01 Aanvullend bezwaarschrift gemeente Enkhuizen m.b.t. besluit art. 28 Wgr
Tekst van het document
S tibbe
Aangetekend
Gedeputeerde Staten van provincie Noord-Holland T.a.v. de secretaris Hoor- en adviescommissie Postbus 3007 2001 DA HAARLEM
Tevens verzonden per e-mail aan: Iaarp(noord1101 ianu. fl1 ,.
Amsterdam Brussels London Luxembourg New York
prof.mr. T. Barkhuysen mr.dr. A. Outhuijse
Advocaat Advocaten en notarissen Beethovenpletn 10 Postbus 75640 1070 AP Amsterdam Nederland T +31 20 546 03 90 F÷31 205460710 tom.barkttuysen@stibbe.com www.stibbe.com Onze ref
TB/AO-1 042902.25552285 Uw ref.
1797757/1799268 Datum
7 april 2022
AANVULLEND BEZWAARSCHRIFT inzake het besluit van het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Noord-Hol land van 19 januari 2022, met kenmerk 1680473/1759021 tot afwijzing verzoekschrift ge meente Enkhuizen
Geacht college, Op 1 maart 2022 hebben wij als advocaat en gernachtigde tijdig bezwaar gemaakt namens: de gemeenteraad en het college van B& W van de gemeente Enkhuizen, met zetel te Enkhuizen en adres 1601 Kil Enkhuizen, Breedstraat 53, ingeschreven in het handelsregister onder nummer 37159077 (hierna tezamen te noemen: ‘gemeente Enkhuizen”). Bij brief d.d. 9 maart 2022 heeft u de ontvangst van het pro forma bezwaarschrift bevestigd en een termijn gegeven om de gronden van het bezwaar in te dienen. Hierbij treft u tijdig deze gronden aan. Dit bezwaarschrift is gericht tegen uw besluit d.d. 19januari 2022, met kenmerk 1680473/1759021. Het besluit strekt tot afwijzing van het verzoek van de gemeenteraad om de begroting van de SED Organisatie vast te stellen conform de door de gemeente Enkhuizen verzochte verdeelsleutel en tot het opdragen van het algemeen bestuur van de SED-organisatie om de begroting voor 2022 vast te stellen conform het advies van de Commissie van Wijzen (hierna: “het CvW-advies”). Gemeente Enkhuizen kan zich kortgezegd niet verenigen met dit besluit vanwege de volgende rede nen die daarna verder zullen worden uitgewerkt: 1.
Bezwaargrond 1: Uit de rapportage van WagenaarHoes en SIS Finance d.d. 6 april 2022 volgt dat uw college met het bestreden besluit niet voldoet aan de vergewisplicht ex artikel 3:9
Stibbe NV is geregistreerd bil de Kamer van Koophandel onder nummer 34198700. Alle diensten worden verricht op basis van een overeenkomst van opdracht met Stibbe N V. die uitsluitend door Nederlands recht wordt beheerst. De algemene voorwaarden van Slibbe N V zijn van toepassing en bevatten een beperking van aansprakelijkheid. Deze algemene voorwaarden zijn beschikbaar op verzoek en via www.stibbe.com/generalcondilions SOASD\25423008 1
Stibbe
Algemene wet bestuursrecht (hierna: “Awbt’) en beginselen van behoorlijk bestuur (artikelen 3:2, 3:48 en 3:49 Awb), omdat: 1 .1: De inhoudelijke kwaliteit van het CvW-advies onvoldoende is om liet bestreden besluit hierop te baseren. Het is onder meer intern niet consistent en bevat onjuisthe den. Daarnaast wordt de vastgestelde verdeelsleutel door de externe experts afgera den omdat deze in ieder geval niet voldoet aan twee van de vijf criteria: rechtvaardig en duurzaam. De vastgestelde verdeelsleutel is niet toekomstbestendig en zal zorgen voor terugkerende discussies. Het bestreden besluit is hierdoor strijdig met het zorg vuldigheidsbeginsel ex artikel 3:2 Awb; 1 .2: De inhoud van het CvW-advies ondeugdelijk gemotiveerd is. Vanwege de plicht van het bestuursorgaan om te beoordelen of het aan het besluit ten grondslag te leg gen advies inhoudelijk concludent is, is het bestreden besluit strijdig met de artikelen 3:48jo. 3:49 Awb; 1.3: Enkhuizen constateert dat er niet op toe is gezien dat de adviseurs beschikken over de voor liet onderzoek vereiste kwalificaties. Conclusie: Uit de externe rapportage volgt dat het CvW-advies het bestreden besluit niet kan dragen. Vanwege bovenstaande redenen kan het advies niet aan het besluit ten grondslag worden gelegd, waarmee niet voldaan is aan de vergewisplicht.
De vastgestelde verdeelsleutel voor 2022 dient te worden heroverwogen en er dient een nieuwe verdeelsleutel te worden vastgesteld. Zo nodig dient daartoe een nieuw des kundigenadvies te worden gevraagd dan wel anderszins op zorgvuldige wijze te wor den gekomen tot een begrotingsverdelingsbesluit dat wel aan de daaraan te stellen vereisten voldoet. 2.
Bezwaargrond 2: Het bestreden besluit is in zijn algemeenheid niet deugdelijk gemotiveerd en daarom strijdig met artikel 3:48 Awb:
3.
Bezwaargrond 3: De besloten verdelingssystematiek is onevenredig en in strijd met het ge lijkheidsbeginsel. VOORGAANDE PROCEDURE EN INHOUD BESTREDEN BESLUIT
(1)
De gemeenten Stede Broec, Enkhuizen en Drechterland hebben de Gemeenschappelijke Re geling SED-organisatie (hierna: “GR”) ingesteld. Deze samenwerking is ondergebracht in de SED-organisatie.
(2)
Het bestreden besluit ziet op een geschil tussen het Algemeen Bestuur (hierna: ‘AB”) van de GR en de gemeente Enkhuizen. Het AB van de GR bestaat uit de voltallige colleges van burgemeester en wethouders van de desbetreffende gemeenten.
(3)
Bij de oprichting werd de begroting van de GR gebaseerd op liet systeem van de vrijval van middelen in de begrotingen van de drie gemeenten. Deze verdeelsleutel zou tenminste gelden
ST\ASD\25423008.1
(2)
Stibbe
tot 2020. Afgesproken werd ook dat dan de verdeelsleutel opnieuw bekeken zou worden, om te bepalen of ‘de percentages op basis van de dan geldende situatie gewijzigd worden of b) overgegaan wordt op een andere kostenverdeelsystematiek’.1 Over een (nieuwe) financiële verdeelsleutel voor de begroting vanaf 2020 kan door de gemeenten geen overeenstemming worden bereikt. De volgende alternatieven zijn hierbij reeds bestuurlijk onderzocht, zij het onsuccesvol: Vast percentage (1/3, 1/3, 1/3), Algemene uitkering Gemeentefonds, Inwoners aantal en Begrotingstotaal (hierna: “scenario’s 1-4”). De drie colleges van de deelnemende gemeenten hebben na diverse overleggen en overweging van deze scenario’s afgesproken dat aan een externe commissie van drie deskundigen een advies gevraagd zal worden. Ieder col lege mocht een kandidaat voordragen. Dit werd de CvW. (4)
De opdracht aan de CvW was: kom tot één helder onderbouwd advies over de toekomstige verdeelsleutel SED én de wijze waarop deze zo nodig gefaseerd kan worden geïmplemen teerd. Dit rekening houdende met de posities van eventuele voor- en nadeelgemeenten die ontstaan als gevolg van deze herindeling. De nieuwe verdeelsleutel moet voldoen aan de volgende criteria: Transparant, Uitlegbaar, Rechtvaardig, Duurzaam en Simpel.
