaan tot uitvoering ervan. Het preventieve toezicht vervalt hiermee niet. Voor nieuwe begrotingswijzigingen gelden daarna ook bovenstaande termijnen, tenzij GS hebben besloten het preventieve toezicht te beëindigen. De termijn waarbinnen een besluit genomen dient te worden, kan eenmaal voor zes maanden worden verdaagd als voor het nemen van een besluit raadgeving van een adviseur is vereist. De adviseur moet wel aan bepaalde voorwaarden voldoen (artikel 10:31 lid 3 Awb en artikel 3:5 Awb). Dit kan bij hoge uitzondering voorkomen; er zijn geen praktijkvoorbeelden bekend waarbij dit aan de orde is geweest. Beoordelingsnormen Het preventief toezicht heeft als doel te voorkomen dat een gemeente een beroep moet doen op de collectiviteit van de middelen. In de Handleiding artikel 12 financiële verhoudingswet 2017 staat de aanbeveling om, in geval van ingesteld preventief toezicht, dezelfde beoordelingsnormen te hanteren, zoals die gelden onder het artikel 12-regime.

Aangaan van verplichtingen vóór goedkeuring van de begroting Zolang de begroting of een besluit tot wijziging van de begroting (nog) niet is goedgekeurd door GS, behoeft het gemeentebestuur voor het aangaan van verplichtingen de toestemming van GS. GS kunnen bepalen voor welke posten en tot welk bedrag het gemeentebestuur geen goedkeuring behoeft voor het aangaan van verplichtingen, voordat de begroting is goedgekeurd, of nadat goedkeuring aan de begroting is onthouden. Met de gemeente worden hierover afspraken gemaakt. Hierdoor worden de reguliere bedrijfsvoering, de uitvoering van wettelijke taken en uitvoering van het beleid niet onnodig verstoord. Op een verzoek om toestemming tot het doen van uitgaven moeten GS binnen twee maanden beslissen. Als binnen deze termijn geen besluit is genomen, dan wordt de toestemming geacht te zijn verleend (artikel 208 lid 3 Gemeentewet). Als afwegingskader ten aanzien van nieuwe verplichtingen gelden de criteria conform de Handleiding artikel 12 Financiële-verhoudingswet. De verplichtingen moeten onontkoombaar en onuitstelbaar zijn. Hieraan wordt bijvoorbeeld voldaan wanneer: - er sprake is van een wettelijke verplichting, of - uitstel leidt tot aansprakelijkstelling of kapitaalvernietiging, of - toekomstige onvermijdbare uitgaven worden voorkomen.

16 GTK gemeenten 2026 Uitzondering: dringende spoed Het gemeentebestuur mag alleen in gevallen van dringende spoed verplichtingen aangaan zonder verkregen goedkeuring van GS (artikel 209 Gemeentewet). Het gaat hier om uitgaven waarbij voorafgaande toestemming van GS niet tijdig mogelijk is. Of deze noodzaak aanwezig is, is ter beoordeling van de raad. Raadsleden die vóór stemmen lopen daarbij een zeker risico. Als GS later goedkeuring onthouden aan de begrotingswijziging, kunnen de betreffende raadsleden persoonlijk aansprakelijk worden gesteld (artikel 210 Gemeentewet). Samen met de gemeente op zoek naar de oplossing In geval van preventief toezicht gaan GS samen met de gemeente aan de slag om helder te krijgen waar exact de pijnpunten liggen. Dit is meestal een periode van een intensieve dialoog tussen GS en gemeente, zowel ambtelijk als (indien noodzakelijk) bestuurlijk. Vaak moeten er moeilijke keuzes door de gemeente worden gemaakt. De gemeente kan haar financiële situatie op verschillende manieren (laten) onderzoeken. Bijvoorbeeld met een begrotingsanalyse of een begrotingsscan. Daarnaast kan de provincie aanvullende onderzoeken laten uitvoeren op specifieke onderwerpen. - Begrotingsanalyse: De gemeente kan een vergelijking maken van haar uitgaven en die van een andere of meerdere gemeenten. Hiervoor is een digitaal rekenblad beschikbaar.

