Eindrapport Evaluatie Metropoolregio Rotterdam Den Haag.pdf
Tekst van het document
76
2014-2023 Gemeenschappelijke regeling MRDH (2014)
2017-2023 Regionaal denken, lokaal doen! Tussenevaluatie MRDH (2017)
2022-2023 Samenwerken maakt sterker: tweede tussenevaluatie GR MRDH (2022)
2022-2023 Bijdragen aande regionale economie: onderzoek naar economisch programm MRDH (2022)
y Vernieuwende en transparante invulling aan democratische legitimiteit y Efficiënte en pragmatische van onderop gevoede democractisch gelegitimeerde samenwerking tussen gemeenten maar ook met andere partijen in en om de Metropoolregio y Goede invulling van besluitvorming in gemeenteraden (waarin raden de betrokkenheid voor een belangrijk deel zelf regelen, tijdig en effectief betrokken worden, met politieke verantwoording in de eigen raden, in een democratisch gelegitimeerd licht metropoolbestuur, waarbij gemeenteraden vooraf en effectie betrokken worden
Governance-aanbevelingen y Inrichting/versterken MRDH-klankbordgroep per gemeente y Lichtere invulling adviescommissies
Verbetering van eigen inbreng van gemeenten in de MRDH y Actief gesprek voeren met gemeenten t.b.v. aandacht voor MRDH bij raadsleden y Best practices delen over hoe gemeenten eigen inbreng kunnen versterken
Verbeteren van de eigen opzet en invulling van de MRDH-aanbevelingen y Aandacht voor monitoring en evaluatie om tussentijds raadsleden te informeren over voortgang doelen Strategische agenda; optimaliseren betrokkenheid gemeenteraden
Interne informatievoorziening en communicatieaanbevelingen y Inrichting bredere online werkomgeving voor MRDH voor raadsleden y Geringe naamsbekendheid bij burgers niet problematiseren – organisatie richten op interne informatievoorziening en ondersteunen gemeente y Raadsleden en bestuurders moeten over de MRDH communiceren (rol voor burgemeesters, lokaal/ in Den Haag/in Brussel
Evaluatie Metropoolregio Rotterdam Den Haag | Eindrapport
In de toelichting bij de gemeenschappelijke regeling is
stemrecht. Verder hebben de leden van het algemeen bestuur de
opgenomen dat gemeenteraden zelf voor een belangrijk deel
mogelijkheid voorstellen te doen, amendementen voor te stellen
de betrokkenheid bij de metropoolbesluitvorming en de rol
of moties in te dienen. Van dit recht om een motie in te dienen
van hun vertegenwoordiger daarin organiseren. Verder is
wordt (zeer) beperkt gebruik gemaakt. Naast deze deelname aan
opgenomen dat de voorgestelde regeling bijdraagt aan het
deze formele gremia zijn raadsleden ook uitgenodigd om deel te
tijdig en effectief betrekken van de gemeenteraden bij de
nemen aan bijeenkomsten in het kader van het opstellen van de
metropoolbesluitvorming. De gemeenteraden krijgen zodoende
strategische agenda.
een betere positie dan zij bij veel gemeenschappelijke regelingen op dit moment gewend zijn, aldus de toelichting.
Ten tweede zijn er de adviescommissies. Deze adviescommissies bieden raadsleden de mogelijkheid rechtstreeks met elkaar en
Het voorstel is dat gemeenteraden een collegelid aanwijzen als
met het algemeen bestuur en/of de bestuurscommissies de
lid van het algemeen bestuur. Benoeming van een collegelid
dialoog aan te gaan en advies te geven. Dit is een manier om
bevordert de politieke verantwoording in de eigen raden. Dit
het perspectief van burgers en andere belanghebbenden in te
wordt overigens niet verankerd in de gemeenschappelijke
brengen. Zowel bij het bepalen van de strategische koers van
regeling, zodat er altijd een keuzevrijheid blijft.
de MRDH als bij meer concrete besluiten over bijvoorbeeld het verstrekken van financiën aan vervoersbedrijven. Van elke
5.2 Feitelijke ontwikkeling democratische legitimiteit
gemeente hebben twee raadsleden zitting in de adviescommissie. Vooruitlopend op bijeenkomsten van adviescommissies is er de mogelijkheid om als gemeente een preadvies in te dienen. Ten behoeve daarvan worden informatiesessies georganiseerd voor
Bij het beschrijven van de feitelijke ontwikkeling van
leden van de adviescommissies. Deze informatiesessies staan
democratische legitimiteit van de MRDH maken we
open voor alle raadsleden.
onderscheid tussen inputlegitimiteit, throughputlegitimiteit, outputlegitimiteit en feedbacklegitimiteit. Onderstaand
Ten derde is er voorbereiding binnen de gemeente zelf.
beschrijven we eerst wat dit inhoudt. Vervolgens beschrijven we
Gemeenten kunnen binnen de eigen gemeente hun inbreng
hoe dit binnen de MRDH is vormgegeven.
voorbereiden. Dit doen gemeenten op uiteenlopende wijze. Een deel van de gemeenten heeft een klankbordgroep of kernteam
Inputlegitimiteit
bestaande uit de MRDH-afgevaardigden van de gemeente.
Deze vorm van legitimiteit gaat uit van het principe ‘bestuur
Binnen zo’n klankbordgroep wordt de inbreng afgestemd.
door het volk’. Politieke besluiten zijn legitiem als ze de wil van
Binnen een groot deel van de gemeenten is de MRDH een vast
het volk weerspiegelen; ze moeten zijn afgeleid uit de belangen
agendapunt binnen de betreffende commissies. Bij sommige
en voorkeuren van de gemeenschap. Dit is makkelijker te
gemeenten wordt dit moment echt gebruikt om inbreng af
bewerkstelligen naarmate kiezers en hun vertegenwoordigers
te stemmen, binnen andere gemeenten gaat het meer om
dichter met elkaar in contact staan. Door burgerparticipatie
het delen van ontwikkelingen. Verder kunnen gemeenten
en het zoeken naar consensus worden oplossingen gevonden
invloed uitoefenen op de besluitvorming door het indienen
waarin alle betrokkenen zich kunnen vinden.
van zienswijzen. Binnen de MRDH wordt deze procedure doorlopen voor belangrijke besluiten en dus niet alleen voor de
Invloed van deelnemers op besluitvorming
besluiten waarbij het doorlopen van een zienswijzeprocedure
Binnen de MRDH is sprake van verlengd lokaal bestuur.
wettelijk verplicht is. Door gemeenteraden wordt van deze
Dit betekent dat het bestuur van de MRDH geen eigen
gelegenheid om een zienswijze in te dienen ook gebruik
democratische legitimatie heeft en de politieke controle op het
gemaakt. Door het AB of de bestuurscommissies wordt de lijn
door het samenwerkingsverband gevoerde bestuur uiteindelijk
gehanteerd om zo veel mogelijk deze zienswijzen te verwerken.
berust bij de betrokken deelnemers. Bij de 21 gemeenten dus.
Middels een nota van beantwoording wordt gereageerd op de
Daarvoor kent de MRDH verschillende mogelijkheden.
ingebrachte zienswijzen en wordt aangegeven hoe hiermee om is gegaan. Deze nota wordt voorafgaand aan de besluitvorming
Ten eerste nemen alle gemeenten deel aan de vergaderingen
toegestuurd aan de gemeenteraden zodat die nog in de
van het algemeen bestuur en de bestuurscommissies waarin
gelegenheid zijn hiervan kennis te nemen voorafgaand aan de
besluiten worden genomen. Daarin hebben alle 21 gemeenten
besluitvorming.
