2023 395 Bijlage Eindrapport-Adviescommissie VWDR V3IM

Koester de democratie! Een dringende oproep om de democratische rechtsorde weer voor iederéén te laten werken

2 november 2023

Voorwoord

“Wereldwijd staan democratie, vrijheid en de rechtsstaat onder druk. Niet alleen ver weg, maar ook op ons eigen continent. Des te belangrijker is het dat wij onze eigen democratische rechtsstaat koesteren, beschermen en versterken.” – Koning Willem-Alexander (Troonrede 2023). Dit rapport is voortgekomen uit zorg. Zorg over de toekomst van de democratie in Nederland. De democratie die we koesteren als samenlevingsvorm waarin mensen vrij zijn en zich kunnen ontplooien. Die we koesteren als staatsvorm waarin niet het recht van de sterkste, maar wetten regeren. Wetten, waarover we via verkiezingen hebben kunnen meebeslissen. Lange tijd is gedacht dat de liberale democratieën als vanzelf de wereld zouden ‘veroveren’. Herinnert u zich het triomfantelijk optimisme dat volgde op de val van de Berlijnse Muur in 1989? De invloedrijke Amerikaanse socioloog en politicoloog Francis Fukuyama formuleerde het in zijn boek The End of History and the Last Man het meest expliciet: “De geschiedenis – dat slachthuis – is eindelijk voorbij.” De combinatie van democratie, rechtstaat en vrije markt is volgens hem de uitkomst. Die gaat zich nu over de wereld verspreiden.

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

2

Hoe anders is dit beeld in 2023. De democratie staat wereldwijd onder druk. Alleenheersers roeren zich nadrukkelijk. De oorlog in Oekraïne heeft de gewapende strijd weer in Europa gebracht. De aanval op het Capitool in Washington was een indrukwekkende markering van de strijd om de democratie in de Verenigde Staten. En overal in Europa roeren zich groeperingen die meer of minder openlijk alternatieven voor de democratie propageren. Ook in Nederland groeiden de zorgen over de weerbaarheid van de democratische rechtsorde. Die zorgen zijn zó serieus dat een zeer ruime Kamermeerderheid tijdens het debat over de regeringsverklaring van het kabinet Rutte-4 opriep tot de instelling van de Adviescommissie Versterken Weerbaarheid Democratische Rechtsorde (kortweg Commissie VWDR). Door de combinatie van dalende vertrouwenscijfers en het afhaken van bevolkingsgroepen, indringende protesten tegen het corona- en stikstofbeleid en een toename van bedreigingen van politici en anderen maakte de Tweede Kamer – eigenlijk voor het eerst sinds de Tweede Wereldoorlog – zich serieus zorgen dat de democratie zélf in Nederland op het spel staat. Onze commissie heeft onderzoek gedaan naar de zorgen. Daarbij heeft de commissie zich niet beperkt tot de vraag hoe de democratie en de machthebbers daarbinnen beschermd kunnen worden tegen bedreigingen.

We hebben de blikrichting met nadruk omgedraaid: de eerste vraag die de commissie heeft willen beantwoorden is: functioneert de democratie voldoende voor iedereen? De uitkomsten van het onderzoek van de commissie zijn niet geruststellend. De democratie, zo concluderen we, is te weinig van iedereen. En dat komt omdat de democratie te weinig voor iedereen werkt. De oorzaken daarvoor liggen in (soms diepe) patronen die geleidelijk het draagvlak onder de democratische rechtsorde

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

ondergraven. Op wezenlijke onderdelen is actie nodig om de democratische rechtsorde fundamenteel te versterken. Doorgaan zoals we dat nu doen is geen optie. De brandhaarden in de wereld resoneren in onze wijken. Want wie in Nederland woont, heeft in het buitenland vaak familie en vrienden. Intussen komen via social media en televisie alle politieke ontwikkelingen uit het buitenland ongefilterd binnen in onze huiskamers, werkkamers en schoolklassen. Onze bewoners identificeren zich, al dan niet etnisch of cultureel georiënteerd, religieus of ideologisch verbonden. Zo ontstaan in de buurten en wijken geïmporteerde conflicten die kunnen lijden tot grote spanningen, extreme vereenzelviging, affectieve polarisatie en gevaarlijke confrontaties. Wij hebben dit helaas zien ontaarden in de moord op advocaten en de voortdurende beveiliging van politici en Joodse instellingen. Dit mag niet genormaliseerd raken. Integendeel, wij dienen landelijk en in gemeenten de conflicten te beslechten met woorden, ideeën, voorstellen en activiteiten. Daar is vertrouwen voor nodig. De commissie doet met dit rapport een dringende oproep om de democratische rechtsorde, op de onderdelen waar dat nodig is, fundamenteel te versterken. De democratische rechtsorde is het immers waard om door ons allemaal gekoesterd te worden.

Laten de oorlog in Oekraïne en de vluchtelingen die naar ons land komen ons herinneren aan het belang van een sterke democratie, waar vele meningen geventileerd en gehoord worden. Een sterke democratie, waar de regering gecontroleerd wordt door volksvertegenwoordigers die verantwoordelijkheid nemen voor de democratie en haar instituties, én door een vrije en kritische pers. Een sterke democratie, waar de overheid de persoonlijke levenssfeer van burgers respecteert.

3

Bij alle opgaven mogen we hoop putten uit de krachten die in de Nederlandse samenleving aanwezig zijn. De basis voor de democratische rechtsorde in Nederland is sterk. De steun voor democratie als systeem is nog altijd hoog en democratische instellingen zijn stevig verankerd in de samenleving. Het is dus zeker nog niet te laat, als we nu de noodzakelijke actie ondernemen! We mogen ook hoop putten uit de wetenschap dat de analyse die de commissie in dit rapport presenteert voor velen herkenbaar zal zijn. Tijdens haar werk sprak de commissie met velen die een rol vervullen in de democratische rechtsorde – burgers, politici, bestuurders, ambtenaren, veiligheidsdiensten, journalisten, maatschappelijke organisaties, socialemediabedrijven, mensen in het onderwijs en jongerenwerk – en met deskundigen, zowel uit de wetenschap als de praktijk. We hebben gemerkt hoe betrokken deze mensen zijn om zich in te zetten voor een vitale democratie. Ik wil namens de commissie iedereen bedanken die bereid was om met ons in gesprek te gaan of ons op eigen initiatief informatie of een mening toestuurde. In het bijzonder dank ik de vijf personen die hun persoonlijke verhaal wilden delen via de film die de commissie door Kaaps Film heeft laten maken.

Een heel belangrijke verantwoordelijkheid ligt nu in handen van de politici die op 22 november ons vertrouwen vragen bij de verkiezingen. Wij wensen hun de wijsheid om inhoudelijke keuzes te maken die de grondrechten van alle burgers versterken. We wensen hun ook gepassioneerde debatten toe waarop burgers hun keuzes kunnen baseren, en het morele leiderschap om daarbij politieke tegenstanders in hun waarde te laten. Ik sluit af met een oproep. Politici kunnen niet alléén de democratische rechtsorde dragen. Ook journalisten, redacties en socialemediabedrijven hebben een verantwoordelijkheid te nemen. Dat geldt ook voor ambtenaren en professionals bij tal van publieke organisaties – van politie en OM tot welzijnswerkers en onderwijzend personeel. En uiteindelijk wij allemaal, als burger.

Mijn oproep aan u allen is: koester de democratie! Zij is het waard. Ahmed Marcouch Voorzitter

Ik dank ten slotte de medewerkers van Lysias Advies en Publiquest voor hun uitstekende ondersteuning van het werk van de commissie. De commissie presenteert nu, na een intensief jaar vol studie en gesprekken, haar rapport. Of beter gezegd: haar oproep.

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

4

Inhoudsopgave Voorwoord3 Samenvatting Leeswijzer bij Koester de democratie!