Gemeenten kunnen deze zelf invullen. - Begrotingsscan: GS kunnen indien er sprake is van preventief toezicht – in samenwerking met de gemeente - een begrotingsscan maken, gebaseerd op data van de gemeente en het ministerie van BZK. Een begrotingsscan geeft dus inzicht waar gemeenten uitgaven kunnen verlagen, inkomsten kunnen verhogen, vermogen moeten opbouwen en/of schulden moeten afbouwen. De begrotingsscan wordt op verzoek toegelicht in de raad, of een commissie uit die raad, zodat de raadsleden een helder beeld krijgen van de (on)mogelijkheden. Hiermee wordt de raad in zijn positie versterkt verantwoordelijkheid te nemen voor een structureel en reëel sluitende begroting. De uitkomsten van een begrotingsscan zijn niet vrijblijvend. Als follow-up wordt van de raad of het college een schriftelijke reactie richting GS gevraagd, in het bijzonder ten aanzien van de geschetste oplossingsrichtingen en in hoeverre deze worden meegenomen bij de opstelling van de begroting. De conclusies en aanbevelingen zijn ook input voor overleg tussen de gemeente en de provincie. - GS kunnen daarnaast ook zelf aanvullend onderzoek doen. Het is de verantwoordelijkheid van de raad om (een pakket van) maatregelen te treffen om het structureel en reëel begrotingsevenwicht te herstellen.

Al dan niet beëindigen van het preventieve toezicht Het preventieve toezicht is in beginsel het hele begrotingsjaar van kracht, maar er bestaat een mogelijkheid voor GS om het preventieve toezicht gedurende het jaar te beëindigen. Er zijn enkele opties nadat de begroting is goedgekeurd, waarvan de twee onderstaande opties de meest voorkomende zijn: 1. Intrekken van preventief toezicht (artikel 203 lid 5 Gemeentewet). Een situatie van preventief toezicht zal in de praktijk vaak leiden tot het op onderdelen bijstellen van de bestaande begroting; meestal wordt dit een herstelplan genoemd. Als GS vinden dat het structurele en reële evenwicht is hersteld, bijvoorbeeld doordat de gemeente heeft besloten tot een concreet bezuinigingsplan, dan kunnen GS op dat moment de begroting alsnog goedkeuren en beslissen het preventieve toezicht daarna te beëindigen. 17 2. In stand houden van preventief toezicht gedurende de rest van het begrotingsjaar. Indien preventief toezicht is ingesteld wegens termijnoverschrijding, bestaat de mogelijk heid om dit weer in te trekken als de begroting/jaarrekening alsnog is ingezonden. Dit omdat op het moment dat de begroting en jaarrekening zijn aangeleverd, GS er een financieel oordeel over kunnen vormen.

Onthouding goedkeuring begroting Als, ondanks een eventueel herstelplan, niet voldoende aannemelijk is dat er sprake is van herstel van het structureel en reëel evenwicht, zullen GS de goedkeuring aan de begroting moeten onthouden. Het preventieve toezicht blijft dan onverminderd van kracht, tot de begroting van het daaropvolgende jaar is ingediend en GS hebben beoordeeld of er sprake is van herstel van het structureel en reëel evenwicht. Het blijft gedurende deze periode de verantwoordelijkheid van de raad om zo spoedig mogelijk te zorgen voor het herstel van het structurele en reële evenwicht op de begroting. Voorafgaand aan het onthouden van de goedkeuring, wordt de raad gelegenheid gegeven tot overleg (artikel 10:30 Awb). De raad kan aan het college opdracht geven dit overleg te voeren (artikel 160 lid 1 sub b Gemeentewet). Het is ook mogelijk dat de raad een delegatie uit zijn midden afvaardigt, waarbij de aanwezigheid van de verantwoordelijk portefeuillehouder gewenst kan zijn. De winkel moet open blijven Als aan de begroting de goedkeuring wordt onthouden, dan worden de kaders en gemaakte afspraken met betrekking tot het aangaan van verplichtingen en het doen van uitgaven, zoals eerder in dit hoofdstuk toegelicht, heroverwogen.

