REKENKAMER rapport Burgerparticipatie - Roosendaal.pdf

Eindrapport

Een onderzoek naar inwoners- en overheidsparticipatie in Roosendaal

www.partnersenpropper.nl www.opgavengestuurdwerken.nl

Pagina 1

Colofon Deze rapportage is opgesteld in opdracht van de Rekenkamer West-Brabant. De rapportage geeft zicht op het beleid en de werkwijze van de gemeente Roosendaal ten aanzien van inwoners- en overheidsparticipatie en de lessen die daaruit getrokken kunnen worden. De rapportage is opgesteld door drie onderzoekers van het bestuurskundig onderzoeks- en adviesbureau Partners+Pröpper: Ing. Peter Struik MBA, Hilda Sietsema en Mirjam van Haeften. Noordwijk, 26 mei 2026

Pagina 2

Inhoudsopgave Deel 1: De Kern............................................................................................. 4 1

Inleiding.................................................................................................. 5

2

Conclusies................................................................................................ 7

3

Aanbevelingen ....................................................................................... 10

4

Beantwoording deelvragen .................................................................... 12

4.1 4.2 4.3 4.4

Het beleidskader ..................................................................................................... 12 De uitvoering........................................................................................................... 14 De resultaten ........................................................................................................... 18 Betrokkenheid van de raad..................................................................................... 20

5

Bestuurlijke reactie van het college van Roosendaal ............................... 21

6

Nawoord van de Rekenkamer West-Brabant ......................................... 24

Deel 2: De Bevindingen .................................................................. 25 1

Het participatiebeleid ........................................................................... 26

1.1 1.2 1.3 1.4

Doelen, kaders en uitgangspunten ........................................................................ 26 Totstandkoming van de participatievisie ............................................................... 28 Inspelen op de nieuwe Omgevingswet en actuele ontwikkelingen ........................ 29 Samenvatting ..........................................................................................................30

2

Uitvoering: participatie in de praktijk...................................................... 32

2.1 Algemene beeld ..................................................................................................... 32 2.2 Professionele vormgeving en kwaliteit van samenwerking .................................... 33 2.2.1 Inwonersparticipatie ............................................................................................... 33 2.2.2 Overheidsparticipatie .............................................................................................. 41 2.2.3 Permanente vormen van participatie ..................................................................... 44 2.3 Borging van participatie in het beleids- en uitvoeringsproces ................................ 46 2.4 Rol van de raad en het college bij participatie ......................................................... 47

3

Resultaten van participatie: realisatiekracht en democratie ................... 49

3.1 3.2 3.3 3.4

Algemeen beeld .................................................................................................... 49 Resultaten inwonersparticipatie .............................................................................50 Resultaten overheidsparticipatie ............................................................................52 Evalueren en leren van participatietrajecten........................................................... 53

4

Rol van de raad ......................................................................................54

4.1 4.2

Kaderstellende rol ..................................................................................................54 Controlerende rol ................................................................................................... 55

Pagina 3

Bijlage 1

Trajectrapporten ...................................................................... 56

Bijlage 2

Geïnventariseerde voorbeelden ................................................. 72

Bijlage 3

Evaluatiemodel, normenkader en aanpak .................................. 73

Bijlage 4

Respondenten- en bronnenlijst .................................................. 75

Pagina 4

1 De Kern

Pagina 5

1

Inleiding Voor de rekenkamer West-Brabant is onderzoek gedaan naar de wijze waarop de gemeente Roosendaal participatie van inwoners heeft vorm gegeven en wat daarvan geleerd kan worden. Het inhoudelijk deel van het onderzoek heeft plaatsgevonden in de periode september 2023 t/m september 2024. Het heeft zich gericht op de huidige en voorgaande bestuursperiode. Participatie van inwoners gaat in de kern over de samenwerking tussen de gemeente en inwoners, met als doel maatschappelijke opgaven te realiseren. We onderscheiden daarbij inwoners- en overheidsparticipatie. Bij inwonersparticipatie gaat het om inwoners de mogelijkheid te geven om gemeentelijk beleid, gemeentelijke plannen en uitvoering te beïnvloeden: de inwoners doen dan mee. Maar het kan ook andersom. Inwoners nemen zelf ook initiatieven om hun leefomgeving te verbeteren. Zij maken daar plannen voor en voeren die plannen uit. Soms vragen zij daarbij aan de gemeente om een bijdrage te leveren, in welke vorm dan ook. In dat geval is er sprake van overheidsparticipatie: de overheid doet dan mee.

Centrale vraag Hoe geeft de gemeente Roosendaal in de praktijk vorm aan participatiebeleid, wat zijn daarvan de resultaten en wat kan daarvan geleerd worden? Deelvragen WAT IS HET BELEIDSKADER VOOR PARTICIPATIE IN ROOSENDAAL? 1 Welke uitgangspunten, kaders en regelingen of andere typen verwachtingen hebben raad en college met elkaar afgesproken en/of worden ambtelijke toegepast ten aanzien van inwoners- en overheidsparticipatie? 2 Wie heeft een rol gehad bij het tot stand komen van beleid en wat was deze rol? 3 In hoeverre speelt de gemeente met het beleid in op de nieuwe Omgevingswet, die per 1 januari 2024 in werking is getreden? HOE IS DE UITVOERING VAN PARTICIPATIE IN DE PRAKTIJK? 4 Hoe wordt inwoners- en overheidsparticipatie concreet ingezet en wat is de kwaliteit? 5 Welke permanente vormen van participatie worden ingezet en wat is het resultaat? 6 Op welke wijze is participatie geborgd in de beleids- en uitvoeringsprocessen van de ambtelijke organisatie? 7 Wat is de rolverdeling tussen raad, college en ambtelijke organisatie en werkt dat naar tevredenheid? WAT ZIJN DE RESULTATEN VAN PARTICIPATIE? 8 In hoeverre is het beleid en de uitvoering van de gemeente ten aanzien van inwoners- en overheidsparticipatie doeltreffend? 9 Worden participatietrajecten tussentijds en achteraf geëvalueerd en zo ja, wat zijn de uitkomsten en wat is daarmee gedaan? HOE WORDT DE RAAD

BETROKKEN? 10 Hoe vult de raad zijn kaderstellende en controlerende rol in?

Pagina 6

Geselecteerde praktijkvoorbeelden (casussen) voor de verdiepende stap. In de verdiepende fase van het onderzoek is ingezoomd op vijf casussen, zie de onderstaande tabel. De casussen zijn als volgt geselecteerd: > Aan de hand van een digitale enquête is gevraagd aan ambtelijk projectcoördinatoren en participanten wat hun eigen algemeen oordeel is over de resultaten en kwaliteit van participatie ten aanzien van de verschillende voorbeelden. Zie bijlage 3 voor de voorbeelden en het oordeel van respondenten. > De resultaten uit de digitale enquête zijn door de onderzoekers geanalyseerd en de verschillende voorbeelden zijn in een schaal van een negatief, neutraal tot een positief oordeel gepositioneerd. Zie bijlage 3. > Op basis van deze schaal is een casus geselecteerd met de hoogste score, een gemiddelde score en de laagste score. Daarbij opgemerkt dat de casus Cloetta een grote spreiding liet zien. Sommige respondenten beoordeelden dit participatietraject met een gemiddelde, andere respondenten beoordeelden dit participatietraject als zwaar onvoldoende. Dat er geen gedeeld beeld is over de kwaliteit van dit traject, en het gegeven dat dit traject door sommige respondenten als zeer onvoldoende is beoordeeld, gaf de doorslag om deze casus te selecteren. Nr. Casus Inwonersparticipatie 1 Ontwikkeling locatie Bulkenaar