(5)
De CvW heeft op 11 maart 2021 haar advies uitgebracht met de titel “Vertrouwen, gunnen en verantwoord besturen”. De CvW is na beschrijving van de genoemde vier scenario’s tot een vijfde scenario voor een verdeelsleutel gekomen, bestaande uit volgende bestanddelen:
(6)
•
Advies 1: Respecteer het verleden: huidige verdeelsleutel op omvang startbegroting 2015 blijft in stand;
•
Advies 2a: 50% van het begrotingsdeel boven de startbegroting van 2015 te verdelen op basis van de Algemene Uitkering Gemeentefonds;
•
Advies 2b. de overige 50% van het begrotingsdeel boven de startbegroting van 2015 te verdelen op basis van de verhouding in de structurele lasten in de programmabe groting, excl. bijdragen aan verbonden partijen, waaronder de bijdrage aan SED;
•
Advies 3. Een ingroeiperiode voor drie jaar (evenredige ingroei per jaarschijf) te la ten duren en te verwerken in de begrotingen 2022-2024;
•
Advies 4. Geen verdeelsleutel die samenhangt met inwonersaantallen of drie gelijke delen.
Naar aanleiding van dit advies heeft het AB van de SED-organisatie de ontwerpbegroting GR SED 2022 opgesteld waarbij de toerekening naar de deelnemers op basis van de verdeel sleutel uit het CvW-advies is verwerkt, inclusief een ingroeimodel van drie jaar om schom melingen in de bijdragen van deelnemers te mitigeren. Het AB heeft op 8juli 2021 de begro ting 2022 niet kunnen vaststellen, omdat de AB leden van Enkhuizen hebben tegengestemd. Voor het vaststellen van de begroting is een unaniem besluit vereist op grond van artikel 33
Zie bedrijfsplan SED-organisatie 2013, p. 54.
ST\ASD\25423008. i
(3)
Stibbe
GR. (7)
Vervolgens heeft de gemeenteraad van de gemeente Enkhuizen ingevolge artikel 45, derde lid GR een verzoek tot geschillenbeslechting ex artikel 28 Wet gemeenschappelijke regelin gen (hierna: “Wgr”) bij uw college ingediend.
(8)
In dit verzoekschrift is naar voren gebracht dat de gemeente de voorgestelde verdeelsleutel financieel niet kan dragen, gezien de maatschappelijke investeringen die de inwoners van de gemeente vragen. Daarnaast begrijpt Enkhuizen niet waarom de huidige verdeelsleutel ook de komende jaren gebaseerd zou blijven op de omvang van de startbegroting in 2015, terwijl de omstandigheden inmiddels ingrijpend gewijzigd zijn.
(9)
Enkhuizen wil komen tot een verdeelsleutel die: a. recht doet aan de vijf uitgangspunten, waar tussen de gemeenten wél consensus over is: transparant, uitlegbaar, rechtvaardig, duurzaam en simpel: b. meer rechtdoet aan alle inwoners van de drie SED-gemeenten; c. beter aansluit op de (financiële) uitkomsten van de onderzochte hoofdvarianten (scenario 1-4); d. rekening houdt met de totale inkomsten en uitgaven van de drie deelnemende gemeenten;
(10)
Volgens Enkhuizen voldoet een driejarig ingroeimodel dat nadelig uitpakt voor haar inwo ners hier niet aan. Verder is tijdens de hoorzitting bij uw college van donderdag 9 december 2021 naar voren gebracht dat 1) de voorgestelde verdelingssystematiek onevenredig is en in strijd met het gelijkheidsbeginsel is, 2) deze systematiek ook is gebaseerd op een verkeerd beeld: Enkhuizen heeft niet de sterkste schouders, in tegendeel en 3) Enkhuizen zich altijd redelijk heeft opgesteld. Verder heeft Enkhuizen aangegeven dat volgens haar het scenario waarbij de kosten door alle gemeenten voor 1/3 worden gedragen (het vaste percentage sce nario zoals voorgesteld door het AB van de SED) het uitgangspunt moet vormen voor de toekomstige verdeelsleutel.
(11)
Uw college heeft op 19januari 2022 op het verzoek beslist. Uw college besloot om het ver zoek af te wijzen om de begroting van de gemeenschappelijke regeling SED-organisatie vast te stellen conform de door Enkhuizen verzochte verdeelsleutel. Verder besloot uw college het algemeen bestuur van de gemeenschappelijke regeling SED-organisatie op grond van artikel 28, tweede lid Wgr op te dragen om uiterlijk op 28 februari 2022 de begroting voor 2022 vast te stellen conform het CvW-advies.
(12)
Uw college motiveerde deze beslissing als volgt: ‘1n het besluit stelt het College dat het advies van de Co,nmissie van Wijzen op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen. De Commissie van Wijzen bestaat uit externe onafhankelijke le den, waarvan elk lid door één van de deelnemende gemeenten is voorgedragen. In het advies
STASD\25423OO8.1
(4)
Stibbe
is duidelijk aangegeven welke procedure is gevolgd en van welke gegevens en bronnen zijn uitgegaan. De Commissie van Wijzen heeft een aantal andere opties die reeds eerder door het AB van de GR zijn onderzocht en de bestuurlijke tafel niet hebben gehaald. uitdrukkelijk meegewogen in het advies. Rekening houdend met de bestuurlijke verhouding tussen de deel nemende gemeenten, die zijn vastgelegd in een aantal waarnemingen, komt de Commissie van Wijzen uiteindelijk tot een deugdelijk gemotiveerd en inzichte/jk advies. Na totstandko ming van het advies heeft de Commissie van Wijzen de resultaten van het advies besproken met het AB van de GR en de raden van de deelnemende gemeenten. Met betrekking tot de door verzoeker aangedragen opties die betrekking hebben op een an der(’e,.) voor verzoeker îneer gunstige verdeelsleutel kostenverdeling of ingroeimodel merken wij op dat deze opties betrekking hebben op de alternatieve oplossingen die reeds door de Commissie van Wijzen zijn onderzocht of anderszins in het advies zijn meegewogen. Voorts overwegen wij dat verzoeker geen contraexpertise van een deskundige heeft overlegd om gen oemnde standpunten nader te onderbouwen.
