Bijlage 1 Kadernota grond 2025

Kadernota Grond 2025 Een toekomstbestendige gereedschapskist

[DATUM] [BEDRIJFSNAAM] [Bedrijfsadres] Datum

Kadernota Grond 2025

beleidsnota

gemeente Schiedam

Vastgoed & Grondzaken Stadskantoor, Stadserf 1 Postbus 1501 3100 EA Schiedam 14 010 schiedam.nl

Kadernota Grond 2025 Een toekomstbestendige gereedschapskist

1

Kadernota Grond 2025

Inhoudsopgave 1 Samenvatting 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5

4

Basis van het grondbeleid Ontwikkelstrategie Beheersen grondexploitaties Gebruik instrumenten Grondprijzenbeleid

4 4 4 5 5

2 Basis van het grondbeleid 2.1 2.1.1 2.1.2 2.1.3 2.2 2.2.1 2.2.2 2.2.3 2.2.4 2.3 2.3.1 2.3.2

6

Inleiding Aanleiding Doelstelling grondbeleid Leeswijzer Kaders voor het grondbeleid Inleiding De gemeente als overheid De gemeente als ondernemer en opdrachtgever Financial control Grondexploitatie Wat is een grondexploitatie Ingekaderde flexibiliteit

3 Gemeentelijk grondbeleid 3.1 3.1.1 3.1.2 3.1.3 3.1.4 3.1.5 3.1.6 3.1.7 3.1.8 3.1.9 3.1.10 3.2 3.2.1 3.2.2 3.2.3 3.2.4 3.2.4 3.2.5 3.3 3.3.1 3.3.2 3.3.3 3.4 3.4.1 3.4.2 3.4.3 3.4.4

6 6 6 6 7 7 7 9 10 11 11 12

13

Samenwerkingsvormen en ontwikkelstrategieën Inleiding Gemeentelijke grondexploitatie (traditioneel model) Bouwclaimmodel Joint venture Concessiemodel Zelfrealisatie private grondeigenaar Grond verkopen Selectie Aanbesteding van werken Bepalen ontwikkelstrategie Sturing, realisatie en verantwoording van grondexploitaties Risicomanagement Openen grondexploitatie Jaarlijkse herziening (MPG) Herzieningskader Monitor Grondexploitaties Afsluiten grondexploitatie en nacalculatie Grond verwerven Anticiperende Verwerving Voorkeursrecht Verwervingsplan Kostenverhaal Omgevingsplan Kostenverhaal: privaat- of publiekrechtelijk Publiekrechtelijk: kostenplan Privaatrechtelijk: anterieure overeenkomst 2

13 13 13 13 13 14 14 14 14 15 15 17 17 18 18 19 19 20 20 20 21 21 22 22 22 22 23

Kadernota Grond 2025

3.5 3.5.1 3.5.2 3.5.3 3.6

Reserves en Voorzieningen Verliesvoorzieningen Bouwgrondexploitaties Egalisatiereserve Grondbedrijf Reserve restwerken Monitoring erfpachtinkomsten

4 Grondprijzenbeleid 4.1 4.2 4.2.1 4.2.2 4.2.3 4.2.4 4.3 4.3.1 4.3.2 4.3.3 4.3.4

23 23 23 25 25

26

Inleiding Gronduitgiftebeleid Hoofdregel Uitzondering op de hoofdregel Samenhang hoofdregel en conversie naar eigendom Voorwaarden in het geval van verkoop Grondprijsbeleid Algemene uitgangspunten Uitgifte in bouwrijpe staat Marktconforme gronduitgifte Parameters: jaarlijkse vaststelling Grondprijzenbrief door college

5 Overzicht oud versus nieuw beleid

26 26 26 26 27 27 28 28 29 29 29

30

3

Kadernota Grond 2025

1

Samenvatting

1.1 Basis van het grondbeleid Het grondbeleid ondersteunt de ruimtelijke programma’s die de gemeente nastreeft en moet zodoende bijdragen aan het opheffen van het verschil tussen het feitelijke ruimtegebruik en het maatschappelijk gewenste ruimtegebruik. Daarnaast oefent het grondbeleid ook invloed uit op de kwaliteit van het ruimtegebruik door te sturen op de werking van de grondmarkt en door voorwaarden te stellen aan de ontwikkeling van de grond. Bij gebiedsontwikkeling heeft de gemeente de mogelijkheid om wettelijke instrumenten in te zetten die haar ondersteunen in het bereiken van doelen met een maatschappelijk belang. Daarbij moet de gemeente er op letten dat het gelijke speelveld voor bedrijven niet verstoord wordt.

1.2 Ontwikkelstrategie Het is van belang dat er bij het begin van een project wordt nagedacht over de te voeren ontwikkelstrategie. De ontwikkelstrategie gaat in op de samenwerkingsvorm en op de stappen en producten die nodig zijn om de gewenste ontwikkeling te realiseren. Het is mogelijk op verschillende manieren samen te werken met ontwikkelende partijen. Afhankelijk van de situatie kan de ene of de andere vorm het beste of het snelste tot resultaat leiden. De vorm van ontwikkeling die wordt gekozen is afhankelijk van diverse factoren. Een aantal vragen die daarbij centraal staan zijn:  Heeft de gemeente een grondpositie en hoe sterk is deze/zou deze kunnen worden?  Hoeveel regie wenst de gemeente te voeren op de ontwikkeling?  Heeft de gemeente de beschikking over voldoende capaciteit en middelen?  Wenst de gemeente de risico’s te dragen en is zij daartoe in staat?

1.3 Beheersen grondexploitaties Indien er gekozen wordt voor actief grondbeleid voor een bepaalde gebiedsontwikkeling dan zal er, voordat er daadwerkelijk kosten gemaakt worden, een grondexploitatie geopend worden. De vaststelling van de grondexploitatie door de raad maakt dat de noodzakelijke budgetten beschikbaar worden gesteld voor de productie van bouwgrond. Met een grondexploitatie worden bovendien uitgebreide investeringsbevoegdheden binnen het exploitatiegebied aan het dagelijks bestuur gedelegeerd. Met het openen van de grondexploitatie worden ook uitgangspunten / kaders voor de gebiedsontwikkeling vastgelegd. Binnen de projecten wordt ook aan risicomanagement gedaan middels de methode risico=Kans% X effect. Het totaal van alle risico’s van alle grondexploitaties vormt de benodigde omvang van de risicoreserve. Grondexploitaties moeten jaarlijks worden herzien. Hiervoor stelt de gemeente een Meerjarenperspectief Grondexploitaties (MPG) op in het najaar. Daarna wordt er bij de jaarrekening een Jaarrekening Herziening grondexploitaties (JHG) opgesteld om de grondexploitaties te laten aansluiten op de jaarrekening. In deze Kadernota Grond versterken we het MPG en geven hem meer betekenis door kaderwijzigingen toe te staan in het MPG. Hierdoor zijn er geen tussentijdse herzieningen meer nodig.

Tussentijds zal er wel gekeken worden of zich zaken voordoen die grote financiële effecten veroorzaken. Indien dit het geval is zal de raad geïnformeerd worden middels de monitor grondexploitaties en zullen er maatregelen voorgesteld worden om de gevolgen te beheersen welke verwerkt zullen worden in de eerst volgende MPG.

4

Kadernota Grond 2025

Als een grondexploitatie wordt afgesloten dan wordt er een nacalculatie gemaakt.

1.4 Gebruik instrumenten Als het voor een ontwikkeling noodzakelijk is om grond te verwerven dan kan de gemeente afhankelijk van de fase waarin het project zich bevindt de grond actief verwerven of anticiperend verwerven en hierbij eventueel gebruik maken van een voorkeurrecht. Indien de gemeente geen eigenaar is van de grond waarop een ontwikkeling plaatsvindt maar zij moet wel kosten maken die samenhangen met de realisatie van een ontwikkeling dan zal zij gebruik maken van haar publiekrechtelijke middelen om kosten te verhalen.