6 12

5 5.1 5.2

Zorg 3: Verslechtering van het debat door maatschappelijke en politieke polarisatie Grote zorgen over polarisatie – maar wat bedoelen we precies? Inhoudelijke polarisatie: geen groeiende tegenstellingen, wel zorgen om tweedelingstendensen Affectieve polarisatie: moeizame omgang met conflicten Politiek en media lijken gevangen in polarisatiedynamiek Sociale media als gamechanger? Samenvatting

65 66 70 76 80

82 83 83 84 86 87 88 90 92 92 92 97 99

1 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5

Opdracht en benaderingswijze 13 Aanleiding 13 Opdracht: zorgen over de democratische rechtsorde 13 Wat verstaan we onder een weerbare democratische rechtsorde? 15 Werkwijze en afbakening 16 Leeswijzer 18

5.3 5.4 5.5 5.6

2 2.2 2.3 2.4

Het vraagstuk in breder perspectief Internationale vergelijking Vertrouwen in Nederland Samenvatting

19 19 25 29

3

Zorg 1: De manier waarop de overheid functioneert, werkt niet voor iedereen even goed Zorgen over functioneren van de overheid Kritiek: onvoldoende, ongericht en onmachtig Fundamentele keuzes onder het functioneren van de overheid Analyse weerbaarheid Samenvatting

32 33 33 40 45 47

6.1 6.2 6.3 6.4 6.5 6.6 6.7

Zorg 4: Rechtstreekse dreigingen tegen de democratische rechtsorde en de ambtsdragers daarin Terrorisme: weerbaarheid voldoet Activisme: van vitaal belang in een democratische rechtsorde Dreiging door georganiseerde criminaliteit Anti-institutioneel extremisme Bedreigingen en intimidatie De rol van de sociale media bij dreigingen Samenvatting

7 7.1 7.2 7.3 7.4

Conclusies en aanbevelingen Inleiding Conclusies Wie moet wat doen? Adviezen aan politiek en overheid

3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 4 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5

Zorg 2: Burgers voor wie de democratie niet goed werkt dreigen af te haken of zijn al afgehaakt 50 Afhaken burgers als probleem voor de democratische rechtsorde 51 Niet kunnen 52 Niet willen 56 Analyse weerbaarheid 57 Samenvatting 59

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

6

62 63

Bijlage 1: Samenstelling commissie 111 Bijlage 2: Werkwijze commissie 113 Bijlage 3: Motie-Segers116 Bijlage 4: Geraadpleegde literatuur 117 Eindnoten 122 Colofon 128

5

Samenvatting

Een goed functionerende democratische rechtsorde is het waard om gekoesterd te worden, omdat die ons in staat stelt vredig en in vrijheid samen te leven en met inbreng van ieders belangen collectieve keuzes te maken. Over de weerbaarheid van de democratische rechtsorde bestaan toenemende zorgen. Aan de Adviescommissie VWDR is gevraagd zich te buigen over deze zorgen. De centrale vraag die de commissie in dit onderzoek heeft gehanteerd, is: Wíe moet wát doen om de democratische rechtsorde fundamenteel te versterken? Om deze vraag te beantwoorden, heeft de commissie de belangrijkste pijnpunten in beeld gebracht, een gezicht gegeven en geanalyseerd. Dat deed de commissie op basis van wetenschappelijke kennis, gesprekken met betrokkenen en experts en eigen praktijkervaringen.

Hoofdconclusie: Op wezenlijke onderdelen is actie nodig om de democratische rechtsorde fundamenteel te versterken. Het is niet te laat, maar we kunnen zo niet doorgaan.

De Adviescommissie VWDR heeft diepgaand onderzocht hoe de democratische rechtsorde ervoor staat. De uitkomsten van het onderzoek stellen niet gerust, maar moeten aanzetten tot actie. Op wezenlijke onderdelen moet de democratische rechtsorde fundamenteel worden versterkt ten opzichte van de manier waarop de democratie in Nederland nu functioneert. Op deze onderdelen is de democratie verzwakt geraakt en de richting van de ontwikkelingen is ongunstig. In veel gevallen gaat het om geleidelijke processen, die soms al decennia geleden zijn begonnen. Inmiddels beschouwt de commissie de situatie als zo ernstig dat hiervoor dringend aandacht nodig is. Het is niet te laat om in actie te komen. Gelukkig kunnen we in Nederland terugvallen op een sterke basis onder de democratische rechtsorde. Er is veel kracht in de samenleving, de steun voor democratie als systeem is nog altijd hoog en democratische instituties zijn stevig verankerd in de samenleving. Nederland kent een rijke maatschappelijke democratische traditie. Burgers laten van zich horen als het over onderwerpen gaat die hen raken en daarvoor is ook alle ruimte. De meeste politici en ambtenaren zien weliswaar dat het bestaande systeem onvoldoende werkt, maar zijn ook van goede wil om dit aan te pakken.

En er zijn – ook al werken die vaak te langzaam en niet altijd volledig – juridische, politieke en electorale correctiemechanismen. Het is van belang om deze krachten óók in het oog te houden. Het risico van een te eenzijdige focus op het negatieve is dat cynisme en wantrouwen de overhand krijgen. Dat neemt het zicht weg op de vele zaken die wél goed gaan. Het demotiveert mensen en werkt daarmee

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

6

verlammend. De commissie is er daarom van overtuigd dat er behoefte is aan meer positieve uitingen over het belang en de grote waarde van democratie. Dat Nederland een democratie is en deze koestert, mag met meer enthousiasme en trots worden uitgedragen, zowel in het onderwijs als in de breedte van de samenleving. Dat vraagt er wel om dat we investeren in de mogelijkheden om deel te nemen aan de democratie, zowel in kennis als vaardigheden.

Maar dat enthousiaste uitdragen, dat koesteren van de democratie kan alleen als serieus werk wordt gemaakt van de door de commissie onderscheiden fundamentele verbeterpunten. De commissie werkt deze punten hierna uit: 1 Mensen worden weggeduwd uit de democratische rechtsorde

Er zijn inwoners die systematisch benadeeld worden door de manier waarop de democratische rechtsorde momenteel functioneert. Zó ernstig benadeeld, dat de sociale grondrechten die de Grondwet benoemt (zoals het recht op huisvesting, bestaanszekerheid, sociale zekerheid, gezondheidszorg en onderwijs) niet worden waargemaakt. Deze mensen ervaren niet dat de democratische rechtsorde voor hen werkt. Dat komt door de resultaten van het beleid, maar ook door hoe besluiten tot stand komen en wie daarbij betrokken en bepalend zijn. Meestal zijn dat mensen die zelf niet aan den lijve ervaren wat de keuzes in de praktijk betekenen. Andere Nederlanders merken al jaren dat de overheid er onvoldoende voor hen is. De overheid heeft onrealistische verwachtingen van mensen (systemen vormen obstakels), is zelf slecht aanspreekbaar (van het kastje naar de muur sturen) en verbindt (te) grote consequenties aan fouten van burgers. Het toeslagenschandaal is van dit laatste een schrijnend voorbeeld.

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

Veel burgers haken hierdoor af, soms boos, vaker machteloos. Maar eigenlijk haken ze niet af: ze worden weggeduwd. En dat is in een democratische rechtsorde ontoelaatbaar. De commissie heeft geanalyseerd dat deze situatie niet zomaar is ontstaan, maar het gevolg is van een combinatie van modellen en uitgangspunten (ook wel paradigma’s genoemd) die in het handelen van de overheid bepalend zijn geweest: de prestatiesamenleving, zelfredzaamheid, economische focus op regio’s en bedrijfsmatig denken bij de overheid (‘New Public Management’). Omwille van de democratische rechtsorde is daarom een correctie nodig. Want deze nog steeds overheersende paradigma’s – en het onverkort vasthouden hieraan – maken dat groepen mensen in de samenleving stelselmatig benadeeld worden.

