REKENKAMER rapport Burgerparticipatie - Roosendaal.pdf

Dat geldt ook voor Roosendaal, waar 38% van de mensen nog vertrouwen heeft in de lokale politiek, zo blijkt uit de Quick Scan Lokale Democratie van januari 2021.6 Ten tweede constateert het college dat er sprake is van een onsamenhangende aanpak op het gebied van participatie, door verouderd beleid dat stamt uit 2003 en verouderde werkwijzen die zijn beschreven in een ‘Handboek Participatie 2019’. Het college wil participatieprocessen nadrukkelijk onderdeel maken van het besluitvormingsproces en daartoe ambtelijk adviseurs op het terrein van participatie aan de voorkant laten adviseren over hoe dat het beste kan. Participatie moet dus nadrukkelijk onderdeel uitmaken van het besluitvormingsproces en het college geeft daarbij aan dat ook de rollen van de raad en het college een plek krijgen. Tegelijkertijd wordt aangegeven dat hier het gesprek tussen raad en college nog over moet worden gevoerd. De toelichting op het raadsvoorstel geeft daarbij aan dat het gaat om de vraag hoe de participatieve democratie de representatieve democratie zou kunnen versterken. In de participatievisie zijn verschillende zogeheten ‘missies’ geformuleerd voor participatie. We vatten deze samen in het onderstaande kader.

4 Bron: Onze Dienstverlening, gemeente Roosendaal 2021. 5 Bron: Raadsvoorstel Roosendaalse Participatievisie & Participatiebrug, 21 december 2023. 6 Bron: Toelichting raadsvoorstel Roosendaalse Partcipatievisie & Participatiebrug.

Pagina 28

MISSIES VAN PARTICIPATIE VAN GEMEENTE ROOSENDAAL

• • • • •

We handelen transparant en proberen elkaars taal te spreken; We doen niet aan schijnparticipatie en maken geen verplichte ronde; We zijn rolvast en managen verwachtingen; We staan in verbinding met elkaar en weten van elkaars participatietrajecten; We bepalen samen de relevantie van participatie en de doelgroep. Participatie is niet altijd nodig en niet iedereen hoeft altijd mee te doen; • We handelen vanuit de principes: gelijkwaardigheid, respect en passie en we hebben ruimte voor emoties; • We leren van elkaar participatietrajecten. Bron: Roosendaalse Participatievisie & Participatiebrug 2023 Roosendaalse Participatiebrug 2023 Verder gaat de participatievisie kritisch in op de traditionele participatieladder, zoals die wordt gebruikt in veel gemeenten. Er wordt aangegeven dat een ladder suggereert alsof er bepaalde niveaus zijn van participatie waarbij het hoogste niveau de meest ultieme vorm zou zijn. Door participatie op deze wijze te belichten worden volgens de gemeente Roosendaal verwachtingen gewekt die niet realistisch zijn. De gemeente Roosendaal spreekt dan ook over een participatiebrug in plaats van een participatieladder. Wij merken daarbij op dat ook in de beschrijving van de participatiebrug wordt gesproken over verschillende niveaus, terwijl de gemeente dat met de metafoor van een brug juist wil vermijden.

De volgende niveaus worden genoemd: informeren, consulteren, adviseren, cocreatie en meebeslissen. Zie de figuur hierboven, die is ontleend uit de participatievisie van Roosendaal. Deze figuur maakt wel helder dat alle niveaus nodig zijn om aan de overkant te komen, in dat licht is er geen sprake van een ‘ultiem niveau’. Ook wordt in de participatiebrug aangegeven dat participatietrajecten altijd maatwerk zijn. Er is geen blauwdruk hoe een participatietraject eruit zou moeten zien. Als laatste wordt in de participatiebrug aangegeven dat participatie kan ontstaan vanuit verschillende posities, namelijk inwonersparticipatie en overheidsparticipatie. In de participatiebrug wordt verder een derde positie toegevoegd, te weten netwerkparticipatie, waarbij participatie wordt georganiseerd vanuit partners.

1.2

Totstandkoming van de participatievisie

De participatievisie en -brug zijn tot stand gekomen door gesprekken te voeren met de raadswerkgroep, het college, de ambtelijke organisatie, inwoners, ondernemers en partners. De opbrengst van deze gesprekken is gebruikt om de participatievisie en -brug op te stellen. Met de participatievisie en -brug is een oude nota ‘Burgers en interactiviteit’ gemoderniseerd, dat een van de aanbevelingen was uit het eerdere onderzoek van de rekenkamer in 2012. Door de raad te betrekken, en hiertoe ook een raadswerkgroep in te stellen, is geïnvesteerd in gemeenschappelijke beeldvorming tussen raad en college over participatie. Dat was een van de aanbevelingen uit eerder onderzoek van de rekenkamer naar inwonersparticipatie in 2012.

Pagina 29

Het is verder uit deze stukken niet duidelijk wat de wensen waren vanuit de samenleving op het gebied van participatie en in hoeverre deze aansluiten op de uiteindelijke participatievisie.

1.3

Inspelen op de nieuwe Omgevingswet en actuele ontwikkelingen

Participatieverordening De nieuwe Omgevingswet stimuleert vroegtijdige participatie om tijdig zicht op belangen en meningen te krijgen. Daarbij is veel ruimte voor maatwerk; de wijze van participatie is namelijk vormvrij. De wet geeft het bevoegd gezag en de initiatiefnemer de vrijheid eigen keuzes te maken voor de inrichting van het participatieproces. Dit vanuit de gedachte dat iedere situatie weer anders is. Als gevolg van de nieuwe Omgevingswet, en vooruitlopende op de inwerkingtreding van de ‘Wet participatie op decentraal niveau’, heeft de gemeente de Inspraakverordening geactualiseerd.7 De raad was op basis van wetgeving verplicht om een inspraakverordening vast te stellen waarin regels worden gesteld met betrekking tot de wijze waarop inwoners en belanghebbenden bij de voorbereiding van gemeentelijk beleid worden betrokken. In juni 2024 heeft de Eerste Kamer ingestemd met het wetsvoorstel ‘Versterking participatie op decentraal niveau’. Met de nieuwe wet zijn overheden verplicht een ‘participatieverordening’ op te stellen met heldere kaders voor participatie. Daarin leggen overheden vast hoe inwoners betrokken worden bij de voorbereiding, uitvoering én evaluatie van beleid. Dit zorgt bij zowel inwoners als volksvertegenwoordigers voor duidelijkheid over hoe participatie mogelijk is.

In de Participatieverordening wordt het begrip ‘participatie’ gedefinieerd als: ‘Het betrekken van burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties, overheden en/of andere partijen bij de voorbereiding, uitvoering of evaluatie van gemeentelijk beleid, besluiten, plannen en programma’s, alsmede (het door de gemeente ondersteunen) van initiatieven van inwoners, bedrijven, maatschappelijke organisaties en andere belanghebbenden met impact op de lokale samenleving en de fysieke leefomgeving.’ ‘Participatie is een breder begrip dan inspraak. Het is een werkwijze waarbij het bestuursorgaan, veelal voordat er sprake is van een concreet beleidsvoornemen dan wel ontwerp-/conceptstuk, actoren bij beleidsontwikkeling betrekt’. De Participatieverordening richt zich op zowel inwoners- als overheidsparticipatie. Verder gaat de verordening in op de procedures en werkwijzen die de gemeente hanteert. In grote lijnen is dat als volgt: 1 Het bestuursorgaan besluit of participatie over een onderwerp wel of niet wordt toegepast; 2 Het bestuursorgaan kan voor een of meer beleidsvoornemens een participatieprocedure vaststellen, passend bij dat beleidsvoornemen.

De procedure wordt dan vastgelegd in een participatienota en bevat in elk geval de volgende onderwerpen: > Doel van de participatie; > Beïnvloedingsruimte van participatie en kaders voor participatie; > De rol van de participanten, initiatiefnemers en het college/de raad; > De wijze waarop het bestuursorgaan over deze kaders vooraf communiceert; > De wijze waarop en tijdvak waarin inwoners en belanghebbenden hun inbreng kunnen leveren;

7 Participatieverordening gemeente Roosendaal, 28 december 2023

Pagina 30

>

Hoe participanten worden geïnformeerd over de resultaten en vervolg.