1.5 Grondprijzenbeleid Voor het gronduitgiftebeleid gaat de gemeente uit van de eenvoudige regel dat gronduitgifte plaatsvindt in eigendom behalve voor: bedrijven, maatschappelijke functies, functies waarbij sprake is van een gematigde grondprijs. In die gevallen is er sprake van gronduitgifte in erfpacht. Het college zal indien nodig gemotiveerd afwijken van de hoofdregel van de gronduitgifte. Het grondprijzenbeleid gaat in de basis uit van uitgifte van grond in technisch bouwrijpe staat, waarbij de gemeente zorgdraagt voor het bouw- en woonrijp maken. De gemeente is verplicht om de grond tegen een marktconforme prijs uit te geven. Het college stelt jaarlijks de Grondprijzenbrief vast waarin de nieuwe parameters worden vastgesteld die in het daaropvolgende MPG gehanteerd zullen worden.

5

Kadernota Grond 2025

2

Basis van het grondbeleid

2.1 Inleiding 2.1.1 Aanleiding Het grondbeleid geeft de mogelijkheden aan om de gemeentelijke ambities in de ruimtelijke ontwikkeling van de stad waar te maken. Aanleiding tot herziening van het grondbeleid vormen de ontwikkelingen in regelgeving en in het algemeen het aanscherpen van het grondbeleid. Er wordt een scherp onderscheid gemaakt tussen beleid en uitvoering door de uitvoeringsdelen onder te brengen in een uitvoeringsnota Grond en de Uitvoeringsnota erfpacht die door het college worden vastgesteld. De Kadernota Grond 2020 voldoet op onderdelen niet langer. Vooral veranderde regelgeving vanuit de Omgevingswet maken dat sommige onderdelen van de oude nota achterhaald zijn. Daarnaast is het realiseren van maatschappelijke doelstellingen met een ruimtelijk effect complexer aan het worden, blijft het woningtekort groot, is er sprake van personeelskrapte in een voor de gemeente ook financieel uitdagende tijd van bezuinigingen. Zoals blijkt uit de onlangs vastgestelde omgevingsvisie is bouwen in het buitengebied voor Schiedam geen optie. Daarnaast zijn alle minder complexe inbreidingsgebieden al ontwikkeld. Wat overblijft zijn herstructureringslocaties of transformatielocaties om in een grote woningbehoefte te kunnen voorzien. Per definitie zijn dit inhoudelijk en financieel complexe locaties met veel belangen en veel risico’s, maar ook met kansen.

De risico’s en kansen gaan over financiële belangen van direct betrokkenen en inhoudelijke soms afwijkende voorkeuren van omwonenden, maar ook nadrukkelijk over kwaliteit. Bij lastige herstructureringsopgaven wordt dan ook flexibel gewerkt om doelmatig tot realisatie te komen van programmatische en/of kwalitatieve doelen. De Kadernota Grond 2020 heeft een goede basis geboden om ontwikkelingen mogelijk te maken. Toch zien we dat de ontwikkelingen regelmatig tegen de grenzen aan lopen van wat wij samen met marktpartijen kunnen realiseren. Daarom zal bij de herijking gezocht worden naar de balans tussen flexibiliteit, de inzet van beperkte middelen en in bestuurlijke verantwoordelijkheden en prioriteiten. Relatie Kadernota Grond met andere beleidsnota’s De Kadernota Grond is voornamelijk een instrument om de ambities en doelstellingen uit de Omgevingsvisie Schiedam te faciliteren.

2.1.2 Doelstelling grondbeleid Dit document beschrijft de manier waarop de gemeente Schiedam stuurt op de exploitatie van grond ten behoeve van ruimtelijke ontwikkeling. Het grondbeleid ondersteunt de ruimtelijke programma’s die de gemeente nastreeft en moet zodoende bijdragen aan het opheffen van het verschil tussen het feitelijke ruimtegebruik en het maatschappelijk gewenste ruimtegebruik. Daarnaast oefent het grondbeleid ook invloed uit op de kwaliteit van het ruimtegebruik door te sturen op de werking van de grondmarkt en door voorwaarden te stellen aan de ontwikkeling van de grond. Ten slotte kan een goede toepassing van het grondbeleidsinstrumentarium een eerlijke verdeling van kosten en baten bij gebiedsontwikkeling bevorderen, zodat ook de minder rendabele ontwikkelingen kunnen worden gerealiseerd.

2.1.3 Leeswijzer Het hoofdstuk “basis van het grondbeleid” is een inleidend en informatief hoofdstuk. Het geeft aan binnen welke kaders de gemeente haar grondbeleid kan uitvoeren. Hierbij wordt in beperkte mate ingegaan op de externe kaders. Naast gewoon informatief is de informatie ook noodzakelijk voor begrip voor en context bij de beleidskeuzes. Paragraaf 2.2 gaat over de kaders waarbinnen de gemeente moet opereren waarbij er ook een paar grondbeleidsinstrumenten genoemd worden. Deze paragraaf is 6

Kadernota Grond 2025

vooral informatief. Paragraaf 2.3 gaat over grondexploitaties en deze is vooral informatief en verhelderend. In hoofdstuk 3 “Gemeentelijk grondbeleid” wordt aangegeven hoe de gemeente haar grondbeleid wil uitvoeren. Hierbij begint Paragraaf 3.1 Samenwerkingsvormen en ontwikkelstrategieën informatief maar eindigt met een strategische beleidsuitspraak. Paragraaf 3.2 sturing, realisatie en verantwoording van grondexploitaties is een praktische paragraaf met veel beleidsuitspraken. Paragraaf 3.3 geeft de mogelijkheden en kaders weer als de gemeente grond zou willen verwerven. Paragraaf 3.4 laat de mogelijkheden voor de gemeente zien om kosten te verhalen bij particuliere ontwikkelingen. Paragraaf 3.5 noemt de reserves en voorzieningen waarmee het grondbedrijf te maken heeft en hoe hiermee omgegaan moet worden. Hoofdstuk 4 gaat over het grondprijzenbeleid. In paragraaf 4.2 wordt ingegaan op het gronduitgiftebeleid. In paragraaf 4.3 wordt ingegaan op het grondprijzenbeleid en welke uitgangspunten er gehanteerd worden. Ten slotte wordt in hoofdstuk 5 een opsomming geven van de beleidsuitspraken en de wijzigingen ten opzichte van de Kadernota Grond 2020. Wat er gemist wordt in deze nota kan terug gevonden worden in de Uitvoeringsnota Grond 2025.

2.2 Kaders voor het grondbeleid 2.2.1 Inleiding In hoofdstuk 2.1 heeft u kunnen lezen welke doelen het grondbeleid dient en welke redenen aan de herziening van het beleid ten grondslag liggen. In dit hoofdstuk leest u welke ruimtelijke kaders en welke wet- en regelgeving invloed hebben op het handelen van de gemeente op de grondmarkt. Zoals in de inleiding al beschreven is de Kadernota Grond voornamelijk een instrument om de ambities en doelstellingen vanuit het ruimtelijk beleid te kunnen realiseren. Het ruimtelijke beleid van de gemeente Schiedam is vastgelegd in een Omgevingsvisie, die wordt gevoed vanuit de verschillende sectorale beleidsnota’s, visies en programma’s. Als de gemeente op de grondmarkt opereert kan zij dat doen vanuit verschillende rollen: in de rol van ‘overheid’ of in de rol van ‘ondernemer’. Afhankelijk van haar rol heeft de gemeente te maken met verschillende wetten en regelgeving die invloed hebben op haar handelen. Verder is er voor gemeenten regelgeving over de wijze waarop zij haar begrotings- en verantwoordingsstukken moet opstellen.