77
Evaluatie Metropoolregio Rotterdam Den Haag | Eindrapport
Tussen de deelnemers onderling is beperkt contact over
Het besluitvormingsproces van de MRDH is uitgewerkt in
deze interne voorbereiding. Dit gaat dan bijvoorbeeld over
de gemeenschappelijke regeling, instellingsbesluiten van de
het afstemmen van zienswijzen of het uitwisselen van best
commissies en reglementen van orde van de diverse gremia. Een
practices omtrent de werking van klankbordgroepen. Na de
nadere toelichting op het besluitvormingsproces is te vinden in
tussenevaluatie 2017 heeft dit wel even plaatsgevonden en
de (openbare) werkwijzer van de MRDH.
na de tussenevaluatie is dit wel op de agenda gekomen van het coördinatorenoverleg maar op het niveau van de griffies,
De concrete rollen en verantwoordelijkheden van de diverse
secretarissen of bestuurlijk is deze uitwisseling er beperkt.
gremia en het besluitvormingsproces zijn uitgewerkt in de formele regelingen en worden toegelicht op de website van
Invloed van burgers en andere belanghebbenden
de MRDH. Deze beschrijvingen laten her en der ruimte voor
op besluitvorming (participatie)
interpretatie. Met name waar het om de adviescommissies
De invloed van burgers op besluitvorming wordt op
gaat. Dit is een voor veel raadsleden en bestuurders onbekende
verschillende manieren vormgegeven. Ten eerste is er binnen
vorm want deze wordt zelden gehanteerd in de andere
de adviescommissies, bestuurscommissies en het algemeen
gemeenschappelijke regelingen. Naar aanleiding van de laatste
bestuur de mogelijkheid om in te spreken. Zowel burgers
tussenevaluatie is opnieuw gesproken over de rol en positie
als belangengroeperingen kunnen daar gebruik van maken.
van de (leden van de) adviescommissies. Mede in relatie tot
Van deze mogelijkheid wordt beperkt gebruik gemaakt. Ten
het algemeen bestuur en de bestuurscommissies. Er is niet
tweede verloopt de invloed van burgers via de deelnemers
verder uitgewerkt of vastgelegd wat deze rol en positie nu
aan de samenwerking. De gemeenten zelf staan in contact
precies inhoudt.
met hun eigen inwoners en belangengroeperingen en kunnen hun belangen en voorkeur wegen en inbrengen in
De vergaderingen van het algemeen bestuur, de
het besluitvormingsproces. Ten derde verloopt deze invloed
bestuurscommissies en de adviescommissies zijn openbaar.
via participatie die door de MRDH wordt georganiseerd
De vergaderingen van de adviescommissies zijn ook via een
binnen het besluitvormingsproces. Dan gaat het bijvoorbeeld
videoverbinding te volgen. Die van het algemeen bestuur en
om de totstandkoming van de strategische agenda of de
de bestuurscommissies nog niet maar daar wordt aan gewerkt.
strategische bereikbaarheidsagenda. Uit een studie van de
De vergaderstukken van alle gremia worden voorafgaand aan
totstandkoming van diverse beleidsdocumenten komt naar
de vergadering op de website van de MRDH gepubliceerd.
voren dat in het proces van totstandkoming van sommige
Na afloop worden de verslagen en besluitenlijsten van deze
strategische documenten stakeholders worden betrokken. Bij
vergaderingen gedeeld.
het opstellen van de Roadmap Next Economy 2016 is een groot aantal economische partners betrokken. En in kader van de
In het kader van de kenbaarheid is er voor nieuwe raadsleden
strategische agenda 2019-2022 hebben ontmoetingssessies
en bestuurders een landingspagina “Welkom nieuwe raadsleden
plaatsgevonden waarbij stakeholders aanwezig waren.
en bestuurders” waarop veel informatie te vinden is over de
Daarnaast vindt participatie en input vanuit de samenleving
MRDH en het besluitvormingsproces. Daarin zijn ook linkjes
vooral getrapt plaats (via bestuurders en raadsleden). Tot slot
opgenomen naar de regelingen en de werkwijze van de MRDH.
onderhoudt de MRDH periodiek contact met stakeholders als
Daarnaast wordt aan het begin van een bestuursperiode voor de
VNO-NCW, EZK, I&W, PZH, EBZ en omliggende regio’s. Dit
nieuwe leden van de adviescommissies en bestuurscommissies
contact heeft over het algemeen het karakter van bijpraten en
een “heidag” georganiseerd waarbij nieuwe (en oude) leden van
elkaar op de hoogte houden. Deze contacten hebben zich in de
deze commissies bekend worden gemaakt met de MRDH, het
loop van de samenwerking ontwikkeld.
besluitvormingsproces en hun rol daarbinnen.
Throughputlegitimiteit
Tijdens de tussenevaluatie 2017 werd een probleem
Throughputlegitimiteit kan worden gedefinieerd in termen van
geconstateerd met betrekking tot de informatievoorziening.
bepaalde kwaliteitseisen zoals transparantie, kenbaarheid,
Verbetering van de stukkenstroom moest daarom prioriteit
voorspelbaarheid en due process, waaraan de regels en procedures,
krijgen. Het gaat dan om het terugdringen van het aantal
waarmee beslissingen worden genomen, moeten voldoen. Het gaat
stukken, deze korter en helderder maken en beter in
hier in feite om de legitimiteit van het besluitvormingsproces
de context plaatsen. In de jaren daarna heeft dit zich ontwikkeld. Inmiddels is het zo dat in principe twee weken
78
Evaluatie Metropoolregio Rotterdam Den Haag | Eindrapport
voorafgaand aan vergaderingen van de adviescommissies,
De resultaten zijn opgenomen in de hoofdstukken twee en drie
bestuurscommissies, algemeen bestuur en dagelijks bestuur
van deze rapportage.
de agenda en de vergaderstukken worden gedeeld via iBabs en NotuBiz (vergaderapplicaties). De vergaderset bestaat
Feedbacklegitimiteit
uit de agenda, agendaposten en de bijhorende bijlagen. De
Feedbacklegitimiteit bestaat uit verantwoording en terugkoppeling.
agendapost is een samenvatting van het voorgestelde besluit
Aan democratische organen en kiezers wordt over de uitoefening
of advies. In de bijlagen is een en ander meer uitgebreid na
van publieke taken en bevoegdheden en de besteding van publieke
te lezen. De samenvattingen verschillen wel qua inhoud en
middelen rekenschap afgelegd; het overheidsoptreden kan worden
lengte. Sommigen zijn echt toegespitst op de doelgroep (in het
beoordeeld en zo nodig bijgestuurd. Wanneer verantwoording en
bijzonder raadsleden), andere stukken zijn meer technisch-
terugkoppeling door de overheid op een goede manier plaatsvinden,
bestuurlijk van aard en daarmee lastiger te volgen. Wel wordt
is de kans groter dat burgers het overheidshandelen als legitiem
in alle vergaderpost de link gelegd tussen het besluit en de
beschouwen, ook als zij het inhoudelijk oneens zijn met een
strategische agenda van de MRDH. Daarnaast blijven deze
overheidsbeslissing.
stukken online beschikbaar voor bestuurders en raadsleden. Het algemeen bestuur, het dagelijks bestuur en de voorzitter Een andere ontwikkeling is dat ieder kwartaal een jaarplanning
dienen aan de gemeenteraden alle informatie te geven die voor
wordt gedeeld met de betrokkenen uit de gremia en ambtelijke
een juiste beoordeling van het door het betreffende bestuur
overleggen met daarin welke onderwerpen en zienswijzen
gevoerde en te voeren beleid nodig is (actieve informatieplicht).
er geagendeerd worden in het lopende kalenderjaar. In deze
Hetzelfde geldt voor de situatie waarin een of meer raadsleden
planning voor de adviescommissies is ook opgenomen op welke
om inlichtingen vraagt. In de praktijk verloopt dit via de
momenten informatiesessies plaatsvinden, wanneer preadviezen
“eigen” bestuurder. Middels raadsinformatiebrieven worden
kunnen worden ingediend en wanneer de leden de beschikking
gemeenteraadsleden daarnaast ook door de MRDH op de
krijgen over de preadviezen van andere gemeenten. De termijn
hoogte gesteld van ontwikkelingen. Daarmee wordt invulling
tussen een informatiesessie en het geven van een preadvies
gegeven aan de actieve informatieplicht van de MRDH. Verder
is doorgaans een week. Een week daarna vindt vervolgens de
wordt zoals eerder verantwoording afgelegd over de omgang met
vergadering van de betreffende adviescommissie plaats. Verder
zienswijzen door middel van een nota van beantwoording.
is sinds medio 2024 op de website van de MRDH een overzicht beschikbaar van toezeggingen. Daarin is nog geen enkele
In het kader van de monitoring en verantwoording worden
toezegging opgenomen. Dit komt omdat pas sinds kort met
door de MRDH bestuursrapportages en jaarverslagen opgesteld.
dit systeem wordt gewerkt. Daarnaast wordt binnenkort een
Daarin is opgenomen hoe het ervoor staat met de uitvoering
overzicht van moties toegevoegd.
van de opdrachten zoals geformuleerd in de strategische agenda. Daarnaast wordt een oplegger gemaakt waarmee in één
Door de MRDH is een notitie opgesteld waarin beschreven
oogopslag inzicht wordt gegeven in de begrotingswijzigingen.
staat welke instrumenten raadsleden hebben om invloed uit te
In deze oplegger is geen informatie opgenomen over de stand
oefenen op regionale besluitvorming. Deze notitie is gedeeld
van zaken met betrekking tot de inhoudelijke opdrachten uit
met de coördinatoren en de adviescommissies. Kort na het
de strategische agenda. Naast deze rapportages en jaarverslagen
verschijnen van de notitie is door de MRDH aangeboden een
zijn er twee tussenevaluaties uitgevoerd naar het functioneren
toelichting te geven aan gemeenteraden. Door een deel van de
van de MRDH. Deze gaan echter niet tot nauwelijks in op
gemeenten is daar gebruik van gemaakt. Ditzelfde aanbod is
de realisatie van doelstellingen door de MRDH. Verder zijn
door de MRDH gedaan na de gemeenteraadsverkiezingen. Ook
er diverse monitors en verantwoordingsdocumenten gericht
daarvan is door verschillende gemeenten gebruik gemaakt.
op bepaalde doelstellingen. Bijvoorbeeld de Verantwoording exploitatie OV-concessies waarin is opgenomen hoe er wordt
Outputlegitimiteit
gepresteerd ten opzichte van (een deel van) de doelstellingen.