Het eerstgenoemde punt gaat over het besluit van het bestuursorgaan of participatie over een onderwerp wel of niet wordt toegepast. In de Participatieverordening wordt dat verder uitgewerkt in artikel 4 van deze verordening. In dat artikel wordt beschreven wanneer het bestuursorgaan besluit dat er geen participatie zal worden toegepast. Bijvoorbeeld: > Als participatie bij of krachtens wettelijk voorschrift is uitgesloten; > Als er sprake is van uitvoering van hogere regelgeving waarbij het bestuursorgaan geen beleidsvrijheid heeft; > Als de uitvoering van een beleidsvoornemen dermate spoedeisend is dat participatie niet kan worden afgewacht; > Als het belang van participatie niet opweegt tegen het belang van de verantwoordelijkheid van de gemeente voor kwetsbare groepen in de samenleving; > Indien reeds bij een omgevingsplanwijziging in een eerder stadium van de voorbereiding van deze wijziging participatie heeft plaatsgevonden. In de Participatieverordening is verder vastgelegd dat het bestuursorgaan zorgt draagt voor een geanonimiseerd eindverslag ter afronding van de participatie.

Hiertoe heeft de gemeente ook een handreiking opgesteld.8 Conform deze handreiking bevat het participatieverslag het volgende: waarover de participatie gaat en wat al vaststaat, het gekozen participatieniveau, een overzicht van betrokken belanghebbenden, de door belanghebbenden ingebrachte meningen en standpunten, hoe deze door de gemeente zijn verwerkt et cetera. Omgevingsvisie Roosendaal: De verbonden stad De nieuwe Omgevingswet schrijft voor dat iedere gemeente een omgevingsvisie vaststelt. De Omgevingsvisie van gemeente Roosendaal is vastgesteld op 1 december 2022. De omgevingsvisie schets op hoofdlijnen het toekomstige beleid ten aanzien van de fysieke leefomgeving. Roosendaal heeft de ambitie om zich voor de komende tien tot vijftien jaar verder te ontwikkelen als een ‘verbonden stad’. Om scherpte te houden in de ambities die de gemeente stelt, beschrijft de gemeente in de samenvatting van de omgevingsvisie dat Roosendaal sterk hecht aan de inbreng van de inwoners, het bedrijfsleven en de kennis van onderwijsinstellingen. De gemeente hoopt dat inwoners en partijen zich door de ambities laten inspireren en meewerken aan het realiseren van deze ambities.

1.4 Samenvatting Uit de voorgaande besproken stukken zijn allerlei doelen en kaders te destilleren die de gemeente Roosendaal stelt ten aanzien van inwoners- en overheidsparticipatie. Voor een samenvatting verkavelen we deze naar het evaluatiemodel dat voor het voorliggende onderzoek is ingezet, zie de onderstaande tabel. Hieruit wordt helder wat de effect- en prestatie indicatoren van de gemeente zijn ten aanzien van inwoners- en overheidsparticipatie.

8 Bron: document ‘Handvatten en structuur participatieverslag’.

Pagina 31

Kwaliteitsmaatstaven, hoofdnormen en doelen

Professionele vormgeving

Kwaliteit van samenwerking

Democratie

Realiseren van opgaven

De hoofdnormen zijn ontleend aan het evaluatiemodel van dit onderzoek; de doelen zijn die van de gemeente Roosendaal en ontleend aan de beleidsnotities en verordening van de gemeente. Hoofdnorm conform evaluatiemodel Participatie draagt bij aan slagvaardige, snelle en efficiënte realisatie van maatschappelijke opgaven, bijvoorbeeld door het ontstaan van nieuwe ideeën en inzichten en het bundelen van krachten.

Doelen Roosendaal • De gemeente hoopt dat inwoners en partijen meewerken aan het realiseren van de gemeentelijke ambities. Hoofdnorm conform evaluatiemodel Participatie versterkt het democratisch gehalte van de wijze waarop dat gebeurt door een zorgvuldige(re) afweging van belangen, grotere betrokkenheid, draagvlak, invloed en wederzijds begrip en vertrouwen. Doelen Roosendaal • De gemeente is transparant over de mogelijkheden voor participatie en over bestuurlijke overwegingen en besluiten. • Participatieve democratie moet de representatieve democratie versterken. • De gemeente doet niet aan schijnparticipatie en maakt geen verplichte ronde. Hoofdnorm conform evaluatiemodel Opgaven zoveel mogelijk vanuit ‘teamspel’ realiseren, onder andere door open en constructieve interactie, adequate en tijdige communicatie en goed verwachtingenmanagement over en weer. Doelen Roosendaal • De gemeente is transparant over de mogelijkheden voor participatie, handelt transparant en probeert elkaars taal te spreken; • De gemeente is rolvast en managet verwachtingen; • ‘We staan in verbinding met elkaar en weten van elkaars participatietrajecten’; • Participatie is niet altijd nodig en niet iedereen hoeft altijd mee te doen. De gemeente bepaalt dan ook of participatie nodig is en bepaalt de doelgroepen.

• De gemeente handelt vanuit de principes: gelijkwaardigheid, respect en passie en biedt ruimte voor emoties; Hoofdnorm conform evaluatiemodel Doordachte en passende inrichting van participatietrajecten vanuit overzicht met inzet van participatieve werkvormen op maat.

Doelen Roosendaal • Participatietrajecten zijn altijd maatwerk. Er is geen blauwdruk hoe een participatietraject eruit zou moeten zien. Om te helpen dat maatwerk te smeden zijn er handreikingen als onderdeel van een toolbox. • De procedure of het plan van participatie wordt vastgelegd, conform de eisen die de Participatieverordening daaraan stelt en het participatieplan maakt deel uit van het besluitvormingsproces. • Er is een eindverslag ter afronding van het participatieproces, conform de eisen die de Participatieverordening daaraan stelt. Tabel: Doelen en voorwaarden van de gemeente Roosendaal, vertaald naar het evaluatiemodel: kwaliteitsmaatstaven en hoofdnormen. Bronnen: alle stukken besproken in dit hoofdstuk.

Pagina 32

2

Uitvoering: participatie in de praktijk In dit hoofdstuk staan de deelvragen 4 t/m 7 centraal aan de hand van de bestudeerde casussen. De casussen geven zicht op de dagelijkse praktijk van de gemeente Roosendaal ten aanzien van de werkwijze rondom inwonersparticipatie en overheidsparticipatie. Deelvragen 4 Hoe wordt inwoners- en overheidsparticipatie concreet ingezet en wat zijn de resultaten? > Welke voorbeelden zijn er geweest? > Welke werkwijzen, methoden en instrumenten zijn ingezet? > In hoeverre zijn de aanbevelingen van het rekenkamerrapport 2012 meegenomen? > Wie waren de participanten en in hoeverre speelt representativiteit daarbij een rol? > Zijn de doelen gerealiseerd? 5

Welke permanente vormen van participatie worden ingezet en wat is het resultaat? > Welke advies-en inwonersraden zijn er en wat is hun rol en taak? In het bijzonder ten aanzien van jongeren- en wijkraden. > Op welke manier worden deze betrokken en beïnvloeden zij daadwerkelijk het beleid en de uitvoering van de gemeente?

6

Op welke wijze is participatie geborgd in de beleids- en uitvoeringsprocessen van de ambtelijke organisatie? > Hoe is de organisatie ingericht om participatie-ambities te realiseren? > Welke hulpmiddelen zijn hiertoe beschikbaar? > Hoe wordt zorg gedragen dat medewerkers de kennis, benodigde vaardigheden en ervaring opdoen voor het uitvoeren van participatieprocessen?

7

Wat is de rolverdeling tussen raad, college en ambtelijke organisatie en werkt dat naar tevredenheid?

2.1

Algemene beeld

Voor een oordeel over de uitvoering zijn de kwaliteitsmaatstaven ‘Professionele vormgeving’ en ‘Kwaliteit van samenwerking’ belangrijk. We werken deze in de navolgende paragrafen verder uit. In deze paragraaf beperken we ons tot het algemene totaaloordeel van respondenten. Dat zijn: • Inwoners die hebben deelgenomen aan trajecten voor inwonersparticipatie (De Bulkenaar, Cloetta en De Schaalsprong/Het Gesprek) en de ambtelijk projectleiders van deze trajecten; • Initiatiefnemers van de trajecten (inwoners) voor overheidsparticipatie (DE-Toltuin en Bloesembos) en de ambtelijk betrokkenen bij deze trajecten. INWONERSPARTICIPATIE Zowel qua professionele vorming als kwaliteit van samenwerking springt het traject De Schaalsprong/Het Gesprek er positief uit. Zowel de ambtelijke projectleiding als de participanten oordelen hier positief over. Over het traject Cloetta oordelen zowel de ambtelijke projectleiding als de participanten negatief, zowel ten aanzien van de professionele vormgeving als de kwaliteit van samenwerking. Het oordeel rondom het traject De Bulkenaar is meer diffuus. Ten aanzien van professionele vormgeving oordeelt de ambtelijke projectleiding overwegend positief, terwijl de participanten hier neutraal tegenover staan.