2.2.2 De gemeente als overheid Bij gebiedsontwikkeling heeft de gemeente de mogelijkheid om de volgende wettelijke instrumenten in te zetten die haar ondersteunen in het bereiken van doelen met een maatschappelijk belang. Voorkeursrecht Het voorkeursrecht stelt de gemeente in staat een betere positie te verwerven bij de aankoop van gronden en/of panden, doordat de private eigenaar het vastgoed als eerste moet aanbieden aan de gemeente mocht hij/zij tot verkoop willen overgaan. De gemeente kan de eigenaar echter niet verplichten om zijn grond of zijn pand te verkopen. De gehele procedure gaat uit van verwerving op een minnelijke wijze, wat inhoudt dat op vrijwillige basis wordt onderhandeld over de verkoop. Het voorkeursrecht kan ook ingezet worden ter voorbereiding van stedelijke kavelruil. Het van toepassing verklaren van het voorkeursrecht is een bevoegdheid van de gemeenteraad. Onteigeningen In de Omgevingswet is onteigening alleen toegestaan als er een algemeen belang is van het ontwikkelen, gebruiken of beheren van de fysieke leefomgeving waarvoor het privébelang moet wijken. Het algemeen belang kan liggen in de wenselijke aanleg van openbare voorzieningen of

7

Kadernota Grond 2025

de ontwikkeling van een locatie. De wet vereist een grondslag van het onteigeningsbelang, een noodzaak en urgentie. Hiervan kan bijvoorbeeld sprake zijn wanneer een bouwplan gerealiseerd dient te worden, maar bijvoorbeeld ook als woonruimten onbewoonbaar zijn verklaard en de eigenaar niet bij machte is dit te herstellen. De wet voorziet ook in regelingen om de eigenaren en/of belanghebbenden tegemoet te komen in de als gevolg van de onteigening geleden schade. In eerste instantie zal een minnelijk verwervingstraject moeten worden opgestart. Lukt het de gemeente / overheid niet om tot overeenstemming te komen over de verkoop, dan wordt de onteigeningsprocedure opgestart, bestaande uit een administratieve en een gerechtelijke procedure. In de gerechtelijke procedure doet de rechter uitspraak over de voorgenomen onteigening door de gemeente / overheid.1 Stedelijke Kavelruil Stedelijke kavelruil is bedoeld om eigenaren in staat te stellen op eigen kracht een ruilplan van onroerende zaken op te stellen en uit te voeren. Met dit instrument kunnen partijen een groot aantal koop- of ruilovereenkomsten en transacties in één overeenkomst opnemen. Dat maakt het gemakkelijker en minder kostbaar om de onroerende zaken te ruilen.

De doelstellingen van de regeling voor kavelruil zijn:  eigenaren waar mogelijk in staat stellen om hun woon-, werk- en leefomgeving zelf in te richten;  ruil van grond en gebouwen vergemakkelijken en versnellen;  overheden ruimere mogelijkheden te bieden om een faciliterend grondbeleid te voeren. 2 Kostenverhaal De Omgevingswet verplicht overheden om de kosten voor werken, werkzaamheden en maatregelen naar evenredigheid te verhalen op de initiatiefnemers die profijt hebben van de aan te leggen openbare voorzieningen. De gemeente en een initiatiefnemer kunnen een overeenkomst sluiten over kostenverhaal voorafgaand aan het besluit dat de aangewezen activiteit mogelijk maakt: een zogenoemde ‘anterieure overeenkomst’. De Omgevingswet biedt daarvoor een grondslag. Naast het kostenverhaal kan ook een vrijwillige financiële bijdrage gebiedsontwikkeling worden afgesproken. Dat is een bijdrage voor ontwikkelingen die niet onder het kostenverhaal vallen, maar wel bijdragen aan de kwaliteit van een gebied. Als er geen overeenkomst tot stand komt, moet het kostenverhaal op een andere manier geregeld worden. Dat kan de gemeente doen door kostenverhaalregels in het omgevingsplan op te nemen of het kostenverhaal te regelen in de omgevingsvergunning. De gemeente mag de kosten alleen verhalen als ze voldoen aan drie criteria: profijt, proportionaliteit en toerekenbaarheid.

Ook moet de locatie het kostenverhaal kunnen dragen. Dat houdt in dat er niet meer kosten worden verhaald dan dat er opbrengsten zijn.3 Omgevingsplan Het omgevingsplan bevat de gemeentelijke regels voor de fysieke leefomgeving. Bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet heeft elke gemeente één omgevingsplan voor haar grondgebied. De gemeente kan voor ieder gebied zeggen welke activiteiten zij wel of niet toestaat, bijvoorbeeld wonen, recreatie of bedrijvigheid. In haar omgevingsplan hoeft de gemeente niet specifiek te bepalen wat er in welk gebied komt. Ze kan voor een ontwikkelingsgebied kiezen voor een algemenere beschrijving met randvoorwaarden. Ook geeft de gemeente aan welke regels zij aan de activiteiten stelt. Het omgevingsplan vervangt het geldende bestemmingsplan en de beheersverordening uit de Wet ruimtelijke ordening.4 Planbatenheffing Dit is een mogelijk nieuw grondbeleidsinstrument. Bij het schrijven van deze nota is dit een voornemen in het hoofdlijnen akkoord van de regering. Er is aangekondigd dat een 1 Bron: BZK, Handreiking grondeigendom Omgevingswet 2 Bron: BZK, Handreiking grondeigendom Omgevingswet 3 Bron: BzK, Handreiking Kostenverhaal, april 2022 4 Bron: Informatiepunt Leefomgeving, Omgevingsplan op hoofdlijnen.

8

Kadernota Grond 2025

planbatenheffingsvoorstel in het 2e kwartaal van 2025 naar de Tweede Kamer gestuurd zal worden. Het ingangsmoment is nog te bepalen en er komt een overgangsregeling voor reeds verworven gronden. Een planbatenheffing is een belastingheffing op de waardestijging van grond als gevolg van een gewijzigde bestemming. Een dergelijke wijziging is met name lucratief als het hierdoor mogelijk wordt de grond te gebruiken voor woningbouw. Volgens de Tweede Kamer kunnen de opbrengsten van de heffing worden aangewend ten gunste van de woningbouw. Zo zouden gemeentes voor grond voor de bouw van sociale koop- en huurwoningen een minder hoge prijs kunnen vragen en zo de bouw ervan kunnen stimuleren. Een bijkomend voordeel van de heffing is dat speculatie met grond ermee wordt tegengegaan.

2.2.3 De gemeente als ondernemer en opdrachtgever De Europese Unie stuurt aan op een gelijk speelveld voor bedrijven. Het handelen van gemeenten mag dit speelveld niet verstoren. Alle activiteiten binnen de grondexploitatie, zoals de aanbesteding van werken en ook de prijsvorming van gronden moeten op de Europese regelgeving worden getoetst. In gebiedsontwikkeling zijn voor de gemeente de volgende wetten het meest relevant. Mededeling Staatssteun De ‘Mededeling Staatssteun5’ van de Europese Commissie uit 2016 en de daaruit voortgekomen jurisprudentie gaan over de marktconforme vastgoedtransacties (koop, erfpacht, huur etc.). Als er een prijs wordt betaald die een marktpartij ook zou hebben geboden, dan voldoet de betreffende transactie niet aan een van de voorwaarden voor het kwalificeren als staatsteunmaatregel in de zin van artikel 107 lid 1 Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VwEU). Volgens de Mededeling is er (kort gezegd) sprake van een marktconforme grondtransactie in twee situaties: 1. In geval van verkoop door de overheid moeten de gronden worden verkocht via een voldoende openbare en onvoorwaardelijke biedprocedure, waarbij het beste bod wint; of 2. De grond wordt verkocht tegen de marktwaarde, welke waarde objectief dient te zijn vastgesteld door een onafhankelijk en gecertificeerde taxateur met minstens drie jaar werkervaring.

Voldoet een vastgoedtransactie niet aan een van deze twee scenario’s, dan stelt de Mededeling Staatssteun een melding bij de Europese Commissie verplicht. Aanbestedingswet 2012 Deze wet biedt richtlijnen voor aanbesteding van goederen en diensten. Ten behoeve van werken en werkzaamheden zal het inkoopbeleid van de gemeente Schiedam worden gehanteerd. Mededingingswet Deze wet biedt richtlijnen met betrekking tot onder andere kartelvorming (prijsafspraken) en het creëren van een gelijk speelveld voor bedrijven. Grond en andere onroerende zaak transacties tussen de gemeente en ondernemingen kunnen aspecten van staatssteun met zich meebrengen. Om dit te voorkomen is het van belang dat een marktconforme prijs wordt betaald voor de verkoop, verhuur, erfpacht of aankoop van grond of een gebouw. Door een uitspraak van de Hoge Raad op 26 november 2021, het zogenaamde Didam arrest, is benadrukt dat een overheid bij vastgoed transacties mededingingsruimte moet bieden. 1 op 1 transacties zijn alleen mogelijk als objectief beargumenteerd kan worden dat een bepaalde partij de enige serieuze gegadigde is. In Paragraaf 4.1 van de Uitvoeringsnota Grond 2025 wordt aangegeven hoe de gemeente hiermee omgaat. Wet Markt en Overheid Deze wet is een onderdeel van de Mededingingswet en beoogt marktverstoring door overheden door bijvoorbeeld staatssteun of oneerlijke concurrentie te voorkomen.