Outputlegitimiteit wordt bepaald door de mate waarin op
Maar ook is een “live” dashboard ontwikkeld dat inzicht biedt
effectieve en efficiënte wijze gedragen resultaten worden geboekt
in de maatregelen op het gebied van duurzame mobiliteit.99
die bijdragen aan het oplossen van maatschappelijke opgaven. Het gaat hier om de mate waarin de overheid dingen voor elkaar krijgt die de leefwereld van burgers positief veranderen. 79
99
https://mrdh.nl/regionaal-maatregelenpakket
Evaluatie Metropoolregio Rotterdam Den Haag | Eindrapport
Verder kunnen in dit opzicht nog het MRDH journaal, MRDH
outputlegitimiteit en feedbacklegitimiteit. Bij het weergeven van
Live en het Metropoolcafé worden genoemd. Het MRDH-
deze beelden combineren we de resultaten uit de enquête met
journaal is een tweewekelijks bericht waarmee abonnees
de input uit de gesprekken.
op de hoogte worden gehouden van ontwikkelingen. Dit journaal wordt ook aan de griffiers van de deelnemende
Toelichting enquête
gemeenten gestuurd. MRDH Live is de jaarlijkse bijeenkomst
Er is een enquête uitgezet onder raadsleden van de 21
voor bestuurders, raadsleden en partners van de MRDH.
gemeenten van de MRDH. Deze enquête is ingevuld door
En het Metropoolcafé is een periodieke bijeenkomst voor
79 raadsleden uit 20 gemeenten. In 18 van de 21 gemeenten
geïnteresseerden om te praten over ontwikkelingen relevante
hebben tenminste twee raadsleden de enquête ingevuld.
ontwikkelingen voor de MRDH. Deze activiteiten hebben deels betrekking op feedback maar dragen ook bij aan andere vormen
Bijna tweederde van de respondenten is afkomstig uit de
van legitimiteit.
Regio Rotterdam (63,3%). Dat betekent dat 36,7% van de respondenten afkomstig is uit de regio Haaglanden. Coalitie
Bij de tussenevaluatie in 2017 werd aanbevolen dat de MRDH
en oppositie zijn redelijk gelijk vertegenwoordigd onder de
zich niet richt op de communicatie met burgers anders dan via
respondenten (53%/47%). Bijna 40% van de respondenten is
de website. De communicatiestrategie van de MRDH voorziet
lid van een van de adviescommissies.
erin dat de communicatie verloopt via de bestuurders die de ambassadeurs zijn van de regio. Het idee is dat in de media
Zie Bijlage 4 voor de enquêteresultaten.
en bij bijeenkomsten de MRDH-bestuurders de gezamenlijke ambitie en het belang van de regionale samenwerking voor de gemeenten/inwoners uitdragen. De MRDH is er ter
Inputlegitimiteit
ondersteuning van de bestuurders en raadsleden. Daartoe
Deze vorm van legitimiteit gaat uit van het principe ‘bestuur
wordt onder andere op vaste momenten binnen verschillende
door het volk’. Politieke besluiten zijn legitiem als ze de wil van
gemeenteraden een toelichting te geven op de MRDH.
het volk weerspiegelen; ze moeten zijn afgeleid uit de belangen en voorkeuren van de gemeenschap. Dit is makkelijker te
Naast de MRDH als geheel spelen de leden van de diverse
bewerkstelligen naarmate kiezers en hun vertegenwoordigers
gremia dus een zeer belangrijke rol in het kader van de
dichter met elkaar in contact staan. Door burgerparticipatie en
communicatie en verantwoording. Dan gaat het om de leden
het zoeken naar consensus worden oplossingen gevonden waarin
van de bestuurscommissies, het algemeen bestuur en de
alle betrokkenen zich kunnen vinden.
adviescommissies. Deze leden vormen de linking pin tussen de MRDH en de eigen gemeente(raad). De wijze waarop de
y
Invloed raadsleden. Ongeveer 16% van de respondenten
terugkoppeling door hun plaatsvindt loopt sterk uiteen. Zowel
ervaart voldoende invloed op de besluitvorming binnen de
qua moment van terugkoppeling, de wijze waarop dit gebeurt
MRDH. 55% ervaart onvoldoende invloed.
als de aandacht voor de terugkoppeling. Dit heeft te maken met hoe het binnen gemeenten is georganiseerd (vaste plek op de
y
Betrokkenheid en vertegenwoordiging. Van de
agenda of niet), het belang dat aan de MRDH wordt gehecht en
respondenten vindt 40,5% dat ze voldoende worden
de betrokkenheid van (met name) adviescommissieleden van de
betrokken bij de MRDH. Bijna een kwart vindt (23,5%)
betreffende gemeente bij de MRDH.
dat ze onvoldoende wordt betroken. Respondenten zijn overwegend tevreden over de eigen inzet en betrokkenheid
5.3 Beelden bij de ontwikkeling van de (inzet op) democratische legitimiteit en externe samenwerking
bij de MRDH (32% (zeer) tevreden, versus 40% neutraal en 23% (zeer) ontevreden). Bijna de helft van de respondenten is tevreden over vertegenwoordiging door eigen bestuurders (wethouders en burgemeester) in de MRDH; 22% is dit juist niet. En ook over de rolinvulling door leden van de adviescommissie zijn respondenten overwegend positief.
Bij het beschrijven van de beelden van betrokkenen bij
Bijna 40% is hierover tevreden terwijl slechts 14,9%
democratische legitimiteit van de MRDH maken we hetzelfde
daarover ontevreden is.
onderscheid tussen inputlegitimiteit, throughputlegitimiteit, 80
Evaluatie Metropoolregio Rotterdam Den Haag | Eindrapport
y
Invloed en betrokkenheid belanghebbenden. Bijna
hen zichtbaar maar dit kan zeker sterker. Wat hierbij volgens
tweederde van de respondenten vindt dat inwoners,
belangrijkste stakeholders ook een rol speelt is dat Rotterdam
ondernemers en overige belanghebbenden onvoldoende
en Den Haag op Economie (en op Verkeer en Vervoer) ook zelf
invloed hebben op besluitvorming binnen de MRDH
hun contacten hebben richting provincie, Rijk en stakeholders.
(63,5%). 10,8% vindt dat dit wel voldoende is. Vergelijkbare
De positie van de MRDH wordt daarmee soms wat diffuus.
cijfers zijn zichtbaar waar het gaat over de betrokkenheid van belanghebbenden bij projecten van de MRDH. Ruim
Een veelgehoord bezwaar is dat er onvoldoende ruimte is voor
60% is hierover ontevreden terwijl 12,2% hierover tevreden
participatie en de inbreng van burgers. De samenwerking
is. Respondenten zijn iets positiever over het meewegen
en de besluitvormingsprocessen van de MRDH zouden daar
van belangen van inwoners en ondernemers. 21% van de
onvoldoende op zijn ingericht en staan op grote afstand van de
respondenten zegt dat dit voldoende gebeurt, terwijl 31% dit
burger. Er is binnen een besluitvormingsproces te weinig tijd, zo
onvoldoende vindt.
wordt gesteld, om participatie binnen de eigen gemeente goed vorm te geven. Ook weten burgers niet waar ze moeten zijn
y
Afstemming inbreng. De inbreng van bestuurders
als ze met een probleem zitten. Inspraak met betrekking tot de
en raadsleden wordt vooraf vaak niet besproken in de
Haagse tramlijn wordt hierbij als (negatief) voorbeeld genoemd.