2 Maatschappelijke dialoog over identiteits- en verdelings­ vraagstukken wordt belemmerd door affectieve polarisatie

Mede als gevolg van de hiervoor beschreven ontwikkelingen is er veel frustratie in de samenleving. Sommige burgers radicaliseren. Het anti-institutionele extremisme, waarbij aan een elite kwaadwillende bedoelingen worden toegeschreven, is een bedreiging voor de democratische rechtsorde. Breder is het risico dat affectieve polarisatie optreedt: het groter worden (of opvallend groot zijn) van ‘wij versus zij’gevoelens tussen (groepen) burgers met verschillende opvattingen over maatschappelijke en politieke kwesties. De grote en complexe maatschappelijke vraagstukken die nu aan de orde zijn, vormen potentiële splijtzwammen in de samenleving. Het is van belang in de samenleving voortdurend de dialoog aan te gaan over

7

deze onderwerpen. Onze democratische rechtsorde accepteert dat mensen daarbij over wezenlijke dingen verschillend (kunnen) denken. In de manier waarop deze tegenstellingen tot uitdrukking worden gebracht, hebben politici een belangrijke verantwoordelijkheid als zichtbare dragers van de democratie. De interactie tussen politici onderling en via de (sociale) media levert een dynamiek op die bij veel burgers verbazing, vervreemding en irritatie opwekt. Die dynamiek moet fundamenteel veranderen om te voorkomen dat nog meer mensen afhaken uit cynisme. Daarbij hebben zowel de Haagse politiek als de media een taak tot zelfreflectie. Grote opgaven kunnen alleen worden aangepakt door een democratisch gekozen bestuur dat toegankelijk is voor alle groepen in de bevolking. Een bestuur dat zich niet opsluit in een ivoren toren of vastbijt in het eigen gelijk, maar actief op zoek gaat naar de visie en inzichten van iedereen in de samenleving. En daarin transparante afwegingen maakt en daarover verantwoording aflegt. De commissie beschouwt het als een grote opgave om technologische ontwikkelingen met een enorm effect op de samenleving in te passen in de democratische rechtsorde. Zeker wanneer die een zo grote impact op de samenleving hebben als sociale media, algoritmes en artificial intelligence.

In het bijzonder ziet de commissie noodzaak om op te treden tegen het ontstaan en bestaan van ‘fringe bubbels’, de bewuste verspreiding van desinformatie en de afhankelijkheid van socialemediabedrijven. Dat optreden kan alleen zinvol plaatsvinden in samenwerking met andere democratieën, te beginnen met de Europese Unie. De Nederlandse regering kan daarbij wél een agenderende rol vervullen en de commissie roept de regering daartoe ook op.

3 Georganiseerde criminaliteit en bedreigingen vormen gevaar voor de democratische rechtsorde

Democratie is niet bedoeld om verschillen en conflicten te verdoezelen. Daar horen kritiek, debat en demonstraties bij, zelfs als daarbij de randen van de wet worden opgezocht of zelfs (licht) overschreden. Maar er is een grens: voor het gebruik van of oproepen tot geweld is geen plaats in de democratie. En de commissie ziet serieuze dreigingen die om een versterking van de weerbaarheid van de democratische rechtsorde vragen. Hier moet de norm worden gesteld. Tegen terroristische dreiging is de afgelopen jaren met succes opgetreden. Het is wel van belang deze weerbaarheid te borgen en publieke basisvoorzieningen op orde te brengen en te houden: de capaciteit voor de basispolitiezorg en de aanwezigheid van jongerenen welzijnswerk in de wijken staan op te veel plaatsen onder druk. De vermenging van de onderwereld en bovenwereld en het extreme geweld tegen mensen die de georganiseerde misdaad bestrijden, vormen een ondermijning van de democratische rechtsorde. Bedreigingen van mensen met een functie in de democratische rechtsorde (politici, bestuurders, ambtenaren, rechters, aanklagers en advocaten, journalisten en wetenschappers) resulteren slechts in een klein aantal gevallen in een fysieke dreiging, maar het intimiderende effect ervan is groot. De intensiteit en het aantal bedreigingen is voor velen overweldigend en intimiderend.

Hier ligt naar het oordeel van de commissie een grote dreiging voor de democratische rechtsorde. Bij deze dreigingen met geweld zijn compromissen niet mogelijk. De norm moet gehandhaafd worden.

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

8

Adviezen aan politiek en overheid

3

Het doel van de commissie is om praktische handvatten te bieden die de weerbaarheid van de democratische rechtsorde versterken. De commissie spreekt daarbij niet alléén de opdrachtgevers aan. Want de democratische rechtsorde kan en mag niet afhankelijk zijn van politici en bestuurders. Democratie is een gezamenlijke verantwoordelijkheid van ons allemaal.

Versimpel regelgeving en uitvoering drastisch: werk vanuit de ‘(g)eenloketgedachte’ • Zorg dat laagdrempelig, persoonlijk contact in de buurt met de overheid beschikbaar is • Vorm het toeslagenstelsel om naar een meer zeker en voorspelbaar stelsel, met automatische toekenning van regelingen en ruimte om fouten te herstellen; werk dit samen met gemeenten uit en leer van hoe andere landen dit doen • Stel – zolang dit nog niet is gerealiseerd – een Doorbraakteam in dat uitspraak kan doen in vastgelopen situaties • Wees terughoudend met uitbesteding; ontwikkel voor situaties waarin toch uitbesteed wordt een sociale-grondrechtclausule waarop burgers zich altijd kunnen beroepen • Investeer in de capaciteit van frontlijnwerkers Vergroot de ruimte voor initiatieven van bewoners en beschouw die niet als beleidsinstrument, maar doe aan ‘overheidsparticipatie’ • Ga niet uit van overheidslogica bij de reactie op initiatieven van bewoners, maar participeer in initiatieven • Beschouw bewonersinitiatief nooit als instrument voor overheidsbeleid

De commissie richt zich met haar aanbevelingen primair tot de opdrachtgevers van de commissie: de regering en de Tweede Kamer. Soms raken aanbevelingen niet alleen de nationale, maar ook de decentrale overheden. De adviezen van de commissie zijn:

4

Adviezen om de democratie weer voor iedereen te laten werken: 1 Geef de sociale grondrechten meer inhoud en betekenis • Omarm de aanbevelingen van de commissie sociaal minimum, geef betaalbare huisvesting urgentie en vervang toeslagen door veilige voorzieningen • In regeerakkoord en daarna jaarlijks: Staat van de Grondrechten • Bij introductie en evaluatie van wetten: verplicht effecten benoemen voor grondrechten 2 Zoek tegenspraak en kritiek op en zoek actief naar pluriforme inbreng vanuit de breedte van de samenleving • Investeer in kwaliteit, pluriformiteit en onafhankelijkheid van toezicht en ombudsman • Draai bezuinigingen op sociale advocatuur terug • Besteed stelselmatig aandacht aan pluriformiteit; bewaak dat iedereen een stem heeft en dat besluitvormingsprocessen eerlijk verlopen • Stel een Praktijkautoriteit in, waarin ervaringsdeskundigen wetten evalueren • Beschouw praktijkcontact en erkenning van emoties als basiseisen van ambtelijk vakmanschap

Adviezen om de maatschappelijke dialoog te bevorderen: 5 Geef burgerschapsvorming een prominente plek binnen alle vormen van onderwijs • Geef burgerschapsvorming een prominente rol; sluit het af met een examen • Maak het vak aantrekkelijk en divers; stel democratische vaardigheden en het koesteren van democratische principes centraal 6 Werk óók bij volwassenen aan democratische vorming • Versterk op creatieve manieren democratische kennis, betrokkenheid en competenties • Wijs een nationale feestdag aan om de democratie te vieren • Geef gemeenten meer mogelijkheden voor lokale democratiebevordering

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

9

7

8

9

Ontwikkel een programma waarin het voeren van dialoog over gepolariseerde kwesties wordt ondersteund • Ontwikkel en faciliteer een programma voor de dialoog over gepolariseerde kwesties • Bewaak de pluriformiteit bij deze dialoog Besteed aandacht aan een politieke debatcultuur waarin inhoudelijke polarisatie wordt aangemoedigd, maar affectieve polarisatie wordt tegengegaan • Maak onderlinge verschillen tot werkelijk politiek debat en verschuil u niet achter technocratische argumenten • Houd oog voor de consequenties van politieke keuzes voor verschillende groepen en zorg dat oog is voor ieders belangen (eerlijk proces) • Bewaak een stijl die past bij geloofwaardige dragers van de democratische rechtsorde Versterk lokale en regionale media • Revitaliseer en versterk een pluriform, onafhankelijk en toekomstbestendig publiek omroepbestel • Maak meer werk van transparantie en toegankelijkheid van informatie, conform de Wet open overheid • Herstel en versterking van de infrastructuur voor lokale en regionale media is prioritair