Het oordeel van de ambtelijke projectleiding over de kwaliteit van samenwerking is op veel punten negatief, de participanten oordelen hier neutraler over.

Pagina 33

OVERHEIDSPARTICIPATIE Zowel het traject DE-Toltuin als Bloesembos laten ten aanzien van professionele vormgeving en kwaliteit van samenwerking een positief beeld zien. Zowel de ambtelijke projectleiding als initiatiefnemers oordelen overwegend positief. Er zijn drie aandachtspunten die we verder toelichten in de navolgende paragrafen.

2.2

Professionele vormgeving en kwaliteit van samenwerking

2.2.1 Inwonersparticipatie De onderstaande tabel geeft weer wat de gemiddelde score is geweest van respondenten die de enquête hebben ingevuld rondom de drie geselecteerde casussen. De volledige rapportage (trajectrapporten) van de drie casussen zijn te vinden in bijlage 2 van dit rapport. PROFESSIONELE VORMGEVING : Inwonersparticipatie Traject I betreft De Bulkenaar,Traject II Cloetta en traject III De Schaalsprong/Het Gesprek Volgens de projectleider

Positief ( + ) → Zeer positief ( ++ ) Neutraal (0)

Volgens de deelnemers

Negatief ( - )→ Zeer negatief ( -- )

Tijdens het traject is er sprake van… a.

zicht op de relevante spelers en hun belangen

b. c. d.

zicht op geldend beleid, kaders en regels professionele begeleiding van het traject maatwerk in werkvormen en communicatie

e. f.

ondersteuning met geld, expertise en/of capaciteit een plan van aanpak voor participatie

g.

een heldere procedure over besluitvormingsmomenten

I + + 0 ++ + 0

II -+ 0 ---

III ++ + + + + 0

nvt

nvt

nvt

I

II

III

nvt

nvt

nvt

nvt nvt

nvt nvt

nvt nvt

0

0

++

nvt

-

+

nvt

nvt

nvt

0

0

+

KWALITEIT VAN SAMENWERKING: Inwonersparticipatie Traject I betreft De Bulkenaar,Traject II Cloetta en traject III De Schaalsprong/Het Gesprek Volgens de projectleider

Positief ( + ) → Zeer positief ( ++ ) Neutraal (0)

Volgens de deelnemers

Negatief ( - )→ Zeer negatief ( -- )

Tijdens het traject is er sprake van… a.

duidelijke spelregels voor de samenwerking

b.

juiste verwachtingen over en weer

I -

II 0

III + +

I 0 0

II 0 0

III + +

c.

een open houding bij de gemeente

++

0

+

0

-

++

d.

een open houding bij de andere deelnemers

-

--

+

0

0

++

e.

een open en constructieve interactie

-

--

++

0

--

++

f. g. h. i.

op elkaar voortbouwen een prettige omgang en bejegening tijdige en relevante informatie gericht op afwegen van belangen

+ + ++

-+ + +

++ ++ + ++

j.

het gevoel van serieus genomen te worden

nvt

nvt

nvt

0 + 0 0 0

0 0 --

++ ++ ++ + ++

Tabel: beoordeling kwaliteitsmaatstaf door projectleider en de deelnemers. Voor de grijze vlakken (nvt) is de vraag niet gesteld aan de projectleider of de deelnemers.

Pagina 34

DE BULKENAAR Het is belangrijk om in dit traject drie verschillende opgaven te onderscheiden: (1) de locatiekeuze van het ziekenhuis, (2) de inpassing van het ziekenhuis in de omgeving en (3) de inrichting van het omliggende landschapspark. Daarnaast heeft een deel van de inwoners zich georganiseerd in zes verschillende bewonersgroepen. Deze bewonersgroepen vertegenwoordigen een deel van de inwoners van de wijk. De groepen zijn nauw betrokken in het traject maar het participatietraject heeft zich ook gericht op een bredere groep van inwoners van de wijk. Hiertoe zijn door de gemeente brede informatiebijeenkomsten georganiseerd en enquêtes uitgezet. Daarnaast zijn verschillende werkvormen ingezet zoals dialoog-/samenwerksessies, inloop-/informatiebijeenkomsten en één-op-één gesprekken met huisbezoeken.

Het oordeel rondom het traject De Bulkenaar is diffuus. Ten aanzien van professionele vormgeving oordeelt de ambtelijke projectleiding neutraal tot positief. Ten aanzien van de kwaliteit van samenwerking is op verschillende onderdelen de beoordeling juist negatief. Participanten geven gemiddeld een neutraal oordeel, er zijn participanten die een positief beeld hebben van het participatietraject en participanten met een negatief beeld. In de gesprekken die de onderzoekers hebben gevoerd wordt dit diffuse beeld nog eens bevestigd en worden ook oorzaken aangewezen. We lichten dat hieronder verder toe. Rondom de locatiekeuze zijn door de gemeente bij de start van het traject de verkeerde verwachtingen gewekt. Dat blijkt uit gesprekken in het kader van dit onderzoek, een inspreeknotitie van een van de bewonersgroepen en het wordt onderstreept door de Commissie Ombudsman. Omwonenden hadden de indruk dat ook de locatiekeuze onderdeel was van participatie. Dat was echter niet het geval en zij werden voor voldongen feiten gesteld. Het onderstaande citaat uit een van de gesprekken in het kader van dit onderzoek onderstreept dat.

“De locatie bleek allang beklonken tussen de gemeente en het bestuur van het ziekenhuis, nog voordat inwoners werden geïnformeerd over de keuze om het ziekenhuis te plaatsen in het gebied de Bulkenaar.” Volgens de gemeente is de locatiekeuze van meet af aan geen onderwerp geweest van participatie. Dat was een bewuste keuze, want de gemeente schatte in dat de keuze voor een locatie zich niet leent voor participatie. In de ogen van de gemeente zouden inwoners het wel eens zijn met de komst van een ziekenhuis in Roosendaal, maar omwonenden waren het hoe dan ook het niet eens met de locatiekeuze. Dit wordt ook wel het NIMBY-effect genoemd.9 Door de locatiekeuze buiten het participatietraject te houden, en daarover verkeerde verwachtingen te scheppen, is het vertrouwen in de gemeente al bij de start van het traject ernstig ondermijnd. Participanten geven verschillende redenen waarom dat wantrouwen nog eens extra is aangewakkerd: > De gemeente stelt dat cocreatie het leidende principe is. Daar is in de ogen van omwonenden niets van terecht gekomen; > Het besluitvormingsproces met betrekking tot de keuze voor de locatie was niet transparant. Ook na vele Wob-verzoeken is dat niet helder geworden;

9

NIMBY (Not in my back yard, Niet in mijn achtertuin), is een begrip uit de ruimtelijke ordening om aan te duiden dat veel mensen wel gebruik willen maken van voorzieningen, maar er geen hinder van willen ondervinden. Zo willen veel mensen in een auto rijden, maar wil bijna niemand dat in zijn directe omgeving een nieuwe verkeersweg wordt aangelegd vanwege de geluidsoverlast of aantasting van het landschap.

Pagina 35

> > >

Voorstellen van bewonersgroepen voor nader onderzoek worden niet, of heel laat en matig, ingewilligd; De gemeente geeft geen, of pas heel laat antwoord op vragen ; De Ombudsman geeft een negatief oordeel over het proces.

COCREATIE De raad onderstreept met een aangenomen motie in 2019 dat Cocreatie het leidende principe is. Met het aannemen van deze motie geeft de raad het college de opdracht om het proces van Cocreatie rond de ontwikkeling van de unilocatie Bravis naar de locatie Bulkenaar optimaal te faciliteren en te stimuleren en er op toe te zien dat dit proces zorgvuldig verloopt.