Met betrekking tot de door verzoeker gestelde ongelijke en onevenredige verdeling van kos ten en (uitvoerings,)taken binnen de GR in de voorafgaande jaren merken wij op dat de aard van deelname in een GR met zich meebrengt dat de lusten en de /asteii tussen deelnemers worden verdeeld. In dit kader biedt de Wgr voldoende instrunenten, onder andere door de zienswijze procedure van de raden bij de (voorgenomen) vaststelling van de begroting door het AB van de GR. Overigens stellen wij hierbij vast dat het AB van de SED organisatie tot het moment van het geschil in 202] jaarlijks de begroting heeft vastgesteld met goedkeuring van de raden van alle drie deelnemende gemeenten. -
Voorts staat het de deelnemende gemeenten vrij om taken in de GR in te brengen of eruit te halen zodat de door het AB van de GR en door verzoeker aangevoerde “weeffouten”in het takenpakket of in de bekostiging kunnen worden hersteld. De Wgr biedt hiervoor het instru mnent van wijziging van de GR waarvoor toestemming van de raden van de deelnemende gemeenten is vereist. (13)
Dit is het bestreden besluit waartegen dit bezwaarschrift zich richt.
2.
JURIDISCH KADER DESKUNDIGEN ADVISERING
(14)
Een bestuursorgaan mag in belangrijke mate haar besluit laten steunen op een deskundigenadvies indien dat 1) zorgvuldig tot stand is gekomen (artikel 3:2jo. 3:9 Awb) en 2) indien dit deugdelijk is gemotiveerd en inhoudelijk concludent is (artikel 3:48jo. 3:49 Awb).2
2 Zie nader
daarover E.M.J. Hardy, De kunst van het adviseren’, JBPIus 2022/1 E.M.J. Hardy & L.W. Ver boeket, ‘Deskundigenadvisering in subsidie- en aanbestedingsrecht. Over smaak valt niet te twisten?’, in: L.W. Verboeket e.a. (red.), Bestuursrecht in het echt. Deventer: Wolters Kluwer 2021, p. 67—86; CBb 22 september 2016, ECLI:NL:CBB:2016:297, AB 2017/152, m.nt. 1-lardy; ABRvS 27 november
ST\ASD\25423008. t
(5)
Stibbe
(15)
In feite komt het neer op het uitgangspunt dat de eisen die voor het bestuursorgaan gelden op basis van de Awb, ook in acht moeten worden genomen door het adviesorgaan. Indien dit niet het geval is, kan en mag het advies niet ten grondslag worden gelegd aan het besluit. De eisen waar in ieder geval aan voldaan moet worden zijn de volgende.
(16)
Allereerst dient het advies te voldoen aan het zorgvuldigheidsbeginsel. De zorgvuldigheids norm leidt tot een controle door het bestuursorgaan van zowel de kwaliteit van de totstand koming van de adviezen als de inhoudelijke kwaliteit van het advies, zo volgt onder meer uit de Memorie van Toelichting bij de Awb.3 Deze plicht ten aanzien van de wettelijke adviseurs volgt uit artikel 3:9 Awb en voor andere adviseurs uit artikel 3:2 Awb. De Memorie van Toelichting geeft een aantal concrete voorbeelden: bij twijfel over het advies moet een con tra-expertise worden gevraagd, het bestuursorgaan moet erop toezien dat de adviseur beschikt over de voor het onderzoek vereiste kwalificaties en het moet desgewenst voorschriften ge ven voor (de inrichting en voorbereiding van) het onderzoeksrapport.4
(17)
Verder dient het advies te voldoen aan het motiveringsbeginsel (artikelen 3:48 jo. 3:49 Awb). Het bestuursorgaan moet een besluit deugdelijk motiveren ex artikel 3:48 Awb. Ter motive ring van een besluit kan echter worden volstaan met een verwijzing naar een uitgebracht deskundigenadvies, als het advies zelfde motivering bevat en van het advies kennis is gege ven (artikel 3:49 Awb). 1-let bestuursorgaan is verplicht om te beoordelen of het aan het be sluit ten grondslag te leggen advies inhoudelijk concludent is. Dat betekent dat het moet be
zien of het advies naar inhoud inzichteljk en voldoende gemotiveerd is, de uitkomst toerei kend is onderbouwd en of uit de overwegingen van het advies logischerwijs de getrokken conclusie volgt.5 Dit laatste betekent dat het eindoordeel van het advies logisch moet volgen uit de inhoud ervan.6 (18)
Dit geheel van elementen komt ook terugkerend in de jurisprudentie naar voren, zie bijvoor beeld: “In zijn uitspraak van 11 oktober 2017 (ECLI:NL. CR VB.201 7:3538) heeft de Raad over ad visering, zoals onder andere is geregeld in Afdeling 3.3 van de Awb, het volgende overwogen. Uit de ineinorie van toelichting bij Afdeling 3.3 blijkt dat als sprake is van een adviseur in de
2013, ECLI:NL:RVS:2013:2116; ABRvS 22januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:197 en ABRvS 29 januari 2020. ECLI:NL:RVS:2020:278; Kamerstukken 111988/89,21 221, nr. 3, onder meer p. 74.
Kamerstukken 111988/89, 2l 221, nr. 3, p. 74. Onder verwijzing naar jurisprudentie stelt de Memorie van Toelichting: ‘Dit ten einde te kunnen nagaan of aan de conclusies van de adviseur naar inhoud of wijze van totstandkoining niet zodanige gebreken kleven, dat de te nemen beslissing redeljkerwi/s niet ofniet zonder meer op het advies mag worden gebaseerd.” ‘
Kamerstukken 11 1988/89,21 221, nr. 3, p. 74. Zie bijvoorbeeld CBb 22 september 2016, ECLI:NL:CBB:2016:297.
6
Zie bijvoorbeeld CRvB 11 april 2018, ECLI:NL:CRVB:201 8:1113.
ST\ASD\25423008.1
(6)
Stibbe
zin van de wet, dit het bestuursorgaan niet ontslaat van de veiplichting te bezien ofde advi seur deskundig is, het advies zorgvuldig tot stand is geko,nen en of het advies conciudent is, dat wil zeggen dat moet worden bezien of uit de overwegingen van het advies /ogischerwijs de conclusie volgt. Deze contro/eplicht in de literatuur en in de rechtspraak geduld als vergewisplicht is in de Awb geregeld voor wettelijk adviseurs, maar geldt, zoals bijvoor beeld blijkt uit de wetgeschiedenis bij en de rechtspraak over artikel 3:49 van de Awb, in ten minste dezeij’de mate ook bij adviseurs zonder wettelijke status. (,.,).7h —
—
‘(...) Het college mag op het advies van een deskundige afgaan, nadat het is nagegaan ofdit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrjoeljk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze veiplichting is neergelegd in artikel 3:9 van de Awb voor de wettelijk adviseur en volgt uit artikel 3.2 van de Awb voor andere adviseurs. Indien /âppellantej concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrjeljkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht. iiiag het college niet zonder nadere motivering op het advies afgaan. (...)8 (19)
Samengevat: de door de adviseur gevolgde procedure moet zorgvuldig zijn geweest, het ad vies moet juist zijn en inhoudelijk toereikend zijn onderbouwd. Alleen dan kan het advies dienen ter motivering van het besluit en kan het bestuursorgaan in het besluit volstaan met een verwijzing naar het met het oog daarop uitgebrachte advies.