Er is immers nog steeds geen sprake van een begroting als basisstuk waarop wijzigingen kunnen worden doorgevoerd of verplichtingen kunnen worden aangegaan. GS kunnen bepalen welke verplichtingen of uitgaven geen toestemming vooraf behoeven, maar zullen hier, in de situatie waarbij goedkeuring aan de begroting is onthouden, terughoudend mee omgaan. Dit benadrukt de noodzaak voor de raad om zo spoedig mogelijk maatregelen te benoemen die een daadwerkelijk evenwichtsherstel aantonen. Tot die tijd z ullen GS het niveau waarop uitgaven mogen worden gedaan vaststellen tot het niveau van de laatst vastgestelde en goedgekeurde begroting waarbij afhankelijk van de specifieke situatie maatwerk wordt toegepast. Op zoek naar een oplossing De gemeente moet dus blijven werken aan een oplossing om het evenwicht te herstellen (herstelplan). De raad is hiervoor verantwoordelijk. Het contact tussen provincie en gemeente wordt in deze periode verder geïntensiveerd. GS doen via het toezicht al het nodige ter verbetering van de financiële positie van de betrokken gemeente. De gemeente verwerkt de maatregelen in de begroting voor het eerstvolgende jaar. Op basis daarvan beoordelen GS of die begroting in aanmerking kan komen voor repressief toezicht. Ook hierbij gelden uiteraard de in dit GTK toegelichte kaders. De niet goedgekeurde begroting heeft geen juridische status.

Het is, in het kader van rechtmatigheid van de uitgaven, van belang dat de gemeente de budgetten laat aansluiten op de laatst vastgestelde begroting die onder repressief toezicht viel (of laatst goedgekeurde begroting die onder preventief toezicht viel) aangevuld met de verplichtingen waar GS toestemming voor hebben gegeven. De jaarrekening, die op deze cijfers is gebaseerd, is het sluitstuk van het preventieve begrotingsjaar. Het desbetreffende preventieve begrotingsjaar kan dan met een door de raad vastgestelde jaarrekening en een goedkeurende accountantsverklaring worden afgesloten. 18 GTK gemeenten 2026 Nazorg preventief toezicht Nadat een gemeente onder preventief toezicht heeft gestaan, kunnen GS aan deze gemeente nog een periode van bijvoorbeeld een jaar extra aandacht besteden. GS en de gemeente maken zo nodig afspraken over periodiek ambtelijk en bestuurlijk overleg tijdens deze periode. Deze overleggen kunnen worden gekoppeld aan de planning-en-control-cyclus van de gemeente. In deze overleggen kan worden vastgesteld of de afspraken, die tijdens het preventieve toezicht zijn gemaakt, zijn nagekomen. 19 7 KADERS 7.1 Structureel evenwicht 7.1.1 Structureel evenwicht Structureel evenwicht betekent dat in een jaarschijf structurele lasten gedekt worden door structurele baten.

De raad heeft de wettelijke taak een begroting vast te stellen die structureel en reëel in evenwicht is. GS hebben de wettelijke taak om te beoordelen of er sprake is van structureel en reëel evenwicht. Om vast te kunnen stellen dat sprake is van een structureel evenwicht is het belangrijk dat inzicht bestaat in welk deel van de baten en lasten structureel is en welk deel incidenteel. In de begroting moet daarom een overzicht worden opgenomen waar alle incidentele baten en lasten overzichtelijk gepresenteerd en toegelicht worden. Met het opnemen van alleen een (verplicht) cijfermatig overzicht van incidentele baten en lasten ontstaat nog niet automatisch het inzicht of er sprake is van een structureel begrotings - of jaarrekeningsaldo. Door het betrekken van het overzicht van incidentele baten en lasten bij het saldo van baten en lasten inclusief reservemutaties wordt inzicht gegeven in het structureel begrotingssaldo. Dit kan op de volgende wijze eenvoudig in de begroting en jaarstukken worden gepresenteerd: Tabel 2 Presenteren structureel begrotingssaldo Structureel begrotingssaldo (bedragen x € 1000) B B+1 B+2 B+3 Lasten exclusief mutaties reserves Baten exclusief mutaties reserves Geraamd saldo van baten en lasten Toevoegingen reserves Onttrekkingen reserves Geraamd resultaat Incidentele lasten (excl. reservestortingen) Incidentele baten (excl.