De onderzoekers merken daarbij op dat wat de raad precies onder Cocreatie verstaat toen niet is gedefinieerd. De onderzoekers zien wel een aanverwante term terug in het huidige participatiebeleid van de gemeente (De Roosendaalse Participatiebrug), namelijk de term Coproduceren. Dat wordt door de gemeente gezien als een van de hoogste niveaus van participatie, namelijk het niveau direct onder ‘Meebeslissen’. In het geval van Coproduceren vraagt de gemeente aan belanghebbenden om actief mee te doen aan de ontwikkeling van een plan en dat plan ook samen te dragen. Dat betekent samen bepalen: de agenda, uitgangspunten en de inrichting van het proces. Ook samen zoeken naar oplossingen en keuzes. Hoe dan ook de term Cocreatie wordt door bewonersgroepen in het traject Bulkenaar geïnterpreteerd als een hoge trap op de participatieladder (Willcox, 1994) en daarmee een proces waarbij grote betrokkenheid wordt nagestreefd door samen te creëren. De bewonersgroepen geven aan dat hier bij lange na geen sprake van was. Het ontbrak vooraf aan afspraken over het te volgen proces en de informatievoorziening en steevast werden zij achteraf geconfronteerd met eenmaal gekozen oplossingen, zonder te worden meegenomen in een afwegingsproces.

In de ogen van bewonersgroepen heeft de raad dan ook een onvoldoende grondige afweging kunnen maken, waarbij ook de belangen en ideeën van inwoners scherp in beeld waren. Bron: inspraaknotitie van bewonersgroepen d.d. 8 december 2020. COMMISSIE OMBUDSMAN Een van de bewonersgroepen heeft een klacht ingediend bij de Commissie Ombudsman over het niet ontvangen van ontvangstbevestigingen en antwoorden op brieven, alsmede het niet nakomen van toezeggingen gedaan door de gemeente. De commissie heeft over zes zaken gebogen waar de stichting een klacht over heeft ingediend: • De rectificatie naar aanleiding van een aangedragen alternatief (klacht gegrond); • Het niet nakomen van de uitvoering van een quickscan (klacht gegrond); • De rectificatie van de Gebiedsvisie de Bulkenaar (klacht gegrond); • Het inkoop- en aanbestedingsbeleid: de verstrekte opdrachten aan Arcadis (klacht ongegrond); • Een niet respectvolle bejegening door de wethouder (klacht ongegrond); • Het proces van Cocreatie (klacht gegrond). Bron: rapportage van de Commissie Ombudsman inzake de klacht van een bewonersgroep.

Verschillende bewonersgroepen hebben zich op een verschillende wijze opgesteld in het traject. Zo heeft de bewonersgroep Buren van de Bulkenaar gekozen voor een strategie van ‘agree to disagree’. Ook deze groep is het weliswaar niet eens met de locatiekeuze, maar heeft ervoor gekozen om zich constructief en open op te stellen ten aanzien van de andere twee opgaven: de inpassing van het ziekenhuis en de inrichting van het landschapspark. De groep

Pagina 36

Buren van de Bulkenaar heeft daar ook een groot belang bij, want deze bestaat uit direct omwonenden en hebben daardoor direct zicht op het ziekenhuis en het landschapspark. Andere bewonersgroepen kiezen voor een andere strategie. Zij benutten alle mogelijke middelen om weerstand te bieden ten aanzien van de locatiekeuze. Zij verwachten wel betrokken te worden in het participatieproces rondom de inpassing van het ziekenhuis, maar willen niet de indruk wekken dat er door deelname draagvlak is voor de locatiekeuze. De bewonersgroepen zullen hoe dan ook bezwaar maken tegen de besluiten die zijn/worden genomen door de gemeente, zie als voorbeeld het voorbeeld in het onderstaande kader. VERBINDINGSWEG De gemeente heeft een plan gemaakt voor een verbindingsweg voor de wijk Tolberg. De weg moet aan de zuidkant zorgen voor een betere afwikkeling van het verkeer van en naar de wijk. Bewonersgroepen zijn het niet eens met dit plan. Zij vrezen dat de nieuwe weg het probleem niet oplost, maar juist vergroot. Door een toename van sluipverkeer zou het juist drukker kunnen worden in de wijk, zeker als straks de nieuwbouw van het ziekenhuis gereed is. Met dit laatste is er samenhang tussen het ziekenhuis en de zuidelijke ontsluitingsweg.

Tegenstanders van de verbindingsweg geven aan dat voor de nieuwbouw van het ziekenhuis de nieuwe weg niet nodig is, want het ziekenhuis krijgt een eigen ontsluiting vanaf de afslag Wouw, parallel aan de rijksweg. Zes bewonersgroepen hebben in 2021 verschillende alternatieven aangedragen voor de ontsluiting van de wijk Tolberg. Zie het rapport ‘Het moet en het kan beter’. De wethouder heeft vervolgens beloofd de alternatieven door een onafhankelijk ingenieurs-bureau te laten toetsen (een quickscan). “De opdracht en vraagstelling aan het ingenieursbureau zou gezamenlijk opgesteld worden, dat is niet gebeurd. De gemeente blijft dit dwarsbomen en geeft geen antwoord op brieven die hierover naar de gemeente worden gestuurd, zelfs geen ontvangstbevestiging!” Bron: interviews.

In gesprekken in het kader van dit rekenkameronderzoek wordt verder aangegeven dat met name de tegenstanders van de locatiekeuze zich organiseren in bewonersgroepen en ook van zich laten horen. Er is geen bewonersgroep dat zich als voorstander van de locatiekeuze manifesteert. Het zijn vooral de tegenstanders die van zich laten horen. Dit met uitzondering van het traject rondom het landschapspark. Rondom dat traject zijn ook de positieve signalen gehoord, tijdens een bijeenkomst in een tent die door de gemeente in het park was neergezet. De ambtelijke projectleiding trekt in gesprekken in het kader van dit rekenkameronderzoek ook lessen uit het traject: 1 Bepaal aan de voorkant de spelregels en maak die ook helder: wat valt wel en wat valt niet binnen het participatietraject, waar hebben inwoners wel of geen invloed op via participatie? 2 Bespreek met groepen die mordicus tegenstander zijn welke wegen zij kunnen bewandelen en hoe zij zich gaan verhouden tot het participatietraject; 3 Steek niet alle energie in de flanken (de fervente voor- en tegenstanders). Richt de energie ook op de middengroep, de mensen die nog geen vooringenomen standpunt hebben maar meegenomen willen worden in het traject.

CLOETTA In dit traject zijn omwonenden en een ‘Aktiecomité De Meeten 2’ betrokken en verschillende instrumenten ingezet om dat te doen zoals inloop- en informatiebijeenkomsten, online platform/website en gesprekken met Aktiecomité De Meeten 2. Omwonenden en het actiecomité hebben tot op heden ook gebruik gemaakt van alle rechten en instrumenten die een planologische procedure inwoners biedt.

Pagina 37

Over het traject Cloetta oordelen zowel de ambtelijke projectleiding als de participanten negatief, zowel ten aanzien van de professionele vormgeving als de kwaliteit van samenwerking. In gesprekken werd helder waarom het oordeel negatief is, we lichten dat hieronder verder toe. Ook hier was ten aanzien van de locatiekeuze in de ogen van inwoners geen sprake van participatie. Cloetta, fabrikant van bekende snoepmerken, heeft plannen om een productielocatie te bouwen in Roosendaal. Cloetta wil drie bestaande productielocaties (twee in Roosendaal en een in Turnhout) samenvoegen in een nieuwe fabriek. Het beschikbare industrieterrein aan de De Meeten 2 is als locatie gekozen en Cloetta heeft hiertoe contact opgenomen met het college. De gemeente heeft op 14 december 2022 de inwoners geïnformeerd dat de gemeente het voornemen heeft om dat mogelijk te maken, mits tijdens ruimtelijke procedures alle signalen op groen licht komen.10 Daarbij geeft de gemeente aan dat dit voornemen is ingegeven vanuit economische motieven, zoals het behouden van werkgelegenheid. Om dit mogelijk te maken is het nodig om de bestemming van de Kernweg te veranderen naar die van een bedrijventerrein. In feite wordt daarna een bestemmingsplanprocedure gevolgd. Dat blijkt uit gesprekken in het kader van dit onderzoek en een presentatie van de gemeente op bewonersinformatiebijeenkomsten d.d.