(20)
Bij twijfel of het advies voldoet aan de daarvoor gestelde eisen mag het bestuursorgaan niet zonder nadere motivering op het advies afgaan. Ook als de conclusies uit het deskundigenadvies voldoende in twijfel worden getrokken, dient het bestuursorgaan het advies opnieuw te beoordelen.9 Bij twijfel ligt het volgens de Memorie van Toelichting voor de hand dat het bestuursorgaan een contra-expertise (een tweede advies) laat uitvoeren door een ander ad viesbureau.10 Indien blijkt dat de zorgvuldigheid van een advies of de motivering in het ad vies gebrekkig of twijfelachtig is, dan kan het bestuursorgaan dit advies in ieder geval niet aan een besluit ten grondslag leggen.
3.
BEZWAARGROND 1: BESTREDEN BESLUIT KAN NIET OP HET ADVIES VAN DE CVW WORDEN GEBASEERD
(21)
Anders dan uw college stelt, voldoet het CvW-advies niet aan de eisen die volgen uit de Awb. Zoals hierna wordt toegelicht, volgt uit de externe deskundigenrapportage van Wagenaar Hoes en SIS Finance dat de inhoudelijke kwaliteit van het advies onvoldoende is en het ad vies niet toereikend is gemotiveerd. Verder constateert Enkhuizen dat er twijfels zijn of de
CRvB 11 april 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:1 113, r.o. 4.4.2. 8
ABRvS 6mei2020, ECLI:NL:RVS:2020:l 182, r.o. 3.1.
‘
ABRvS 5 december 2001, ECLI:NL:RVS:2001 :AD65 12, AB 2002/110, rn.nt. N. Verheij.
‘°
Kamerstukken II 1988/89, 21 221, nr. 3, p. 74.
ST’ASD\25423008. t
(7)
Stibbe
adviseurs beschikten over de voor het onderzoek vereiste kwalificaties. Vanwege deze rede nen is er strijd met de vergewisp licht en kan het advies niet ten grondslag worden gelegd aan het bestreden besluit. De vastgestelde verdeelsleutel voor 2022 dient dan ook te worden her roepen. Dit wordt als volgt toegelicht. 3.1.
Het bestreden besluit is strijdig met artikelen 3:2 jo. 3:9 Awb
(22)
Uw college heeft de verdeelsleutel voor 2022 vastgesteld conform het CvW-advies. Dit be sluit is strijdig met de artikelen 3:2 jo. 3:9 Awb, omdat de inhoudelijke kwaliteit van het CvW-advies onder de maat is en de vastgestelde verdeelsleutel niet voldoet aan de vijf crite ria: transparant, uitlegbaar, rechtvaardig, duurzaam en simpel. Dit volgt uit de externe rap portage die is opgesteld door drs. C. Van den Berg en drs. K.L.M. Perik RC van het advies bureau WagenaarHoes respectievelijk SIS Finance (hierna: “het externe expertadvies”).” Een kopie van dit advies is bijgevoegd als Bijlage 1.
(23)
De conclusies uit de externe rapportage zijn duidelijk: •
Het CvW-advies voldoet niet aan de kwaliteit die men van een dergelijk advies mag verwachten, omdat het intern niet consistent is en niet goed is onderbouwd. Deze onderdelen van het CvW-advies zijn onder meer onjuist en onlogisch: het terugvallen op de huidige verdeelsleutel, introductie van een extra criterium (bestuurlijke haal baarheid), de keuze voor een vijfde scenario zonder een goede onderbouwing en de onjuiste uitleg en weergave van outputfinanciering. Ook is de toetsing aan de vijf criteria onvolledig en inconsistent.
•
Verder is de keuze voor de voorgestelde verdeelsleutel (vijfde scenario) juist niet aan te raden, omdat dit niet een toekomstbestendig model is voor een samenwerkings verband als de SED-organisatie. Dit zal ieder jaar tot discussie leiden. De uitkomst van het vijfde scenario voldoet in ieder geval niet aan de geldende criteria van recht vaardigheid en duurzaamheid.
(24)
Er wordt kortom door de deskundigen geoordeeld dat definities en termen verkeerd worden gebruikt, input wordt gegeven voor een oneigenlijke discussie (suboptimale suggesties) en verkeerde en foutieve informatie wordt gegeven. Er zijn kortom sterke twijfels aan de inhou delijke kwaliteit van het advies. Verder raden de deskundigen op goede gronden het vijfde scenario af.
(25)
Uw college dient op basis van dit externe advies de vastgestelde verdeelsleutel te heroverwe gen. Volgens Enkhuizen kan die heroverweging niet anders dan tot de conclusie leiden dat dit advies niet aan uw besluit ten grondslag kan worden gelegd en uw besluit niet voldoet aan
“ Koen
Perik is opgeleid als bedrijfseconoom en is specialist financieel-economische besturing en beheersing van organisaties. Christian van den Berg is vanuit bestuurskundige achtergrond organisatieadviseur met ruime ervaring in de bestuurlijk-ambtelijke praktijk. Zo was hij gemeentesecretaris en directeur van een gemeenschappelijke regeling.
ST\ASD\25423008.l
(8)
Stibbe
criteria van artikelen 3:2jo. 3:9 Awb. De vastgestelde verdeelsleutel voor 2022 dient dan ook te worden ingetrokken en een nieuwe verdeelsleutel dient te worden vastgesteld. 3.2.
Het bestreden besluit is strijdig met artikelen 3:48 jo. 3:49 Awb
(26)
Uw college vaart qua motivering volledig op het CvW-advies voor de vastgestelde verdeel sleutel voor 2022. Het advies moet daarvoor echter wel zelfde motivering bevatten om te kunnen dienen als motivering van een besluit (artikel 3:49 Awb). Dat betekent dat het advies naar inhoud inzichtelijk moet zijn en deugdelijk gemotiveerd.
(27)
Anders dan uw college stelt, is het CvW-advies onvoldoende gemotiveerd. Dit volgt reeds uit het externe advies van Wagenaarfloes en SIS Finance. De redenering in het advies is onbegrijpelijk, de getrokken conclusies sluiten niet aan op de redenering en het eindoordeel van het advies volgt niet logisch uit de inhoud ervan. Zoals uit het externe expertadvies volgt, het is bijvoorbeeld onduidelijk en niet te begrijpen hoe de CvW van de eerdere vier scenario’s naar een vijfde scenario komt. Dit is niet toegelicht, maar is ook niet uitlegbaar.
(28)
Dit advies roept ook verder veel vragen op. Om nog een concreet voorbeeld te geven: De CvW wil grotendeels vasthouden aan de verouderde en oneerlijke verdeelsystematiek voor een groot deel van de voorgestelde nieuwe verdeelsleutel: namelijk voor een bedrag van 25.560.000 euro het bedrag van de startbegroting van 2015. Dat is 75% van het totale be drag. Dit is onbegrijpelijk. Terwijl in AB van de SED-organisatie consensus bestaat dat deze verdeelsleutel geen recht doet aan de huidige situatie12, wil de CvW hier toch aan vasthouden. —
(29)
Gemeente Enkhuizen ziet net als de externe adviseurs ook niet hoe deze advisering voldoet aan de vijf criteria van de AB SED: transparant (helder van opzet, makkelijk te doorzien, inzichtelij k), verdedigbaar (houdbaar, uitlegbaar), rechtvaardig (bill ij k, eerlijk), duurzaam (toepasbaar voor periode van minimaal vijfjaar) en simpel (uitvoerbaar). De CvW stelt het belang van het te lijden nadeel van de partnergemeente ook ongemotiveerd boven het nadeel dat Enkhuizen al jaren heeft geleden en ook nog zal lijden. Er wordt niet toegelicht waar dit op is gebaseerd en waarom dit gerechtvaardigd is. Voor alle voorbeelden verwijst de ge meente Enkhuizen naar het externe deskundigenadvies van Wagenaarfloes en SIS Finance.