2

Snoepfabriek Cloetta

3

Schaalsprong / Het Gesprek

Overheidsparticipatie 4 DE-TOLtuin

5

Bloesembos

Korte beschrijving In 2025 komt er een nieuw ziekenhuis in het gebied Bulkenaar. Inwoners in het algemeen en direct omwonenden zijn betrokken in een participatietraject. Omwonenden hebben zich georganiseerd in verschillende belangengroepen. Onderwerpen die spelen zijn: > De locatiekeuze van het ziekenhuis; > De inpassing van het ziekenhuis in de omgeving; > De inrichting van het landschapspark. Het Zweedse bedrijf Cloetta wil een nieuwe snoepfabriek bouwen op het bedrijventerrein De Meeten 2. Omwonenden maken zich zorgen over de (milieu)effecten van de nieuwe fabriek in hun woon- en leefomgeving. Een experiment om inwoners te betrekken bij het nadenken over de toekomst van Roosendaal en daar het gesprek over te voeren. Het wordt ondersteund met een digitaal platform voor inwoners. Op deze manier wil de gemeente ook groepen in de samenleving bereiken die niet naar fysieke bijeenkomsten komen. Het initiatief is gestart vanuit ergernis bij omwonenden over de inrichtingsen onderhoudskwaliteit van de openbare ruimte. Bewoners hebben eigen doelen geformuleerd: natuurlijk spelen, (moes)tuinieren, recreëren en ontmoeten. Tevens de leefbaarheid vergroten door een perceel waar een school op stond toe te voegen aan de openbare ruimte. Het initiatief Bloesembos is gestart toen in 2019 alle bomen moesten worden verwijderd vanwege aantasting door de letterzetter.

De omwonenden namen het initiatief voor een nieuw plan. Zij wilden herstel van een minibos met veel biodiversiteit en ontmoetings- en speelgelegenheid.

Pagina 7

2

Conclusies In dit hoofdstuk wordt de centrale vraag beantwoord: hoe geeft de gemeente Roosendaal in de praktijk vorm aan participatiebeleid, wat zijn daarvan de resultaten en wat kan daarvan geleerd worden? Deelconclusie 1 De gemeente Roosendaal wil dat participatie nadrukkelijk onderdeel uitmaakt van het beleids-, besluitvormings- en het uitvoeringsproces. Voor de gemeente is dat maatwerk want iedere opgave in immers weer anders. Daarom verschillen de doelen van participatie per traject, alsmede te bereiken doelgroepen, de mate van invloed voor inwoners en daarmee de werkvormen, de rollen van de raad het college en inwoners. De wijze waarop participatie is vorm gegeven is binnen de gemeente de afgelopen jaren in ontwikkeling. Er wordt door de gemeente geïnvesteerd in inwoners- en overheidsparticipatie. Zowel door de raad als het college en de ambtelijke organisatie. Het huidige beleid, de participatieverordening en de uitwerking in handreikingen en handvatten voor de uitvoering laten een kwaliteitssprong zien ten opzichte van het rekenkameronderzoek uit 2012. Het is actueel, omvat zowel inwoners- als overheidsparticipatie en bevat leidende principes en doelen die gelden voor alle participatietrajecten van de gemeente. Met de participatieverordening sluit de gemeente aan op de wet ‘Versterking participatie op decentraal niveau’.

Spelregels zijn verder uitgewerkt, alsmede voor de situaties waarbij het bestuursorgaan kan besluiten juist geen participatie toe te passen. Hiermee is de eerdere aanbeveling uit het rekenkameronderzoek uit 2012 opgevolgd: ‘moderniseer de nota Burgers en interactiviteit en herijk participatiemodellen en richt deze in naar de laatste inzichten over burgerparticipatie.’ Zie ook deelconclusie 4. Eerste goede resultaten tekenen zich ook af. Voorbeelden zijn: • De Schaalsprong/Het Gesprek: een traject van inwonersparticipatie; • Bloesembos en DE-TOLtuin: trajecten van overheidsparticipatie. Rondom de laatste twee spelen daarbij de ambtelijke verbinders een waardevolle rol. Zij helpen initiatiefnemers met het realiseren van de doelen die zij voor ogen hebben en faciliteren enkel daar waar initiatiefnemers dat zelf niet kunnen. Zij slaan dan een brug naar vakspecialisten in de ambtelijke organisatie. Hiermee is ook de eerdere aanbeveling uit het rekenkameronderzoek uit 2012 opgevolgd: ‘spits het beleid meer toe op het faciliteren van het zelforganiserend vermogen van de samenleving.’ Er is echter nog veel te doen om de investeringen in inwoners- en overheidsparticipatie verder te laten renderen, zie verder deelconclusies 2 en 3.

Deelconclusie 2 De raad en het college maken bij de start van planontwikkeling nog onvoldoende transparant en begrijpelijk aan de samenleving waarom de gemeente wel of niet kiest voor inwonersparticipatie, waar participatie dan precies over gaat, waar belanghebbende inwoners wel of geen invloed op hebben en hoe het participatieproces vorm zal worden gegeven. Met andere woorden: de focus van participatie is bij de start van het traject niet helder gemaakt naar de samenleving. Een eerdere aanbeveling uit het rekenkameronderzoek van 2012 is daarmee niet opgevolgd, namelijk ‘Organiseer focus en afbakening’. De in dit onderzoek nader bestudeerde voorbeelden De Bulkenaar en Cloetta laten dit zien. Vanaf de start van het informeren van

Pagina 8

inwoners hebben inwoners daar andere verwachtingen van participatie dan de gemeente. Dit met name rondom de locatiekeuze. •

•

De Bulkenaar: rondom de locatiekeuze is het voor omwonenden niet helder en transparant hoe de gemeente de afwegingen heeft gemaakt en wat de mogelijkheden tot participatie zijn. De door de gemeente gehanteerde term ‘Cocreatie’ doet daar nog een schepje bovenop. Betrokken omwonenden hebben daarmee de indruk dat er sprake is van participatie terwijl het tegendeel het geval is ten aanzien van de locatiekeuze. Wel kiest de gemeente voor participatie als het gaat om de inpassing van het ziekenhuis in de leefomgeving en de inrichting van het landschapspark. Het vertrouwen in de gemeente is bij sommige bewonersgroepen echter dusdanig verstoord dat er van constructieve samenwerking geen sprake meer is. Cloetta: de gemeente heeft ten aanzien van de locatiekeuze niet gekozen voor participatie. Uit gesprekken in het kader van dit onderzoek blijkt dat het college heeft gekozen voor een reguliere planologische procedure voor de bestemmingsplanwijziging. Dat is in principe een keuze die de gemeente kan maken maar omwonenden hebben andere verwachtingen en bedenkingen bij de afwegingen die de gemeente heeft gemaakt en de besluitvormingsprocedure die is gevolgd. De materie en de besluitvorming is daarbij overigens ook zeer complex. Van inwoners die niet dagelijks met deze materie en besluitvorming te maken hebben mag niet verwacht worden dat zij dit makkelijk doorgronden en begrijpen.

De gemeente en betrokken omwonenden spreken daardoor elkaars taal niet en omwonenden voelen zich voor voldongen feiten gesteld en ervaren een ‘ongelijk speelveld’.

Deze twee voorbeelden laten zien dat in het geval betrokken inwoners al bij de start van planontwikkeling ontevreden zijn over het samenspel met de gemeente, dit negatief doorwerkt gedurende het gehele participatietraject dat volgt. Een ‘valse start’ leidt tot wantrouwen in het gemeentebestuur en dat valt ook nagenoeg niet meer te repareren, hoezeer de gemeente ook haar best probeert te doen. Deelconclusie 3 Zoals eerder genoemd investeert de gemeente in de ontwikkeling van inwoners- en overheidsparticipatie. Zo zijn, om de kwaliteit van inwonersparticipatie te verhogen, ambtelijk participatieadviseurs aangesteld om met projectleiders mee te denken en hen te adviseren en te ondersteunen in de uitvoering als dat nodig is. Een aantal in gang gezette ontwikkelingen zijn echter nog niet tot wasdom gekomen want deze zijn nog niet in de volle breedte van de raad, college en ambtelijke organisatie geïmplementeerd: > De raad heeft met het college de afspraak gemaakt dat een raadsvoorstel een participatieparagraaf met inhoud bevat. Dat is echter nog niet het geval. > Gesprekken over hoe de representatieve democratie (rol raad) en de participatieve democratie zich tot elkaar verhouden zijn nog niet uitgekristalliseerd.