Adviezen om rechtstreekse gevaren voor de democratie te bestrijden: 10 Blijf op Europees niveau agenderen dat technologische ontwikkelingen worden ingepast in de democratische rechtsorde • Verplicht bigtech-bedrijven tot transparantie over algoritmes en tot bekostiging van het daarvoor benodigde onafhankelijke onderzoek

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

11

12

• Moedig sociale-mediabedrijven aan om bestaande standaarden uit de traditionele media over toetsen van informatie en hoor en wederhoor te vertalen naar sociale media • Werk met andere democratieën en niet-gouvernementele organisaties aan een alternatief sociaal medium op ethische en niet-commerciële waarden • Verplicht de mogelijkheid dat gebruikers ervoor kunnen kiezen alleen berichten te zien van gebruikers van wie de identiteit gevalideerd is Treed nadrukkelijker en zichtbaarder op tegen online en offline bedreigers • In geval van duidelijke dreiging van publieke figuren altijd opsporing en vervolging • Stopgesprekken bij intimiderende berichten die niet juridisch te vervolgen zijn • Versterking van politiecapaciteit en mogelijkheden om digitaal te rechercheren Benoem de dreiging van georganiseerde criminaliteit tot dreiging van de democratische rechtsorde en geef de bestrijding ervan een hoge prioriteit • Geef hoge prioriteit aan de bestrijding van georganiseerde criminaliteit, van preventie tot rechtshandhaving • Ondersteun gemeenten en provincies blijvend

Met de adviezen geeft de commissie invulling aan de opdracht om concrete aanbevelingen te doen over de manier waarop de democratische rechtsorde kan worden versterkt. De adviezen van de commissie moeten niet verward worden met een concreet plan.

10

De commissie beveelt aan dat de Kamer en de nieuwe regering het fundamenteel versterken van de democratische rechtsorde tot prioriteit maken. Deze prioriteit moet zichtbaar moeten in het nieuwe regeerakkoord, waarna het kabinet regie neemt op het vertalen van de adviezen van de commissie in een concreet plan, met een samenhangende aanpak waarbij departementen, uitvoeringsorganisaties en decentrale overheid betrokken zijn. De commissie bepleit daarbij nadrukkelijk een kabinetsbrede regie, in samenwerking met de decentrale overheden: de adviezen van de commissie raken de manier waarop de gehele overheid werkt en kunnen alleen al daarom niet verkokerd worden opgepakt. De commissie wijst erop dat diverse adviezen een aanzienlijke investering vragen. In de kabinetsformatie moeten daarvoor ook voldoende middelen beschikbaar te worden gesteld.

Tot slot De verandering waartoe onze commissie oproept is groot. Die kan alleen slagen wanneer wij allen, vanuit al onze maatschappelijke verantwoordelijkheden, doordrongen zijn van de ernst van de situatie en het belang van verandering. En kan ook alleen wanneer regering en parlement, politici en ambtenaren, op deze manier de handen ineenslaan om – met behoud van alle inhoudelijke verschillen – van de democratie zelf weer te laten werken voor iedereen.

Koester de democratie!

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

11

Leeswijzer bij Koester de democratie! Breder perspectief

Internationaal (2.2): Democratie wereldwijd onder druk. In veel democratieën zijn vergelijkbare vragen aan de orde.

Nederland (2.3): Vertrouwen in politiek daalt. Overige instituties blijven hoog. Verschillen tussen bevolkingsgroepen: verschil tussen opleidingsniveaus.

Opgelet (2.4): Het gaat er niet om of vertrouwen hoog is, maar of het terecht is.

12

Maak van het versterken van de democratische rechtsorde een kabinetsbrede prioriteit en reserveer voldoende middelen in de nieuwe regeerperiode.

Zorg 1:

Zorg 2:

Zorg 3:

Zorg 4:

Functioneren democratie en overheid

Afhaken van burgers

Maatschappelijke en politieke polarisatie

Rechtstreekse bedreigingen

Probleem (3.2): • Sociale grondrechten onvoldoende ingevuld • Overheid ziet mensen onvoldoende als individuele mens • Maatschappelijke verwachtingen rond opgaven niet waargemaakt

Niet kunnen meedoen door… (4.2): • Persoonlijke zorgen • Onvoldoende faciliteren burgerinitiatief • Te weinig erkenning en waardering • Onvoldoende kennis van democratie • Ontoegankelijke informatie en communicatie

Inhoudelijk vs affectief (5.2 & 5.3): • Inhoudelijke tegenstellingen nemen niet toe; wel meer tweedelingstendensen • Maatschappelijke dialoog over vragen rond identiteit en grote opgaven verloopt moeizaam. Dit zijn potentiële splijtzwammen.

Geen dreiging of weerbaarheid hoog (6.1 & 6.2): • Terrorisme: weerbaarheid op orde • Activisme: belangrijk voor democratie. Ruimte voor demonstratierecht.

Onderliggende keuzes (3.3): • Prestatiesamenleving • Zelfredzaamheid • Economische succes als focus voor regiobeleid • New public management Weerbaarheid onder druk door (3.4): • Te weinig aandacht voor sociale grondrechten • Weinig ruimte voor tegenspraak en leren van fouten • Ongelijke toegang tot besluitvormingsprocessen

Niet willen meedoen door… (4.3): • Andere prioriteiten • Teleurstelling in overheid en politiek • Vervreemding van het functioneren van de politiek Weerbaarheid onder druk door (4.4): • Verzwakking middenveld en omroepen • Individualisering • Teleurstelling in participatie, verplaatsing politiek en compromissen • Maatschappelijke versnelling • Gebrek aan kennis

Polarisatiedynamiek politiek media (5.4): • Dynamiek tussen politiek en media werkt vervreemdend door hypes en verruwing. • Bij politici en media / journalistiek is zelfreflectie nodig. • Vooral positie van lokale journalistiek verdient versterking. Sociale media (5.5): • Sociale media hebben positieve invloed op betrokkenheid, mobilisatie en contact. • Zorgen rond microtargeting, bubbels, desinformatie en machtsconcentratie. • EU doet eerste pogingen tot wetgeving; sociale media blijven grote opgave.

Georganiseerde criminaliteit (6.3) • Aanslagen en ondermijning grote dreiging van democratische rechtsorde • Druk op capaciteit preventie en opsporing en vervolging Anti-institutioneel extremisme (6.4): • Overtuiging dat een kwaadaardige elite stuurt • Riskant vanwege groeipotentieel • Nog weerbaar, maar riskant Bedreiging en intimidatie (6.5): • Bedreigingen nemen toe, zowel online als fysiek. • Risico’s: bereidheid voor publieke functies daalt en debat niet meer vrijelijk gevoerd.

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

Conclusies (7.2)

Aanbevelingen (7.4)

Hoofdconclusie: Op wezenlijke onderdelen is actie nodig om de democratische rechtsorde fundamenteel te versterken. Het is niet te laat, maar we kunnen zo niet doorgaan.

Om de democratie voor iederéén te laten werken: 1 Geef de sociale grondrechten meer inhoud en betekenis 2 Zoek tegenspraak en kritiek op en zoek actief naar pluriforme inbreng vanuit de breedte van de samenleving 3 Versimpel regelgeving en uitvoering drastisch: werk vanuit de ‘(g)eenloketgedachte’ 4 Vergroot de ruimte voor initiatieven van bewoners en beschouw die niet als beleidsinstrument, maar doe aan ‘overheidsparticipatie’

1

2

3

Mensen worden weggeduwd uit de democratische rechtsorde.

Maatschappelijke dialoog over identiteits- en verdelingsvragen wordt belemmerd door affectieve polarisatie.

Georganiseerde criminaliteit en bedreigingen vormen gevaar voor de democratische rechtsorde.