(30)
Het advies is kortom niet deugdelijk gemotiveerd en dus kan het bestreden besluit niet op het advies worden gebaseerd. De inhoud van het advies is onvoldoende inzichtelijk, controleer baar en deugdelijk gemotiveerd. Het bestuursorgaan is verplicht om te beoordelen of het aan het besluit ten grondslag te leggen advies inhoudelijk concludent is. Hier kan uw college niet aan voldoen. Daarom is uw besluit strijdig met de artikelen 3:48jo. 3:49 Awb.
3.3.
Er is niet op toegezien dat de adviseurs beschikken over de voor het onderzoek vereiste kwalificaties
12
Zie bijvoorbeeld de kadernota van de SED van februari 2020, die door alle gemeenteraden van een positieve zienswijze is voorzien.
5TA5D\25423008. i
(9)
Stibbe
(31)
Adviseurs moeten beschikken over de voor hun taak vereiste kwalificaties. Het bestuursor gaan moet hierop toezien, zo volgt uit de Memorie van Toelichting bij de Awb en dejuris prudentie.13 Het bestuursorgaan dient zich ervan te vergewissen dat de adviseur ter zake des kundig is. Het is onduidelijk of uw college dit heeft gedaan. Hierbij is niet relevant dat alle gemeenten één lid van de commissie mochten voordragen. Het bestuursorgaan is en blijft immers (eind)verantwoordel ij k voor de besluitvorming.
3.4.
Conclusie: het CvW-advies kan het bestreden besluit niet dragen
(32)
Het CvW-advies voldoet niet aan de eisen die de Awb daaraan stelt. Uit de externe rapportage volgt dat de inhoudelijke kwaliteit van het CvW-advies onvoldoende is, het advies inhoude lijk niet conciudent is en de vastgestelde verdeelsleutel niet voldoet aan de vijf criteria. Ver der is niet bezien of de adviseurs beschikten over de voor het onderzoek vereiste kwalifica ties. Vanwege deze redenen kan het advies niet aan het besluit ten grondslag worden gelegd. De vastgestelde verdeelsleutel voor 2022 dient dan ook te worden ingetrokken en er dient een nieuwe verdeelsleutel te worden vastgesteld die wel aan de vijf criteria voldoet. Zo nodig dient daartoe een nieuw deskundigenadvies te worden gevraagd dan wel anderszins op zorg vuldige wijze te worden gekomen tot een nieuw begrotingsverdeingsbesluit. Enkhuizen denkt graag mee over de invulling hiervan.
4.
BEZWAARGROND 2: HET BESTREDEN BESLUIT IS IN ZIJN ALGEMEENHEID NIET DEUGDELIJK GEMOTIVEERD EN DAAROM STRIJDIG MET ARTIKEL 3:48 AWB
(33)
Het bestreden besluit leunt vrijwel alleen op het advies van de CvW voor wat betreft de mo tivering ex artikel 3:49 Awb. Nu het advies van de CvW geen toereikende motivering bevat (zie paragraaf 3.2) had uw college zelfstandig een nadere motivering moeten geven om te voldoen aan artikel 3:48 Awb. Uit de Memorie van Toelichting bij de Awb volgt immers dat het adviesorgaan alle Awb-eisen in acht moet nemen en dat voor zover daarin een gebrek wordt geconstateerd, het bestuursorgaan er zelf alsnog in zal moeten voorzien.14 Dit heeft uw college niet gedaan. Bovendien is slechts zeer summier, ontoereikend en voor sommige standpunten geheel niet ingegaan op de argumenten zoals naar voren gebracht door de ge meente Enkhuizen in de fase van primaire besluitvorming. Dit betreft onder meer de argu menten ingebracht tegen het CvW-advies, het beroep op het evenredigheidsbeginsel en het beroep op het gelijkheidsbeginsel. Ook om deze reden is het besluit strijdig met artikel 3:48 Awb.
5.
BEZWAARGROND 3: DE VOORGESTELDE VERDELINGSSYSTEMATIEK IS ONEVENREDIG FN IN STRIJD MET HET GELIJKHEIDSBEGINSEL
(34)
Uitgangspunt is dat het in de samenwerking gaat om gelijkwaardige partners. Dat is de eerste
Kamerstukken II 1988/89,21 221, nr. 3, p. 74; ABRvS 1 mei 2019. ECLI:NL:RVS:2019:1436. 14
Kamerstukken II 1988/89,21 221, nr. 3, p. 111.
ST\ASD\25423008.I
(10)
Stibbe
overweging die staat in de Gemeenschappelijke Regeling S ED-organisatie: “overwegende dat. Stede Broec, Enkhuizen en Drechterland vanaf 2011 bewust samenwer ken en de gemeenten daarbij als geljkwaardige partners functioneren;”
(35)
Bij het zijn van geljkwaardige partners hoort een gelijkwaardige lastenverdeling. Toch wordt er nu aan Enkhuizen gevraagd om de zwaarste lasten te blijven dragen terwijl de drie ge meenten thans tenminste gelijkelijk gebruik maken van de SED-organisatie. Sterker nog, uit een recent rapport lijkt te volgen dat Stede Broec zelfs meer vergt van de SED-organisatie.’5
(36)
De huidige verdeelsystematiek, vastgesteld in 2013, is gebaseerd op de inbreng van het amb telijk apparaat per gemeente. Dit betekent dat Enkhuizen de meeste ambtenaren inbracht en daarom het meeste moest bijdragen in het kader van de verdeelsleutel. Dit op basis van de gedachte dat meer ambtenaren meer werk veronderstellen en dus een grotere belasting van de SED-organisatie. Dat was toen.
(37)
Zoals toen ook al werd ingeschat en afgesproken, is dit inmiddels niet meer aan de orde een aantal jaren eigenlijk al niet. De huidige situatie is dat de drie gemeenten naar elkaar toe zijn gegroeid en minstens in gelijke mate gebruik maken van de SED-organisatie. Dit terwijl Enkhuizen nog altijd 37,29% van de kosten betaalt. Dit blijft zo voor een groot deel van de verdeelsleutel indien onterecht wordt vastgehouden aan het CvW-advies.
(38)
De werkzaamheden die wel of niet worden betaald vanuit de SED-organisatie verschillen ook per gemeente. Zo worden de kosten van de openbare ruimte (het groenonderhoud) voor de beide partnergemeenten uit SED-financiën betaald en dus voor 3 7,29% door de gemeente Enkhuizen. Dit geldt kortom voor iedere nieuwe wijk die wordt opgeleverd in de partnerge meenten. Enkhuizen betaalt dit soort kosten daarentegen uit eigen zak.