Van oneerlijke concurrentie kan

5 Mededeling van de Commissie betreffende het begrip „staatssteun” in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van

de Europese Unie (2016/C 262/01)

9

Kadernota Grond 2025

sprake zijn als een overheid producten of diensten aanbiedt in een markt waarin andere bedrijven opereren. Vennootschapsbelasting overheidsbedrijven Bedrijfsmatige onderdelen van overheidslichamen, zoals gemeenten en provincies, kunnen ook aangeslagen worden voor de vennootschapsbelasting. Het ‘going concern’ grondbedrijf dient als hulpmiddel om tot realisatie en uitvoering van de omgevingsvisie te komen. De actieve grondexploitaties van de gemeente zijn geclusterd in het grondbedrijf van de gemeente en worden fiscaal als één activiteit c.q. één onderneming beschouwd. Het grondbedrijf met de verschillende grondexploitaties dienen als één geheel te worden gezien. Bepalend voor de toetsing aan ondernemerschap is of hier sprake is van een winstoogmerk. Voor de toets op het winstoogmerk van het grondbedrijf is een ‘QuickScan’ als tool ontwikkeld. De bedoeling van de QuickScan is om op basis van de bedrijfseconomische resultaten op een relatief eenvoudige wijze een oordeel over de winstpotentie van het grondbedrijf te kunnen vormen. De QuickScan is uitgevoerd conform de ‘handreiking Vennootschapsbelasting en het gemeentelijk grondbedrijf’’. Elk jaar vindt er bij het opstellen van het MPG een herberekening van de ‘QuickScan’ plaats. Ook bij het vaststellen van een winstgevende grondexploitatie wordt de ‘QuickScan’ uitgevoerd.

Hiermee wordt gemonitord of het grondbedrijf fiscaal winstgevend wordt. Om de financiële verwevenheid van grondexploitaties te borgen is er een egalisatiereserve grondbedrijf opgezet. (zie § 3.5.2)

2.2.4 Financial control De Gemeentewet schrijft voor dat elke gemeente jaarlijks begrotings- en verantwoordingsstukken opstelt. Het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) bevat regelgeving daarvoor. De Commissie BBV brengt hiervoor richtinggevende notities uit waarin zij stellige uitspraken en aanbevelingen geeft, ook met betrekking tot grondexploitaties en gronden die de gemeente op termijn zou willen ontwikkelen. De meest relevante onderwerpen met betrekking tot de ontwikkeling van gronden binnen het BBV zijn voor de gemeente:  De rollen van gemeenteraad en college bij het grondbeleid;  Kaderstelling op het gebied van grondbeleid door de raad;  De verslaglegging van de meerjarige ontwikkeling van een bouwlocatie;  Voorwaarden opening grondexploitaties  De waardering van grondaankopen en de rentekosten hierover;  Methoden van verantwoording kosten en opbrengsten;  Waardering en tussentijdse winstneming;  Materiële vaste activa (MVA), warme gronden en de bouwgrond in exploitatie (BIE);  Het treffen en waarderen van voorzieningen en reserves;  Verplicht kostenverhaal;  Inhoud paragraaf grondbeleid. Daarnaast geeft de BBV al veel beleidskaders die zij nogmaals hebben uitgewerkt in de notitie Grondbeleid in begroting en jaarstukken 2023.

De inhoud van de BBV en deze notitie wordt als bekend verondersteld en als er in de kadernota niet nadrukkelijk keuzes worden gemaakt binnen de beleidsvrijheid van deze regels dan wordt er niet specifiek op deze regels ingegaan. In deze notitie doet de commissie BBV een aantal aanbevelingen. Zo vraagt zij om een uitspraak over de wijze waarop met de toerekening van bovenwijkse voorzieningen wordt omgegaan. In feite laat de BBV hiervoor weinig beleidsvrijheid, dus een beleidsuitspraak blijft bewust achterwege. Wel wordt er in de Uitvoeringsnota Grond onder § 3.5 nog ingegaan op de bovenwijkse voorzieningen. Op de overige aanbevelingen wordt elders in deze nota ingegaan.

10

Kadernota Grond 2025

Er is een trend gaande dat regels steeds verder aangescherpt worden. Aangezien het grondbeleid een instrument is om de ambities en doelstellingen vanuit het ruimtelijke beleid te realiseren kan de eerste richtinggevende beleidsuitspraak geformuleerd worden: De gemeente Schiedam zal binnen de gestelde kaders de benodigde ruimte zoeken om de ruimtelijke ambities te kunnen realiseren.

2.3 Grondexploitatie 2.3.1 Wat is een grondexploitatie In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de term grondexploitatie. De term grondexploitatie geeft wel eens verwarring in de communicatie, wat begrijpelijk is aangezien het woord in verschillende contexten kan worden gebruikt. In dit hoofdstuk wordt kort toegelicht wat een grondexploitatie is en in welke contexten deze term gebruikt wordt. Grondexploitatie kan op de volgende wijzen worden opgevat: Grondexploitatie als ‘project’ Een grondexploitatie is een door de gemeenteraad vastgesteld ‘project’ gericht op de productie van bouwgrond. Het doel van een grondexploitatie is een financieel en ruimtelijk kader te bieden voor de gebiedsontwikkeling. Grondexploitatie als ‘activiteit’ Grondexploitatie is ook een ‘activiteit’ van een gemeente of derde. De activiteit bestaat uit het ontwikkelen van bouwgrond voor gebieden waar gewoond, gewerkt of gerecreëerd moet gaan worden. Daarbij worden diverse werkzaamheden uitgevoerd, te denken valt aan planvorming, de verwerving van de gronden en opstallen, het bouwrijp maken en het woonrijp maken.  Planvorming: werkzaamheden hebben onder andere betrekking op de communicatie binnen het project, het uitvoeren van onderzoeken, het vormgeven van het plangebied (qua structuur en ontwerp), het verkopen van de bouwgrond en de begeleiding op de uitvoering van het bouw- en woonrijp maken.

Het zwaartepunt van de werkzaamheden ligt in de beginfase van het project, vóór het bouw- en woonrijp maken.  Bouwrijp maken: werkzaamheden hebben betrekking op de sloop van opstallen, het saneren van de bodem, het vormgeven van het plangebied door grondwerk en het aanleggen van de basisinfrastructuur zoals kabels, leidingen en fundering van wegen. De werkzaamheden vinden in de tijd voorafgaand aan de uitgifte van de grond plaats.  Woonrijp maken: werkzaamheden hebben betrekking op de aankleding van het plangebied. Dat houdt in dat het openbaar gebied wordt voorzien van de noodzakelijke verharding, verlichting, groenbeplanting en meubilair zoals bankjes en speeltoestellen. De werkzaamheden voor het woonrijp maken volgen qua tijd in principe op de bouw van het vastgoed in het gebied. Grondexploitatie als ‘document’ Er wordt met de term grondexploitatie ook wel een ‘document’ bedoeld. Dit document heeft altijd een vaste opbouw. Na een inleiding volgen de uitgangspunten, de uitleg over de kosten, de opbrengsten, de fasering en de risico’s en kansen. Het document bevat als bijlagen in ieder geval een kaart van het exploitatiegebied en de jaarschijvenstaat. Deze jaarschijvenstaat is het hart van de grondexploitatie begroting: het onderbouwt het saldo op contante waarde en vormt de verbinding met de jaarrekening en de begroting.

Andere relevante onderdelen van de grondexploitatiebegroting worden ook toegelicht, zoals de uitgangspunten van de grondwaardeberekeningen en een raming van de civiele kosten. Zodra het grondexploitatiedocument door de raad is vastgesteld vormt het samen met de grondexploitatiebegroting een grondexploitatiecomplex zoals bedoeld in de BBV. 11

Kadernota Grond 2025

Het resultaat (saldo) van de grondexploitatiebegroting wordt netto contant gemaakt en kan winstgevend of verlieslatend zijn. Met netto contant maken wordt bedoeld dat het verwachte resultaat van de grondexploitatie na de volledige looptijd van de ontwikkeling wordt gecorrigeerd voor rente- en inflatie-invloeden naar de waarde van het heden. Met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (artikel 4.2.1 Ow) zal bij een functiewijziging ook beoordeeld moeten worden of een functiewijziging ook binnen een redelijke termijn uitgevoerd kan worden. Met een grondexploitatie kan de economische uitvoerbaarheid aangetoond worden. Indien bij het Omgevingsplan in het kader van kostenverhaal ook een kostenplan moet worden vastgesteld dan kan de grondexploitatie hiervoor de basis vormen.