Een eerdere aanbeveling uit het rekenkameronderzoek van 2012 is daarmee nog niet opgevolgd, namelijk ‘Investeer in gemeenschappelijke beeldvorming tussen raad en college over de nieuwe rol die het gemeentebestuur in de samenleving wil spelen en wat dit betekent voor het samenspel tussen raad en college’. > Inwonersparticipatie is nog versnipperd georganiseerd in de organisatie. Om hier meer eenheid van werken in te krijgen werkt de ambtelijke organisatie aan een zogeheten ‘participatie eiland’. Doel is participatietrajecten zichtbaar te maken voor iedereen, ervaringen en lessen met elkaar te delen, en vooral ook een gedeelde werkwijze en taal te ontwikkelen (tussen raad, college en ambtelijke organisatie) over participatie. Hiertoe is ook een toolbox ontwikkeld met participatie-instrumenten en handreikingen, zoals handvatten voor een participatieverslag. Al deze instrumenten worden nog niet breed, uniform en in samenhang toegepast.

Pagina 9

>

Versnippering van informatie belemmert de kennisdeling binnen de organisatie en stelselmatige evaluatie van participatietrajecten. Het delen van lessen op basis van evaluaties gebeurt nog niet. Een eerdere aanbeveling uit het rekenkameronderzoek van 2012 is daarmee nog niet opgevolgd, namelijk ‘ Evalueer stelselmatig de projecten en veranker vervolgens goede voorbeelden en effectieve instrumenten en -werkwijzen door kennisverspreiding binnen de ambtelijke organisatie.’

Deelconclusie 4 In 2012 heeft de Rekenkamer ook een onderzoek uitgevoerd naar participatie. De rekenkamer heeft toen vier aanbevelingen gedaan, in de voorgaande deelconclusies wordt hieraan gerefereerd. De onderstaande tabel geeft een korte samenvatting van de opvolging van deze aanbevelingen. Aanbevelingen rekenkameronderzoek 2012 Aanbeveling 1

Opgevolgd? Deels, er is een nieuw beleid en

Investeer in gemeenschappelijke beeldvorming tussen raad en college over de nieuwe rol die het gemeentebestuur in de samenleving wil spelen en wat dit betekent voor het samenspel tussen raad en college.

verordening vastgesteld (zie aanbeveling 3) maar gesprekken over hoe de representatieve democratie (rol raad) en de participatieve democratie zich tot elkaar verhouden zijn nog niet uitgekristalliseerd.

Aanbeveling 2

Deels,

Werk toe naar een opgavengestuurde organisatie ter ondersteuning van de nieuwe rol die de gemeente wil spelen in de relatie tot andere partijen in de samenleving. • Organiseer vooraf focus en afbakening. Articuleer helder de diverse belangen die spelen en zoek naar wegen zodat de diverse belangen elkaar kunnen versterken ('win-winsituatie'). Maak duidelijke keuzes daar waar dit niet kan. • Leg de lead en de benodigde mensen en middelen voor de opgaven bij het wijkmanagement. Organiseer voor de opgaven flexibele, integraal werkende teams onder leiding van de wijkmanagers met vertegenwoordigers vanuit alle relevante invalshoeken en afdelingen.

•

Aanbeveling 3

Ja, met de participatieverordening

Moderniseer de nota 'Burgers en interactiviteit' en vergroot daarmee ook de aansluiting op de nieuwe ambities en rolopvatting van het gemeentebestuur. • Herijk de participatiemodellen en richt deze in naar de laatste inzichten over burgerparticipatie. • Spits het beleid meer toe op het faciliteren van het zelforganiserend vermogen van de samenleving.

sluit de gemeente aan op de wet ‘Versterking participatie op decentraal niveau’ en spelregels zijn verder uitgewerkt. Het huidige beleid, de participatieverordening en de uitwerking in handreikingen en handvatten voor de uitvoering laten een kwaliteitssprong zien ten opzichte van het rekenkamer-onderzoek uit 2012. Nee, stelselmatige evaluatie van participatietrajecten, en het delen van lessen die hieruit voortkomen, gebeuren nog niet.

Aanbeveling 4 Evalueer stelselmatig de projecten en veranker vervolgens goede voorbeelden en effectieve instrumenten en werkwijzen door kennisverspreiding binnen de ambtelijke organisatie.

•

Focus en afbakening komt onvoldoende uit de verf. De verbindingsmedewerkers slaan een brug naar vakspecialisten in de ambtelijke organisatie.

Pagina 10

3

Aanbevelingen In lijn met de vier deelconclusies doen we de onderstaande vier aanbevelingen. Aanbeveling 1: bouw voort op hetgeen in gang in gezet en leer vooral van praktijkvoorbeelden. Zoals genoemd in deelconclusie 1 wordt er door de gemeente geïnvesteerd in inwoners- en overheidsparticipatie. Hiertoe zijn allerlei zaken ontwikkeld en in gang gezet. Het huidige beleid, de participatieverordening en de uitwerking in handreikingen en handvatten voor de uitvoering laten dan ook een kwaliteitssprong zien en er zijn praktijkvoorbeelden met goede en minder goede resultaten. Het is nu belangrijk om daarop voort te bouwen. Hiertoe is het nodig om een gesprek te voeren tussen raad, college en ambtelijke organisatie. Dit ligt in lijn met het voornemen van het college om gesprekken te voeren over hoe de representatieve democratie (rol raad) en de participatieve democratie (rol inwoners) zich tot elkaar verhouden. Het gesprek moet zorg dragen voor een gedeeld beeld over waar de gemeente nu staat als het gaat om inwoners- en overheidsparticipatie en wat de ambitie is voor de toekomst. Stel hiertoe drie kernvragen: > Waar staan we nu? > Wat is het gewenste ambitieniveau voor participatie? > Wat betekent dat voor de rol van de raad, college en ambtelijke organisatie? Voedt dit gesprek door vooral te leren van de praktijkvoorbeelden die in dit onderzoek nader zijn bestudeerd.

Door het gesprek te richten op de praktijk wordt vermeden dat het blijft bij abstracte termen zoals ‘Cocreatie’. Deze termen vragen namelijk om verdere precisering zodat de gemeente en inwoners dezelfde taal gaan spreken en elkaar daardoor beter verstaan. Aanbeveling 2: maak vooraf verwachtingen helder en evalueer tussentijds en achteraf of deze ook worden waargemaakt. Zoals genoemd in deelconclusie 2 is het voor inwoners al bij de start van planontwikkeling onvoldoende transparant en begrijpelijk waarom de gemeente wel of niet kiest voor inwonersparticipatie, waar participatie dan precies over gaat, waar belanghebbende inwoners wel of geen invloed op hebben en hoe het participatieproces vorm zal worden gegeven. Maak dit dan ook duidelijk voordat een participatietraject concreet start. Stem dit voor majeure projecten af tussen raad en college en neem dat op in een participatieplan voor dat traject. Spreek tevens af hoe de raad kan controleren of dat participatieplan ook wordt uitgevoerd, wat de resultaten zijn en of deze overeenkomen met de doelen van het participatieplan. • In het participatieplan moet de raad op zijn minst aangeven waarom er wel of niet is gekozen voor participatie, wat het doel is van participatie, waar belanghebbenden wel of geen invloed op hebben en waar de raad wel of geen besluit over wil nemen.

De verdere uitwerking van het participatieplan - in een proces, werkwijze en werkvormen - kan dan worden gedaan door het college. De handvatten voor een participatieverslag (zoals door de ambtelijke organisatie is ontwikkeld) bevatten overigens al goede ingrediënten voor het maken van een participatieplan. • Ten slotte kan dan - langs het stramien van het participatieplan - door het college verantwoording worden afgelegd aan de raad. De participatieparagraaf in een raadsvoorstel biedt daartoe ook de ruimte om te rapporteren op de hoofdlijnen.