raad(scommissie). Bijna de helft van de respondenten geeft aan dat dit niet gebeurt (48,7%) tegenover 31,1%
Over het functioneren van de interne afstemming binnen een
die aangeeft dat dit wel wordt besproken. Circa een
gemeente lopen de beelden sterk uiteen. Binnen een deel van de
kwart van de respondenten geeft aan dat de inbreng in
gemeenten zijn klankbordgroepen actief maar binnen sommige
adviescommissies vooraf wordt besproken tegenover 45,9%
gemeenten wordt dit door raadsleden afgehouden omdat
die aangeeft dat dit niet gebeurt.
dit niet duaal zou zijn. Binnen andere gemeenten wilde de wethouder niet deelnemen aan een dergelijk overleg en binnen
y
Functioneren adviescommissies. Over het functioneren
weer een andere gemeenten bloedde het dood omdat een goede
van de adviescommissies zijn iets minder mensen tevreden
voorbereide inhoudelijke agenda ontbrak. Binnen andere
(24,4%) dan ontevreden (29,7%). Een groot gedeelte
gemeenten zijn de ervaringen hiermee ronduit positief. In het
oordeelt hierover neutraal (40,5%).
laatste geval vindt periodiek overleg plaats tussen de betrokken portefeuillehouder en adviescommissieleden waarbij dit overleg
Wij hebben voornamelijk gesprekken gevoerd met raadsleden
ambtelijk goed wordt voorbereid. Betrokkenen zijn het erover
en bestuurders die onderdeel zijn van het bestuurlijk
eens dat het van belang is om de interne voorbereiding af te
besluitvormingsproces van de MRDH. Zij zijn overwegend
stemmen op het besluitvormingsproces binnen de MRDH zodat
tevreden over hun betrokkenheid bij de MRDH. Over hun
je nog invloed kunt uitoefenen. De agenda’s van deelnemers of
invloed zijn ze minder tevreden maar tegelijkertijd is er bij een
de MRDH maken dat niet altijd mogelijk, zo wordt aangegeven.
groot deel van de respondenten wel het besef dat dit inherent is aan samenwerking. Enkele respondenten hebben er echter
Over de adviescommissies lopen de meningen uiteen. De
moeite mee dat ze onvoldoende gehoord worden.
respondenten die al enige tijd meelopen binnen de MRDH geven aan dat de adviescommissies een grote ontwikkeling
Over de betrokkenheid en invloed van belanghebbenden wordt
hebben doorgemaakt sinds de start. De stukkenstroom,
door een deel van de betrokkenen minder positief geoordeeld.
ondersteuning en voorbereiding van de adviescommissies
Een betrokkene gaf hierover aan dat de MRDH vooral een
is sterk verbeterd ten opzichte van de start van de MRDH.
bestuurderssamenwerking is. “Weet het bedrijfsleven wel
Concreet wordt de afstemming over het OV ten tijde van
dat er een MRDH bestaat”, zo wordt gesteld door een lid van
corona als een positief voorbeeld genoemd. Ook wordt er
de bestuurscommissie. Tegelijkertijd geven externe partners
potentie gezien in de informatiesessies en de mogelijkheid een
aan dat ten opzichte van de beginjaren de MRDH juist meer
preadvies uit te brengen. Ook is opgemerkt dat men veel meer
naar buiten aan het treden is en zich ook actiever opstelt in
betrokkenheid en invloed ervaart dan bij ‘nagenoeg alle andere
diverse netwerken. Met belangrijke stakeholders is inmiddels
GR-en’ waarin de eigen gemeente samenwerkt.
periodiek contact en deze contacten worden als prettig ervaren. Bovendien wordt gezien dat de MRDH meer in contact staat
Tegelijkertijd klinkt er ook veel kritiek op het functioneren
met het bedrijfsleven dan voorheen. De ontwikkeling is volgens
van de adviescommissies. Er is onduidelijkheid over de exacte
81
Evaluatie Metropoolregio Rotterdam Den Haag | Eindrapport
rol binnen het besluitvormingsproces, de verhouding lokaal/
y
Besluitvormingsproces binnen gemeenten. Over het
regionaal, mandaten van adviescommissieleden lopen uiteen,
besluitvormingsproces binnen de gemeente in relatie tot
sommigen geven aan het té formeel te vinden, anderen vinden
de MRDH is ruim 40% niet tevreden. Een kwart van de
dat juist prettig, de relevantie is niet altijd even duidelijk en de
respondenten is dat wel.
stukkenstroom is veel leden te machtig, zeker in combinatie met de tijd die ze ervoor hebben. Met betrekking tot het
y
Informatievoorziening. Over de informatievoorziening
uitbrengen van een preadvies is nog de vraag hoe dit goed te
die tijdens het besluitvormingsproces van de MRDH wordt
doen, mede in relatie tot de krappe planning die daarvoor
ontvangen is ruim een derde tevreden. Een kleine 30%
is en de benodigde afstemming binnen de eigen gemeente.
is daar niet tevreden over. De tevredenheid is redelijk
Door enkele adviescommissieleden wordt aangegeven dat
vergelijkbaar voor wat betreft de informatie die vanuit het
als ze hun rol echt goed willen invullen, ze daarvoor (veel)
eigen college wordt ontvangen.
meer tijd moeten hebben. Er moet dan bijvoorbeeld meer inhoudelijke verdieping plaatsvinden, er moet meer tijd zijn
Over het verloop van het besluitvormingsproces is het
voor voorbereiding, voor politieke afstemming en er moet meer
merendeel van de respondenten overwegend positief. Dit geldt
ambtelijke ondersteuning beschikbaar zijn. Doordat elke vier
dan met name voor leden van het algemeen bestuur, dagelijks
jaar nieuwe raadsleden aantreden is het taai om steeds opnieuw
bestuur en de bestuurscommissies. Voor gemeenteraadsleden
te beginnen, zo wordt gesteld.
ligt dit anders. Van hen is ongeveer 20% tevreden met het besluitvormingsproces tegenover 30% ontevreden raadsleden.
Throughput
Dit heeft veel te maken met de eerdergenoemde bezwaren
Throughputlegitimiteit kan worden gedefinieerd in termen van
onder inputlegitimiteit. Die raken zeer sterk aan het
bepaalde kwaliteitseisen zoals transparantie, kenbaarheid,
besluitvormingsproces.
voorspelbaarheid en due process, waaraan de regels en procedures, waarmee beslissingen worden genomen, moeten voldoen. Het gaat
Daarnaast staat de MRDH voor raadsleden op afstand en
hier in feite om de legitimiteit van het besluitvormingsproces.
komt uit de gesprekken naar voren dat het voor hen moeilijk te volgen is. Dit heeft te maken met de stukkenstroom die
y
Verloop besluitvormingsproces. Voor ongeveer een derde
door sommigen als overweldigend wordt ervaren en een gebrek
van de respondenten is het duidelijk genoeg hoe binnen
aan overzicht doordat raadsleden de informatie niet goed in
de MRDH tot besluiten wordt gekomen. Voor ruim 40%
context kunnen plaatsen. Voor hen is onvoldoende duidelijk
is dit niet duidelijk genoeg. Ongeveer een kwart van de
wat de relatie is tussen besluiten die binnen de MRDH worden
respondenten vindt dat het besluitvormingsproces van
genomen en gemeentelijke beleidsdoelstellingen. Bovendien
de MRDH ruimte biedt om alle relevante perspectieven/
wordt er weinig ruimte ervaren om invloed uit te oefenen op
belangen mee te wegen, 38% van de respondenten vindt
een besluit.
dat niet. Overall is een kleine 20% tevreden over het besluitvormingsproces binnen de MRDH, ruim 30%
Uit gesprekken met betrokkenen komt verder naar voren
is dat niet.
dat besluitvormingsprocessen binnen de eigen gemeente sterk uiteenlopen. Tevredenheid is er bij sommigen over het
y
Omgang met zienswijzen. Voor 40% van de respondenten
functioneren van de klankbordgroep. Ontevredenheid is er
is duidelijk hoe door de MRDH met een zienswijze wordt
over het moment binnen het besluitvormingsproces dat ze
omgegaan. Voor ruim 30% van de respondenten is dat
worden betrokken. Termijnen zijn te kort en de agenda’s
niet het geval. Over het meewegen van zienswijzen bij
sluiten onvoldoende aan om echt invloed te kunnen hebben,
besluitvorming zijn respondenten minder uitgesproken.