2.3.2 Ingekaderde flexibiliteit De grondexploitatie geeft een financieel en ruimtelijk kader waarin bouwgrond wordt geproduceerd. Bouwgrondproductie kan door marktwerking, wetgeving, ruimtelijke (detail)inzichten, etc. sterk afwijken van wat in eerste instantie is onderzocht. Om de gemeentelijke doelen te behalen is het belangrijk om flexibel te opereren. In dat kader wordt ook wel gesproken over ‘Agile’ management. Agile staat letterlijk voor wendbaar, lenig en flexibel. Agile organiseren is een manier van denken, werken en organiseren. Het stelt organisaties in staat om snel en effectief in te spelen op veranderingen in de buitenwereld. Vooral bij de aanpak van grotere herstructureringen is een Agile methodiek heel nuttig. Ook de participatie in ontwikkelingen (Open Schiedam) vraagt om een grotere flexibiliteit in ontwikkelingen waar de Agile werkmethode goed op aansluit. De grondexploitatie biedt flexibiliteit, aangezien er meer wordt gestuurd op het saldo en minder op (sub)begrotingsposten. Er kan binnen een grondexploitatie tussen kostenposten en ook tussen jaren geschoven worden. Maar een grondexploitatie wordt weer ingekaderd door een stedenbouwkundig plan en een plangebied. In §3.2 worden beleidsregels geformuleerd die de flexibiliteit van grondexploitaties waarborgt binnen de ruimtelijke en financiële kaders van de raad.

12

Kadernota Grond 2025

3

Gemeentelijk grondbeleid

3.1 Samenwerkingsvormen en ontwikkelstrategieën 3.1.1 Inleiding In dit hoofdstuk worden de meest voorkomende vormen (of modellen) van ontwikkeling beschreven. Daarnaast wordt ingegaan op de selectie van marktpartijen en aanbesteding. Het is mogelijk op verschillende manieren samen te werken met ontwikkelende partijen. Afhankelijk van de situatie kan de ene of de andere vorm het beste of het snelste tot resultaat leiden. De vorm van ontwikkeling die wordt gekozen is afhankelijk van diverse factoren. Een aantal vragen die daarbij centraal staan zijn:  Heeft de gemeente een grondpositie en hoe sterk is deze/zou deze kunnen worden?  Hoeveel regie wenst de gemeente te voeren op de ontwikkeling?  Heeft de gemeente de beschikking over voldoende capaciteit en middelen?  Wenst de gemeente de risico’s te dragen en is zij daartoe in staat? In geval van samenwerking werkt de gemeente vooral samen met marktpartijen, zoals projectontwikkelaars, woningcorporaties, beleggers, ontwikkelende bouwers en maatschappelijke instellingen. Steeds vaker wordt ook met particulieren samen gewerkt middels (collectief) particulier opdrachtgeverschap. De intensiteit van deze samenwerking kan verschillen, afhankelijk van de gekozen vorm.

3.1.2 Gemeentelijke grondexploitatie (traditioneel model) In dit model is de gemeente de eigenaar van de grond of is zij voornemens de gronden te verwerven. De gemeente voert de grondexploitatie en zorgt voor de planvorming en het bouw- en woonrijp maken. De uitgeefbare gronden worden verkocht, al dan niet door middel van selectie. Ze kunnen direct aan eigenaar gebruikers verkocht worden zoals bedrijven, instellingen of aan particulieren die de kavel zelf gaan bebouwen (particulier opdrachtgeverschap). Grotere uitgeefbare blokken kunnen via een tender of direct, binnen de grenzen van de wet- en regelgeving, aan een ontwikkelaar verkocht worden. Alle risico’s die de grondexploitatie met zich meebrengt zijn voor rekening van de gemeente. Daar staat tegenover dat de baten in de ontwikkeling ook voor de gemeente zijn. In dit model moet de gemeente er tijdig zorg voor dragen dat de plannen voldoende aansluiten op de visie van marktpartijen die later het afzetrisico voor het vastgoed zullen moeten dragen.

3.1.3 Bouwclaimmodel Bij het bouwclaimmodel verkopen marktpartijen de grond die zij in bezit hebben aan de gemeente. In ruil daarvoor krijgen de marktpartijen het recht op afname van bouwrijpe kavels. De risico’s van de grondexploitatie liggen in dit model bij de gemeente, maar daartegenover staan mogelijkheden om te sturen op de ontwikkeling. Deze manier van ontwikkelen ligt dicht tegen actief grondbeleid aan.

3.1.4 Joint venture Dit is een samenwerking tussen gemeente en marktpartijen die tussen actief en passief grondbeleid in zit. Deze samenwerking wordt bezegeld in een juridische entiteit zoals een VOF of een BV, waarin afspraken moeten worden gemaakt over de verdeling van de inbreng en de verdeling van de winsten of verliezen. Voordeel van een dergelijk organisatie is dat winsten en verliezen tussen meerdere partijen kunnen worden verdeeld en dat meerdere partijen worden gecommitteerd aan het gehele project. Nadeel is dat een negatieve kasstroom moet worden gefinancierd en dat er een extra administratieve verantwoordingslaag ontstaat, waardoor effecten trager worden gecommuniceerd. 13

Kadernota Grond 2025

Voor het oprichten van een Joint venture zal middels een businessplan moeten worden aangetoond dat de ontwikkeling rendabel is. Dit businessplan zal in ieder geval een vastgoedexploitatie en een daaraan gekoppelde grondexploitatieberekening moeten bevatten om dit aan te tonen. Ook moet het businessplan een organisatieplan en een financieringsplan bevatten en er zal jaarlijks een jaarrekening op gesteld worden. Een Gemeenschappelijke Exploitatie Maatschappij (GEM) of Wijk Ontwikkelingsmaatschappij (WOM) zijn andere namen voor een joint venture.

3.1.5 Concessiemodel In het concessiemodel heeft de gemeente een sterke grondpositie, maar verkoopt zij de gronden aan de marktpartij. De marktpartij voert vervolgens de grondexploitatie, inclusief het bouw- en woonrijp maken van het plangebied. De rol van de gemeente is beperkt tot de fase van planvorming en is faciliterend van aard, waarbij zij zich beperkt tot het stellen van een aantal globale publiekrechtelijke randvoorwaarden. Om dit model te kunnen toepassen moet het gehele project op het moment van contracteren volledig beschreven zijn, inclusief heldere toetsbare uitgangspunten en randvoorwaarden (publiekrechtelijke randvoorwaarden ten aanzien van het vastgoed en de kwaliteit van de openbare ruimte). Na het sluiten van de overeenkomst heeft de gemeente weinig mogelijkheden om de ontwikkeling bij te sturen. Als aanbestedingsplichtige overheidsopdrachten onderdeel uitmaken van de taken van de marktpartij met wie het concessiemodel wordt aangegaan, moet de marktpartij via een aanbesteding worden geselecteerd.

3.1.6 Zelfrealisatie private grondeigenaar Als een private partij eigenaar van de grond is kan hij ook zelf een ontwikkeling realiseren. In veel gevallen heeft de ontwikkelende partij daarbij nog wel de medewerking van de gemeente nodig. Vaak om de nodige publiekrechtelijke randvoorwaarden te stellen en in sommige gevallen is het gewenst of noodzakelijk om instrumenten in te zetten. Omdat de gemeente zeer waarschijnlijk kosten zal maken moet de gemeente deze verhalen op de ontwikkelende partij. Dit kan door een overeenkomst te sluiten voor het kostenverhaal, zoals bedoeld in de Omgevingswet. In principe komen alle kosten, baten en risico’s voor rekening van de ontwikkelende partij. Voor de gemeente zal altijd sprake zijn van enig risico, maar over het algemeen zijn deze risico’s beperkt, mits dit contractueel goed is afgehecht.