reserveonttrekkingen) Incidentele toevoegingen reserves Incidentele onttrekkingen reserves Saldo van incidentele baten en lasten Structureel begrotingssaldo De in de tabel op te nemen bedragen incidentele lasten en baten en incidentele toevoegingen en onttrekkingen aan reserves zijn gelijk aan de totalen uit het overzicht incidentele baten en lasten. Het is belangrijk dat de som van de incidentele reservemutaties op het overzicht van incidentele baten en lasten en de structurele reservemutaties op het overzicht van structurele reservemutaties overeenkomt met de totale reservemutaties op het overzicht van baten en lasten. Wanneer dit niet het geval is kan het zijn dat reservemutaties onterecht als structureel meegenomen worden en het structureel evenwicht een onjuist beeld geeft.

20 GTK gemeenten 2026 7.1.2 Structurele en incidentele baten en lasten In het algemeen geldt dat een gemeente structurele taken uitvoert en daarvoor structurele baten en lasten raamt in de begroting. Structurele baten en lasten zijn dus de regel, incidentele baten en lasten zijn de uitzondering. Deze uitzonderingen moeten inzichtelijk worden gemaakt in het verplichte overzicht van incidentele baten en lasten. De Commissie BBV heeft in de Notitie structurele en incidentele baten en lasten onder meer het onderscheid tussen incidentele en structurele baten en lasten verduidelijkt, zodat de begrippen ‘incidenteel’ en ‘structureel’ meer eenduidig toegepast worden. Deze verduidelijking vindt plaats door middel van een algemeen kader en diverse uitgewerkte (niet limitatieve) voorbeelden. De aard van de baten en lasten betekent in het kader van de notitie dat de soort of de eigenschap van een begrotingspost binnen een taakveld in eerste instantie bepalend is of een post als incidenteel of structureel aangemerkt wordt. Voor structurele baten en lasten geldt in het algemeen, dat zij tot nadere besluitvorming voor onbepaalde tijd opgenomen zijn . Voor de in het overzicht van incidentele baten en lasten opgenomen posten is een toelichting vereist op grond van een stellige uitspraak van de Commissie BBV.

Onder een goede toelichting wordt verstaan dat is onderbouwd waarom een post voldoet aan de criteria voor incidenteel (aard, einddatum en materialiteit). Enkel een beschrijving van de post is niet voldoende. Op basis van artikel 23, onderdeel b, van het BBV gelden dezelfde bepalingen voor de toelichting op de meerjarenraming. Dit houdt in, dat alle incidentele baten en lasten, al dan niet gespecificeerd, in het meerjarig overzicht van incidentele baten en lasten opgenomen worden. Dit geldt ook voor incidentele toevoegingen en onttrekkingen aan reserves. 7.1.3 Reservemutaties In het BBV staat dat in principe toevoegingen en onttrekkingen aan reserves incidenteel van aard zijn. Dit geldt ook voor egalisatiereserves voor bijvoorbeeld algemene uitkering, verkiezingen, jeugdzorg/sociaal domein, tarief heffingen, onderhoud of andere reserves waarmee wordt gestreefd een gesloten systeem te creëren. De volgende drie uitzonderingen zijn als structurele onttrekkingen aan de reserves toegestaan. De drie uitzonderingen kunnen afzonderlijk worden toegepast zolang aan de voorwaarden per regeling is voldaan. 7.1.3.1 Inzet surplus algemene reserve Onder voorwaarden (sinds 1 januari 2024) is het voor gemeenten toegestaan om uit het surplus in de algemene reserve onttrekkingen te doen, direct ten gunste van de exploitatie, ter dekkin g van structurele lasten.