14 december 2022 en 10 en 12 januari 2023. Daar wordt de te volgen planologische procedure gepresenteerd met de vier te volgen stappen: voorontwerpfase, ontwerpfase, vaststellingsfase en de beroepsfase. Per fase wordt aangegeven wat inwoners voor mogelijkheden hebben om invloed uit te oefenen: na de voorontwerpfase een inspraakreactie geven, na de ontwerpfase een zienswijze indienen en als laatste in beroep gaan bij de Raad van State na besluitvorming vaststelling bestemmingsplan door de raad. De omwonenden vatten het feit dat reeds in maart 2021 de gemeente een eerste optie tot koop van de grond heeft verstrekt en een bestemmingsplanprocedure is opgestart, op als een voldongen feit. Het college heeft immers zonder enige raadpleging van inwoners reeds besloten mee te werken en de nieuwe fabriek op de voorkeurslocatie mogelijk te maken. Het college geeft daarbij aan dat economische motieven daaraan ten grondslag liggen. Hiermee is de toon gezet en het vertrouwen van inwoners in de gemeente is ondermijnd. Inwoners maken zich namelijk grote zorgen over mogelijke schadelijke effecten op hun leefomgeving. Denk aan de uitstoot van schadelijke stoffen, het transport van gevaarlijke stoffen, de toename van de verkeersdrukte en geluidsoverlast et cetera.

Daar worden tijdens de informatiebijeenkomsten vragen over gesteld, waarbij de gemeente aangeeft dat onderzoeken nog moeten plaatsvinden. Omwonenden en een actiecomité van omwonenden hebben tot op heden gebruik gemaakt van alle rechten en instrumenten die een planologische procedure inwoners biedt. Dat was/is niet makkelijk voor de inwoners, want de procedure en het proces om een fabriek te kunnen plaatsen in de nabijheid van de leefomgeving van inwoners is uitermate complex en ons inziens voor inwoners ook niet te volgen. Denk aan het bepalen van de milieucategorie waaronder het terrein en de fabriek zou moeten vallen, de onderzoeken die daaraan ten grondslag liggen, de betekenis van de gekozen coördinatieregeling voor inwoners om verschillende procedures voor vergunningverlening gelijktijdig te doorlopen, het verschil tussen het in eerste instantie wijzigen van een bestemmingsplan van kleinschalig naar grootschalig industrieel bedrijventerrein en in tweede instantie wijzigen in inpassing van een industriële activiteit, of er wel of geen sprake is van een planMER-plicht et cetera.

10 Bron: verslag bewonersbijeenkomst De Meeten 2, 14 december 2022

Pagina 38

De inwoners ervaren een ongelijk speelveld.11 Zij geven aan dat zij door de gemeente niet zijn gefaciliteerd om dit allemaal op een goede wijze te kunnen doorgronden en te beoordelen.12 Zij hebben dan ook dankbaar gebruik gemaakt van één van de inwoners die wel de juridische kennis en ervaring heeft om een dergelijk complex proces te kunnen beoordelen. Deze inwoner heeft de nodige op- en aanmerkingen op de gevolgde procedure en het proces en dat ook regelmatig kenbaar gemaakt bij de gemeente. In dit onderzoek gaan we daar verder niet op in. Niet omdat het geen hout zou snijden maar omdat dit buiten de scope van het onderzoek valt. Zonder daar een inhoudelijk oordeel over te hebben zijn de tekortkomingen die worden aangegeven overwegend juridisch-technisch van aard. In dit onderzoek richten we ons op het proces en de kwaliteit van participatie. Wel constateren wij dat er hier sprake is van een proces dat volgens planologische procedures is ingericht. Inwoners hebben hoogstens gebruik kunnen maken van hun rechten in zo’n procedure, dus overwegend inspraak achteraf met het geven van inspraakreacties, indienen van zienswijzen of het aantekenen van beroep. Van enige invloed vooraf is geen sprake. Het plan bestond al, inwoners zijn hoogstens geïnformeerd over de inhoud en konden gebruik maken van hun rechten.

Verder blijkt uit gesprekken in het kader van dit rekenkameronderzoek dat de bewonersbijeenkomsten niet werden voorgezeten door een onafhankelijke voorzitter en/of onafhankelijke gespreksleiders. Daarnaast waren er vooral ambtenaren vanuit het beleidsdomein Economie aanwezig. Dat bevestigde het beeld bij tegenstanders dat het economische belang de boventoon voerde. Ook in deze casus zien we overigens dat vooral tegenstanders naar voren treden. Of er ook voorstanders van zich hebben laten horen hebben wij in dit onderzoek niet kunnen constateren. Samenvattend in onze ogen, maar ook in gesprekken genoemd, ook hier een slechte start. Het college heeft besloten mee te werken aan de keuze van het bedrijf om een fabriek te bouwen op de nieuwe locatie, al dan niet om moverende redenen. Het punt is dat dit aan omwonenden achteraf wordt medegedeeld, die daar dan verder ook geen invloed meer op kunnen hebben. Omwonenden hebben het beeld dat zaken al vooraf tussen de gemeente en het bedrijf zijn beklonken en geheimhouding van overeenkomsten helpt daarbij niet om vertrouwen te krijgen. Zie ook het eerstvolgende kader. Het vertrouwen in de gemeente is al vanaf de start ondermijnd en inwoners kunnen hoogstens de formele procedures en juridische weg bewandelen: inspreken, zienwijzen indienen, bezwaar maken en beroep aantekenen.

Ook hier trekt de ambtelijke projectleiding in gesprekken een aantal lessen: 1 Het is belangrijk is om inwonersbijeenkomsten te laten begeleiden door onafhankelijke personen; 2 Als informatie nog niet (voldoende) voorhanden is organiseer dan geen informatiebijeenkomst; 3 Er zijn geen ervaringen en lessen gedeeld tussen de trajecten De Bulkenaar en Cloetta. Dat is een gemiste kans. Het is nodig dat dit verder wordt opgepakt door het centrale participatieteam, zodat er centraal kan worden geleerd van verschillende trajecten.

11 Bron: interviews 12 Bron: interviews

Pagina 39

VRAAG EN ANTWOORD TIJDENS DE INFORMATIEBIJEENKOMST OP 12 JANUARI 2023 “Wat is uw politieke gevoel nu, na het horen van de bezwaren van de omwonenden, voor het draagvlak vanuit de gemeenschap?” “Als college zoeken wij naar draagvlak vanuit de gemeenschap. Wij staan voor het algemeen belang en alle inwoners uit de gemeente. Wij nemen uw zorgen serieus en daarvoor zijn we hier vanavond. Alle belangen en zorgen worden meegenomen in de belangenafweging en verdere procedure”. “Ik hoor u hierin niet zeggen dat het zou kunnen zijn dat alles wordt afgeblazen door het college”. “Nee, dat klopt. De reden hiervoor is dat wij voornemens zijn om Cloetta te laten vestigen op de Meeten 2, mits zij voldoen aan alle gestelde eisen en de gehele juridische procedure heeft doorlopen”. “Is het zo dat het vorige college al een besluit heeft genomen en handtekeningen heeft gezet onder een reserveringsovereenkomst, waarin staat dat de gemeente de verplichting heeft om mee te werken aan de bestemmingsplanprocedure om Cloetta te laten vestigen aan de Meeten 2? Kunnen wij inzage krijgen in de reserveringsovereenkomst?” “Nee, het is niet mogelijk om optieovereenkomsten ter inzage te krijgen. Een optieovereenkomsten is geheim. Een optieovereenkomst is een recht tot koop, wat betekent dat Cloetta de grond kan kopen op basis van het huidige bestemmingsplan”. Bron: verslag informatiebijeenkomst.

DE SCHAALSPRONG/HET GESPREK In tegenstelling tot de voorgaande twee casussen is het beeld hier zeer positief. De Schaalsprong/Het Gesprek wordt gezien als een innovatieve aanpak en ook van een geheel andere orde. Het gaat hier om een permanente dialoog met en tussen inwoners over de toekomst van de stad en omliggende dorpen. De werkwijze is gericht op participatie zonder politieke invloed, met focus op representatie van verschillende inwonersgroepen en belangen. Het doel is om met elkaar in gesprek te gaan over wat voor gemeente Roosendaal in de toekomst zou moeten zijn: wat zien, horen en voelen we dan? Zien we veel groen, of water, of iets anders? Er komt geen concreet plan uit, het gaat om met welke intentie inwoners en het gemeentebestuur de toekomst zien.