(39)
Er is kortom sprake van een situatie waarbij de deelnemende gemeenten minstens in gelijke mate gebruik maken van de SED-organisatie maar daar niet in gelijke mate voor betalen. Dit is een scheve situatie, die zo spoedig mogelijk moet worden gecorrigeerd. Dit wordt door geen van de partijen ontkend en is expliciet erkend binnen de SED zelf. Zie bijvoorbeeld de kadernota van de SED van februari 2020, die door alle gemeenteraden van een positieve zienswijze is voorzien. 1-let is dan ook onbegrijpelijk dat de CvW wil vasthouden aan de verouderde en thans oneerlijke verdeelsystematiek voor 75% van de voorgestelde nieuwe verdeelsleutel. Herjking van de verdeelsleutel was ook de afspraak in 2013 de afspraak waaronder de SED-organisatie van start is gegaan en waaraan dus alle gemeenten zich heb ben gecommitteerd.
—
—
(40)
15
Indien ondanks dit bezwaarschrift wordt vastgehouden aan de verdeelsleutel uit het CvW advies zal uw besluit in strijd zijn met liet evenredigheidsvereiste en ook met het gelijkheids beginsel. Dit zijn belangrijke toetsstenen in de jurisprudentie als het gaat om het beoordelen
Rapport Berenschot, Rapportage toeko,nstoriëntatie Stede Broec. Uitgangssiluatie en scenario ‘s VOO,. de toekomst, 28 maart 2022, p. 56-67.
ST\A5D\25423008.I
(II)
Stibbe
van de rechtmatigheid van kostenverdelingsregels in het kader van de Wgr. 6.
CONCLUSIE
Gelet op het voorgaande kan uw besluit niet in stand blijven. Daarom verzoeken wij u namens de gemeente Enkhuizen om: •
dit bezwaar gegrond te verklaren;
•
uw besluit d.d. 19januari 2022 te herroepen, inhoudende de intrekking van de vast gestelde verdeelsleutel voor het jaar 2022;
•
een nieuw primair besluit te nemen, inhoudende de vaststelling van een nieuwe ver deelsleutel voor de SED-organisatie die wel voldoet aan de vijf criteria (transparant, uitlegbaar, rechtvaardig, duurzaam en simpel), zo nodig op basis van een advies van een nieuwe adviescommissie en overleg met de betrokken gemeenten;
•
de in de bezwaarprocedure gemaakte kosten en nog te maken kosten in verband met de behandeling van dit bezwaar ex artikel 7: 15 Awb te vergoeden.
De gemeente Enkhuizen verzoekt u om gehoord te worden alvorens u een beslissing op dit bezwaar schrift neemt. Voor het plannen van een hoorzitting, verzoek ik u vriendelijk om contact met mij op te nemen zodat ik de verhinderdata aan u kan doorgeven. Hoogachtend,
/7
T. Barkhuysen
A. Outhuijse
Bij lage(n)
Bijlage 1: Advies WagenaarHoes en SIS Finance d.d. 6 april 2022
ST\ASD\25423008.1
(12)
Bijlage 1
cl) 0
4-
(Mv
C%J
L()
C)
(Ø
0)
(1) 0
5
-D
cl)
c
cl) CI)
c o o
0 -c c
c3
> 0)
c
D
cl)
c
cl)
cl) -D
c
0
c
c
:
:‘
c
c
> •0
> cl)
cl) N
cl) N
fl3
E E
E E
0
0
o
o
(1) ci)
(i)
-o (‘3
(‘3
5
ci
5
0)0)
c (1)
-
c Q_
c
>
(‘3
<
2
2
c
o
0 0
0
0
(MZ
Q Cl)
cû
1
(1)
Jj)
•••
ORGANISATIADVIES
fin a n ce
3
In het kader hiervan is door een commissie van wijzen een advies opgesteld voor een nieuwe verdeelsleutel. De gemeente van Enkhuizen kan zich niet vinden in dit advies en heeft ons gevraagd om een beoordeling vanuit onze ervaring als organisatieadviseurs, enerzijds met bestuurskundige expertise anderzijds expertise op het gebied van financiële besturing en beheersing. Deze beoordeling treft u hierna aan.
In het bed rijfsplan SED 2013 staat dat het financieel resultaat van de SED samenwerking wordt verrekend conform onderstaande verdeelsleutel. Deze verdeelsleutel geldt tenminste tot en met het jaar 2020. Dan zijn de opstart- en frictiekosten terugverdiend en kan opnieuw bezien worden of a) de percentages op basis van de dan geldende situatie gewijzigd worden of b) overgegaan wordt op een andere kosten verdeelsystematiek.
De gemeente Enkhuizen heeft sinds 2015 nagenoeg al haar ambtenaren ondergebracht in de Gemeenschappelijke Regeling (GR) SED. In die GR zijn ook de gemeenten Stede Broec en Drechterland vertegenwoordigd.
Vraagstelling
Wagenaar[Ioes
...
•••
ORGANISATEADVIES
Wagenaarlioes
finance
-
-
Hierbij kan worden aangegeven dat de problematiek die hier speelt bij veel gemeenschappelijke regelingen in Nederland lijkt voor te komen. Er wordt bij nieuwe GR’s bij het verdeling van de kosten namelijk vaak gekozen voor de per gemeente initieel in de GR ingebrachte kosten van mensen en middelen. Een dergelijk model van inputfinanciering blijkt in praktijk na een aantal jaren veelal tot discussie te leiden, bijvoorbeeld omdat de ene gemeente na verloop van tijd meer of minder van een bepaalde dienst van de GR afneemt dan een andere, of omdat de ene gemeente wil bezuinigen en de andere niet. Het model met deze ‘inputfinanciering’ blijkt in praktijk lastig te actualiseren en tot een voor alle gemeenten acceptabele en nieuwe verdeling van kosten te leiden.
-
-
We hebben daarbij twee onderdelen met name beoordeeld: Interne consistentie van het rapport Onderbouwing van het advies
Om te bezien of het advies van de commissie der wijzen (hierna de commissie) voldoende onderbouwing heeft om het advies te volgen is op basis van eigen expertise en door middel van deskresearch gekeken naar de kwaliteit van het advies.
Aanpak
•••
-
ORGAN1SATIEADVIES
fj
n ce
ad 2 • Het overnemen van de door de commissie geadviseerde verdeelsleutel wordt ontraden. Dit door de commissie geïntroduceerde 5e scenario voldoet niet aan de gestelde criteria: “Rechtvaardig” en “Duurzaam”. • Bovendien blijkt uit het vervolg op het advies dat dit scenario niet voldoet aan het door de commissie zelf geïntroduceerde 6 criterium “Bestuurlijke haalbaarheid”.
-
ad 1 • Onderdelen van het advies zijn inconsistent. Dit blijkt onder andere uit: o Er wordt in eerste instantie gewerkt met 5 ontwerpprincipes, terwijl niet beargumenteerd een 6 ontwerpprincipe wordt geïntroduceerd. Dit ontwerpprincipe komt in de latere afwegingen niet meer terug. o Slechts de oude verdeelsleutel wordt aan de ontwerpprincipes getoetst. De overige 4 genoemde en gangbare verdeelsleutels worden niet aan deze ontwerpprincipes getoetst. • Het advies voor de voorgestelde verdeelsleutel wordt niet goed onderbouwd. • De gehanteerde definitie en uitwerking van outputfinanciering is feitelijk onjuist.