Het surplus in de algemene reserve is dat deel dat niet nodig is voor het afdekken van risico’s (benodigde weerstandscapaciteit). Voor toepassing van deze surplus regeling dient de volledige benodigde weerstandscapaciteit uit de algemene reserve te worden gedekt zonder andere onderdelen van de weerstandscapaciteit (bijvoorbeeld stille reserves) in te zetten. Van dit surplus kan een gemeente jaarlijks maximaal 10% inzetten voor het dekken van structurele lasten. Hierbij geldt dat de solvabiliteit, berekend op 1 januari van het begrotingsjaar, groter of gelijk aan 20% is en ook na inzet groter of gelijk aan 20% blijft. De inzet van het surplus van de algemene reserve wordt door dit gebruik als structurele baat bestempeld. Deze inzet van het surplus is een uitwerking van de notitie incidentele en structurele lasten van de commissie BBV. De voorwaarden die hierbij gelden zijn: 1. Tot de inzet wordt bij vaststelling van de begroting besloten door de raad. 2. De inzet kan in de begroting en jaarlijks in de meerjarenraming plaatsvinden. Daarbij geldt dat de inzet van het surplus in het laatste jaar van de meerjarenraming alleen mogelijk is als het niet lukt om met inzet van het surplus het begrotingsjaar sluitend te maken. 21 3. De weerstandsratio is minimaal 1,0 (voldoende) gedurende alle jaren dat de inzet plaatsvindt.

GS vormen zich een oordeel over het vermogen van de gemeente om financiële risico’s op te vangen en toetsen of deze gebaseerd is op een adequate risico-inventarisatie en een gedegen risicomanagement (zie paragraaf 7.3.1). GS kunnen een afwijkend oordeel vormen over het beschikbare vermogen van de gemeente om financiële risico’s op te vangen. 4. De inzet is maximaal 10% van het surplus in de algemene reserve, gebaseerd op de stand per 1 januari van het betreffende jaar (gebaseerd op de geprognosticeerde balans). Bij inzet in de meerjarenraming moeten positieve en negatieve saldi in eerdere jaren verwerkt zijn in de stand van de algemene reserve per 1 januari van het betreffende jaar. 5. De geprognosticeerde solvabiliteit is gedurende ieder jaar van de inzet van de algemene reserve per 1 januari groter of gelijk aan 20%. 6. Bij toepassing van het surplus op grond van bovenstaande artikel moet deze worden opgenomen in het overzicht structurele reservemutaties met de onderbouwing in de bijbehorende toelichting. Bij toepassing van deze regeling dient de gemeente vooraf in contact te treden met GS voor een afstemming of aan de voorwaarden wordt voldaan. Als aan een van bovenstaande voorwaarden niet is voldaan zullen GS de reserveonttrekkingen als incidentele baten aanmerken. GS toetsen bij elke begroting opnieuw of aan de voorwaarden is voldaan.

7.1.3.2 Inzet bestemmingsreserve dekking kapitaallasten Voor de dekking van kapitaallasten, die uit de activering van investeringen voortvloeien, kan de raad een bestemmingsreserve kapitaallasten instellen. Onttrekkingen aan een bestemmingsreserve kapitaallasten mogen als structureel worden aangemerkt, mits aan de voorwaarden voor deze bestemmingsreserve is voldaan. Deze zijn als volgt beschreven in de Notitie materiële vaste activa 2020 van de Commissie BBV. 1. Een bestemmingsreserve kapitaallasten moet op het moment van besluitvorming van voldoende omvang zijn om de kapitaallasten gedurende de gehele vastgestelde afschrijvingsperiode aan de reserve te kunnen onttrekken. 2. Om de volledige kapitaallasten aan de bestemmingreserve kapitaallasten te kunnen onttrekken, moet het saldo van de bestemmingsreserve kapitaallasten gelijk zijn aan de boekwaarde van de desbetreffende activa. 3. Wanneer het saldo van de bestemmingsreserve kapitaallasten minder is dan de boekwaarde van de desbetreffende activa, dan kunnen de kapitaallasten slechts naar rato aan de bestemmingsreserve kapitaallasten worden onttrokken, waarbij de afschrijvingstermijn gelijk moet blijven. 4. Als de afschrijvingstermijn wordt gewijzigd, moet de inzet van de dekking opnieuw worden berekend. 5. De bestemmingsreserves kapitaallasten zijn gekoppeld aan de betreffende investeringen.