Het Gesprek is een werkwijze/aanpak en bestaat uit twee sporen: 1 Dialoog bestaande uit twee ronden: een reactieronde en een beoordelingsronde. In de reactieronde kan iedereen zijn mening geven over bepaalde onderwerpen op basis van een paar vragen. In de tweede ronde beoordeelt men de antwoorden van anderen. De uitkomsten worden o.a. besproken met deelnemers aan zogenaamde reflectietafel(s) en maken deel uit van het plan dat aan de raad wordt aangeboden; 2 De Reflectietafel is een groep van circa twintig mensen, de zogenoemde reflectiegroep. Deze groep bestaat uit mensen uit verschillende delen van de stad, dorpen en buurtschappen die een doorsnee van de bevolking vertegenwoordigen. Hun taak was om feedback te geven op tussenresultaten en betrokken te blijven bij de verschillende fase van het traject. Ruim 200 deelnemers meldden zich aan voor de reflectietafel. Daarvan zijn twintig deelnemers geplaatst aan de reflectietafel. Daarnaast zijn er specifieke tafels geweest van ondernemers en partners van de gemeente. Naast het algemene Gesprek Roosendaal Schaalsprong 2040 zijn er ook een ‘OndernemersGesprek’ en een ‘MobiliteitsGesprek’ gehouden.

Pagina 40

Werving voor deelname was laagdrempelig, via een oproep van de gemeente aan de samenleving om mee te doen, onder andere via de gemeentelijke website en social mediakanalen. Op basis van de reacties werden deelnemers uitgenodigd om mee te doen aan het gesprek en/of mee te denken in de reflectietafel(s). In een daarop volgende campagne zijn posters met QR-codes in de hele gemeente opgehangen. Iedereen kon op elk moment deelnemen. Ook zijn tweeminuten-filmpjes gemaakt om deelnemers te werven. Voor minder digitaal vaardigen waren uitgeprinte versies van de vragenlijsten beschikbaar en zijn vrijwilligers van de gemeente ingezet om samen met mensen de vragen in te vullen. Door gebruik te maken van een digitaal participatieplatform is een grote en diverse doelgroep bereikt. In twee ronden werd de linker- en rechterflank helder en kon worden gericht op de middengroep (het gedragen gemiddelde). De polarisatie is hiermee weg gehaald. Met de middengroep zijn tafels georganiseerd, met als doel om de dialoog met elkaar te voeren en te visualiseren hoe betrokkenen in de samenleving staan. Dit onder begeleiding van een onafhankelijke gespreksleiding. Het bleek dat mensen ten aanzien van een bepaald onderwerp voor een deel een gedeeld beeld hebben over een onderwerp. Het gesprek richt zich vervolgens over de 20% waar de beelden, meningen en ideeën nog niet overeenkomen.

Interessant is dat ook bleek dat inwoners van mening kunnen veranderen tijdens deze gesprekken.13 Dit is het voordeel van de focus op de middengroep. In deze groep is er in mindere mate sprake van gestolde en vooringenomen posities.14 De ambtelijke projectleiding trekt in gesprekken ook lessen uit dit traject: > De ervaringen met De Schaalsprong/Het Gesprek zijn zeer positief en dit kan verder worden uitgebouwd langs specifieke gemeentebrede thema’s. De Schaalsprong/Het Gesprek kan worden beschouwd als een participatiemachine, waarmee inwoners allerlei gemeentebrede onderwerpen op hoofdlijnen met elkaar bespreken. De resultaten kunnen dan worden benut in toekomstige specifieke projecten; > De informatie uit de Schaalsprong/Het Gesprek is ook centraal gemeentebreed toegankelijk. Op dit moment is informatie uit andere participatieprojecten nog versnipperd in de organisatie en is de kwaliteit wisselend. Met de aanpak van de Schaalsprong/Het Gesprek is zowel informatie als de ambtelijke capaciteit rondom participatie meer gebundeld.

13 Bron: 14 Bron:

interviews interviews

Pagina 41

2.2.2 Overheidsparticipatie De onderstaande tabel geeft weer wat de gemiddelde score is geweest van respondenten die de enquête hebben ingevuld rondom de drie geselecteerde casussen. De volledige rapportage (trajectrapporten) van de drie casussen zijn te vinden in bijlage 2 van dit rapport. PROFESSIONELE VORMGEVING : Overheidsparticipatie Traject I betreft DE-Toltuin en traject II Bloesembos Volgens de projectleider

Volgens de deelnemers

Tijdens het traject is er sprake van…

I

II

I

II

a.

De gemeente ondersteunt het initiatief op een professionele manier

+

++

+

++

b.

De gemeente speelt een passende rol

+

+

+

+

c.

De gemeente levert maatwerk

+

++

+

++

d.

De procedures van de gemeente zijn helder voor de initiatiefnemer en andere betrokkenen

-

-

0

0

e.

De informatie van de gemeente is begrijpelijk voor de initiatiefnemer en andere betrokkenen

0

+

+

0

f.

De gemeente komt haar afspraken na

0

-

+

+

Positief ( + ) → Zeer positief ( ++ ) Neutraal (0) Negatief ( - )→ Zeer negatief ( -- )

KWALITEIT VAN SAMENWERKING : Overheidsparticipatie Traject I betreft DE-Toltuin en traject II Bloesembos Volgens de projectleider

Volgens de deelnemers

Tijdens het traject is er sprake van…

I

II

I

II

a.

Goede samenwerking tussen gemeente en initiatiefnemer(s)

+

+

++

+

b.

De initiatiefnemer is netjes en respectvol door de gemeente behandeld.

nvt

nvt

++

++

c.

De gemeentelijke regels/kaders v.h. het initiatief zijn helder.

+

+

+

0

d.

De eventuele rol/inzet van de gemeente voor het initiatief is duidelijk.

+

+

++

+

d.

De gemeente zoekt naar ‘ruimte’ binnen de regels om het initiatief verder te helpen

+

+

++

0

f.

De gemeente stelt alle relevante informatie beschikbaar om het initiatief verder te helpen

+

0

+

+

g.

De gemeente geeft alle informatie die nodig is tijdig

0

0

+

-

h.

De gemeente heeft een open en constructieve houding

+

+

+

++

i.

De initiatiefnemer heeft een open en constructieve houding

++

+

nvt

nvt

e.

Bij een eventueel te nemen besluit heeft de gemeente duidelijk aangegeven wanneer het besluit zou worden genomen.

+

+

nvt

+

Positief ( + ) → Zeer positief ( ++ ) Neutraal (0) Negatief ( - )→ Zeer negatief ( -- )

Tabel: beoordeling kwaliteitsmaatstaf door projectleider en de deelnemers. Voor de grijze vlakken is de vraag niet gesteld aan de projectleider of de deelnemers.

Pagina 42

Zowel het traject DE-Toltuin als Bloesembos laten ten aanzien van professionele vormgeving en kwaliteit van samenwerking een positief beeld zien. Zowel de ambtelijke projectleiding als initiatiefnemers oordelen overwegend positief. Er zijn ook aandachtspunten, we lichten deze hieronder verder toe. DE-TOLTUIN Voorheen was DE-Toltuin een braakliggend terrein, wat een doorn in het oog was van omwonenden. Omwonenden waren dan ook zeer positief over het initiatief en vrijwilligers hebben het terrein nu getransformeerd naar drie hoofdfuncties: 1 Een ontmoetingsplaats (DE-Mast) waar buurtbewoners samen kunnen komen; 2 Een natuurlijke speeltuin (DE-Jungle) waar kinderen avontuurlijk kunnen spelen; 3 Een moestuin met oogst voor minima (DE-Tuin), onderhouden door vrijwilligers maar dus niet voor hen zelf.

Stichting DE-Toltuin is opgericht in 2014, toen DE-Toltuin tot Icoonproject Noord-Brabant is verkozen door ‘Groen Dichterbij’ en daarmee een geldprijs heeft ontvangen. Het was nodig om een stichting op te richten omdat de gemeente geen middelen mag geven aan particulieren. Naast een administratief vehicle dat nodig is om (financiële) middelen te beheren, zorgt het bestuur van de stichting voor o.a. vrijwilligersmanagement, fondsenwerving, PR en overleg met allerlei gelieerde organisaties en goede doelen. De uitvoering ligt geheel bij de vrijwilligers van de DE-Toltuin en Bloesembos (Bloesembos is in een later stadium aan de stichting opgehangen). De initiatiefnemers geven aan dat de samenwerking met de gemeente over het algemeen goed is. Daarbij merken zij op dat ‘de gemeente’ niet bestaat. Initiatiefnemers hebben altijd te maken met verschillende personen van de gemeente. Die personen hebben soms een ander beeld bij (of visie op) de samenwerking met initiatiefnemers, en daarmee ook een andere houding naar initiatiefnemers. Zo zijn de groenbeheerders van de gemeente professionals en sommige groenbeheerders nemen de regels en (technische) normen in alle gevallen als het uitgangspunt. Sommigen tonen daarbij weinig vertrouwen in de kennis en kunde van vrijwilligers.