De conclusie bestaat uit 2 bestanddelen. 1. Kwaliteit van het advies is onvoldoende 2. Negatieve materiële beoordeling van de door de commissie geadviseerde verdeelsleutel
Conclusie
Wagenaarlioes
...
•••
oRGÂNSATIEADvIES
f1 n an ce
Dat is in onze ogen niet consistent.
Hiermee introduceert de commissie in onze ogen een 6 ontwerpprincipe. Bestuurlijke haalbaarheid. Dit ontwerpprincipe komt in de latere afwegingen echter niet meer terug.
“.
6
De commissie stelt op pagina 7 dat “ieder van de onderstaande varianten zijn voor- en nadelen kent, bijvoorbeeld omdat de verdeelsleutel (inwoneraantal) als niet wenselijk is betiteld, omdat er te weinig verhouding bestaat tot de claim van een gemeente op ambtelijke capaciteit. In de gesprekken in 2020 is gebleken dat het hanteren van de kostenverdeelsleutel Algemene Uitkering Gemeentefonds’ technisch gezien de meeste bijval heeft gekregen, Het financiële effect van deze sleutel is echter voor met name Stede Broec onoverkoombaar gebleken.
De commissie geeft op pagina 4 aan op basis van een besluit van het Algemeen Bestuur te werken met 5 ontwerpprincipes voor de nieuwe verdeelsleutel: • Transparant; • Uitlegbaar; • Rechtvaardig; • Duurzaam; • Simpel.
Interne consistentie (1)
Wagenaar[Ioes
...
•••
ORGANSAHEADVES
Wagenaar[Ioes
fina n ce
In onze ogen is dan het niet toetsen van de 4 veel gebruikte verdeelsleutels aan de 5 criteria niet consistent.
De commissie toetst de 4 varianten (vast percentage, algemene uitkering gemeentefonds, inwonertal, begrotingstotaal) echter niet op deze 5 criteria. Dat lijkt te zijn omdat er door de commissie wordt geconcludeerd er “geen breed bestuurlijk draagvlak voor deze herjking bestaat”. Toch adviseert de commissie ook op pagina 11 niet alles bij het oude te laten.
Op pagina 11 toetst de commissie de 0-variant aan de 5 ontwerpprincipes (criteria) en concludeert dat de geldende verdeelsleutel daaraan voldoet.
Naast deze 4 veel gebruikte verdeelsleutels hanteert de commissie echter ook een, door ons als 0-variant aangeduide, verde&sleutel te weten de uitgangssituatie bij de start van de SED. Deze is gebaseerd op de vrijval uit de gemeentelijke begroting, met peUdatum 1/1/2013. Hierdoor komen er feitelijk (4+1=) 5 varianten als mogelijkheid uit het rapport naar voren.
De commissie benoemt 4 veel gebruikte verdeelsleutels in vergelijkbare situaties: • vast percentage (1/3, 1/3, 1/3); • algemene uitkering gemeentefonds; • inwonertal; • begrotingstotaal.
Interne consistentie (2)
•••
ORGANISATIEADVIES
fi na n ce
In onze ogen is dat niet consistent.
Ons wordt ook niet duidelijk waarom de commissie van mening is dat deze verdeelsleutel recht doet aan de 5 ontwerpprincipes (transparant, uitlegbaar, rechtvaardig, duurzaam en simpel).
8
Ons wordt niet duidelijk waarom juist die 2 varianten van de eerder genoemde 4 varianten door de commissie worden gekozen. En de andere 2 varianten dus afvallen.
De commissie adviseert om de startbegroting van de SED te blijven bekostigen met de verdeelsleutel van de start. En 50% van het begrotingsdeel boven de startbegroting te verdelen op basis van de Algemene uitkering Gemeentefonds. En 50% van het begrotingsdeel boven de startbegroting te verdelen op basis van de verhouding in de structurele lasten in de programmabegroting, excl. bijdragen aan verbonden partijen.
Zoals aangegeven komt de commissie op pagina 7 en verder met een voorstel om de huidige verdeelsleutel (0-variant) aan te passen. Dit doet zij met de argumentatie dat “er sinds de start er vele ontwikkelingen hebben plaatsgevonden in de drie gemeenten en in de SED”.
Interne consistentie (3)
Wagenaar[Ioes
...
•••
ORGANISATIEADVS
finance
—
Het komt bij deze gemeenschappelijke diensten en shared service centers heel vaak voor dat er bij een opstart een verdeling van kosten wordt voorgesteld op basis van de inbreng vanuit de (toekomstige) afnemers van de dienst. Het is hierbij veelal ‘wachten’ op discussie over ieders aandeel na een aantal jaar. Een op t = 0 vastgestelde verdeelsleutel kan eenvoudig meestal niet de werkelijke dienstverlening aan verschillende afnemers in de jaren erop volgend goed weerspiegelen. De wereld verandert altijd al is het maar een beetje. Niet alleen binnen de dienst zelf (zoals SED), maar ook bij de afnemers (zoals de drie gemeenten Stede Broec, Enkhuizen en Drechterland).
De praktijk van gemeenschappelijk diensten (publieke sector) en zogeheten shared services centers (private sector) laat in het algemeen zien dat er vaak discussie is over de kwaliteit en kosten van de dienst. Zeker net na de opstart kan bij veel van deze diensten en shared service centers een reflex worden waargenomen dat de geleverde kwaliteit lager zou zijn dan toen het nog in de eigen organisatie plaats vond. En vervolgens dat de kosten hoger zouden zijn. Dit is dan een gevoel dat meestal niet onderbouwd kan worden.
In het rapport van de commissie wordt hier het woord ‘nieuwe sleutel’ gebruikt. Dit suggereert dat het bepalen van een nieuwe (verdeel)sleutel om de kosten van de SED over de 3 gemeenten te verdelen een oplossing voor het probleem is. Zo’n nieuwe sleutel moet echter onderbouwd worden.
Onderbouwing van het advies (1)
Wagenaar[Ioes
...
•••
—
ORGANSATIADVIES
finance
10
Dit is een beproefde werkwijze bij gemeenschappelijke diensten en genoemde shared services centers. Alleen dan kan op een juiste bedrijfseconomisch wijze tot herziening van een verdeelsleutel worden gekomen. Deze werkwijze voldoet aan elk van de 5 criteria, te weten transparant, uitlegbaar, rechtvaardig, duurzaam en simpel.
Het centrale probleem is dat op dit moment niet vastgesteld kan worden welke gemeente welk aandeel heeft in de dienstverlening van de SED. Een in praktijk veel voorkomende en bedrijfseconomisch juiste benadering is dat per taakveld, zoals voor bijvoorbeeld Wegen en Verkeer’ of ‘Onderwijsbeleid en Leerlingenzaken bepaald wordt 1. wat de kosten van het taakveld zijn en 2. welk deel hiervan aan elk van de drie gemeenten wordt geleverd. Bijvoorbeeld door te werken met het aantal kilometers wegdek (Wegen en Verkeer) respectievelijk aantal leerlingen (Onderwijsbeleid en Leerlingenzaken) per gemeente. Dan heb je de kosten van geleverde dienstverlening per gemeente in beeld. Dat kun je gebruiken in je tarifering en verdeling van kosten naar afnemers.