Pagina 11

Aanbeveling 3: richt een hulpstructuur in dat leren mogelijk maakt. Zoals genoemd in deelconclusie 3 zijn een aantal in gang gezette ontwikkelingen nog niet tot wasdom gekomen. Deze zijn nog niet in de volle breedte van de raad, college en ambtelijke organisatie geïmplementeerd. Dat belemmert het lerend vermogen van de raad, het college en de ambtelijke organisatie. Versnel de ontwikkelingen, rol deze gemeentebreed uit en bewaak ook de voortgang: > Maak participatietrajecten zichtbaar voor iedereen, deel ervaringen en lessen met elkaar en ontwikkel een gedeelde werkwijze en taal over hoe participatietrajecten te beoordelen op resultaat en kwaliteit; > Maak participatietrajecten zichtbaar door alle informatie te centraliseren in het (digitaal) participatie-eiland en voorkom daarmee versnippering van informatie; > Maak hiermee stelselmatige evaluatie van participatietrajecten mogelijk en doe dit vervolgens ook. Aanbeveling 4: houd de aanbevelingen uit het eerdere rekenkameronderzoek in het oog. Door aanbevelingen 1 t/m 3 uit te voeren worden in principe alle aanbevelingen uit het eerdere rekenkameronderzoek van 2012 uitgevoerd. Bewaak dit door deze eerdere aanbevelingen ook tegen het licht te houden wanneer aanbevelingen 1 t/m 3 worden uitgevoerd.

Pagina 12

Beantwoording deelvragen In dit hoofdstuk worden alle onderliggende deelvragen op hoofdlijnen beantwoord. Voor een meer uitgebreide en gedetailleerde behandeling van alle deelvragen zie verder deel 2.

4.1 Het beleidskader 1

Welke uitgangspunten, kaders en regelingen of andere typen verwachtingen hebben raad en college met elkaar afgesproken en/of worden ambtelijke toegepast ten aanzien van inwoners- en overheidsparticipatie? Er is een actueel participatiebeleid. De door de raad in december 2023 vastgestelde participatievisie en -brug vormen de leidende principes voor alle participatieprocessen binnen Roosendaal: > De raad en het college willen participatieprocessen nadrukkelijk onderdeel maken van het besluitvormingsproces; > Participatietrajecten zijn altijd maatwerk. Er is geen blauwdruk hoe een participatietraject eruit zou moeten zien; > Participatie kan ontstaan vanuit verschillende posities, namelijk inwonersparticipatie en overheidsparticipatie. Participatie moet nadrukkelijk onderdeel uitmaken van het beleids-, besluitvormings- en uitvoeringsproces en het college geeft daarbij aan dat ook de rollen van de raad en het college een plek moeten krijgen. Het gaat daarbij om de vraag hoe de participatieve democratie de representatieve democratie zou kunnen versterken. Het gesprek over ieders rol daarin is echter momenteel nog niet uitgekristalliseerd en nog gaande. Het participatiebeleid heeft een brede reikwijdte en is bekend bij de raad, het college en de ambtelijke organisatie.

Het is van toepassing op alle mogelijke beleidsdomeinen van de gemeente en alle fasen van het beleids- of planproces. Het participatiebeleid omvat ook doelen die de gemeente voor ogen heeft met participatie. Deze sluiten ons inziens aan op de hoofdnomen van de in dit onderzoek toegepaste evaluatiemodel, zie de onderstaande tabel. De doelen van de gemeente sluiten weliswaar niet naadloos aan op de hoofdnormen van het evaluatiemodel maar liggen wel in de ‘geest’ van deze. Hiermee is het helder welke effecten de gemeente nastreeft met participatie.

Realiseren van opgaven

Doelen van participatie Doel Roosendaal: De gemeente hoopt dat inwoners en partijen meewerken aan het realiseren van de gemeentelijke ambities. Hoofdnorm evaluatiemodel: Participatie draagt bij aan slagvaardige, snelle en efficiënte realisatie van maatschappelijke opgaven, bijvoorbeeld door het ontstaan van nieuwe ideeën en inzichten en het bundelen van krachten. Doelen Roosendaal: Participatieve democratie moet de representatieve democratie versterken. De gemeente doet niet aan schijnparticipatie en maakt geen verplichte ronde. Hoofdnorm evaluatiemodel: Participatie versterkt het democratisch gehalte van de wijze waarop dat gebeurt, door een zorgvuldige(re) afweging van belangen en grotere betrokkenheid, draagvlak, invloed en wederzijds begrip en vertrouwen. De gemeente beschikt ook over een participatieverordening. Dat sluit aan op het wetsvoorstel ‘Versterking participatie op decentraal niveau’, waarmee in juni 2024 de Eerste Kamer

Democratie

4

Pagina 13

instemde. Met de nieuwe wet zijn overheden verplicht een participatieverordening op te stellen met heldere afwegingskaders voor participatie. Daarin leggen overheden vast hoe inwoners betrokken worden bij de voorbereiding, uitvoering én evaluatie van beleid. De participatieverordening van de gemeente Roosendaal gaat in op de spelregels die de gemeente hanteert (bevoegdheden van de gemeente, procedures en werkwijzen) en richt zich zowel op inwoners- als overheidsparticipatie. De spelregels zijn uitgewerkt, alsmede de situaties waarbij het bestuursorgaan kan besluiten juist geen participatie toe te passen. Wij merken daarbij op dat de verordening geen makkelijk leesbaar document is voor inwoners, dat overigens ook het geval is in andere gemeenten. Een verordening wordt namelijk vanuit een bestuurlijk-juridisch perspectief geschreven. In de participatieverordening is verder vastgelegd dat het bestuursorgaan zorgt draagt voor een geanonimiseerd eindverslag ter afronding van de participatie. Hiertoe heeft de gemeente ook een handreiking opgesteld.1 Conform deze handreiking bevat het participatieverslag het volgende: waarover de participatie gaat en wat al vaststaat, het gekozen participatieniveau, een overzicht van betrokken belanghebbenden, de door belanghebbenden ingebrachte meningen en standpunten, hoe deze door de gemeente zijn verwerkt et cetera.

Er worden financiële middelen beschikbaar gesteld voor de inzet van inwoners- en overheidsparticipatie. Dit is maatwerk en verschilt dus per project. Voor de in dit onderzoek nader bestudeerde voorbeelden is dit als volgt: > Voor het traject De Bulkenaar was een budget beschikbaar tussen € 25.000,- en € 50.000,-; > Voor het traject Cloetta was geen budget voor participatie beschikbaar; > Voor het traject Schaalsprong/Het Gesprek was een budget beschikbaar van € 50.000,-; > Voor Bloesembos heeft de ambtelijk verbinder een werkbudget waarmee klein materieel kan worden aangeschaft zoals harken en snoeigereedschap; > Voor DE-TOLtuin krijgt de stichting jaarlijks een onderhoudsbudget dat qua omvang gelijk is in het geval de gemeente zelf het onderhoud zou moeten doen; 2

Wie heeft een rol gehad bij het tot stand komen van beleid en wat was deze rol?

De participatievisie en -brug is tot stand gekomen door gesprekken te voeren met de raadswerkgroep, het college, de ambtelijke organisatie, inwoners, ondernemers en partners. De opbrengst van deze gesprekken is gebruikt om de participatievisie en -brug op te stellen. In paragraaf 3.4 van dit hoofdstuk gaan we verder in op de betrokkenheid en rol van de raad.