3.1.7 Grond verkopen Indien de gemeente grondeigenaar is, staat het de gemeente vrij om die grond te verkopen (uit te geven) aan wie zij wil, met inachtneming van het gelijkheidsbeginsel (zie ook §4.1 van de Uitvoeringsnota Grond). Bij deze grondverkoop kan de gemeente niet zoveel voorwaarden stellen dat zij in de rol van opdrachtgever terecht komt want dan is het aanbestedingsrecht van toepassing. Wel kan de gemeente zijn publiekrechtelijke bevoegdheden gebruiken. De kunst bij deze vorm van marktselectie is om vooraf sturing te geven aan de bouwontwikkeling en een vertrouwensbasis te creëren met de bouwer/ontwikkelaar. Achteraf (na de grondoverdracht) kan er alleen worden gestuurd met de publiekrechtelijke kaders.

3.1.8 Selectie Een selectie in het kader van gebiedsontwikkeling is het kiezen van een partij uit inschrijvingen door middel van een vooraf omschreven procedure. De betreffende procedure wordt vooraf aan de deelnemers bekendgemaakt en behelst een duidelijke en exacte omschrijving van de procedure en de publiekrechtelijke randvoorwaarden die de gemeente stelt. Een selectie is in principe vormvrij. De uitslag van de selectie wordt bepaald aan de hand van vooraf opgestelde criteria. De selectieprocedure is gehouden aan algemene regels van de Aanbestedingswet. Zo mogen de vereisten waaraan een marktpartij moet voldoen tijdens het proces niet meer worden aangepast. Verder moet er een eerlijk speelveld gecreëerd zijn, waarbij er geen verschil mag bestaan ten aanzien van de informatie die aan de 14

Kadernota Grond 2025

verschillende marktpartijen is verstrekt. De beoordeling van de scores moet bovendien objectief verlopen. Voorafgaand aan de selectie wordt een selectieprotocol opgesteld en gedeeld met de marktpartijen. De openbare aanbestedingen van de gemeente Schiedam worden gepubliceerd op www.tenderned.nl Selectie van marktpartijen kan in verschillende stadia van gebiedsontwikkeling plaatsvinden. Als het de bedoeling is dat de marktpartijen hun kennis inbrengen en/of nieuwe ideeën en concepten aandragen, dan is het raadzaam om al in een vroege fase de selectie te laten plaatsvinden. Hoe eerder dit in het proces plaatsvindt, des te meer de selectie om visie zal draaien in plaats van om het grondbod.

3.1.9 Aanbesteding van werken Aanbesteding is een specifieke vorm van selectie waarvoor wettelijke vereisten gelden. De procedure voor Europese aanbesteding staat omschreven in het Aanbestedingsregelement voor Werken ARW 2005. Volgens Europese richtlijnen zijn overheden verplicht om aanstaande overheidsopdrachten boven een drempelbedrag Europees aan te besteden. Hierop kunnen marktpartijen vervolgens inschrijven. Er zijn verschillende procedures mogelijk voor het selecteren van marktpartijen, al dan niet vanuit een Aanbestedingsplicht: Openbare procedure (selectie of aanbesteding):  Toegankelijk voor eenieder  Beoordeling inzendingen en inzenders in één fase  Geschikt indien om zo breed mogelijk de markt te benaderen  Vooral geschikt voor selecties op prijs Niet openbare procedure (selectie of aanbesteding): Selectie of aanbesteding vindt plaats in twee fases.  Eerste fase: toegankelijk voor een ieder. Vervolgens kwalificatie op basis van uitsluitingsgronden. Beperkt aantal inzenders blijft over.  Tweede fase: beoordeling inzendingen op basis van vooraf vastgestelde gunningscriteria en toewijzing gunning. Onderhandse procedure (selectie)  Geen openbare procedure  Selectie op uitnodiging uit een beperkt aantal door de opdrachtgever gekozen kandidaten.  De selectie dient te worden gemotiveerd.

Deze selectieprocedure is niet mogelijk boven de Europese aanbestedingsdrempel. Concurrentiegerichte dialoog  Valt binnen Europese aanbestedingsregels  Geen openbare procedure  Alleen voor zeer complexe opdrachten, waarbij de opdrachtgever niet in staat is om de technische  specificaties te bepalen of de juridische- of financiële voorwaarden te specificeren.  Er wordt in meerdere fases een inzending geselecteerd Doel is om op basis van een dialoog tot één of meerdere oplossingen te komen die aan de behoefte van de opdrachtgever voldoen en aansluiten op de mogelijkheden van de markt.

3.1.10

Bepalen ontwikkelstrategie

In de vorige paragrafen is ingegaan op de verschillende samenwerkingsvormen en hoe de gemeente een marktpartij kan selecteren. Het is van belang dat er bij het begin van een project wordt nagedacht 15

Kadernota Grond 2025

over de te voeren ontwikkelstrategie. In Schiedam wordt bij de start van een project een projectopdracht gemaakt. Als de te volgen ontwikkelstrategie nog niet is bepaald voor het opstellen van de projectopdracht dan zal het bepalen van de ontwikkelstrategie de eerste opdracht moeten zijn in de projectopdracht. Bij een ontwikkelstrategie hoort een bredere afweging tussen ambities en haalbaarheid. Ook een stappenplan om tot realisatie te komen is hier onderdeel van. Het college van B&W moet de ontwikkelstrategie vaststellen. Het zwaar aanzetten van dit onderwerp heeft te maken met de ervaring dat sommige projecten moeizaam van start gaan. Duidelijkheid aan de start van een project over de ontwikkelstrategie kan helpen om een project sneller te realiseren. Daarnaast speelt ook mee dat in deze Kadernota Grond bewust niet meer ingegaan wordt op grondpolitiek. Deze pragmatische insteek maakt het bepalen van een strategie per project nog belangrijker. Een ontwikkelstrategie kan ook op verschillende niveaus worden gemaakt waarbij te denken valt aan een ontwikkelstrategie voor een programma of voor een gebiedsvisie. Hierbij zou de ontwikkelstrategie onderdeel kunnen zijn van de uitvoeringsparagraaf van een programma of een gebiedsvisie. Hieronder volgt een keuze schema dat kan helpen om de juiste samenwerkingsstrategie te kiezen.

Het gaat hierbij vooral om het stellen van de juiste vragen om te komen tot de beste samenwerkingsvorm voor een specifieke situatie. Anders geformuleerd dan in het schema gaat het om de vragen: “Heeft de gemeente een grondpositie en hoe sterk is deze/zou deze kunnen worden? Hoeveel regie wenst de gemeente te voeren op de ontwikkeling? Heeft de gemeente de beschikking over voldoende capaciteit en middelen? Wenst de gemeente de risico’s te dragen en is zij daartoe in staat?”

Figuur 3: Keuze samenwerkingsvorm in stroomlijndiagram bron: reiswijzer gebiedsontwikkeling.

16

Kadernota Grond 2025

Naast de samenwerkingsvorm behelst de ontwikkelstrategie ook de wat en hoe op strategisch vlak. Hierbij moet de vraag gesteld worden welke grondbeleidsinstrumenten (zoals o.a. genoemd in § 2.2.2) de gemeente kan of wil hanteren voor een bepaalde ontwikkeling. Dat leidt tot een keuze in het soort grondbeleid, maar is ook te bezien op basis van het marktsentiment (wil de markt het oppakken?) en andere externe factoren. In samenhang met de samenwerkingsvorm kan gekeken worden welke vorm (van passief tot actief) van grondbeleid in de gegeven situatie het beste resultaat kan geven.

Figuur 4: Passief versus actief grondbeleid Bij de start van een project stelt het college de ontwikkelstrategie vast waarmee het ruimtelijke project het beste gerealiseerd kan worden.

3.2 Sturing, realisatie en verantwoording van grondexploitaties 3.2.1 Risicomanagement Vooral bij actief grondbeleid kunnen de risico’s (maar ook kansen) aanzienlijk zijn. Bij elk gebiedsontwikkelingsproject hoort daarom een risico- en kansenanalyse. Een risico- en kansenanalyse bestaat uit een benoeming van alle risico’s en kansen binnen een project. Een risico is de mogelijkheid dat de begroting wordt overschreden of dat er extra kosten ontstaan, dan wel dat de opbrengsten lager uitvallen. Een kans is de mogelijkheid dat de kosten lager uitvallen, of dat opbrengsten hoger kunnen uitvallen of dat de mogelijkheid bestaat op extra inkomsten (bijvoorbeeld subsidies). De methode voor het bepalen van een risico of kans is als volgt: kans (%) X effect = risico Kans (%): de waarschijnlijkheid dat (on)gewenste gebeurtenis zich voordoet, uitgedrukt in een percentage. Effect: het gevolg van een (on)gewenste gebeurtenis, uitgedrukt in euro’s. Het effect laat zich in bepaalde gevallen bepalen door de grondexploitatieberekening aan te passen. Zo kan bijvoorbeeld het effect van vertraging in de gronduitgifte worden bepaald op netto contante waarde. Andere effecten leiden tot meer directe kosten. Zo zijn de kosten van het verwijderen van een oliespot bij een sanering te ramen. De gemeente past risicomanagement toe middels de methode risico=Kans% X effect.