Zij hebben houvast aan regels en normen, maar vrijwilligers willen juist maatwerk, dus ook buiten de lijntjes kunnen kleuren als dat nodig is. Dit leidt soms tot fricties tussen de gemeente en vrijwilligers. In gesprekken geven initiatiefnemers de volgende tips voor de gemeente: > Accepteer dat niet alles vanaf het begin al perfect moet zijn. Gun vrijwilligers een leer- en groeiproces; > Ga serieus om met vrijwilligers en koester hun betrokkenheid; > Besef dat de verbinders van de gemeente een cruciale rol spelen om de brug te slaan tussen de systeem- en de leefwereld; > Flexibiliteit en maatwerk zijn bijzonder belangrijk. Focus dus op de bedoeling en de bijdrage van het initiatief aan de beleidsdoelen van de gemeente, in plaats van of alles voldoet aan richtlijnen en normen. BLOESEMBOS Het initiatief Bloesembos is gestart nadat in 2019 de gemeente tientallen bomen verwijderd had, waar omwonenden erg van schrokken. Vanwege aantasting door de letterzetter moesten deze worden verwijderd, op drie bomen na. Eerder was al een hele rij grote lindebomen aan de rand langs de Bloesemberg met wortel en al volledig verwijderd. Na de kaalslag in 2019 dreigde verwaarlozing en verloedering van de woonomgeving.

Pagina 43

De initiatiefnemers kwamen in beweging en eind 2019 zijn door hen flyers bezorgd aan alle direct aangrenzende woningen van de Bloesemberg en enkele woningen van aanliggende straten. Er volgde een buurtoverleg, de eerste op 18 december 2019 en daarna op 7 januari 2020 met de wethouder erbij. De initiatiefnemers geven aan dat de wethouder een zeer open en constructieve houding had en de vraag stelde wat de omwonenden graag zouden willen met het terrein. De wethouder gaf aan dat de omwonenden een plan voor het terrein mochten maken, in samenwerking met de verbinder van de gemeente. Een kerngroep van aanvankelijk zes omwonenden is aan de slag gegaan en heeft met papier en potlood eerste schetsen gemaakt van een plan. De wens was om alle bomen terug te plaatsen, met behoud van de kinderspeeltuin en het voetbalveldje. Van begin af aan met vergroting van de biodiversiteit als een rode draad door het hele project. De samenwerking met de verbinder was uitstekend. Na een half jaar regelmatig overleg (in coronatijd) was het plan getekend, goedgekeurd door de kerngroep en geaccepteerd door de gemeente. Daarna kwam er een kink in de kabel. Er ontstonden fricties tussen de kerngroep en een ambtenaar groenbeheer. De reactie van deze ambtenaar op het ontwerp was zeer negatief, het zou niet aan richtlijnen of normen voldoen en van biodiversiteit wilde hij/zij niets weten.

Dat werd in de ogen van de vrijwilligers op een respectloze wijze medegedeeld. De relatie tussen de vrijwilligers en de gemeente liep daarmee een deuk op. Ons inziens een typisch voorbeeld van een botsing tussen de ‘systeemwereld van de overheid’ en ‘leefwereld van inwoners’. De focus van vrijwilligers ligt dan op de bedoeling, die van sommige ambtenaren op de regels (ongeacht de bedoeling). Los van dit incident faciliteert de gemeente de vrijwilligers met kennis en materieel en dat gaat over het algemeen goed. Soms is het wel nodig om juist de kennis te benutten van ambtenaren over regels en normen. Dat speelt bijvoorbeeld rondom de natuurspeeltuin. Dat moet natuurlijk ook een veilige omgeving zijn voor kinderen. De gemeente heeft het ontwerp daarop getoetst en uiteindelijk de gerealiseerde speeltuin gecontroleerd. In dit geval is de bedoeling van regels en normen ook helder: namelijk veiligheid voor kinderen. Eind 2023 kwam er gelukkig een keerpunt toen een andere ambtenaar met meer bevoegdheden en gevoel over hoe om te gaan met vrijwilligers het stokje overnam. Deze had een visie op biodiversiteit en wilde ook graag luisteren naar de wensen van de vrijwilligers. De verbinder van de gemeente heeft daarbij een positieve rol gespeeld. Het is in de ogen van de initiatiefnemers nu een prachtig geheel geworden.

Er is nu meer biodiversiteit en het heeft ook veel meer functies dan voorheen. Het verbindt namelijk ook de mensen in de buurt. Er is geloof en vertrouwen in de samenwerking met elkaar en ook kinderen en jongeren hebben een plek. Het onderhoud wordt gedaan door circa tien vrijwilligers, waarvan enkele tevens in het kernteam zitten. De verbinder ondersteunt het project financieel en met materieel, en verder met gevraagde en ongevraagde adviezen. Uit het voorgaande blijkt dat de rol van de verbinder belangrijk is. Samenwerken met initiatiefnemers vraagt om het opbouwen van duurzame goede relaties en een groot probleemoplossend vermogen. Initiatiefnemers werken namelijk vanuit gevoel en intentie, het is belangrijk om daar oog voor te hebben.15 Pragmatisch handelen, ruimte en vertrouwen geven zijn essentieel om initiatieven te benutten en tot wasdom te laten komen. Dat betekent niet direct regels stellen maar pas optreden als het niet goed gaat. Dat wordt op een treffende wijze aangegeven in gesprekken: “Het is belangrijk dat initiatiefnemers de ruimte krijgen om ‘fouten’ te maken want ook zij moeten de kans krijgen om te leren.”

15 Bron: interviews

Pagina 44

In gesprekken worden ook tips gegeven door initiatiefnemers: > In de samenwerking met initiatiefnemers spelen allerlei zaken en er zijn veel actiepunten. Om een goede relatie op te bouwen is het nodig om afspraken na te komen. Leg daarom je actiepunten vast. Zeg wat je doet en doe wat je zegt; vertrouwen komt te voet en gaat te paard; > Probeer niet al het beleid en procedures van de gemeente uit te leggen. Dat is onmogelijk, zie dit als de techniek dat onder de motorkap van een auto zit; > Zorg voor een werkbudget zodat snel kan worden ingespeeld op vragen van initiatiefnemers.

2.2.3 Permanente vormen van participatie Voor dit onderzoek is gesproken met de Jongerenraad, Bewonersplatformen en de Adviesraad Sociaal Domein. Dit zijn permanente vormen van participatie, er is sprake van een structureel karakter in plaats van een projectmatig participatieproces. De drie platformen kunnen voortdurend gevraagd en ongevraagd advies geven aan de gemeente over uiteenlopende onderwerpen. JONGERENRAAD De Jongerenraad bestaat al meer dan twaalf jaar en krijgt jaarlijks een subsidie van de gemeente om zijn rol in te kunnen vullen. De Jongerenraad geeft gevraagd en ongevraagd advies aan de gemeente, maar ook aan andere partijen als het onderwerp jongeren raakt. Denk bijvoorbeeld aan scholen, maatschappelijke organisaties en bedrijven. Enige jaren geleden werd de Jongerenraad niet voldoende actief geïnformeerd door de gemeente. De Jongerenraad heeft dan ook een oproep gedaan naar de gemeente om, daar waar het onderwerp jongeren aan de orde is, de stukken proactief te sturen naar de Jongerenraad. Dat gaat nu beter en de Jongerenraad heeft nu ook een vast contactpersoon binnen de ambtelijke organisatie. Zo is de Jongerenraad betrokken bij de Dag van de Democratie en heeft aan tafel gezeten rondom het Toekomstbeeld 2040.