1 Bron: document ‘Handvatten en structuur participatieverslag’.

Pagina 14

3

In hoeverre speelt de gemeente met het beleid in op de nieuwe Omgevingswet, die per 1 januari 2024 in werking is getreden? Als gevolg van de nieuwe Omgevingswet heeft de gemeente de participatieverordening geactualiseerd en hierin zowel inwoners- als overheidsparticipatie meegenomen. Met de participatieverordening sluit de gemeente ook aan op de wet ‘Versterking participatie op decentraal niveau’. De verordening gaat verder in op de procedures en werkwijzen die de gemeente hanteert voor participatie. In de door de raad vastgestelde Omgevingsvisie geeft de gemeente aan sterk te hechten aan de inbreng van inwoners en het bedrijfsleven. De gemeente hoopt dat inwoners en partijen zich door de ambities, zoals beschreven in de Omgevingsvisie, laten inspireren en meewerken aan het realiseren van deze ambities.

4.2 De uitvoering 4 Hoe wordt inwoners- en overheidsparticipatie concreet ingezet en wat is de kwaliteit? Participatie is binnen de gemeente Roosendaal maatwerk, want iedere opgave is weer anders. De doelen van participatie verschillen per traject, alsmede te bereiken doelgroepen, de mate van invloed voor inwoners, de werkvormen, de rollen van de raad het college en inwoners et cetera. Maatwerk wordt gesmeed door projectleiders met ondersteuning van ambtelijk participatie-adviseurs. Daarbij leefden verschillende opvattingen over de aanpak van participatie en kaders over hoe te handelen. Dit is dan ook de reden waarom een participatievisie en -brug is opgesteld en vastgesteld. Het werken met de participatievisie en -brug, en resultaten hiervan, moet nog wel tot volledige wasdom komen omdat deze immers recent in december 2023 zijn vastgesteld. We hebben in dit onderzoek een drietal voorbeelden verder verdiept om te achterhalen wat de kwaliteit van inwonersparticipatie is en een tweetal voorbeelden als het gaat om overheidsparticipatie. INWONERSPARTICIPATIE Zowel qua professionele vorming als kwaliteit van samenwerking springt het traject De Schaalsprong/Het Gesprek er positief uit. Zowel de ambtelijke projectleiding als de participanten oordelen hier positief over.

Over het traject Cloetta oordelen zowel de ambtelijke projectleiding als de participanten negatief, zowel ten aanzien van de professionele vormgeving als de kwaliteit van samenwerking. Het oordeel rondom het traject De Bulkenaar is meer diffuus. Ten aanzien van professionele vormgeving oordeelt de ambtelijke projectleiding overwegend positief, terwijl de participanten hier neutraal tegenover staan. Het oordeel van de ambtelijke projectleiding over de kwaliteit van samenwerking is op veel punten negatief, de participanten oordelen hier neutraler over. OVERHEIDSPARTICIPATIE Zowel het traject DE-Toltuin als Bloesembos laten ten aanzien van professionele vormgeving en kwaliteit van samenwerking een positief beeld zien. Zowel de ambtelijke projectleiding als initiatiefnemers oordelen overwegend positief.

We lichten deze bevindingen in de onderstaande tabel verder toe en spiegelen deze aan de doelen van de gemeente zelf. Daaruit blijkt dat de kwaliteit van de uitvoering, ten aanzien van samenwerking en professionele vormgeving, wisselend is. Daarbij merken we op dat de doelen van de gemeente zijn ontleend uit het actuele participatiebeleid van de gemeente dat in december 2023 is vastgesteld. Strikt genomen waren deze doelen dus nog niet vastgesteld op het moment van participatie rondom de geselecteerde casussen. We spiegelen toch aan deze doelen omdat die ons inziens ook goed aansluiten op de hoofdnomen van de in dit onderzoek toegepaste evaluatiemodel, zie de onderstaande tabel. De doelen van de gemeente sluiten

Pagina 15

weliswaar niet naadloos aan op de hoofdnormen van het evaluatiemodel maar liggen wel in de ‘geest’ van deze. Hiermee is het helder welke prestaties de gemeente wil leveren.

Professionele vormgeving

Kwaliteit van samenwerking

Inwonersparticipatie Doelen Roosendaal: De gemeente is transparant over de mogelijkheden voor participatie, handelt transparant en probeert elkaars taal te spreken. De gemeente is rolvast en managet verwachtingen. Hoofdnorm evaluatiemodel: Opgaven zoveel mogelijk vanuit ‘teamspel’ realiseren, onder andere door open en constructieve interactie, adequate en tijdige communicatie en goed verwachtingenmanagement over en weer. • Cloetta: de gemeente maakt volgens omwonenden vooraf niet helder dat de locatiekeuze vaststaat en geen onderdeel is van participatie. Zij geven aan zich voor voldongen feiten gesteld te voelen. Dat werkt negatief door op de kwaliteit van samenwerking en van participatie is dan nog nauwelijks sprake. Inwoners grijpen dan ook naar instrumenten die zij vanuit rechtswege kunnen inzetten. De gemeente en inwoners spreken ook elkaars taal niet. Het proces en de materie zijn dermate ingewikkeld dat deze voor omwonenden niet te begrijpen zijn. Er is daardoor sprake van een ongelijk speelveld. Omwonenden geven aan dat de gemeente daarbij ook niet heeft geholpen. Wij merken daarbij op dat een specialist (een van de omwonenden) zijn kennis wel heeft ingezet om de complexe materie en proces te doorgronden.

• De Bulkenaar: rondom de locatiekeuze is de gemeente volgens omwonenden niet transparant over mogelijkheden tot participatie en schept tevens met de term ‘Cocreatie’ de verkeerde verwachtingen. Dit wordt ook herkend door de Commissie Ombudsman die onder andere daarover een klacht van een bewonersgroep heeft behandeld. De verkeerde verwachtingen werken negatief door op de kwaliteit van samenwerking. Verschillende bewonersgroepen, die mordicus tegen de locatiekeuze zijn, willen ook nauwelijks meer meewerken aan participatie rondom inpassingsmogelijkheden of de inrichting van het landschapspark. Een enkele bewonersgroep kiest voor een andere strategie. Zij blijven het oneens met de locatiekeuze, maar willen wel hun invloedsmogelijkheden benutten voor inpassingsvraagstukken en de inrichting van het park. • Schaalsprong/Het gesprek: de gemeente is volledig transparant over de mogelijkheden voor participatie. Het traject en de werkvormen worden zo ingericht dat de gemeente, maar ook mensen onderling, elkaar gaan begrijpen. Doelen Roosendaal: Participatietrajecten zijn altijd maatwerk. De procedure of het plan van participatie wordt vastgelegd, conform de eisen die de Participatieverordening daaraan stelt en het plan maakt deel uit van het besluitvormingsproces.

Hoofdnorm evaluatiemodel: Doordachte en passende inrichting van participatietrajecten vanuit overzicht, met inzet van participatieve werkvormen op maat. • Cloetta: er is een bestemmingsplanprocedure ingericht en geen maatwerktraject voor participatie. Uit gesprekken in het kader van dit onderzoek blijkt dat dit laatste ook niet de bedoeling was van de gemeente. • De Bulkenaar: ten aanzien van de locatiekeuze is een bestemmingsplanprocedure ingericht en geen maatwerktraject voor participatie. Ten aanzien van de inpassing is een participatietraject ingericht, maar het ontbreekt volgens bewonersgroepen aan voldoende professionaliteit. Dit wordt op onderdelen ook bevestigd door de Commissie Ombudsman. Rondom de inrichting van het landschapspark gaat dat beter. • De Schaalsprong/Het gesprek: een maatwerktraject uitgevoerd door een gespecialiseerd bureau. Dit is professioneel uitgevoerd; de gemeente en deelnemers zijn hierover over te spreken.