Om met elkaar in gesprek te komen en te blijven: 5 Geef burgerschapsvorming een prominente plek binnen alle vormen van onderwijs 6 Werk óók bij volwassenen aan democratische vorming 7 Ontwikkel een programma waarin het voeren van dialoog over gepolariseerde kwesties wordt ondersteund 8 Besteed aandacht aan een politieke debatcultuur waarin inhoudelijke polarisatie wordt aangemoedigd, maar affectieve polarisatie wordt tegengegaan 9 Versterk lokale en regionale media Om gevaar en bedreiging tegen te gaan: 10 Blijf op Europees niveau agenderen dat technologische ontwikkelingen worden ingepast in de democratische rechtsorde 11 Treed nadrukkelijker en zichtbaarder op tegen online en offline bedreigers 12 Benoem de dreiging van georganiseerde criminaliteit tot dreiging van de democratische rechtsorde en geef de bestrijding ervan een hoge prioriteit

12

1

Opdracht en benaderingswijze

1.1

Aanleiding

Bij het debat over de regeringsverklaring van kabinet-Rutte IV nam de Tweede Kamer met zeer brede steun een motie aan, ingediend door Gert-Jan Segers (ChristenUnie), die opriep tot de instelling van een adviescommissie (zie bijlage 3 voor de tekst van de motie). De Adviescommissie Versterken Weerbaarheid Democratische Rechtsorde is daarop per oktober 2022 ingesteld door de ministers van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Justitie en Veiligheid en Sociale Zaken en Werkgelegenheid. De achtergrond van de motie is drieledig. Ten eerste maken de onder­ tekenaars zich zorgen over de afname van vertrouwen, de toename van polarisatie en het afhaken van sommige bevolkingsgroepen van democratische processen. Ten tweede maken zij zich zorgen over de opruiende rol van online platformen en van het debat in de Tweede Kamer zelf. Tot slot en aansluitend daarop beschouwen de ondertekenaars de radicalisering van protesten en de toename van bedreigingen van publieke ambtsdragers als een bijzonder zorgelijke ontwikkeling.

1.2

Opdracht: zorgen over de democratische rechtsorde

­ e adviescommissie heeft volgens het instellingsbesluit de volgende D taak: • te onderzoeken hoe de ontwikkeling van radicalisering en politieke polarisatie verloopt en, op basis van wetenschappelijke inzichten, te analyseren wat de effecten hiervan op het democratisch proces zijn; • concrete aanbevelingen te doen aan politiek, overheid en maatschappelijke organisaties over hoe onze democratie beter te

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

weren tegen extremisme, radicalisering en polarisatie en wat in deze tijd bijdraagt aan de versterking van de democratische rechtsorde. De opdracht aan de commissie is omvangrijk. De commissie heeft daarom bij de start van haar werkzaamheden gereflecteerd op de opdracht. Het begrip democratische rechtsorde staat centraal in de opdracht van de commissie. Daarbij gaat het, zoals Herman Tjeenk Willink heeft gesteld1, “in een vrije samenleving die gekenmerkt wordt door diversiteit en veelkleurigheid, vol van tegengestelde meningen en krachten, om de kracht van verbindingen. Verbindingen binnen de overheid, tussen de overheid en de burgersamenleving en binnen die samenleving. En ook om de verbinding tussen democratie en rechtsstaat.” De commissie vat daarmee haar centrale vraag als volgt samen: Wíe moet wát doen om de democratische rechtsorde fundamenteel te versterken? Wie de taakstelling aan de commissie oppervlakkig leest, kan de indruk krijgen dat de commissie vooral gevraagd zou worden hoe het bestuur zich kan beschermen tegen bepaalde groepen in de samenleving, die zich op een radicale of extreme manier tegenover de overheid of elkaar uiten.

13

1

Bedreigingen voor de democratische rechtsorde komen echter niet alleen van buiten, maar ook van binnen: de verwaarlozing en de uitholling van de democratie door onrechtvaardig handelen, onverschilligheid en lauwheid.2 In een democratische rechtsorde zijn burgers geen consumenten, maar drager van de democratie. Een democratische rechtsorde die weerbaar is, is in de eerste plaats een democratie die gekoesterd wordt.

In deze rapportage vormen deze zorgen het vertrekpunt. De commissie analyseert de zorgen die bestaan en onderzoekt welke feitelijke ontwikkelingen zichtbaar zijn, hoe deze de democratische rechtsorde raken en hoe weerbaar de democratische rechtsorde is tegen onwenselijke ontwikkelingen. Waar nodig zal de commissie aanbevelingen doen om de weerbaarheid te vergroten.

Wie goed naar de actuele zorgen over het functioneren van de democratie luistert, merkt dat het optreden van de overheid en politici zélf ook aanleiding geeft tot zorg. Daarom kijkt de commissie in de eerste plaats naar het functioneren van de overheid zelf en de effecten die dit heeft op het functioneren van de democratische rechtsorde.

Waarom moet de democratische rechtsorde worden gekoesterd?

De commissie heeft daarom besloten haar opdracht samen te vatten in vier zorgen over het functioneren van de democratische rechtsorde. Naast het functioneren van de overheid gaat het over de onderwerpen die in de motie-Segers worden benoemd: afhaken, polarisatie en bedreiging van publieke ambtsdragers.

In de eerste plaats is de democratische rechtsorde inclusief. Democratie gaat uit van gelijkheid van burgers. Iedereen heeft het recht te participeren in besluitvorming en kan zijn stem laten horen, ongeacht zijn achtergrond, rijkdom of sociale status. Een concentratie van macht bij een kleine groep wordt zo voorkomen.

De zorgen vatten we als volgt samen:

Daarbij, in de tweede plaats, gaat de democratie uit van een realistisch perspectief op samenleven. Anders dan in dictaturen waar vaak een romantisch eenheidsideaal op ‘het volk’ wordt geprojecteerd, “erkent de democratie dat de samenleving niet een mythisch organisme met één ziel is, maar veelkleurig en veelstemmig, vol interne conflicten en tegengestelde belangen”.

1 2 3 4

De manier waarop de democratie en de overheid functioneren, werkt niet voor iedereen even goed; Burgers voor wie de democratie en overheid niet goed werken, dreigen af te haken of zijn al afgehaakt; Verslechtering van het debat door maatschappelijke en politieke polarisatie; Rechtstreekse dreigingen tegen de democratische rechtsorde en de ambtsdragers daarin.

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

Het is goed om te expliciteren waarom de democratische rechtsorde gekoesterd moet worden. Daarvoor is een aantal redenen te geven.

Dit impliceert ook dat er geen ‘monopolie op het gelijk’ is. Tegenwicht, tegenspraak en tegenmacht zijn centrale begrippen in de democratie. Net als de bescherming van minderheden. Iedereen – overheid en burger – is gebonden aan het recht.

14

1

In dat recht spelen de grondrechten een fundamentele rol. Enerzijds borgen die de vrijheid van de persoonlijke levenssfeer (de klassieke grondrechten), waarin diversiteit, creativiteit en onder­nemerschap tot ontplooiing kunnen komen. Anderzijds wijzen die de overheid op de kernverantwoordelijkheid om burgers in staat te stellen om hun leven te leiden: werk­ gelegenheid, bestaans­zekerheid, een leefbare woon­omgeving, volksgezondheid, woongelegenheid en onderwijs (sociale grondrechten). De democratische rechtsorde moet worden gekoesterd als garantie voor een eerlijke en rechtvaardige samenleving, waarin burgers tot bloei kunnen komen.

1.3

Wat verstaan we onder een weerbare democratische rechtsorde?