—
Waar bij de opstart van de SED het bepalen van een verdeelsleutel nog enige basis had namelijk de inbreng van mensen en middelen vanuit de drie gemeenten ontbreekt bij een nieuwe sleutel nu een onderbouwing. Je bent immers als gemeenschappelijk dienst al begonnen, en alle kosten liggen ‘op één hoop’ bij de SED, niet gespecificeerd per gemeente.
Onderbouwing van het advies (2)
WagenaarHoes
...
•••
ORGANISATIEADVIES
N na
n ce
11
Verder lijkt het rapport te suggereren dat deze aanpassingen van verdeelsieutels op deze manier ook nog eens op een goed onderbouwde wijze tot een ‘herijking’ kunnen komen, i.e. een goede indicatie zijn van aangepast verbruik/gebruik (in lijn met de ‘vele ontwikkelingen’) van diensten van de SED door de 3 gemeenten. Daarvoor is de methode van de commissie te hoog over. Deze genoemde aanpassingen / aanscherpingen van de 4 verdeelsleutels van de commissie zijn hiermee in onvoldoende mate rechtvaardig (één van de criteria). Zij doen in onvoldoende mate recht aan het daadwerkelijk verbruik/gebruik van diensten van de SED door gemeenten.
De door de commissie genoemde aanpassingen / aanscherpingen van de 4 verdeelsleutels worden voorgesteld, omdat ‘(er) sindsdien vele ontwikkelingen hebben plaatsgevonden in de drie gemeenten en in de SED.’ (pagina 11 laatste zin). Dit blijken voorstellen voor correcties, bijvoorbeeld door ‘(..) om 50% van het begrotingsdeel boven de startbegroting 2015 te verdelen op basis van de Algemene Uitkering Gemeentefonds.’ De voorstellen hebben geen duurzaam karakter, je zou voor een rechtvaardig model immers jaarlijks aan een commissie van wijzen moeten vragen om de ‘vele ontwikkelingen’ te verwerken in aangepaste percentages. Dit is derhalve niet duurzaam (één van de criteria).
Onderbouwing van het advies (3)
Wagenaar[Ioes
...
•••
-
ORGANISATIEADVES
finance
-
-
12
Er wordt derhalve gesproken over een kostenverdeelsystematiek. Deze in het document niet verder gedefinieerde term wordt blijkbaar gebruikt voor een opstapje naar drie mogelijkheden van het verdelen van kosten. Vervolgens worden echter verschillende mogelijkheden van financiering genoemd, waaronder namelijk inputfinanciering en outputfinanciering. Dit zijn echter geen kostenverdeelsystematieken, maar financieringsvormen. Kostenverdeling is iets anders dan financiering. Bij kostenverdeling gaat het bijvoorbeeld om het berekenen van kostprijzen van producten van de SED of het verdelen van kosten naar gemeenten (kostenkant). Bij financiering gaat het om de wijze waarop de SED een vergoeding krijgt om de diensten te leveren (omzetkant). Dit laatste kan plaatsvinden door middel van vaste jaarvergoedingen (zoals iedere gemeente eenzelfde aandeel), maar bijvoorbeeld ook op basis van tarieven van producten en diensten gebaseerd op integrale kostprijzen, al dan niet met een opslag voor risico of rendement.
Er wordt geschreven ‘Naast de kostenverdeelpercentages heeft de commissie natuurlijk in zijn afwegingen ook uitgebreid stilgestaan bij de kostenverdeelsystematiek. In de kern was daarbij onze afweging: volledige inputfinanciering (lumpsum, zoals nu toegepast), volledige outputfinanciering (‘uurtje factuurtje’) ôf een combinatie van beiden (basis en pluspakket).’
-
De commissie geeft aan een aantal zaken ‘niet te doen’ (pagina 12). Wat zij bedoelt is dat een bepaald scenario (zoals verdeling op basis van inwoneraantallen of op basis van 1/3 1/3 1/3 ) niet voor de hand ligt, omdat dit niet een indicatie van het werkelijk ‘gebruik’ zou weerspiegelen. Dit is een juiste vaststelling, omdat het nauwelijks recht doet aan verschillen tussen gemeenten.
Onderbouwing van het advies (4)
Wagenaar[Ioes
...
Onderbouwing van het advies (5)
-
•••
ORGANSATlEADVES
Wagcnaar[Ioes
finance
13
Voor gemeenschappelijke diensten en shared services is de best practice van outputfinanciering een methode waarbij de producten en diensten bondig worden omschreven, per product of dienst jaarlijks de kostprijs worden berekend en op basis van het aandeel of het gebruik van de dienst de kosten van de dienst (zoals tarieven) aan afnemers in rekening worden gebracht. In praktijk wordt dan een onderscheid gemaakt van een basispakket (dat moet iedereen afnemen) en van plusdiensten (die in omvang zeer beperkt zouden moeten blijven). Dit is dan een duurzame methode. De paragraaf wordt afgesloten met ‘Wij adviseren derhalve om niet over te gaan tot een (gedeeltelijke) ‘uurtje factuurtje systematiek’. Een dergelijke systematiek zorgt voor een forse administratieve last, legt daarmee een capaciteitsclaim op de SED, geeft veelal ook een schijnzekerheid (afhankelijk van op welke gemeente 450 medewerkers hun uren schrijven) én bovenal bevestigt het het afnemende vertrouwen tussen de partnergemeenten.’
-
Bij ‘volledige outputfinanciering’ wordt ‘uurtje-factuurtje’ vervolgens genoemd als blijkbaar enige methode van outputfinanciering. Dit is volstrekt onjuist. Er zijn veel meer vormen. Een gemeenschappelijke dienst dient vervolgens helemaal niet volledig gekarakteriseerd te worden als een organisatie met de typologie van een professional service firm (als een advocatenkantoor), waarvoor uurtje-factuurtje in praktijk een passend instrumentarium blijkt. Het is meestal een mix van verschillende typologieën, waarbij ook andere methoden van verrekening plaats kunnen vinden.
...
Onderbouwing van het advies (6)
•••
ORGANISAHEADVIES
Wagenaar[Ioes
fi
na n ce
14
Naar onze mening leidt juist de nu gehanteerde methode van verdeelsleutels met een ‘hoog over’-periodieke actualisatie tot oneigenlijke discussies. Terwijl gesprekken tussen SED en de gemeente zouden moeten gaan over de kwaliteit en kosten van de dienstverlening. De kwaliteit per dienst(taakveld) zou steeds hoger moeten, de kosten steeds lager. Dat is hoe het bedrijfsmatig ‘spel’ bij gemeenschappelijk regelingen gespeeld moet worden, gebruik makend van het juiste, professionele instrumentarium.
Er wordt eerst — zoals aangegeven onterecht - aangegeven dat ‘uurtje-factuurtje’ de enige optie is van outputfinanciering, en vervolgens wordt geadviseerd deze optie niet te hanteren. De commissie stelt dat ‘(..) de commissie ziet het introduceren van een vorm van outputfinanciering als potentieel bedreigend voor de toekomst van de SED: een bron van continue toekomstige discussies en het zet de deur open naar het steeds verder vergroten van het pluspakket, waarmee de samenhang, het gunnen en het vertrouwen steeds verder afbrokkelt.’ Dit is een impliciete aanname die niet verder wordt onderbouwd.
...