zo wordt gesteld. Daarnaast wordt vanuit enkele gemeenten
Ruim een derde van de respondenten is van mening
aangegeven dat soms niks met hun input wordt gedaan. Tot slot
dat zienswijzen worden meegewogen bij de uiteindelijke
komt uit de gesprekken naar voren dat de inzet van de griffie,
besluitvorming. Een kleine 20% vindt dat dit niet het geval
ondersteuning van de ambtelijke organisatie en betrokkenheid
is. Veel van de respondenten antwoorden neutraal of weten
van de bestuurder van invloed zijn op het functioneren van
dit niet (47,1%).
het besluitvormingsproces. Respondenten geven aan dat hierdoor er een groot verschil is in hoe actief, gepassioneerd
82
Evaluatie Metropoolregio Rotterdam Den Haag | Eindrapport
en geïnformeerd bestuurders en raadsleden deelnemen aan het
eensgezinder voor wat betreft de noodzaak van deelname
besluitvormingsproces binnen de MRDH.
aan de MRDH om gemeentelijke doelstellingen te realiseren. Volgens slecht 14,9% van de respondenten is dit namelijk
Output
niet noodzakelijk. Ruim 55% van de respondenten vindt dit
Outputlegitimiteit wordt bepaald door de mate waarin op
wel noodzakelijk. Ruim een derde van de respondenten geeft
effectieve en efficiënte wijze gedragen resultaten worden geboekt
aan dat het voor hun duidelijk is hoe de prestatie van de
die bijdragen aan het oplossen van maatschappelijke opgaven. Het
MRDH bijdragen aan de gemeentelijke doelstellingen. Voor
gaat hier om de mate waarin de overheid dingen voor elkaar krijgt
een vergelijkbaar aantal respondenten is dat niet het geval.
die de leefwereld van burgers positief veranderen. De beelden over de output staan uitgebreid beschreven in y
Doelstellingen MRDH. Ruim 70% van de respondenten
hoofdstuk 2 en 3. Onderstaand wordt daarom volstaan met een
geeft aan op de hoogte te zijn van de doelstellingen van de
korte aanvullende toelichting.
MRDH. Slechts 16.4% geeft aan dit niet te zijn. De MRDH-samenwerking op het gebied van verkeer en vervoer y
Noodzaak samenwerking. Gevraagd naar de noodzaak
staat volgens respondenten niet ter discussie. Slechts 12% van
van de samenwerking op verkeer en vervoer geeft ruim
de raadsleden ziet geen noodzaak tot MRDH-samenwerking
driekwart van de respondenten aan dat samenwerking
op Verkeer en Vervoer. Respondenten zijn goed op de hoogte
binnen de MRDH noodzakelijk is voor het ontwikkelen van
van de doelstellingen op het gebied van verkeer en vervoer. De
een samenhangend regionaal verkeer- en vervoersnetwerk.
MRDH is daarnaast volgens hun een logische schaal voor deze
41,8% is het hier zelfs ‘helemaal mee eens’. Van de
samenwerking. Dit geldt zowel voor interne respondenten als
respondenten is 12% het daar niet mee eens. Voor wat
externe respondenten. Daarbij wordt aangegeven dat binnen de
betreft het verbeteren van het regionaal economisch
MRDH een zeer groot deel van het aantal vervoersbewegingen
vestigingsklimaat is ruim 60% van de respondenten het
plaatsvindt, dat gemeenten binnen de MRDH meer invloed
hiermee eens. Ongeveer 15% van de respondenten is het
hebben dan wanneer de provincie de vervoerstaak op zich
daar niet mee eens. Een vergelijkbaar percentage (16,5%)
zou nemen en dat besluitvorming daardoor beter aansluit
vindt niet dat inwoners en ondernemers uit de MRDH-
op wensen en behoeften van inwoners. Ook de resultaten
regio dankzij de samenwerking beter af zijn. Ruim 40% is
spelen daarbij een rol. Hoewel niet iedereen daarover tevreden
van mening dat dit wel het geval is. Ook ruim 40% van de
is denkt men niet dat de provincie het beter zou doen. Wel
respondenten antwoordt hier neutraal of geen mening.
wordt aangegeven dat het van belang is belanghebbenden beter te betrekken. Zie hoofdstuk 2 Verkeer en Vervoer voor
y
Resultaten samenwerking. Gevraagd naar de resultaten
een uitgebreide beschrijving van de beelden ten aanzien van
van de MRDH op het gebied van verkeer en vervoer geeft
de resultaten.
een kleine 18% aan hierover tevreden te zijn. Bijna een derde van de respondenten is daar niet tevreden over. Bijna
De samenwerking op Economisch vestigingsklimaat staat meer
de helft antwoordt neutraal of geen mening. Voor wat
ter discussie. Nog niet eens zozeer de inzet op het Economisch
betreft het economisch vestigingsklimaat is 22,4% van de
Vestigingsklimaat als zodanig hoewel door sommige
respondenten tevreden over de resultaten tegenover ruim
respondenten wel vraagtekens worden gezet bij het schaalniveau
een kwart ontevreden respondenten. Ook op deze vraag
van de samenwerking. Binnen de MRDH zijn namelijk
antwoordt ruim de helft van de respondenten neutraal of
allerlei economische clusters, wat is dan de meerwaarde van
geen mening.
gezamenlijk inzet en profilering, zo wordt gesteld. Maar met name de verdere invulling van de economische samenwerking
y
Verhouding tot gemeentelijke doelstellingen. Een
is een punt van discussie. Dan gaat het om wat Economisch
kleine 30% vindt dat de doelstellingen van de MRDH
vestigingsklimaat precies inhoudt en op welke wijze daar door
aansluiten op de gemeentelijke doelstellingen. Eenzelfde
de MRDH aan wordt gewerkt. En ook hoe de inzet vanuit
groep respondenten is van mening dat dit niet het geval is.
MRDH op economie zich verhoudt tot die van de provincie.
Vergelijkbare cijfers zijn zichtbaar bij de vraag of inwoners
83
en ondernemers uit de eigen gemeente beter af zijn dankzij
Een deel van de respondenten ziet meer op het centraal stellen
de samenwerking binnen de MRDH. De respondenten zijn
van brede welvaart in plaats van economische groei. Een ander
Evaluatie Metropoolregio Rotterdam Den Haag | Eindrapport
deel wijst juist op de werkloosheid in bepaalde gebieden en
Over het zicht op de prestaties van de MRDH wordt door
de noodzaak om in te zetten op extra werkgelegenheid. Door
betrokkenen aangegeven dat dit voor hun redelijk beperkt is.
sommigen wordt gewezen op het OESO rapport waarin het
Oordelen over het functioneren van de MRDH worden door het
onbenut economisch potentieel van de regio wordt aangehaald,
overgrote merendeel van de respondenten ook niet gebaseerd
anderen stellen de actualiteit van het rapport ter discussie
op rapportages maar op gevoel en enkele concrete resultaten
en pleiten voor heroverweging van de economische koers.
(“Hoekse Lijn”, “OV in coronatijd”). Anderen geven aan dat nu
Respondenten delen met elkaar dat een duidelijke ambitie
wel meer wordt gewerkt met concrete doelen en indicatoren. Zij
en een duidelijk verhaal op economie worden gemist: “Wat
zijn benieuwd of dit ook daadwerkelijk leidt tot meer inzicht in
bindt onze regio?” Ook over de resultaten op Economisch
resultaten en effecten.
vestigingsklimaat lopen de beelden uiteen. Daarover meer in hoofdstuk 4: Economisch Vestigingsklimaat. Hier tegenover
Door veel respondenten wordt aangegeven dat de MRDH meer
staan ook enkele positieve geluiden over de focus die nu is
naar buiten mag treden. Dan gaat het erom wat de MRDH
aangebracht op het gebied van economie. Een veelgehoord
überhaupt doet. Maar ook om veel duidelijker te maken hoe
geluid tot slot is dat de ambities wel erg groot zijn ten opzicht
belanghebbenden kunnen deelnemen aan de besluitvorming
de beschikbare capaciteit (mensen en middelen).
van de MRDH. En waar je moet zijn op het moment dat je een idee of een probleem hebt. Over dat laatste zijn de meningen
Feedback
overigens verdeeld. Anderen geven aan dat de MRDH vooral een
Feedbacklegitimiteit bestaat uit verantwoording en terugkoppeling.
samenwerking van gemeenten is en niet zelf als entiteit naar
Aan democratische organen en kiezers wordt over de uitoefening
buiten moet treden. Bovendien is de burger niet geïnteresseerd
van publieke taken en bevoegdheden en de besteding van publieke
in wat de MRDH is of doet, zo wordt aangegeven.
middelen rekenschap afgelegd; het overheidsoptreden kan worden beoordeeld en zo nodig bijgestuurd. Wanneer verantwoording en terugkoppeling door de overheid op een goede manier plaatsvinden, is de kans groter dat burgers het overheidshandelen als legitiem beschouwen, ook als zij het inhoudelijk oneens zijn met een overheidsbeslissing. y
5.4 Reflectie op de ontwikkeling van de (inzet op) democratische legitimiteit en externe samenwerking
Zicht op de MRDH. Een kwart van de respondenten
De doelstelling van de MRDH was om de samenwerking
geeft aan voldoende zicht te hebben op de prestaties van
democratisch gelegitimeerd vorm te geven. Onder andere door
de MRDH. Voor ruim 40% van de respondenten geldt
betrokkenheid/participatie van inwoners en maatschappelijke
dit niet. Met betrekking tot de informatie over relevante
organisaties en betrokkenheid van gemeenteraden bij
ontwikkelingen binnen de MRDH geeft ongeveer een
besluitvorming.
derde aan hierover tijdig en correct op de hoogte te worden gesteld. Eveneens een derde vindt dat dit niet het geval is.