Het totaal van alle risico’s van alle grondexploitaties vormt de benodigde omvang van de risicoreserve.

17

Kadernota Grond 2025

De berekende risico’s van alle grondexploitaties dragen bij aan de benodigde omvang van de risicoreserve. De gemeente Schiedam heeft er niet voor gekozen om een aparte reserve te vormen voor de grondexploitatie risico’s maar neemt deze risico’s op in de optelling van alle gemeentelijke risico’s die samen de algemene reserve de weerstandscapaciteit van de gemeente Schiedam vormen. Op deze wijze worden alle project specifieke risico’s en kansen verwerkt, waarbij ook rekening wordt gehouden met markt- en omgevingsfactoren. Pure macro-economische risico’s zijn lastig te duiden. Hiermee is rekening gehouden middels de algemene opslag in de berekening van het weerstandsvermogen. Hoewel de kansen niet meewegen in de risicoreserve is het voor een project wel van belang om ook kansen te benoemen en hierop te blijven sturen. Het kan zijn dat op enig moment het beslag op de risicoreserve een afweging wordt bij het vaststellen van een grondexploitatie. Deze zal dan transparant tegen andere (ruimtelijke) belangen moeten worden afgewogen.

3.2.2 Openen grondexploitatie Voordat er een grondexploitatie wordt geopend moet worden overwogen welke ontwikkelstrategie in de gegeven situatie tot het beste resultaat kan leiden, zie ook §2.4.10. Als sprake is van een gebiedsontwikkeling met meerdere grondtransacties en kosten (voor de gemeente) die over meer dan één jaar worden verspreid, dan is een grondexploitatie het beste middel om deze kosten en opbrengsten in te vervatten. Er wordt dan voorafgaand aan de ontwikkeling en realisatie van een project een ontwikkelbesluit genomen, waarin tevens de grondexploitatie wordt vastgesteld. Het college zal dit besluit aan de gemeenteraad voorleggen en de gemeenteraad besluit tot het al dan niet openen van een grondexploitatie. Dit is nadrukkelijk een raadsbevoegdheid conform de BBVrichtlijnen. De vaststelling van de grondexploitatie maakt dat de noodzakelijke budgetten beschikbaar worden gesteld voor de productie van bouwgrond. Met een grondexploitatie worden bovendien uitgebreide investeringsbevoegdheden binnen het exploitatiegebied aan het dagelijks bestuur gedelegeerd. Met het openen van de grondexploitatie worden ook uitgangspunten / kaders voor de gebiedsontwikkeling vastgelegd. Aangezien een grondexploitatie marktgevoelige informatie bevat, zal openbaarmaking ervan de financiële belangen van de gemeente schaden.

Op grond van artikel 87 van de gemeentewet in samenhang met artikel 5.1 tweede lid, sub b van de Wet open overheid (Woo) is dit een reden om het document grondexploitatie de status geheim te geven.

3.2.3 Jaarlijkse herziening (MPG) Regelgeving vanuit het BBV stelt dat de grondexploitaties minimaal één maal per jaar dienen te worden herzien. Dit kan tussentijds, maar ook integraal (alle grondexploitaties tegelijkertijd). Met de vaststelling van de voorgaande nota’s Grondbeleid is ervoor gekozen om het MPG (Meerjaren Perspectief Grondexploitaties) als rapportagevorm te kiezen. In deze Kadernota Grond versterken we het MPG en geven hem meer betekenis door het los te koppelen van de jaarrekening en vast te stellen in het najaar. Hierdoor zijn er geen tussentijdse herzieningen meer nodig. De negatieve saldo’s van de verlieslatende grondexploitaties worden gedekt door de voorzieningen bouwgrondexploitaties. Er wordt hierbij uitgegaan van de saldo’s op contante waarde. De verliesvoorzieningen grondexploitaties worden jaarlijks opgehoogd met de rente. Bij de herziening van de grondexploitaties in het MPG kunnen nu dus ook belangrijke wijzigingen zitten. Inhoudelijk wijzigingen zullen dan ook per grondexploitatie besloten worden. Voor de jaarrekening is het wel van belang dat de grondexploitaties herzien worden zodat de boekwaardes per 1-1 weer aansluiten op de jaarrekening en ook de saldo’s van de grondexploitaties per 1-1 actueel zijn zodat ook de voorziening bouwgrondexploitaties bepaald kan worden. In deze 18

Kadernota Grond 2025

jaarrekening herziening grondexploitaties (JHG) zal de jaarovergang verwerkt worden zodat de boekwaardes weer actueel zijn. Daarbij kan ook de fasering geactualiseerd worden. De gemeente Schiedam stelt jaarlijks een Meerjaren Perspectief Grondexploitaties (MPG) op. Daarnaast stelt de gemeente jaarlijks een Jaarrekening Herziening Grondexploitaties (JHG) op.

3.2.4 Herzieningskader De gemeenteraad stelt de kaders vast voor de grondexploitaties. Als van de kaders wordt afgeweken, en de afwijking heeft een zekere impact, dan moet de grondexploitatie herzien worden en aan de gemeenteraad ter goedkeuring worden aangeboden. Dit gebeurt bij het MPG en bij deze herziening worden oplossingen aangedragen en keuzes voorgelegd waarmee de raad de ontwikkeling kan bijsturen. Het is belangrijk dat de kaders voldoende bewegingsruimte bieden voor het project. Een grondexploitatie is immers een financiële vertaling van een dynamisch project, wat betekent dat het resultaat en de risico’s en kansen op de grondexploitatie continu worden beïnvloed door omgevingsfactoren. Deze dynamiek wordt nog versterkt door meer participatie (Open Schiedam) en een meer flexibele aanpak (Agile) van complexe gebiedsontwikkelingen. Door voldoende bewegingsvrijheid in te bouwen wordt voorkomen dat er onafgebroken verantwoord moet worden. Er kan ook meer nadruk komen te liggen op het realiseren van de ruimtelijke beleidsdoelen, waarbij het geld het middel is om deze doelen te bereiken. Anderzijds kan een ruim kader weer risico’s meebrengen voor de financiële positie van de gemeente. Met het onderstaande kader is invulling gegeven aan de kaderstellende budgetbevoegdheid van de gemeenteraad zoals verwoord in artikel 5.8 van de financiële verordening van Schiedam (2023).

Autonome wijzigingen zoals rente, inflatie en/of een eventuele winstneming zijn geen onderdeel van het aangegeven kader waarbinnen het saldo mag fluctueren. Indien het saldo op contante waarde exclusief rente en inflatie-effecten meer afwijkt dan € 250.000, dan is een integrale herziening noodzakelijk. N.B. De afwijkingen worden gewaardeerd op contante waarde. Rentekosten op de voorziening Dekking tekorten bouwgrondexploitaties zijn reeds begroot en doen niet mee in het vaststelling van de afwijking op de kosten of opbrengsten.

3.2.4 Monitor Grondexploitaties Er moet op gelet worden hoe verschillende financiële effecten binnen de grondexploitaties bij elkaar opgeteld uitpakken. De totale effecten worden uitgesplitst naar consequenties voor de verliesvoorzieningen bouwgrondexploitaties en de positieve saldi van winstgevende grondexploitaties. Wanneer de cumulatie van effecten te groot wordt, kan het college aan de raad voorstellen om maatregelen te nemen. Deze maatregelen kunnen bestaan uit:  Beleidsreserves te benutten voor de dekking van de verliesvoorzieningen bouwgrondexploitaties. Dit ligt met name voor de hand als overschrijdingen voortvloeien uit beleidsambities of als bezuinigingen ten koste zouden gaan van beleidsambities.  Het bezuinigen binnen en/of optimaliseren van één of meer grondexploitaties. B&W zal de raad informeren over effecten die een probleem dreigen te worden en de mogelijke maatregelen. Na het informeren en constateren kunnen aanpassingen in de MPG herziening verwerkt worden. Vooral bij de MPG herziening zal er dus gekeken moeten worden of alle effecten opgevangen kunnen

19

Kadernota Grond 2025

worden of dat er aanvullende maatregelen nodig zijn. Verdere uitwerking van het proces van financiële monitoring vindt plaats in de uitvoeringsnota grond.