In deze paragraaf werkt de commissie de twee begrippen uit die centraal staan in de opdracht: de democratische rechtsorde en het begrip weerbaarheid. Democratische rechtsorde De commissie beschouwt de democratische rechtsorde niet als een statisch begrip. Inzichten over wat de norm is, zijn aan verandering onderhevig – niet eens zo heel lang geleden hadden vrouwen bijvoorbeeld geen stemrecht. Het is daarom goed om concreet te benoemen wat we verstaan onder de democratische rechtsorde. De democratische rechtsorde is een normatief concept. De commissie beschouwt de democratische rechtsorde als een politiek systeem (een democratische rechtsstaat) én als een wijze van samenleven (een open samenleving).3 De verhouding tussen de overheid en burgers wordt ook wel de verticale dimensie genoemd. De open samenleving en verhoudingen tussen burgers onderling

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

worden de horizontale dimensie genoemd. Zowel de overheid als burgers zijn daarmee verantwoordelijk voor het goed functioneren van de democratische rechtsorde. De democratische rechtsorde kent essentiële structuurelementen en maatschappelijke randvoorwaarden. Bij de essentiële structuurelementen gaat het meestal om de verticale dimensie: grondbeginselen, procedures en instituties die de verhouding tussen overheid en burgers invullen. “De democratische rechtsorde is te typeren als de grondregels voor de wijze waarop de overheid met burgers omgaan en de burgers met elkaar. Deze grondregels zijn gebaseerd op fundamentele democratische beginselen en waarden: tolerantie, goede trouw, rechtvaardigheid, redelijkheid, openbare orde en grondrechten.”4 In de Grondwet staat opgenomen welke rechten en plichten Nederlanders hebben, en wat ze daarin van de overheid mogen verwachten. Naast de klassieke grondrechten – zoals kiesrecht, vrijheid van meningsuiting en het discriminatieverbod – staan sinds 1983 ook sociale grondrechten in de Grondwet (artikelen 19-23). De overheid heeft op basis van de Grondwet een zorgplicht om zaken als gezondheidszorg, onderwijs, huisvesting en de kwaliteit van het leefmilieu te borgen voor burgers. Ook moet de overheid zorgen voor bestaanszekerheid en spreiding van welvaart. Daarbij zou het niet uit mogen maken wie je bent of waar je in Nederland woont.

De Algemene Beginselen van Behoorlijk Bestuur bevatten de uitgangs­ punten voor hoe overheden dienen om te gaan met burgers. Zo stelt het vertrouwensbeginsel dat de burger erop moet kunnen rekenen dat de overheid wettelijke bepalingen naleeft en gewekte verwachtingen ook waarmaakt. Het zorgvuldigheidsbeginsel bepaalt dat de overheid besluiten zorgvuldig moet voorbereiden. Het rechtszekerheidsbeginsel stelt dat de overheid besluiten zo moet formuleren dat burgers weten waar ze aan toe zijn. Ook geldt het gelijkheidsbeginsel: gelijke gevallen dienen gelijk behandeld te worden, en ongelijke gevallen ongelijk.

15

1

Om deze structuurelementen te laten werken moeten ook maatschappelijke randvoorwaarden (ook wel ‘prepolitieke voorwaarden’ genoemd) zijn ingevuld. Deze voorwaarden zijn moeilijk in juridische regels te vatten en niet of nauwelijks af te dwingen door de overheid. Burgers kunnen er dus voor kiezen om de randvoorwaarden te negeren, maar voor het goed functioneren van de democratische rechtsorde is dat onwenselijk. Tot de randvoorwaarden behoren onder meer5: • Voldoende mate van maatschappelijk vertrouwen en sociale cohesie • Respect voor pluriformiteit en diversiteit van idealen en belangen binnen de samenleving – individueel verkozen vertegenwoordigers kunnen nooit beweren het volk in zijn geheel te vertegenwoordigen • Erkennen dat instabiliteit bij een democratische rechtsorde hoort • Zowel voortdurend zoeken naar overeenstemming als tegelijkertijd tegenspraak en kritiek stimuleren • Felle meningsverschillen en polarisering als legitiem beschouwen, maar onder de voorwaarde dat tegenstanders/opponenten het belang van de ander accepteren en elkaar niet dehumaniseren • Erkennen dat de verantwoordelijkheid van ‘het volk’ zich niet beperkt tot het verkiezen van vertegenwoordigers. Ook na het afvaardigen van verkozen vertegenwoordigers, blijven burgers steeds verantwoordelijk voor het wel en wee van de democratische rechtsorde.

In het bijzonder blijft de samenleving als geheel voortdurend verantwoordelijk voor de verhouding tussen burgers onderling. Weerbaarheid De commissie gebruikt de mate van weerbaarheid als toetssteen om te bepalen of extra maatregelen (breed opgevat) nodig zijn. Weerbaarheid van een gemeenschap of systeem is het vermogen tot weerstand, veerkracht en aanpassing indien een verstoring optreedt van de als normaal ervaren toestand.6

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

Als de weerbaarheid van de democratische rechtsorde hoog is, zijn aanvullende maatregelen niet per se nodig, ook al is er sprake van een zorg over of bedreiging van de democratische rechtsorde. Bijvoorbeeld: er kan een ondermijnende werking uitgaan van desinformatie door buitenlandse actoren (= dreiging), maar als de bevolking voldoende geëquipeerd is om desinformatie te herkennen én voldoende vertrouwen heeft in de instituties (= weerbaarheid), zullen de pogingen tot beïnvloeding in de praktijk weinig effect hebben. Dan heeft de weerbaarheid van de democratische rechtsorde (althans op dit moment) geen verdere versterking nodig. Het kan zijn dat de weerbaarheid van de democratische rechtsorde naar het oordeel van de commissie op sommige onderdelen onvoldoende is. Dan zal de adviescommissie aanbevelingen doen om de weerbaarheid te versterken. Die aanbevelingen richt de commissie tot de opdrachtgevers van de commissie: de regering en de Tweede Kamer.

1.4

Werkwijze en afbakening

De adviescommissie heeft voor de totstandkoming van dit advies naast de eigen expertise gebruik gemaakt van talrijke bronnen. De commissie heeft een grote hoeveelheid wetenschappelijke literatuur en onderzoeksrapporten bestudeerd en heeft zelf gesprekken gevoerd met experts en betrokkenen. In bijlage 2 is opgenomen hoe de commissie te werk is gegaan en met wie de commissie heeft gesproken. In bijlage 4 is een lijst van geraadpleegde literatuur opgenomen. Film Tegelijk met deze rapportage brengt de adviescommissie een korte film uit. Deze film laat vijf Nederlanders zien, ieder met een persoonlijke uitdaging. Allemaal hebben ze zo hun eigen ervaringen met het functioneren van de overheid binnen de democratische rechtsorde. De film is bedoeld als illustratie bij het werk van de commissie. Het laat zien hoe divers Nederlanders zijn. Hoe krachtig mensen zelf vaak zijn. En hoe aanhaken en afhaken soms dicht bij elkaar ligt. De film geeft abstracte

16

1

onderwerpen uit dit advies een gezicht en roept de vraag op: ‘Hoe zorgen we ervoor dat deze (en andere) Nederlanders kunnen blijven aanhaken?’ In dit adviesrapport hebben we tussen de hoofdstukken door korte portretten opgenomen van deze Nederlanders. Afbakening Met de vier genoemde zorgpunten raakt de commissie niet alle mogelijke invalshoeken op het vraagstuk van de democratische rechtsorde. Ergens moest de commissie afbakenen. Drie thema’s willen we hier noemen waaraan wij als commissie niet of beperkt aandacht hebben gegeven. We bevelen ze nadrukkelijk aan voor nadere reflectie en onderzoek. 1

2

De democratie wordt niet alleen van binnenuit, maar ook van buitenaf bedreigd. De veroveringsoorlog die Poetins Rusland tegen Oekraïne voert, demonstreert dat dodelijk. Deze geopolitieke dimensie roept veel vragen op die op antwoord wachten, zoals de consequenties voor de militaire paraatheid, ongewenste buitenlandse beïnvloeding, de betekenis voor de Europese samenwerking en implicaties die dat heeft voor de democratie. Dat is een dermate groot speelveld dat de commissie geen kans zag om dat – naast alle onderzochte vragen – op een valide en diepgravende manier bij de analyse te betrekken. Concentratie van economische en financiële macht bij een kleine groep kan leiden tot buitensporige invloed op de politieke besluitvorming en onder omstandigheden tot ondermijning van de democratische rechtsorde (bijvoorbeeld door rechtstreekse politieke beïnvloeding door donaties en lobby of via indirecte invloed door gebruikmaking van de juridische en financiële infrastructuur in Nederland). De vraag hoe nationale democratieën kunnen omgaan met globale conglomeraten die gebruikmaken van liberalisering, privatisering en deregulering is een onderwerp op zich, waarvan de commissie geen analyse heeft gemaakt. Hiervoor beveelt de commissie verder onderzoek aan.