Hierdoor kan de Jongerenraad invloed uitoefenen op het beleid en de plannen van de gemeente en makkelijker ideeën inbrengen voor uiteenlopende onderwerpen. Bijvoorbeeld: > De Jongerenraad heeft een idee ingebracht om de veiligheid voor jongeren te verbeteren in het geval van fietsen in het buitengebied. Het idee is een aantal inwoners te vragen of er bij hen aangebeld mag worden als dat nodig is. Bijvoorbeeld bij een lekke band of een onveilige situatie. Een raadslid heeft meegedacht en uiteindelijk is er een raadsvoorstel behandeld in de raad. Helaas is daar niet positief over besloten. De problemen werden wel erkend, maar voor deze oplossing was niet voldoende draagvlak; > Tijdens de coronaperiode hadden sommige jongeren geen studieplek om te studeren. De Jongerenraad heeft de gemeente gevraagd mee te denken en de gemeente heeft toen ook studieplekken gerealiseerd; > De Jongerenraad heeft advies gegeven over verruiming van de openingstijden voor uitgaansgelegenheden. Dat advies is door de gemeente opgevolgd; > De Jongerenraad geeft verder aan goed meegenomen te zijn bij de ontwikkeling van de jeugdagenda. De beleidsmedewerker heeft de Jongerenraad actief uitgenodigd om de jeugdagenda door te nemen. Er zijn korte lijnen met de beleidsmedewerker.

Er zijn in de ogen van de Jongerenraad nog wel punten die verbeterd kunnen worden: > De procesgang van besluitvorming is moeilijk te volgen, ook voor de achterban. Wat zijn de spelregels, wanneer komt iets op de raadsagenda, wanneer wordt het besluit genomen, hoe wordt dat teruggekoppeld et cetera? > De Jongerenraad heeft moeite om de eigen bedrijfsvoering goed op orde te krijgen. Het zou fijn zijn als de Jongerenraad ook op dit terrein wat advies of coaching van de gemeente zou krijgen.

Pagina 45

BEWONERSPLATFORMEN De gesproken dorps- en wijkplatformen geven aan dat de gemeente goed met hen samenwerkt. Voor de samenwerking hebben de dorps- en wijkplatformen een convenant afgesloten met de gemeente. Zij werken met de gemeente samen rondom allerlei verschillende onderwerpen. Er is geen enkel onderwerp uitgesloten. De dorps- en wijkplatformen geven aan dat het belangrijkste in de samenwerking is dat de gemeente de bewonersplatformen serieus neemt. Dat betekent op tijd geïnformeerd worden door de gemeente, signalen die worden gegeven ook oppakken en op z’n minst vragen beantwoorden. Dus niet alleen gehoord worden maar ook handelen. Dat gaat veelal goed maar soms vinden zij het lastig. De gemeente is namelijk veelkoppig, voor ieder onderwerp zijn er weer andere ambtenaren waar contact mee is. De verbinders van de gemeente spelen hierbij een goede rol en helpen bij het leggen van de juiste contacten en samenhang. Dat geldt ook voor het college, het gemeentebestuur. Het huidige college werkt goed samen het bewonersplatform en dat gaat ook steeds beter.

In de praktijk gaan zaken goed en minder goed. In gesprekken worden verschillende voorbeelden genoemd. In de onderstaande tabel presenteren we een aantal voorbeelden.

Niet alleen luisteren maar ook handelen

Oppakken van signalen

Op tijd geïnformeerd worden

Wat is Voorbeelden: wat gaat goed of minder goed? belangrijk voor platformen? • De gemeente heeft een informatieavond georganiseerd voor inwoners over het tekort aan betaalbare woningen. Het bewonersplatform wist hier niets van en hoorde hierover pas twee dagen tevoren. • De gemeente heeft 322 inwoners aangeschreven over een bepaald onderwerp. Het bewonersplatform wist van niets, “dan sta je bij vragen van inwoners in je hemd”. • De openbare ruimte rondom een school is niet schoon, vieze tegels en veel rommel, de school is onzichtbaar door het hoge groen. Het bewonersplatform heeft hier meer dan 400 foto’s van gemaakt en deze aan de verbinder gegeven. • De gemeente had de huur opgezegd van een pand waar de brandweerpost was gevestigd. Hier heeft de dorpsraad bezwaar tegen gemaakt en de gemeente heeft een alternatieve locatie gevonden. • Jaren geleden wilde de gemeente een zonnepark in een natuurgebied plaatsen. De dorpsraad heeft zich daar samen met andere belangengroepen tegen verzet, en met succes. • Sinds 1,5 jaar heeft een aantal inwoners het initiatief genomen om een zogeheten ‘koffiepraatje’ te organiseren voor eenzame inwoners. Er is subsidie of andere financiële ondersteuning aangevraagd bij de gemeente, maar de gemeente wilde geen subsidie verstrekken en stuurde de initiatiefnemers van het kastje naar de muur.

• Inwoners wilden graag sportvoorzieningen voor jong en oud voor onder andere een bootcamp. De inwoners hebben hier een plan voor gemaakt en de gemeente heeft geholpen met subsidie en de initiatiefnemers verbonden met de goede partijen die dit kunnen realiseren. • Een stukje bos langs een drukke weg. Ouderen wilden graag een leuning langs het trapje. Dit is gemeld bij de verbinder en was binnen een week geregeld. • Verlichting rondom een verkeerskruispunt deed het niet. Diverse keren moeten melden bij de gemeente voordat de gemeente actie ondernam. Tabel: voorbeelden wat gaat goed of minder goed in de samenwerking met de gemeente (bron: interviews).

Pagina 46

De bewonersplatformen geven mee dat zij een belangrijke rol kunnen spelen in situaties daar waar verschillende belangen spelen. De bewonersplatformen kunnen dan een verbindende rol spelen. Bewonersplatformen hebben de mogelijkheid om verschillende spelers bij elkaar te brengen. Een voorbeeld is de komst van een school. Het bewonersplatform heeft allerlei partijen met elkaar verbonden die kansen zagen of raakvlakken hadden met de komst van de school. Denk aan de gemeente, het schoolbestuur, sportverenigingen, de kerk en de woningbouwvereniging. Een bewonersplatform kan al die partijen om de tafel te krijgen omdat een bewonersplatform een neutrale positie heeft, en daarmee voor geen enkele partij een bedreiging is. De wethouder zag dit ook en vroeg dan ook aan het bewonersplatform Heerle om een dorpsvisie op te stellen. ADVIESRAAD SOCIAAL DOMEIN Het instellen van een adviesraad voor het sociaal domein is een wettelijke verplichting voor de gemeente. Deze verplichting is vastgelegd in de Participatiewet, de Wet maatschappelijke ondersteuning en de Jeugdwet. De adviesraad streeft naar een proactieve werkwijze en wil daarmee vooral vooraf meedenken met de gemeente. Dat is goed gelukt in het geval van de Jeugdagenda en het Integraal Huisvestingsplan voor Kindcentra. De ambtenaren hebben in opmaat naar deze agenda en plannen gesprekken gevoerd met de adviesraad.

Punten die door de adviesraad naar voren zijn gebracht zijn ook verwerkt. Een voorbeeld is het onderwerp ‘inclusieve samenleving’.

Deze proactieve werkwijze lukt goed als het gaat om het Sociaal Domein. Ten aanzien van andere domeinen moet hier nog een slag worden gemaakt. Bijvoorbeeld het ruimtelijke domein, de adviesraad wordt voor onderwerpen die in dat domein spelen nog niet vooraf in stelling gebracht. Een voorbeeld is de ‘Parkenvisie’; hier is vooraf geen afstemming over geweest. Om vooraf goed in positie te komen is het voor de adviesraad belangrijk om zicht te krijgen op wat de gemeente de komende periode wil ontwikkelen. Recent zijn hierover afspraken gemaakt met de portefeuillehouder. Er is afgesproken dat de adviesraad drie keer per jaar overleg heeft met de portefeuillehouder om de agenda voor de komende periode te bespreken. De adviesraad heeft een netwerk van zo’n 300 inwoners en organiseert regelmatig incidenteel thematische informatiebijeenkomsten. De gemeente kan hier ook zijn voordeel mee doen door via de adviescommissie bijeenkomsten te organiseren. Een voorbeeld is een informatiebijeenkomst over het onderwerp ‘financiële kwetsbaarheid’, die de adviesraad voornemens is te organiseren. Samenvattend wil de adviesraad bijdragen aan de inhoud (zoveel als mogelijk aan de voorkant) als aan het participatieproces met inwoners (organiseren en betrekken van doelgroepen).