Dit houdt in dat wanneer de investering vertraging oploopt, de onttrekking evenredig lager zal zijn en vice versa. 6. Onttrekking van de rente uit de bestemmingsreserve kapitaallasten is alleen mogelijk indien er bespaarde rente over het saldo van deze reserve wordt toegevoegd. Wanneer er geen bespaarde rente wordt toegevoegd, dan kan alleen de jaarlijkse afschrijving onttrokken worden aan deze reserve. 22 GTK gemeenten 2026 7. De mutaties in deze bestemmingsreserve worden inzichtelijk gemaakt in het (verplichte) overzicht van de beoogde structurele toevoegingen en onttrekkingen aan de reserves. In de toelichting van het overzicht structurele toevoegingen en onttrekkingen aan de reserves wordt verklaard/aangegeven dat de bestemmingsreserve voldoende van omvang is om de kapitaallasten of een gedeelte daarvan gedurende de gehele looptijd van de boek waarde af te dekken. 7.1.3.3 Inzet surplus algemene reserve voor een specifiek beleidsdoel Bij gemeenten met een groot surplus in de algemene reserve bestaat, onder strikte aanvullende voorwaarden, de mogelijkheid om een gedeelte van het surplus te onttrekken en dit te storten in een nieuwe te vormen dekkingsreserve. Een belangrijke voorwaarde is dat het gaat om een eenmalige onttrekking aan de algemene reserve ten gunste van (een vooraf aangegeven) programma of specifiek beleidsdoel anders dan voor de dekking van kapitaallasten.

De voorwaarden die hierbij gelden zijn: 1. Voor het totaal van de inzet van de algemene reserve wordt bij raadsbesluit een afzonderlijke dekkingsreserve gevormd. Deze dekkingsreserve wordt gekoppeld aan het vooraf benoemd programma of specifiek beleidsdoel. Er kunnen meerdere dekkingsreserves worde n gevormd, gekoppeld aan meerdere programma’s of beleidsdoelen. Dit kan als onderdeel van de begroting en meerjarenraming, maar bij voorkeur in de vorm van een apart raadsbesluit inclusief een passende toelichting/uitwerking. De raad neemt het besluit uiterlijk in dezelfde raadsvergadering als waarin zij de begroting vaststelt. Voor de inzet van de dekkingsreserve geldt een looptijd van maximaal 10 jaar. 2. De inzet van de algemene reserve geldt alleen voor het deel dat geen onderdeel vormt van de benodigde weerstandscapaciteit, die noodzakelijk is voor het afdekken van de geïnventariseerde risico’s (= surplus). De weerstandsratio is na de vorming van de dekkingsreserve minimaal 1,0. GS vormen zich een oordeel over het vermogen van de gemeente om financiële risico’s op te vangen (zie paragraaf 7.3.1). GS kunnen een afwijkend oordeel vormen over het beschikbare vermogen van de gemeente om financiële risico’s op te vangen. 3. De solvabiliteit is op het moment van het instellen van een dekkingsreserve groter dan 20 % en blijft ook, na inzet, groter dan of gelijk aan 20%. 4.