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

3

Ten slotte: wij hebben als commissie stilgestaan bij de culturele conflicten die in de democratieën rond kwesties als migratie, gender en racisme zijn opgelaaid. In hoofdstuk 5 zijn de bevindingen van de commissie hierover samengevat. Het lijkt de commissie zeer gewenst dat er over de oorzaken van die conflicten verder en dieper wordt nagedacht.

Een aantal onderwerpen is of wordt al door andere commissies onderzocht. De volgende onderwerpen laat onze commissie daarom bewust buiten beschouwing: • Het functioneren van de drie machten in de democratische rechtsstaat – afzonderlijk en in samenhang. Hiervoor heeft het kabinet de Staatscommissie Rechtsstaat ingesteld. Deze commissie heeft de opdracht om het functioneren van de rechtsstaat te analyseren en voorstellen te doen voor versterking van de rechtsstaat. Bij die opdracht zal de commissie nadrukkelijk aandacht hebben voor bescherming van burgers tegen onvoorziene en ongewenste gevolgen van overheidsmaatregelen. De adviescommissie VWDR heeft desgevraagd inbreng geleverd aan de Staatscommissie Rechtsstaat. • De specifieke betekenis van discriminatie en racisme in de manier waarop burgers ten opzichte van elkaar en ten opzichte van de overheid functioneren. Hiervoor heeft het kabinet de Staatscommissie tegen Discriminatie en Racisme ingesteld. De Staatscommissie heeft als taak om onderzoek te doen naar de stand van discriminatie en racisme in Nederland. Het onderzoek richt zich op alle sectoren van de samenleving, inclusief een doorlichting op discriminatie en etnisch profileren binnen de overheid. Op basis van het onderzoek zal de Staatscommissie de regering adviseren over verbetering van beleid en regelgeving om discriminatie en racisme tegen te gaan.

• De werking van het parlementaire stelsel is al onderzocht door de Staatscommissie Parlementair Stelsel.

17

1

1.5

Leeswijzer

Deze rapportage is als volgt opgebouwd: • Voordat de commissie ingaat op de afzonderlijke zorgen, plaatst zij de vragen in een internationaal en historisch vergelijkend perspectief (hoofdstuk 2). Hiermee beantwoordt de commissie de vraag of de huidige zorgen in Nederland uniek zijn of dat deze ook elders voorkomen. • Vervolgens gaat de commissie in hoofdstuk 3 tot en met 6 in op de vier zorgen die beschreven zijn. Daarbij beschrijft de commissie relevante ontwikkelingen en hun impact op de democratische rechtsorde. De commissie analyseert welke noodzaak er is tot het versterken van de weerbaarheid van de democratische rechtsorde op het beschreven zorgpunt. Elk hoofdstuk rondt af met een samenvatting. • In hoofdstuk 7 brengt de commissie de inzichten samen in een aantal conclusies en aanbevelingen die de in de eerdere hoofdstukken beschreven afzonderlijke zorgen overstijgen. • Tussen de hoofdstukken zijn portretten opgenomen van enkele Nederlanders die door de commissie zijn geportretteerd in de minifilm die in opdracht van de adviescommissie is gemaakt. • De bijlagen bevatten achtergrondinformatie over de samenstelling van de commissie (1), de werkwijze van de commissie (2), de motie die aan de commissie ten grondslag lag (3) en de gebruikte literatuur (4).

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

18

2

Het vraagstuk in breder perspectief

2.1

Unieke situatie?

De weerbaarheid van de democratische rechtsorde is nauw verknoopt met het vertrouwen dat burgers in instituties hebben en daarbij heeft het overheidshandelen (of institutioneel handelen) een grote invloed op de mate van vertrouwen. Diverse onderzoeken in de periode 2021-2023 lieten zien dat het vertrouwen in de Nederlandse politiek gedaald is. Deze daling van het vertrouwen in de politiek en regering vormde een van de aanleidingen voor de instelling van de adviescommissie (zie bijlage 3 voor de motie). In dit hoofdstuk verkent de adviescommissie de achter­gronden van het vertrouwen en de zorgen die hieruit voortkomen over de staat van de democratische rechts­orde. Daarbij plaatst de commissie het vraagstuk in breder perspectief: in paragraaf 2.2 verkent de commissie wat te zeggen valt over de ontwikkeling van de democratische rechtsorde in internationaal vergelijkend perspectief. In paragraaf 2.3 zoomt de commissie in op ontwikkelingen in Nederland. Paragraaf 2.4 vat samen welke conclusies getrokken kunnen worden.

2.2 Internationale vergelijking Internationale steun voor democratie Democratieën in de wereld hebben het tij niet mee. Het internationale beeld is, bezien vanuit het perspectief van de democratische rechtsorde, zorgwekkend. Volgens het internationale academische onderzoek Varieties of Democracy7 is het aantal democratieën in de wereld terug op het niveau van 1986. Nog maar 13% van de wereldbevolking leeft in liberale democratieën (zie figuur 1).

0

0.1

0.2

0.3

0.4

0.5

0.6

0.7

0.8

0.9

1

Figuur 1 Autocratieën (rood) versus democratieën (blauw) in de wereld. Bron: Varieties of democracy, Democracy report 2023, p. 9.

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

19

2

Bovendien is de trend negatief: in 42 landen signaleert het onderzoek een trend van autocratisering; in slechts 14 landen is een trend van democratisering waarneembaar. Tot de landen waar sprake is van druk op de democratie behoren onder meer de Verenigde Staten, Brazilië, Turkije en Rusland, maar ook landen in Europa: naast bekende voorbeelden als Hongarije en Polen noemt het rapport ook Griekenland en Servië als landen waar de democratie onder druk staat. Negatieve tendensen zijn bijvoorbeeld beperking van de vrijheid van meningsuiting, de vrije pers en academische vrijheid. Ook de verspreiding van desinformatie is een fenomeen dat in landen die bewegen naar een autocratie deel uitmaakt van de strategie van regeringen.

Er zijn daartegenover ook veertien landen die juist een democratisering doormaken. Acht daarvan (waaronder Slovenië en Noord-Macedonië) bogen het proces van autocratisering om naar democratisering, onder meer door mobilisatie van de bevolking, een rechterlijke macht die weerstand bood tegen een autocratische regering en internationale druk. Nederland behoort in het onderzoek tot de meest democratische landen (zie figuur 2). Die conclusie wordt ook in vele andere internationale vergelijkingen8 bevestigd.

Denmark Sweden Norway Switzerland Estonia New Zealand Belgium Ireland Costa Rica Finland Australia Germany France Netherlands Luxembourg Spain Czech Republic Slovakia 0.00

0.25

0.50

0.75

1.00

Figuur 2 Ranglijst van democratische landen volgens de Liberal Democracy Index. 2022 (zwart) vergeleken met 2012 (grijs). De figuur toont de scores op de index, met het betrouwbaarheidsinterval. Bron: Varieties of democracy, Democracy report 2023, p. 42.

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

20

2

9,0 8,5

DK

8,0

SE

7,5

CH

PT FR

6,5 6,0

Opvallend genoeg – zeker in het licht van de voorgaande bevindingen – wordt naar de steun voor de democratie als politiek systeem veel minder stelselmatig onderzoek gedaan dan naar de steun voor de manier waarop de politiek functioneert. De staatscommissie parlementair stelsel heeft in haar rapportage (2018) geconcludeerd dat zo’n 90% van de Nederlanders het principe van de democratie steunt. Daarmee zit ons land qua democratische gezindheid net onder de top van de wereld.