Pagina 16

Professionele vormgeving

Kwaliteit van samenwerking

Overheidsparticipatie Doelen Roosendaal: De gemeente is transparant over de mogelijkheden voor participatie, handelt transparant en probeert elkaars taal te spreken. Hoofdnorm evaluatiemodel: Opgaven zoveel mogelijk vanuit ‘teamspel’ realiseren, onder andere door open en constructieve interactie, adequate en tijdige communicatie en goed verwachtingenmanagement over en weer. Twee voorbeelden zijn bestudeerd: DE-Toltuin en Bloesembos. Initiatiefnemers ervaren een uitstekende kwaliteit van samenwerking met de gemeentelijke verbinders. Deze spreken de taal van initiatiefnemers, begrijpen de emoties, zijn gericht op maatwerk en gaan in beginsel uit van vertrouwen. De initiatiefnemers ervaren dat in mindere mate met betrekking tot de relatie met de vakspecialisten (groenbeheer) van de gemeente. Dat heeft in het verleden ook tot fricties geleid. Doelen Roosendaal: Participatietrajecten zijn altijd maatwerk. De procedure of het plan van participatie wordt vastgelegd, conform de eisen die de Participatieverordening daaraan stelt en het plan maakt deel uit van het besluitvormingsproces. Hoofdnorm evaluatiemodel: Doordachte en passende inrichting van participatietrajecten vanuit overzicht, met inzet van participatieve werkvormen op maat. Met initiatiefnemers komen plannen gaandeweg te stand, waarbij verbinders ruimte geven aan initiatiefnemers om ook fouten te kunnen maken.

In dat licht is het proces ook ingericht als een leerproces.

5 Welke permanente vormen van participatie worden ingezet en wat is het resultaat? De gemeente werkt met permanente platformen, al dan niet wettelijk verplicht. In dit onderzoek zijn gesprekken gevoerd met de Adviesraad Sociaal Domein (wettelijk verplichting), de Jongerenraad en Bewonersplatformen. Alle platformen hebben de wens om proactief aan de voorkant van beleids- en planontwikkeling betrokken te worden. Zij hebben dit ook geuit naar de gemeente en ervaren dat dit steeds beter gaat. Vaste contactpersonen uit de ambtelijke organisatie helpen hierbij door het leggen van de juiste contacten met de verschillende beleidsen vakafdelingen van de gemeente. Dat leidt ook tot meer invloed van de platformen: > Zo is de Jongerenraad betrokken bij de Dag van de Democratie en heeft aan tafel gezeten rondom het Toekomstbeeld 2040. De Jongerenraad kan ook invloed uitoefenen op het beleid en de plannen van de gemeente op uiteenlopende onderwerpen en ideeën inbrengen. In deel 2 van dit rapport geven we een aantal voorbeelden. De Jongerenraad geeft verder aan goed meegenomen te zijn bij de ontwikkeling van de jeugdagenda. De beleidsmedewerker heeft de Jongerenraad actief uitgenodigd om de jeugdagenda door te nemen. Er zijn korte lijnen met de beleidsmedewerker. > Voor de samenwerking hebben de dorps- en wijkplatformen een convenant afgesloten met de gemeente.

Zij werken met de gemeente samen rondom allerlei verschillende onderwerpen. Er is geen enkel onderwerp uitgesloten. De bewonersplatformen geven mee dat zij een belangrijke rol kunnen spelen in situaties daar waar verschillende belangen spelen. De bewonersplatformen kunnen dan een verbindende rol spelen. Bewonersplatformen hebben de mogelijkheid om verschillende spelers bij elkaar te brengen. Een voorbeeld is de komst van een school. Het bewonersplatform heeft allerlei partijen met elkaar verbonden die kansen zagen of raakvlakken hadden met de komst van de school. > De adviesraad streeft naar een proactieve werkwijze en wil daarmee vooral vooraf meedenken met de gemeente. Dat is goed gelukt in het geval van de jeugdagenda en het Integraal Huisvestingsplan voor Kindcentra. De ambtenaren hebben in opmaat naar deze agenda en plannen gesprekken gevoerd met de adviesraad. Punten die door de adviesraad naar voren zijn gebracht zijn ook verwerkt. Een voorbeeld is het onderwerp ‘inclusieve samenleving’.

Pagina 17

6

Op welke wijze is participatie geborgd in de beleids- en uitvoeringsprocessen van de ambtelijke organisatie? Zoals eerder genoemd wil de gemeente dat participatie nadrukkelijk onderdeel uitmaakt van het besluitvormingsproces van de gemeente. Hiertoe heeft de raad met het college de afspraak gemaakt dat een raadsvoorstel een participatieparagraaf met inhoud bevat. De inrichting van participatieprocessen moet daarmee transparant deel uitmaken van de besluitvorming. De raad en het college geven verder aan dat het niet voor iedere opgave of project, of onderdelen daarvan, nodig is om een participatieproces in te richten. Niet alle besluiten lenen zich immers voor participatie. Ook in het geval besloten zal worden dat participatie niet zal worden ingezet is het de bedoeling dit in de participatieparagraaf van een raadsbesluit helder te vermelden met een motivatie. Daarmee moeten de keuzes die de raad en het college maken transparant worden. Om de kwaliteit van inwonersparticipatie te bewaken en te verhogen zijn ambtelijk participatieadviseurs aangesteld om met projectleiders mee te denken en hen te adviseren en te ondersteunen in de uitvoering als dat nodig is. Inwonersparticipatie is echter nog versnipperd georganiseerd in de organisatie. Om hier meer eenheid van werken in te krijgen is het plan om een zogeheten ‘participatie eiland’ in te richten als digitaal platform.

Het doel is participatietrajecten zichtbaar te maken voor iedereen, ervaringen en lessen met elkaar te delen, en vooral ook een gedeelde taal te ontwikkelen (tussen raad, college en ambtelijke organisatie) over participatie. Dit is ook essentieel om stelselmatig trajecten van inwonersparticipatie te evalueren en goede voorbeelden en effectieve instrumenten en werkwijzen te verankeren door kennisverspreiding binnen de ambtelijke organisatie. Dit was een van de aanbevelingen uit eerder onderzoek van de rekenkamer in 2012. Verder is voor de uitvoering ook een toolkit met participatieve instrumenten in ontwikkeling. De toolkit moet ambtenaren ondersteunen bij het vormgeven en inrichten van het participatieproces. Hier zijn al goede voorbeelden van. Bijvoorbeeld handvatten voor de ambtelijke organisatie voor een participatieverslag en een handreiking participatie voor initiatiefnemers uit de samenleving.2 Met betrekking tot overheidsparticipatie spelen binnen de ambtelijke organisatie de zogeheten ‘verbinders’ een belangrijke rol. Dit zijn ambtelijk functionarissen die voortdurend relaties opbouwen in wijken en buurten. Deze rol is ontstaan uit het programma vitale wijken en dorpen (voorheen: wijkgericht werken). De ‘verbinders’ zijn de ogen en oren in de wijk of het dorp en zijn namens de gemeente het eerste aanspreekpunt voor alle inwoners en organisaties.

Zij helpen initiatiefnemers uit de lokale samenleving om hun initiatieven te realiseren en vormen de schakel tussen de initiatiefnemer en verschillende afdelingen binnen de ambtelijke organisatie. Ook is een gemeentelijke webpagina ingericht ‘Het begint met een idee’. Deze webpagina bevat allerlei informatie voor initiatiefnemers waar zij terecht kunnen voor een initiatief als zij samenwerking zoeken met de gemeente, hoe de processtappen eruit zien, wat eventuele subsidiemogelijkheden zijn et cetera.

2

Deze documenten zijn aan de onderzoekers verstrekt naar aanleiding van de ambtelijke verificatie op het conceptrapport van bevindingen.

Pagina 18

7

Wat is de rolverdeling tussen raad, college en ambtelijke organisatie en werkt dat naar tevredenheid? De ambtelijke organisatie ontwikkelt in opdracht van het college participatieplannen voor projecten. De raad wil daarbij meer in positie komen. Zoals hiervoor genoemd heeft de raad met het college hiertoe de afspraak gemaakt dat raadsvoorstellen, indien nodig, een participatieparagraaf bevatten. De participatieparagraaf biedt ruimte om participatieplannen op te nemen en/of resultaten van participatie weer te geven. Dat is echter momenteel nog niet het geval. De bedoeling van de participatieparagraaf is dat de raad informatie van het college ontvangt waardoor de raad zijn kaderstellende en controlerende rol kan invullen. De raad kan dan bijvoorbeeld vooraf meegeven waar inwoners wel of geen invloed op kunnen uitoefenen via participatie. Dat is ook nodig want in de bestudeerde voorbeelden van dit onderzoek is dat onduidelijk. De raad preciseert in die gevallen dat nog onvoldoende en het gevolg is dat inwoners volstrekt andere verwachtingen hebben. Een veelzeggend voorbeeld is het traject rondom De Bulkenaar. De raad geeft niet precies aan waar inwoners wel of geen invloed op hebben. Er wordt door de raad hoogstens gesproken in zeer abstracte termen zoals ‘Cocreatie’.