Het totaalbedrag van de te vormen dekkingsreserve moet op het moment van het besluit beschikbaar zijn in het surplus van de algemene reserve. 5. Het moment van ingaan van de inzet van de in de dekkingsreserve gestorte middelen hoeft niet het begrotingsjaar te zijn, maar kan ook een van de daaropvolgende jaren binnen de meerjarenraming zijn. 6. Na het besluit tot het instellen van een dekkingsreserve blijft het totaal van de inzet onveranderd. Wel kan de onttrekking per jaar variëren. Er kan ook worden besloten de dekkingsreserve voor het einde van de looptijd vrij te laten vallen ten gunste van de algemene reserve. 7. Bij toepassing van het surplus op grond van bovenstaande artikel moet deze worden opgenomen in het overzicht structurele reservemutaties met de onderbouwing in de bijbehorende toelichting. Als aan een van bovenstaande voorwaarden niet is voldaan zullen GS de reserveonttrekkingen als incidentele baten aanmerken. GS toetsen dit bij instelling van een dekkingsreserve. 7.1.4 Opschuivend sluitend meerjarenperspectief Het is mogelijk om een begroting aan te leveren waarin geen structureel en reëel evenwicht is in het begrotingsjaar, maar waarin het evenwicht zich in het laatste jaar van de meerjarenraming herstelt. 23 Het is echter niet wenselijk dat het herstel van het evenwicht zich steeds verder in de tijd uitstelt.

Er moet sprake zijn van een perspectief waarbij het sluitend zijn van de begroting telkens een jaar dichterbij komt, totdat uiteindelijk een sluitende begroting voor het komende jaar en een sluitende meerjarenraming voor de opvolgende periode van drie jaar wordt bereikt. Het jaarlijks aanleveren van een begroting die alleen in het laatste jaar sluit wordt niet toegestaan en kan de basis zijn voor het opleggen van preventief toezicht. Dit zogenoemd opschuivend sluitend meerjarenperspectief is voor GS aanleiding om de realiteit van de ramingen nader te onderzoeken. Uiteraard zullen GS hierbij rekening houden met nieuwe feiten die van invloed kunnen zijn op de meerjarenraming. 7.2 Reëel evenwicht Reëel evenwicht betekent dat de geraamde baten en lasten in de begroting en meerjarenraming volledig en realistisch zijn. De baten en lasten moeten met elkaar in overeenstemming zijn. De keuze om ramingen (inclusief nieuw beleid) te baseren op constante prijzen of lopende prijzen moet consistent zijn toegepast op zowel de baten als de lasten met voldoende indexering op basis van de CPI met toelichting van afwijkingen. Dit kan door verwerking in de ramingen of door het ramen van een stelpost. Als van dit uitgangspunt is afgeweken, dan moet deze afwijking in de begroting beargumenteerd zijn.

Daarnaast moet de gemeente de baten en lasten onderbouwen en de ontwikkeling daarin baseren op vastgesteld beleid en historische ontwikkelingen. In de volgende paragrafen is een toelichting opgenomen over onze beoordeling van het reëel evenwicht. 7.2.1 Algemene uitkering De algemene uitkering uit het gemeentefonds wordt geraamd op basis van reële uitgangspunten en op basis van tenminste de meicirculaire met de daarin opgenomen uitkeringsfactoren. Gemeenten hebben de vrijheid om de septembercirculaire in de ramingen te verwerken. De keuze welke circulaire wordt verwerkt in de begroting, is op basis van consistent beleid. 7.2.2 Taakstellingen, bezuinigingen, ombuigingen en onderuitputting Taakstellingen, bezuinigingen, ombuigingen, onderuitputting en daarmee gemoeide stelposten, beoordelen GS op hardheid en haalbaarheid. Ook wordt beoordeeld of ze binnen de termijn van de raming naar verwachting gerealiseerd kunnen worden. Het is noodzakelijk dat de ramingen hiervan reëel zijn onderbouwd. Deze onderbouwing dient onder andere in te gaan op de manier waarop het te besparen bedrag bepaald is, de concrete stappen die genomen gaan worden om de besparing te realiseren en de causaliteit tussen de maatregel en de besparing. Het proces dat bij het concretiseren gevolgd gaat worden moet ook vastliggen.