CZ

SK ME

RS

5,0

LT

LV

RU

5,5

1 Steun voor democratie als systeem

AT

AZ NL

7,0 beleving

Steun binnen democratieën De volgende vraag is hoe de steun voor democratie zich ontwikkelt binnen democratieën. Daarbij maken we onderscheid tussen de steun voor de democratie als politiek systeem en steun voor de manier waarop de democratie functioneert. Daarnaast analyseert de commissie hoe het vertrouwen in instituties zich ontwikkelt.

SI

BY

DE

CZ

GB

IS

EE

IT PL HU

RO

BG

4,5

GE

UA HR

4,0

FI

NO

AM

MK

AL

BA

3,5 3,0 7,0

7,5

8,0

8,5 belang

9,0

9,5

10,0

Figuur 3 Persoonlijk belanga en belevingb van de democratie in Europa in 2017-2021*1 a Gemiddelde score bij de beantwoording van ‘Hoe belangrijk is het voor u dat u in een land leeft dat democratisch wordt bestuurd? Op een schaal waarbij 1 betekent “helemaal niet belangrijk” en 10 betekent “absoluut belangrijk”,

De European Value Study biedt een relevante indicatie voor de steun voor democratie als systeem. In figuur 3 is op basis van de meest recente data van dit onderzoek voor verschillende landen in beeld gebracht: het belang dat men eraan hecht dat het land democratisch wordt bestuurd en de beleving van de mate waarin het land democratisch wordt bestuurd.

wat zou u dan kiezen?’ b

Gemiddelde score bij de beantwoording van ‘En hoe democratisch wordt dit land momenteel bestuurd? Opnieuw op een schaal van 1 tot 10, waarbij 1 betekent “helemaal niet democratisch” en 10 betekent “volledig democratisch”, wat zou u dan kiezen?’

Bron: European Values Study 2017 (2017-2021); bevolking van 18-82

*

De landcodes in deze en volgende figuren staan voor: AL: Albanië, AZ: Azerbeidzjan, AT: Oostenrijk, AM: Armenië, BA: Bosnië en Herzegovina, BE: België, BG: Bulgarije, BY: Wit-Rusland, CH: Zwitzerland, CY: Cyprus, CZ: Tsjechië, DE: Duitsland, DK: Denemarken, EE: Estland, EL: Griekenland, ES: Spanje, FI: Finland, FR: Frankrijk, GB: Groot-Brittannië (excl. N-Ierland), GE: Georgië, HR: Kroatië, HU: Honagrije: IE: Ierland, IS: IJsland, IT: Italië, LV: Letland, LT: Litouwen, LU: Luxemburg, MD: Moldavië, ME: Montenegro: MK: Noord-Macedonië, MT: Malta, NL: Nederland, NO: Noorwegen, PL: Polen: PT: Portugal, RO: Roemenië, RS: Servië, RU: Rusland, SE: Zweden, SI: Slovenië, SK: Slowakije, TR: Turkije, UA: Oekraïne, UK: Verenigd Koninkrijk (GB + N-Ierland)

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

21

2

Uit de vergelijking blijkt dat Nederlanders er bovengemiddeld veel belang aan hechten om in een land te leven dat democratisch bestuurd wordt, hoewel de score met een 8,8 net iets lager is dan de meeste landen met een lange democratische traditie in Noord- en West-Europa.

100

NL

90

IT

80

FR

70

IE

60

DE

50

DK

40

BE

30

EU27

In de Eurobarometer wordt voor Europese landen bijgehouden hoe tevreden mensen zijn met het functioneren van de democratie. In de afgelopen decennia rapporteerde zo’n 70 tot 80% van de Nederlanders tevreden te zijn met het functioneren van de democratie in Nederland. Dat is relatief hoog in vergelijking met andere Europese landen, maar na 2020 is een daling waarneembaar. Medio 2023 zit Nederland met rond de 65% nog wel iets boven de gemiddelde tevredenheid in de EU (58%), maar een stuk onder Denemarken en Ierland. In paragraaf 2.3 gaat de commissie hier verder op in.

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

2023/5-6

2023/1-2

2022/6-7

2022/1-2

2021/6-7

2021/2-3

2020/7-8

2019/11

2019/6

2018/11

2017/11

In alle landen – het minst in Rusland en Servië – vindt de bevolking het belangrijk dat het land democratisch bestuurd wordt. Nederlanders vinden het in vergelijking met de bewoners van andere West-Europese landen niet heel belangrijk. Ze geven wel een relatief hoog cijfer als het erom gaat of men vindt dat het land feitelijk democratisch bestuurd wordt: met een 7,2 is de beleving van democratie vergelijkbaar met die in Duitsland, Finland en Oostenrijk. Dat is lager dan Denemarken, Noorwegen, Zweden en Zwitserland, maar hoger dan in verreweg de meeste andere Europese landen.

2018/3

2 Steun voor hoe democratie functioneert

Figuur 4 Tevredenheid met het functioneren van de nationale democratie tussen november 2017 en juni 2023a a

‘De wijze waarop de democratie in [land] functioneert, bent u daarover al met al zeer tevreden, tamelijk tevreden, niet zo tevreden of helemaal niet tevreden?’ Weergegeven zijn de percentages ‘zeer’ en ‘tamelijk tevreden’ in plaats van ‘niet zo’, ‘helemaal niet’ en ‘ik weet het niet’. Bij de jaren zijn de maanden van onderzoek genummerd aangegeven.

Bron: Databijlagen van de Eurobarometers 88-99 (https://europa.eu/eurobarometer); bevolking van 15+

22

2

Basisvertrouwen van burgers in instituties is essentieel voor de verhouding overheid-burger en tussen burgers onderling. De laatste tijd hebben cijfers over het aanwezige vertrouwen veel aandacht getrokken. Het is van belang eerst stil te staan bij de relevantie van het begrip vertrouwen. Daarbij maakt de commissie onderscheid tussen sociaal vertrouwen (onderling vertrouwen tussen burgers) en vertrouwen in maatschappelijke instituties (met als voornaamste focus politiek en overheid). De voornaamste focus van de commissie ligt op het laatstgenoemde aspect. Het onderlinge vertrouwen van de burgers is een belangrijke bouwsteen van de sociale cohesie in de samenleving. Nederland scoort traditioneel hoog op internationale vergelijkingen van sociaal vertrouwen.9 In de wetenschappelijke literatuur wordt het belang van politiek vertrouwen voor het functioneren van de democratie breed besproken en onderkend. Daarbij past wel een kanttekening: een hoog vertrouwenscijfer is geen doel op zich. Vertrouwen moet niet hoog zijn, maar moet gerechtvaardigd zijn. De commissie komt hierop bij de slotbeschouwing in dit hoofdstuk terug. 10

Daarin wordt duidelijk dat in Nederland net iets minder dan de helft van de bevolking vertrouwen “geneigd is tot vertrouwen” in het parlement, wat ruim boven het gemiddelde van de Europese Unie (33%) ligt. Ook hier valt op dat het vertrouwen in de Scandinavische landen en Zwitserland duidelijk hoger ligt dan in Nederland.

tevredenheid met het functioneren van de democratie

3 Vertrouwen

90

CH

DK

LU

FI

IE

NO SE

80 NL

70 LV CZ

60

EE

ES UK

50 MK

40

LT

BG

SI RO

PL

PT

BE

ME

MT

EU27

CY

HU AL

EL

RS

TR

SK BA

30 20 10

FR

IT

DE AT

DE

10

20

30

40

50

60

70

80

vertrouwen in het parlement

Figuur 5 Vertrouwen in het parlementa en tevredenheid met het functioneren van de democratieb in Europa in 2023 a

‘Hoeveel vertrouwen hebt u in bepaalde instituties? Hebt u eerder wel of eerder geen vertrouwen in de volgende instituties? …. Het (belangrijkste orgaan van het) nationale parlement (in Nederland: De Tweede Kamer)’

Gemiddeld is het vertrouwen in instituties in Nederland hoger dan in andere EU-landen. In figuur 5 laat de commissie zien hoe de verhouding tussen vertrouwen in het parlement en tevredenheid met het functioneren van de democratie ligt voor de bevolking van Europese landen.