Wij constateren dat de MRDH daar deels in is geslaagd. Sinds
Over de volledigheid van informatie oordelen respondenten
de oprichting van de MRDH zijn tal van maatregelen genomen
iets negatiever. Ruim 20% is van mening dat zij volledig op
om de democratische legitimiteit te versterken. Op papier is
de hoogte wordt gesteld, 43,8% is dat niet.
daarmee sprake van een samenwerkingsconstruct dat, niet alleen in theorie, democratisch gelegitimeerd is maar ook
y
84
Terugkoppeling. Ruim 40% van de respondenten geeft aan
tal van hulpstructuren kent om het democratische gehalte
het college om terugkoppeling te vragen over de MRDH. Een
ervan te vergroten. Dat wil overigens niet zeggen dat hierin
klein 30% is tevreden over de terugkoppeling die ze vanuit
geen verbetering mogelijk is. In de praktijk blijkt echter dat
het college ontvangen. Bijna een kwart van de respondenten
de ervaren legitimiteit van, vrijwel uitsluitend, raadsleden op
geeft aan geen terugkoppeling te vragen aan het college.
verschillende onderdelen beperkt is. Dit heeft tal van oorzaken
Ruim een derde is ontevreden over de terugkoppeling die
waarop later meer uitgebreid wordt ingegaan. Voor nu is
ze ontvangen. Over de terugkoppeling van de leden van de
van belang te constateren dat er een discrepantie zit tussen
adviescommissies is 37,5% van de respondenten tevreden.
de enerzijds op papier en in theorie (sterk) gelegitimeerde
Ruim 20% is daarover ontevreden. Ruim 40% antwoord hier
samenwerking en anderzijds de beleefde en ervaren legitimiteit
neutraal of weet ik niet.
van een (groot) deel van de gemeenteraadsleden. Daarbij
Evaluatie Metropoolregio Rotterdam Den Haag | Eindrapport
merken wij op dat de MRDH daarin absoluut geen uitzondering
Samenwerking betekent invloed delen
vormt. Dit beeld zien wij terug in heel Nederland.
Samenwerken betekent dat je per definitie beperkt formele invloed hebt op de besluitvorming. Geen hulpstructuur kan
Het democratische gehalte van de samenwerking heeft zich ontwikkeld
daar iets aan veranderen. Door middel van zienswijzen en
Sinds de start heeft de MRDH stappen gezet op het gebied
op besluitvorming maar formeel gezien ben je 1 van de 21
van democratische legitimiteit. Daarvoor zijn verschillende
gemeenten. De mate waarin je dat realiseert en accepteert is
hulpstructuren aanwezig en doorontwikkeld. Ten eerste zijn er
van invloed op de ervaren legitimiteit. Wij constateren dat
de adviescommissies EV en Va waarin raadsleden een advies
het ene raadslid (en de ene ambtenaar) daar beter in slaagt
kunnen geven aan de BC’s of het AB. Met deze adviezen wordt
dan het andere.
adviescommissie kun je wel degelijk (zachte) invloed uitoefenen
door de BC’s en het AB zeer serieus omgesprongen getuige de besluitvorming en reacties op deze adviezen. Dit proces van
Tijdgebrek raadsleden
advisering heeft zich in de afgelopen jaren doorontwikkeld.
Door versplintering binnen gemeenteraden en de toename van de complexiteit van het takenpakket hebben raadsleden
Ten tweede is er de mogelijkheid voor gemeenteraden om op tal
beperkt tijd voor de MRDH. Tegelijkertijd is er wel (veel) tijd
van voorgenomen besluiten van de MRDH een zienswijze in te
nodig om op een goede manier invulling te geven aan het
dienen. Dit gaat (veel) verder dan de wettelijke verplichtingen
raadslidmaatschap in relatie tot de MRDH. Dit geldt met name
op dit gebied. Ook deze zienswijzen worden serieus genomen
voor de leden van de adviescommissies. Een deel van de leden
door de MRDH getuige de beantwoording daarvan in nota’s van
van de adviescommissies lukt dit wel. Dat heeft vaak te maken
beantwoording.
met goede ambtelijke ondersteuning vanuit de eigen gemeente, het meer tijd beschikbaar hebben en/of kunnen maken voor
Ten derde is er binnen veel gemeenten een klankbordgroep (of
het onderwerp MRDH en goede samenwerking binnen de
iets vergelijkbaars) actief waarin de inbreng in de MRDH wordt
gemeentelijke klankbordgroep. Zijn deze randvoorwaarden
besproken en teruggekoppeld. Niet alle gemeenten maken hier
niet op orde dan is het erg ingewikkeld een wezenlijke bijdrage
gebruik van.
te leveren als adviescommissielid. Verder valt op dat een deel van de gemeenten überhaupt niet vertegenwoordigd is bij de
Ten vierde worden er door de MRDH bijeenkomsten
vergaderingen van de adviescommissie. Dit heeft te maken met
georganiseerd voor raadsleden en wordt regelmatig
tijdgebrek maar ook met prioritering.
gecommuniceerd door de MRDH richting raadsleden. Er is een nieuwsbrief, er zijn bijeenkomsten en raadsleden worden met
Wisseling raadsleden
raadsinformatiebrieven op de hoogte gehouden.
Met het voorgaande punt hangt samen dat de leden van gemeenteraden wisselen en hetzelfde geldt voor leden van de
Ten vijfde is er fors geïnvesteerd in de informatievoorziening
adviescommissies. De omloopsnelheid van raadsleden is in het
richting raadsleden. Dan gaat het om aanlevering van stukken,
afgelopen decennium toegenomen. Nieuwe raadsleden moeten
de omvang van stukken en de kwaliteit van stukken. Daarin
eerst up to speed komen met de MRDH. Datzelfde geldt voor
heeft de MRDH stappen gezet.
leden van de adviescommissies. Dit heeft tijd nodig.
Maar het effect daarvan op de ervaren legitimiteit is beperkt
Complexiteit governane en besluitvormingsproces
We constateren dat er veel waardering is voor de manier
helpt niet in het kader van de transparantie. Het construct
waarop door de MRDH wordt gewerkt aan het versterken
met een AB, DB, Bestuurscommissies, Adviescommissies
van de democratische legitimiteit. Door raadsleden wordt
en diverse presidia is wezenlijk anders dan dat van andere
ook aangegeven dat de door de MRDH-organisatie relatief
gemeenschappelijke regelingen. Wat nu precies de invloed
stevig wordt ingezet op legitimiteit ten opzichte van andere
is die je als “normaal” raadslid hebt en hoe je deze aan kunt
samenwerkingsverbanden. Tegelijkertijd is de ervaren legitimiteit
wenden, op welk moment en op welke manier is complex. De
op onderdelen beperkt. Dit heeft verschillende oorzaken die
MRDH-organisatie doet pogingen raadsleden daarbij te helpen
deels inherent zijn aan het construct (en daarmee niet/beperkt
maar dit lost het probleem niet op. Daarnaast blijft het ook
beïnvloedbaar) en deels niet (en daarmee wel beïnvloedbaar).
voor deelnemers aan het besluitvormingsproces zelf zoeken
85
De complexiteit van het besluitvormingsproces van de MRDH
Evaluatie Metropoolregio Rotterdam Den Haag | Eindrapport
naar hun rol en positie. Over hun eigen rol hebben deelnemers
Daarom ligt het ook voor de hand participatie meer via de
aan de adviescommissie totaal uiteenlopende beelden. Wij
eigen gemeente te laten verlopen. Wij constateren echter dat
constateren dat in de pogingen om het besluitvormingsproces
gemeenten van mening zijn dat daar te weinig ruimte voor is
meer democratisch gelegitimeerd te maken het zo complex
binnen het besluitvormingsproces. Daardoor komt inspraak
is geworden dat de legitimiteit ervan juist onder druk
van burgers en belangengroeperingen in de verdrukking. Dit
komt te staan.
ondermijnt de legitimiteit van besluitvorming. Het gaat erom gezamenlijk als 21 gemeenten vraagstukken te identificeren
Binnengemeentelijke processen lopen uiteen
waarbij participatie een belangrijke rol speelt en daar dan ook
Legitimiteit wordt voor een belangrijk deel bepaald door de
de ruimte voor in te bouwen in het besluitvormingsproces.
boodschap die collegeleden uitdragen naar de gemeenteraad.