4.3 De resultaten 8

In hoeverre is het beleid en de uitvoering van de gemeente ten aanzien van inwoners- en overheidsparticipatie doeltreffend? In dit onderzoek zijn een drietal voorbeelden verder verdiept om te achterhalen wat de daadwerkelijke resultaten zijn van inwonersparticipatie en twee voorbeelden ten aanzien van overheidsparticipatie. INWONERSPARTICIPATIE Voor het participatietraject Bulkenaar beoordelen zowel de ambtelijk projectleider als de respondenten (participanten) het traject als ‘voldoende’. Qua algemeen oordeel zitten de ambtelijke organisatie en respondenten nagenoeg op één lijn. Voor het participatietraject Cloetta beoordelen zowel de ambtelijk projectleider als de respondenten (participanten) het traject als ‘zeer onvoldoende’. Qua algemeen oordeel zitten de ambtelijke organisatie en participanten nagenoeg op één lijn.

Voor het participatietraject De Schaalsprong/Het Gesprek beoordelen zowel de ambtelijk projectleider als de respondenten (participanten) het traject als ‘ruim voldoende’. Qua algemeen oordeel zitten de ambtelijke organisatie en participanten op één lijn. OVERHEIDSPARTICIPATIE Voor het participatietraject DE-Toltuin beoordelen de ambtelijk projectleider als de respondenten (participanten) het traject als ‘zeer voldoende tot zeer goed’. De initiatiefnemers beoordelen dit traject nog positiever dan de ambtelijk projectleider. Voor het participatietraject Bloesembos beoordelen de ambtelijk projectleider als de respondenten (participanten) het traject als ‘voldoende tot goed’. De initiatiefnemers beoordelen dit traject positiever dan de ambtelijk projectleider.

We lichten de bevindingen in de hierna volgende tabellen kort toe en spiegelen deze aan de doelen van de gemeente zelf, die zoals eerder genoemd in de geest aansluiten op de hoofdnormen van het in dit onderzoek toegepaste evaluatiemodel. Uit de tabellen blijkt dat wat betreft inwonersparticipatie de mate van doeltreffendheid wisselend is. Rondom overheidsparticipatie is de uitvoering doeltreffend. In deel 2 van dit rapport gaan we uitvoeriger in op de resultaten en kwaliteit van inwoners- en overheidsparticipatie rondom de in dit onderzoek bestudeerde voorbeelden.

Pagina 19

Democratie

Realiseren van opgaven

Inwonersparticipatie Doel Roosendaal: De gemeente hoopt dat inwoners en partijen meewerken aan het realiseren van de gemeentelijke ambities. Hoofdnorm evaluatiemodel: Participatie draagt bij aan slagvaardige, snelle en efficiënte realisatie van maatschappelijke opgaven, bijvoorbeeld door het ontstaan van nieuwe ideeën en inzichten en het bundelen van krachten. • Cloetta: dit doel wordt niet gerealiseerd, belangengroepen zijn tegen de locatiekeuze en willen daar ook niet aan meewerken. Daarbij opgemerkt dat uit gesprekken in het kader van dit onderzoek blijkt dat de gemeente de locatiekeuze ook geen onderdeel wilde laten zijn van participatie. • De Bulkenaar: dit doel wordt als het gaat om de locatiekeuze van het ziekenhuis niet gerealiseerd, als het gaat om de inpassing van het ziekenhuis in de omgeving deels. Bij de inrichting van het landschapspark wordt het doel wel gerealiseerd. • Rondom De Schaalsprong/Het gesprek is het nog te vroeg om te bepalen of participatie daadwerkelijk een bijdrage heeft aan het realiseren van opgaven. Doelen Roosendaal: De gemeente is transparant over de mogelijkheden voor participatie en over bestuurlijke overwegingen en besluiten. Participatieve democratie moet de representatieve democratie versterken. De gemeente doet niet aan schijnparticipatie en maakt geen verplichte ronde.

Hoofdnorm evaluatiemodel: Participatie versterkt het democratisch gehalte van de wijze waarop dat gebeurt, door een zorgvuldige(re) afweging van belangen en grotere betrokkenheid, draagvlak, invloed en wederzijds begrip en vertrouwen. • Cloetta: rondom de locatiekeuze is er geen voor inwoners transparant proces. De gemeente richt daartoe ook geen participatietraject in en doet daarmee niet aan schijnparticipatie. • De Bulkenaar: idem als wat betreft locatiekeuze maar ook rondom de keuzes omtrent verbindingswegen ervaren sommige bewonersgroepen onvoldoende transparantie en participatie. Andere bewonersgroepen ervaren rondom inpassingsvraagstukken en de inrichting van het landschapspark wel meer transparantie en invloedsmogelijkheden. • De Schaalsprong/Het gesprek: een uitermate transparant proces en de output geeft veel inzichten aan de raad over hoe inwoners in het algemeen, en doelgroepen in het bijzonder, denken over allerlei onderwerpen. Of dit daadwerkelijk de representatieve democratie zal versterken is nog niet te zeggen want de output is nog niet meegenomen in besluitvorming.

Democratie

Realiseren van opgaven

Overheidsparticipatie Doel Roosendaal: De gemeente hoopt dat inwoners en partijen meewerken aan het realiseren van de gemeentelijke ambities. Hoofdnorm evaluatiemodel: Participatie draagt bij aan slagvaardige, snelle en efficiënte realisatie van maatschappelijke opgaven, bijvoorbeeld door het ontstaan van nieuwe ideeën en inzichten en het bundelen van krachten.

Twee trajecten zijn nader bestudeerd: De Toltuin en het Bloesembos. Dit zijn beide inwonersinitiatieven. De initiatiefnemers willen doelen realiseren die in lijn liggen met gemeentelijke ambities, zoals het vergroenen en verfraaien van de leefomgeving, biodiversiteit, speelmogelijkheden voor kinderen, het realiseren van een ontmoetingsplaats te bevordering van sociale cohesie, et cetera. Doelen Roosendaal: De gemeente is transparant over de mogelijkheden voor participatie en over bestuurlijke overwegingen en besluiten. Participatieve democratie moet de representatieve democratie versterken. De gemeente doet niet aan schijnparticipatie en maakt geen verplichte ronde. Hoofdnorm evaluatiemodel: Participatie versterkt het democratisch gehalte van de wijze waarop dat gebeurt, door een zorgvuldige(re) afweging van belangen en grotere betrokkenheid, draagvlak, invloed en wederzijds begrip en vertrouwen. De initiatiefnemers werken samen met de gemeentelijk verbinder aan een transparant proces en stemmen af waar initiatiefnemers zelf besluiten over kunnen nemen en wanneer de gemeente dat moet doen.

Pagina 20

9

Worden participatietrajecten tussentijds en achteraf geëvalueerd en zo ja wat zijn de uitkomsten en wat is daarmee gedaan? De informatie over participatietrajecten is versnipperd over de ambtelijke organisatie. Dat hebben de onderzoekers van dit onderzoek ook gemerkt. Het duurde lang voordat relevante informatie beschikbaar was en dat had grote gevolgen voor de planning van het onderzoek. Als redenen werden genoemd de versnippering van informatie, het niet documenteren van relevante informatie, informatie en kennis was verdwenen omdat de desbetreffende medewerker niet meer werkzaam was voor de gemeente et cetera. De optelsom van dit alles belemmert de organisatie om te leren van trajecten en staat goede gezamenlijke evaluaties in de weg. Er is wel een beweging gaande om informatie meer centraal toegankelijk te maken. Dat is een belangrijke voorwaarde om te leren van verschillende trajecten. Zoals genoemd is er een plan om een zogeheten ‘participatie-eiland’ in te richten als centraal digitaal informatieplatform.