Bezuinigingen en ombuigingen moeten concreet en ten minste op programmaniveau zijn ingevuld. Als naar het oordeel van GS de taakstellingen, bezuinigingen, ombuigingen of onderuitputting en daarmee gemoeide stelposten onvoldoende reëel zijn ingevuld, worden de begrotingssaldi hierop negatief bijgesteld. Ook ervaringen met eerdere maatregelen worden in de beoordeling betrokken. Deze bijstelling kan tot gevolg hebben dat de begroting en meerjarenraming naar het oordeel van GS niet structureel en reëel in evenwicht zijn. Voor een nadere toelichting op de begrippen taakstellingen, bezuinigingen, ombuigingen , onderuitputting en stelposten wordt verwezen naar de begrippenlijst in bijlage 4. 24 GTK gemeenten 2026 7.2.2.1 Paragraaf taakstellingen, bezuinigingen, ombuigingen en onderuitputting Geadviseerd wordt, indien van toepassing, een integraal beeld van de opgenomen taakstellingen, bezuinigingen, ombuigingen of onderuitputting en daarmee gemoeide stelposten te presenteren in een aparte paragraaf. In deze paragraaf worden alle taakstellingen, bezuinigingen en eventuel e ombuigingen, die verspreid over de begroting op programmaniveau zijn opgenomen, weergegeven. Daarnaast kan in deze paragraaf aandacht worden besteed aan de voortgang (realisatie, monitoren en zo nodig bijsturen) van eerder vastgestelde bezuinigingsmaatregelen.

7.2.2.2 Taakstelling verbonden partijen De ramingen van de gemeente moeten gelijk zijn aan de vastgestelde begrotingen van de gemeenschappelijke regelingen. Er kunnen taakstellingen of bezuinigingen zijn opgelegd aan een verbonden partij, zoals een gemeenschappelijke regeling. Deze worden door GS alleen als reëel beschouwd, als het algemeen bestuur van de gemeenschappelijke regeling heeft besloten of en hoe deze opgelegde taakstelling daadwerkelijk wordt ingevuld. Er moet aannemelijk worden gemaakt dat de gemeenschappelijke regeling de taakstelling concreet heeft ingevuld en verwerkt in de begroting. Zo niet, dan wordt de gemeentelijke begroting daarop bijgesteld. 7.2.2.3 Bezuiniging onderhoud kapitaalgoederen Een bezuiniging op het regulier en groot onderhoud van kapitaalgoederen wordt alleen als reëel aangemerkt, als voldoende aannemelijk is gemaakt dat de verlaging van het kwaliteitsniveau van het onderhoud niet zal leiden tot achterstallig onderhoud, kapitaalvernietiging en/of onveilige situaties. Daarnaast zal actualisatie van het beheerplan, op basis van de door de raad vastgestelde verlaging van het kwaliteitsniveau, noodzakelijk zijn (zie paragraaf 7.3.3). 7.2.2.4 Onderuitputting De door de Commissie BBV in de notitie Structurele en incidentele baten en lasten 2026 opgenomen specifieke stelposten voor loonkosten en kapitaallasten zijn in dit GTK nader uitgewerkt.

Een algemene stelpost onderuitputting is naar ons oordeel niet reëel. Toestaan van een stelpost is altijd naar het oordeel van GS. Stelpost onderuitputting loonkosten: Het uitgangspunt is een reële loonkostenraming, bij uitzondering kan onderuitputting loonkosten structureel worden begroot. In het geval dat de gemeente de stelpost onderuitputting loonkosten wil ramen moet de gemeente deze goed onderbouwen (op basis van de vastgestelde formatie) en laten aansluiten bij reële verwachtingen. Hierbij moet ook het verband met de raming externe inhuur en historie worden meegenomen. In de laatste jaarschijf van de meerjarenraming moet de stelpost zijn afgebouwd. Om een stelpost onderuitputting loonkosten op te nemen in de begroting is afstemming vooraf met GS noodzakelijk. Stelpost onderuitputting kapitaallasten: Het uitgangspunt blijft realistisch begroten. De stelpost kan alleen betrekking hebben op nieuwe investeringen waarvan de kapitaallasten ten laste van de exploitatie komen. Voor de investeringen waarvan de kapitaallasten worden gedekt uit een dekkingsreserve kapitaallasten of via een kostendekkende exploitatie riool en afval is geen stelpost mogelijk.