Vanuit de MRDH kunnen gemeenten ondersteund worden bij
Neem je raadsleden goed mee en weet je als bestuurder echt
de uitvoering van deze processen.
de vertaling te maken tussen de regio en het lokale dan kun je een raad daarin meekrijgen. Dit is vaak van groot belang voor
Maar daarnaast constateren wij ook dat er nog veel ruimte is
het sentiment ten aanzien van een samenwerkingsverband.
om juist op regionaal niveau (op het niveau van de MRDH)
Daarnaast kun je de processen binnengemeentelijk zo inrichten
partners veel directer te betrekken bij besluitvorming. Dit
dat de MRDH regulier onderwerp van gesprek is binnen een
sluit aan bij de beelden van betrokkenen die aangeven
commissie of een klankbordgroep. Wij constateren dat de wijze
dat belanghebbenden onvoldoende invloed hebben op
waarop dit binnen gemeenten is ingericht sterk uiteenloopt.
de besluitvorming. Dit kan verbeterd worden door het
Binnen enkele gemeenten krijgt de MRDH beperkt tot geen
organiseren van momenten waarop belangengroeperingen,
aandacht, binnen andere gemeenten wordt de inbreng zeer
ondernemerscollectieven, grote bedrijven en andere partners
actief voorbereid en teruggekoppeld.
hun input kunnen leveren en mee kunnen denken. Bij veel andere samenwerkingsverbanden op het gebied van economie is
Stukkenstroom blijft overweldigend
dit triple helix denken en werken de norm. Bij de MRDH is dat
Wij constateren dat er in de afgelopen jaren fors is geïnvesteerd
minder het geval.
in het verbeteren van de stukkenstroom. Tegelijkertijd is de stukkenstroom voor veel raadsleden overweldigend. Dit zit hem in de hoeveelheid stukken en de inhoud van de stukken. De crux zit hem in het vinden van aansluiting bij de taal en realiteit van raadsleden. Als raadslid moet je in een oogopslag kunnen begrijpen waar een besluit aan bijdraagt of waar een monitor over gaat. Dat vereist dat het stuk niet alleen aansluit bij de regionale strategie en realiteit maar juist bij de lokale opgaven en ambities. Die vertaalslag mist.
Participatie is een punt van aandacht Wij constateren dat er mogelijkheden zijn voor inspraak bij de MRDH. Zo kunnen belanghebbenden inspreken bij vergaderingen van het AB en de bestuurscommissies. Verder zijn vergaderingen van de MRDH grotendeels openbaar en via een videoverbinding te volgen. Dus technisch gezien zijn de mogelijkheden aanwezig om te participeren in het besluitvormingsproces. Onze ervaring is echter dat daar beperkt gebruik van wordt gemaakt, zo ook bij de MRDH. De MRDH staat net als andere samenwerkingsverbanden namelijk heel ver van burgers en belangengroepen af.
86
HOOFDSTUK 6
Organisatie en samenwerking De MRDH-organisatie werkt aan realisatie van de doelstellingen van de MRDH. Daarvoor wordt capaciteit bestaande uit mensen en middelen ingezet. Besluitvormingsprocedures binnen de MRDH geven richting aan de inzet van deze capaciteit. De 21 gemeenten hebben bij het ontstaan van de MRDH bepaalde doelstellingen geformuleerd betreffende de organisatie en de samenwerking. In dit hoofdstuk wordt stilgestaan bij realisatie van die doelstellingen.
Evaluatie Metropoolregio Rotterdam Den Haag | Eindrapport
Dit hoofdstuk is als volgt opgebouwd:
raadsleden en medewerkers van de MRDH-organisatie) en externe partners.
y
Doelstellingen MRDH op organisatie en samenwerking (paragraaf 6.1)
y
Reflectie op organisatie en samenwerking
In deze eerste paragraaf beschrijven we de doelstellingen van
(paragraaf 6.4)
de MRDH op het gebied van de MRDH-organisatie en de
Deze paragraaf bevat een reflectie vanuit Berenschot op de
samenwerking.
realisatie van de doelstellingen door de MRDH op het gebied van organisatie en samenwerking. Deze paragraaf bevat
y
Feitelijke ontwikkeling organisatie en samenwerking
onze belangrijkste bevindingen en conclusies.
(paragraaf 6.2) In deze paragraaf beschrijven wij de ontwikkeling die de organisatie en de samenwerking hebben doorgemaakt sinds 2015. We zoomen daarbij in op de governance en de
6.1 Doelstellingen MRDH op organisatie en samenwerking
ambtelijke ondersteuning. De doelstellingen van de MRDH op het gebied van y
Beelden bij organisatie en samenwerking
organisatie en interne samenwerking zijn opgenomen in de
(paragraaf 6.3)
gemeenschappelijke regeling. Daarnaast zijn naar aanleiding
Deze paragraaf bestaat uit een beschrijving van de beelden
van twee tussenevaluaties en een rekenkameronderzoek
van betrokkenen bij de MRDH over het de organisatie en de
aanbevelingen gedaan ten aanzien van de organisatie. Al
samenwerking. Dan gaat het over beelden van deelnemers
deze doelstellingen en aanbevelingen zijn opgenomen in
of intern betrokkenen (bijvoorbeeld bestuurders,
onderstaande tabel.
Onderwerp
Doelstelling(en)
1b. Capaciteit
Bevorderen van de samenwerking tussen deelnemende gemeenten en de MRDH – en gebruik maken van bestaande expertise binnen deelnemende gemeenten
88
2014-2023 Gemeenschappelijke regeling MRDH (2014)
2017-2023 Regionaal denken, lokaal doen! Tussenevaluatie MRDH (2017)
2022-2023 Samenwerken maakt sterker: tweede tussenevaluatie GR MRDH (2022)
2022-2023 Bijdragen aande regionale economie: onderzoek naar economisch programm MRDH (2022)
Samenwerking deelnemende gemeenten y Slagvaardig en efficiënt samenwerken y Licht en effectief samenwerken y Goede organisatie van toegewezen taken (bv. op vlak van verkeer en vervoer; bij faciliterende en dienstverlenende taken; en met betrekking tot vertegenwoordiging naar andere gremia
Governance-aanbevelingen y Explicitering besluitvormingscyclus
Implementeren aanbevelingen eerste tussenevaluatie y MRDH-verhaal versterken y Gesprek voeren over betrokkenheid MRDH bij belendende beleidsvelden
Verbeteren van de opzet en invulling van de MRDHaanbevelingen y Heroverwegen opzet uitvoerende functie waarmee projecten in de regio worden gefinancierd y Formuleer concrete en meetbare doelstellingen in de nieuw strategische agenda, inclusief inzet/rol MRDH
Gebruik maken bestaande expertise y Bestaande expertise binnen gemeente benutten
Interne informatievoorziening en communicatieaanbevelingen y Verbetering behapbaarheid stukkenstroom y Inrichten digitaal informatiesysteem stukkenstroom
Ambtleijke ondersteuningaanbevelingen y Ambtelijke capaciteit gemeenten meer gebruiken y Activatie MRDH gemeentesecretarissen overleg y Stimuleren contact griffiers
Verhelderen van het governancemodel van de MRDH-aanbevelingen y Gesprek op gang brengen over positionering en rollen adviescommissies en rol werkorganisatie MRDH y Kritisch kijken naar doel, reikwijdte en nut en noodzaak van de diverse aanvullende bestuurlijke tafels y Aan het AB-gerelateerde commissies terugbrengen naar het AB en deze commissies met regelmaat evalueren
Evaluatie Metropoolregio Rotterdam Den Haag | Eindrapport
6.2 Feitelijke ontwikkeling organisatie en samenwerking
besluiten voorbereid en genomen. Daarnaast wordt het functioneren van de MRDH in deze gremia gemonitord en wordt bijgestuurd waar nodig.