4.4 Betrokkenheid van de raad 10 Hoe vult de raad zijn kaderstellende en controlerende rol in? De raad stelt nog onvoldoende de doelen en uitgangspunten van participatietrajecten vast. De raad heeft wel de wens om dat te doen. De raad wil meer aan de voorkant van het proces worden betrokken om zijn kaderstellende rol in te kunnen vullen, dus op het moment dat een participatieplan voor een bepaald traject of project is opgesteld en voordat het wordt uitgevoerd. De raad wil meer zicht op vraagstukken die spelen: waar hebben participanten wel of geen invloed op, welke doelgroepen willen we bereiken, welke vormen van participatie zijn dan geschikt, hoe koppelen we terug aan participanten en wat is gedaan met hun inbreng? Om deze wens in te vullen zijn een aantal ontwikkelingen in gang gezet: > Er is een raadswerkgroep Participatie. De werkgroep van de raad is door het college en de ambtelijke organisatie betrokken in de ontwikkeling van de ‘Roosendaalse visie op Participatie’ en de ‘Roosendaalse Participatiebrug’; > De raad heeft met het college de afspraak gemaakt dat een raadsvoorstel een participatieparagraaf bevat. Daarmee moet de raad beter in positie worden gebracht om zijn rol in te vullen, niet alleen beleidsmatig maar ook voor specifieke projecten die voorliggen.

De inrichting van participatieprocessen moet daarmee transparant deel uitmaken van de besluitvorming en een minder vrijblijvend karakter krijgen; > Dit jaar 2024 lopen er gesprekken met de raadswerkgroep met als doel de rol van de raad te verkennen in participatietrajecten. De vraag die voorligt is: hoe kunnen de representatieve democratie en participatieve democratie elkaar versterken en wat is dan een passende rol voor de raad? Om zijn controlerende rol in te vullen ontvangt de raad verslagen en opbrengsten van participatiemomenten rondom specifieke trajecten of projecten. Daarnaast krijgt de raad een beeld van de kwaliteit en opbrengst van participatie doordat inwoners inspreken tijdens de raadsvergaderingen. Raadsleden doen ook eigen onderzoek door met inwoners te spreken vanuit hun volksvertegenwoordigende rol. Uit gesprekken in het kader van dit onderzoek blijkt echter dat de controlerende rol nog niet is uitgekristalliseerd. Verschillende fracties en raadsleden kijken met een verschillende bril naar de kwaliteit van een participatietraject. Er is dus binnen de raad nog geen gedeeld beoordelingskader waarmee de raad een eenduidig en consistent oordeel kan vormen over de kwaliteit van een participatietraject. Iedere fractie en/of raadslid beoordeelt dit aan de hand van eigen criteria.

Pagina 21

5

Bestuurlijke reactie van het college van Roosendaal

Pagina 22

Pagina 23

Pagina 24

6

Nawoord van de Rekenkamer West-Brabant

Pagina 25

2 De Bevindingen

Pagina 26

1

Het participatiebeleid In dit hoofdstuk staan de deelvragen 1 t/m 3 centraal. In deel 1 van dit rapport zijn deze vragen beantwoord. Dit hoofdstuk biedt een verdere verdieping. Deelvragen 1 Welke uitgangspunten, kaders en regelingen of andere typen verwachtingen hebben raad en college met elkaar afgesproken en/of worden ambtelijke toegepast ten aanzien van inwoners- en overheidsparticipatie? > Welke ambities en doelen zijn daarbij opgesteld en naar welke effect- en prestatie indicatoren zijn deze vertaald? > In hoeverre zijn de aanbevelingen van het rekenkamerrapport 2012 meegenomen? > Wat is de reikwijdte van participatie: op welke beleidsdomeinen of -trajecten en welke fase(n) van het beleidsproces heeft participatie betrekking? > Wat is het afwegingskader voor het wel of niet toepassen van participatie en hoe en door wie wordt deze afweging gemaakt? > Welke financiële middelen zijn beschikbaar gesteld voor participatie? 2

Wie heeft een rol gehad bij het tot stand komen van beleid en wat was deze rol? > Heeft de gemeente in beeld wat de wensen vanuit de samenleving zijn op het gebied van participatie en in hoeverre zijn inwoners betrokken bij de totstandkoming van het beleid in deze?

3

In hoeverre speelt de gemeente met het beleid in op de nieuwe Omgevingswet, die per 1 januari 2024 in werking is getreden?

1.1

Doelen, kaders en uitgangspunten

De doelen en uitgangspunten van de gemeente ten aanzien van participatie zijn te vinden in verschillende stukken: het ambitieakkoord, een beleidsnota over dienstverlening en een beleidsnota over participatie en een verordening. De reikwijdte van participatie is breed: het is van toepassing op alle mogelijke beleidsdomeinen van de gemeente en alle fasen van het beleids- of planproces. De uitgangspunten zoals te vinden in verschillende stukken bieden inhoudelijke kaders voor de inrichting van participatieve trajecten. Er worden op voorhand geen financiële kaders gesteld. Per participatietraject worden financiële middelen op maat beschikbaar gesteld. We behandelen de genoemde stukken hieronder verder in chronologische volgorde en sluiten deze paragraaf af met een samenvatting van doelen en uitgangspunten van de gemeente. Ambitieakkoord 2022-206 In de gemeente Roosendaal hebben de coalitiepartijen een zogeheten ‘ambitieakkoord’ gesloten voor de huidige bestuursperiode. Het huidige ambitieakkoord biedt uitgangspunten voor inwoners- en overheidsparticipatie in Roosendaal. De belangrijkste zijn:3 > ‘In de gemeente Roosendaal kunnen inwoners, instellingen en ondernemers erop rekenen dat de lokale overheid samen met hen optrekt. Onze belangrijkste ambitie is om zij aan zij te staan met onze partners om zo het vertrouwen in de politiek en het

3 Bron: Ambitieakkoord 2022-2026 ‘Zij aan zij in een gemeente met ambitie’.

Pagina 27

>

>

bestuur te vergroten en de betrokkenheid bij de samenleving te stimuleren; We hebben een open houding, luisteren onbevooroordeeld en denken constructief mee. Als startpunt van nieuwe ontwikkelingen noemen we eerst de overeenkomsten tussen partijen en daarna pas de verschillen. Hierbij zijn de leefwereld en de ideeën voor de eigen buurt, de eigen wijk of het eigen dorp leidend; We informeren mensen tijdig en actief over voorgenomen veranderingen in hun leefomgeving. We zijn transparant over de mogelijkheden voor participatie en over onze uiteindelijke overwegingen en besluiten.’

Visie op dienstverlening 2021 De gemeente Roosendaal heeft in 2021 een visie op dienstverlening vastgelegd in de beleidsnota ‘Onze Dienstverlening’. Deze nota biedt kaders voor inwoners- en overheidsparticipatie in Roosendaal. De belangrijkste zijn:4 > ‘We laten proactief zien wat we wel en niet doen en communiceren duidelijk over wat de ander van ons kan verwachten; > We zijn transparant door actief beschikbaar stellen van informatie. We zijn goed bereikbaar, vindbaar en benaderbaar; > We zijn uitnodigend en staan open voor initiatieven uit de samenleving.’ Roosendaalse Participatievisie 2023 De gemeente heeft een visie op participatie die door de raad is vastgesteld op 21 december 2023: ‘Roosendaalse Participatievisie & Participatiebrug’. Deze visie is het leidende principe voor alle participatieve processen binnen Roosendaal.5 Er waren twee verschillende redenen om een visie op participatie vast te stellen. Allereerst is een belangrijke aanleiding dat het college constateert dat het vertrouwen in de politiek landelijk al jaren afneemt.