3.2.5 Afsluiten grondexploitatie en nacalculatie De gemeenteraad besluit tot het afsluiten van een grondexploitatie of een deel daarvan. Een aanleiding voor het afsluiten van een grondexploitatie (of een deel daarvan) kan zijn dat alle opbrengsten en (het merendeel van de) investeringen gerealiseerd zijn. Een grondexploitatie moet in ieder geval zo spoedig mogelijk nadat de opbrengsten en kosten boekhoudkundig gerealiseerd zijn worden afgesloten. Bij het afsluiten van een grondexploitatie (of een deel daarvan) wordt tevens een nacalculatie uitgevoerd, waarvan de resultaten in het raadsvoorstel worden gepresenteerd. De nacalculatie gaat in op de gerealiseerde investeringen (en de daarbij gehanteerde normen), grondopbrengsten, planning en programma en zet deze af tegen de beoogde doelen / kaders zoals vastgesteld bij de opening van de betreffende grondexploitatie. - Afsluiten van grondexploitatie is een raadsbevoegdheid. - Bij afsluiting wordt een nacalculatie gemaakt.

3.3 Grond verwerven 3.3.1 Anticiperende Verwerving Voor het kunnen realiseren van een ontwikkeling kan het nodig zijn dat de gemeente een grondpositie heeft. Om deze grondpositie te krijgen kunnen de volgende instrumenten ingezet worden: strategische en anticiperende verwerving, vestigen van het voorkeursrecht op basis van de omgevingswet (hoofdstuk 9), onteigening of in het geval van erfpacht het tussentijds beëindigen van het erfpachtcontract. De inzet van een instrument is afhankelijk van het ruimtelijk kader. De samenhang tussen deze instrumenten en het kader waarbinnen ze worden ingezet is weergegeven in onderstaand diagram.

Een strategische verwerving kan alleen worden gedaan door het college met de ontbindende voorwaarde dat de raad het moet goedkeuren. Het belang van de verwerving en de financiële dekking moet hierbij natuurlijke worden aangegeven. Een anticiperend verwerving is een verwerving binnen een gebied waarvoor al een structuur of gebiedsvisie aanwezig is. Hierbij kan worden gedacht aan een masterplan, ruimtelijk raamwerk of een gebiedsopdracht, maar de omgevingsvisie of een woonvisie geven onvoldoende gebiedsafbakening aan. Het college kan onder de volgende uitgangspunten anticiperend verwerven:  De aankoop moet economische verantwoord zijn middels een taxatie die vooral bij een dalende markt zo actueel mogelijk moet zijn;  De aankoop moet nodig zijn voor de realisatie van een door de gemeenteraad vastgestelde gebiedsvisie of gebiedsgericht beleid;  De aankoop valt binnen een gebied waarvoor een verwervingsplan is vastgesteld.

20

Kadernota Grond 2025

Onder de hiervoor genoemde voorwaarde kan het college van B&W anticiperende aankoop doen. Bij de volgende uitgangspunten kan het college vastgoed anticiperend verwerven.  De aankoop moet economische verantwoord zijn middels een taxatie die met name bij een dalende markt zo actueel mogelijk moet zijn;  De aankoop moet nodig zijn voor de realisatie van door de gemeenteraad vastgesteld gebiedsvisie of gebiedsgericht beleid;  De aankoop valt binnen een gebied waarvoor een verwervingsplan is vastgesteld. Indien er sprake is van een strategische verwerving, waarbij er dus (nog) geen sprake is van een ruimtelijk plan en een verwervingsplan, zal er eerst budget voor deze verwerving bij de raad verkregen moeten worden. Of het college moet de koop zoals hiervoor genoemd, doen onder de ontbindende voorwaarde goedkeuring raad.

3.3.2 Voorkeursrecht Indien het college van B&W gebruik wil maken van het voorkeursrecht, zoals dit in de Omgevingswet hoofdstuk 9 is geregeld is, voordat er voor het betreffende gebied een grondexploitatie is vastgesteld, dan moet er voor de te verwerven percelen dekking worden gevonden. Deze dekking wordt geregeld in een grondexploitatie of een verwervingsplan. Een vestiging van een voorkeursrecht zonder dat er een grondexploitatie is, moet gepaard gaan met een verwervingsplan met een fasering, zodat kan worden onderbouwd wanneer er dekking aanwezig moet zijn. In een grondexploitatie staat welke percelen nog moeten worden verworven met een raming van de kosten hiervoor. Deze percelen kan B&W (gemandateerd) verwerven. Een vestiging van een Voorkeursrecht zonder grondexploitatie moet gepaard gaan met een verwervingsplan.

3.3.3 Verwervingsplan Een verwervingsplan moet worden opgesteld bij de vestiging van een voorkeursrecht en/of als het college bij de vaststelling van een gebiedsvisie de mogelijkheid wil hebben om anticiperend te verwerven. Een verwervingsplan bevat de volgende zaken:  Een kaart waarop het betreffende gebied staat aangeven.  Een inschatting van de verwervingskosten.  Een fasering van de verwerving. Bij de vaststelling van het verwervingsplan hoort de vaststelling van een krediet dat in ieder geval dekking biedt aan de eerste twee jaar van de geraamde verwervingskosten. Het vaststellen van een verwervingsplan is een raadsbevoegdheid en aangezien de inhoud van het verwervingsplan de marktpositie van de gemeente kan schaden, moet een verwervingsplan, op grond van artikel 87 van de gemeentewet in samenhang met artikel 5.1 tweede lid, sub b van de Wet open overheid (Woo), een geheime status krijgen. Zodra er een verwerving is gedaan, moeten de kosten worden geraamd en binnen een jaar moet er een exploitatie- of sloopplan worden vastgesteld. Indien een verwervingsplan wordt vastgesteld naar aanleiding van een voorkeursrecht ter voorbereiding van een stedelijke kavelruil, dan zal de gemeente hooguit enkele panden daadwerkelijk verwerven. Het bijbehorende krediet kan dan ook beperkt blijven tot hooguit enkele fictieve percelen.

Een verworven perceel zal in dat geval in de kavelruilovereenkomst worden opgenomen.

21

Kadernota Grond 2025

De gemeenteraad is bevoegd een verwervingsplan (geheim) vast te stellen. Een verwervingsplan bevat: een kaart met het betreffende gebied, een inschatting van de kosten, een fasering en een krediet met dekking voor de eerste twee jaar van de geraamde verwervingskosten.

3.4 Kostenverhaal 3.4.1 Omgevingsplan In de eerste plaats kan de gemeente sturen door wijziging van het omgevingsplan. Hierin worden de ruimtelijke kaders voor de gebiedsontwikkeling vastgelegd. Voor de start van een bouwactiviteit bij een functiewijziging verhaalt de gemeente de kosten die zij moet maken. Bij gebiedsontwikkeling maakt de gemeente kosten. De mate waarin hangt samen met het model van samenwerking waarbinnen de ontwikkeling gestalte wordt gegeven. De kosten bij het uitvoeren van een grondexploitatie hebben betrekking op de planvorming, de productie van bouwgrond (verwerving en kosten voor bouw- en woonrijp) en de uitgifte van de gronden. De gemeente zal de kosten proberen te dekken met de grondopbrengsten uit de kavelverkoop of met bijdragen van derden, bijvoorbeeld met subsidies. Wanneer de gemeente faciliterend is en kosten maakt ten behoeve van ontwikkelingen van derden, dan zal zij proberen deze kosten op hen te verhalen. Dit laatste is zij vanuit de omgevingswet verplicht. Dit kan zij doen door een anterieure overeenkomsten te sluiten of door de kosten publiekrechtelijk te verhalen. Uitgangspunt is dat de gemeente ernaar streeft om bij particuliere ontwikkelingen ten minste kostenneutraal te werken.