In deze paragraaf beschrijven we de feitelijke ontwikkeling van de organisatie en de interne samenwerking sinds de oprichting
Het algemeen bestuur is het hoogste besluitvormende
van de MRDH. We maken daarbij onderscheid tussen
orgaan van de MRDH. Het stelt de kaders vast waarbinnen
governance en ambtelijke ondersteuning. Voor zover relevant
de gemeenten met elkaar samenwerken. Zowel financieel
zijn ook bevindingen over het functioneren van de organisatie
(begroting), als beleidsmatig (strategische agenda), als juridisch
uit eerdere (tussen)evaluaties opgenomen.
(de gemeenschappelijke regeling). Deze besluitvorming wordt voorbereid door het dagelijks bestuur dat tevens
6.2.1 Governance MRDH
verantwoordelijk is voor de aansturing van de ambtelijke
De MRDH is een openbaar lichaam. Dit is de meest gebruikte
organisatie van de MRDH. Het Algemeen Bestuur wordt
vorm van een gemeenschappelijke regeling. Het is een
geadviseerd door de adviescommissies en de rekeningcommissie.
zogenoemde gemengde regeling waaraan wordt deelgenomen
De voorzitter van de MRDH vertegenwoordigt de MRDH
door gemeenteraden, colleges en burgemeesters van 21
naar buiten toe en zit vergaderingen van het AB en DB voor.
gemeenten. De MRDH heeft een (wettelijk verplicht) algemeen
Inhoudelijke besluiten worden grotendeels genomen binnen de
bestuur, dagelijks bestuur en een voorzitter. Daarnaast heeft
bestuurscommissies. Deze voorstellen worden ingebracht via
de MRDH twee bestuurscommissies, twee adviescommissies
het presidium Va/EV al dan niet voorzien van een advies vanuit
en een rekeningcommissie. In deze formele gremia worden
de adviescommissie.
Zienswijze gemeenteraad
Ambtelijke overleg EV/Va
Ambtelijke voorbereiding
Presidium EV/Va
MRDHcoördinatoren
Bestuurscom. EV/Va
Advisering
Ambtelijke voorbereiding
AcEV en/of AcVa
DB
Advisering
Ambtelijke voorbereiding
Rekeningcommissie Figuur 35
89
Governance MRDH
Advisering
AB
Evaluatie Metropoolregio Rotterdam Den Haag | Eindrapport
In de gemeenschappelijke regeling is opgenomen in welke
Monitoring
gevallen een zienswijzenprocedure wordt gevolgd. Een dergelijke
Ten behoeve van de verantwoording en (bij)sturing worden
procedure houdt in dat gemeenteraden hun zienswijze kunnen
de prestaties van de MRDH op hoofdlijnen gemonitord. De
geven op een voorgenomen besluit van een bestuurscommissie
belangrijkste verantwoordingsdocumenten zijn de jaarverslagen
of het algemeen bestuur. Deze zienswijzen worden betrokken
en bestuursrapportages. Daarin is opgenomen welke resultaten
bij de besluitvorming. Worden zienswijzen niet overgenomen
zijn geboekt in relatie tot de doelstellingen van de MRDH.
dan wordt dit gemotiveerd door de bestuurscommissies of het
Verder worden programma’s geëvalueerd en wordt door
algemeen bestuur.
de MRDH bijgedragen aan overkoepelende (landelijke) monitoringsinstrumenten.
Ambtelijke voorbereiding besluitvorming De besluitvorming wordt ambtelijk voorbereid door de
Uit het rapport van de Rekenkamer Rotterdam komt naar voren
MRDH-organisatie in afstemming met ambtenaren van
dat de huidige wijze van verantwoording door de MRDH, op het
de deelnemende gemeenten. Agendapunten voor de
gebied van economisch vestigingsklimaat, vooral inzicht geeft in
bestuurscommissies worden voorbesproken in respectievelijk
uitgevoerde activiteiten. Het wordt daarmee echter niet duidelijk
het ambtelijk overleg EV en het ambtelijk overleg Va. Per
wat de effecten van deze activiteiten zijn en of doelstellingen
gemeente neemt één ambtenaar deel aan deze overleggen.
daarmee worden bereikt.100 Naar aanleiding hiervan zijn
De agendapunten voor het algemeen bestuur worden
in de huidige strategische agenda indicatoren opgenomen
voorbesproken in het coördinatorenoverleg, waaraan de
bij doelstellingen en wordt door de MRDH gewerkt aan het
(bestuurs)adviseurs van de gemeenten deelnemen.
opzetten van een meer uitgebreide monitoringsstructuur. In de nieuwste strategische agenda wordt daarvoor beschreven welke
Bij de tussenevaluatie in 2017 werd geconstateerd dat
rol, maar ook verwachte resultaten en impact van effecten de
het ambtelijke netwerk tussen gemeenten en MRDH is in
MRDH-activiteiten bewerkstelligen.
ontwikkeling was. De oordelen over het netwerk waren wisselend. Het contact tussen de gemeenten was toegenomen
Formele gremia MRDH
ten opzichte van de situatie daarvoor maar ook nog diffuus.
Het algemeen bestuur is het hoogste besluitvormende
Er was onduidelijkheid over welke overleggen er nu precies
orgaan van de gemeenschappelijke regeling. Het algemeen
naast elkaar bestonden. Inmiddels zijn bovengenoemde
bestuur is verantwoordelijk voor afstemming en integrale
netwerken stevig geworteld in het besluitvormingsproces van
besluitvorming en voor het boeken van resultaten,101 in lijn
de MRDH. Naast deze “vaste” netwerken worden ook (ad hoc)
met de doelstellingen van de MRDH. Gemeenten kiezen zelf
ambtelijke werkgroepen in het leven geroepen. Bijvoorbeeld
een vertegenwoordiger uit het college of de raad. In de praktijk
rondom de strategische agenda of het uitvoeringsprogramma
heeft het algemeen bestuur altijd bestaan uit de burgemeesters
EV. Aan deze werkgroepen wordt dan door een deel van de
van de deelnemende gemeenten en de portefeuillehouders
gemeenteambtenaren deelgenomen.
verkeer en vervoer en economisch vestigingsklimaat van Rotterdam en Den Haag. De vergaderingen van het algemeen
Informatievoorziening besluitvormingsproces
bestuur zijn openbaar. Het algemeen bestuur komt circa 5 keer
Ter voorbereiding op besluitvorming in formele gremia
per jaar bij elkaar. Het algemeen bestuur stelt de strategische
wordt een vergaderset aangeleverd. Dit bestaat uit de agenda,
agenda’s en de begroting vast en stelt daarmee de kaders
agendaposten en de bijhorende bijlagen. De agendapost geeft
waarbinnen de MRDH haar werk moet doen. Daarnaast is
bij het agendapunt in het kort weer waar het besluit om draait,
het algemeen bestuur verantwoordelijk voor het instellen van
wat van het gremium verwacht wordt en welk besluit wordt
de bestuurscommissies en adviescommissies. Het is sinds
voorgesteld of wat voor advies wordt gevraagd.
2018 formeel mogelijk om (als burger) in te spreken bij vergaderingen van het algemeen bestuur. Hiervan wordt beperkt
Er wordt een termijn van twee weken voor de vergadering
gebruik gemaakt.
aangehouden voor verzending van de vergaderset. Deze termijn wordt doorgaans gehaald waar het gaat om reguliere
Het dagelijks bestuur bestaat uit vijf door het algemeen
vergaderonderwerpen. Als het gaat om urgente onderwerpen of
bestuur uit zijn midden aangewezen leden aangevuld met de
zogenoemde ‘binnenvliegers’ kan het zijn dat de stukken later worden verzonden. 90
100 101
Rapport Rekenkamer Rotterdam, p. 20-21. Toelichting bij de regeling.
Evaluatie Metropoolregio Rotterdam Den Haag | Eindrapport
burgemeesters van Rotterdam en Den Haag. Het dagelijks
bij vergaderingen van de adviescommissie waar een voorstel uit
bestuur stuurt de ambtelijke organisatie van de MRDH aan.
hun portefeuille besproken wordt.
Daarnaast vormt het dagelijks bestuur het voorportaal voor het algemeen bestuur. Het dagelijks bestuur komt circa 6 keer
De MRDH heeft sinds de oprichting twee adviescommissies.
per jaar bij elkaar. De vergaderingen van het dagelijks bestuur
De adviescommissie Vervoersautoriteit en de adviescommissie
zijn besloten.
Economisch Vestigingsklimaat. Deze adviescommissies bieden raadsleden volgens de toelichting de mogelijkheid
De MRDH heeft sinds de oprichting twee