C1. Rapport Leges Nijkerk Rekenkamercommissie

Leges in Nijkerk: wie betaalt de rekening?

REKENKAMERONDERZOEK EINDRAPPORT 11 mei 2022

COLOFON De rekenkamercommissie De rekenkamercommissie Vallei en Veluwerand is een gemeenschappelijke onafhankelijke rekenkamercommissie van de gemeenten Barneveld, Bunnik, Bunschoten, Leusden, Nijkerk, Renswoude, Scherpenzeel, Woudenberg en Zeewolde. De externe commissie bestaat uit een voorzitter en vier leden: de heer J. van Zomeren (voorzitter), de heer H.M. ter Beek (lid), de heer J.C.T.M. Doorakkers (lid), de heer M. Pen (lid) en mevrouw J.T. Versteegh (lid). De commissie heeft twee onderzoekers / secretarissen: mevrouw I.M.T. Spoor en mevrouw M.E. Barel-Glashouwer.

-1-

Inhoudsopgave 1. Inleiding ......................................................................................................................................... 3 1.1 Aanleiding onderzoek ...........................................................................................................................3 1.2 Doelstelling en onderzoeksvragen .......................................................................................................3 1.3 Aanpak onderzoek................................................................................................................................4 1.4 Afbakening............................................................................................................................................4 1.5 Leeswijzer .............................................................................................................................................4 2. Beleid en regelgeving voor legesheffing ..........................................................................................

5 2.1 Voor welke diensten heft de gemeente leges? ...................................................................................5 2.2 Regels voor het bepalen van tarieven..................................................................................................5 2.3 Kostprijsberekening leges ....................................................................................................................8 2.4 Voldoet de gemeente aan de regels? ................................................................................................11 3. Financieel inzicht .......................................................................................................................... 13 3.1 Ontwikkeling Nijkerkse legestarieven 2018-2021..............................................................................13 3.2 Nijkerkse tarieven vergeleken met andere gemeenten ....................................................................14 3.3 Effecten Omgevingswet op inkomsten uit legesheffing in beeld? ....................................................16 4. Rol gemeenteraad bij legesheffing ................................................................................................

18 4.1 Informatievoorziening en de controlerende rol van de raad ............................................................18 4.2 Sturingsmogelijkheden van de raad ...................................................................................................21 5. Conclusies en aanbevelingen......................................................................................................... 23 5.1 Conclusies ...........................................................................................................................................23 5.2 Aanbevelingen ....................................................................................................................................25 6. Bestuurlijke reactie van het college en nawoord rekenkamercommissie ........................................ 28 6.1 Bestuurlijke reactie ............................................................................................................................28 6.2 Nawoord rekenkamercommissie .......................................................................................................31 Bijlage 1 Bronnenlijst ........................................................................................................................

32 Bijlage 2 Respondenten .................................................................................................................... 33 Bijlage 3 Paragraaf lokale heffingen begroting en jaarstukken Nijkerk ............................................... 34 Bijlage 4 Tekstvergelijking paragraaf lokale heffingen BNLP-gemeenten ............................................ 37

-2-

1. Inleiding De rekenkamercommissie heeft een onderzoek uitgevoerd naar de legestarieven van de gemeente Nijkerk. In dit rapport presenteren we de bevindingen, conclusies en aanbevelingen. Een lege is de vergoeding (‘geld’) die het gemeentebestuur vraagt in ruil voor individuele dienstverlening. Bijvoorbeeld voor het behandelen van een aanvraag voor paspoort/identiteitskaart of een evenementenvergunning. De gemeenteraad stelt de leges en bijbehorende tarieven vast in de zogenaamde legesverordening.

1.1 Aanleiding onderzoek Tijdens de vergaderingen van de auditcommissie in de eerste helft van 2021 van de gemeente Nijkerk is gebleken dat er draagvlak is voor een onderzoek van de rekenkamercommissie Vallei en Veluwerand naar de legestarieven. De raadsleden willen inzicht krijgen in de opbouw en kostendekkendheid van de tarieven en hoe de tarieven van Nijkerk zich verhouden tot tarieven in vergelijkbare gemeenten. De rekenkamercommissie wilde dit onderzoek uitvoeren, omdat aan het heffen van leges een financieel en maatschappelijk belang verbonden is. De totale opbrengst van leges in Nijkerk ligt iets boven de twee miljoen euro (Jaarstukken 2020, gemeente Nijkerk, p. 58).

1.2 Doelstelling en onderzoeksvragen Doelstelling De rekenkamercommissie wil inzicht geven in de verschillende aspecten van leges en de wijze waarop de gemeente Nijkerk tarieven berekent. Waar nodig wil de rekenkamercommissie aanbevelingen doen voor de verbetering van de legesheffing.

Centrale onderzoeksvraag en deelvragen De centrale vraag luidt: “Hoe berekent de gemeente de kosten van individueel verstrekte producten en diensten door in de leges? Voldoet de gemeente hierbij aan de geldende regels? Hoe vindt toezicht en controle hierop plaats?”

Om tot beantwoording van de centrale vraag te komen, stellen we de volgende deelvragen: A. Beleid en regelgeving 1. Aan welke regelgeving moet de gemeente voldoen bij legesheffing? 2. Kan de gemeente aantonen te voldoen aan de geldende regelgeving voor legesheffing? 3. Voor welke diensten heft Nijkerk leges? -3-

B. Financieel inzicht 4. Hoe bepaalt de gemeente de hoogte van de leges en welke kosten worden toegerekend? 5. Hoe hebben de legestarieven zich ontwikkeld in de jaren 2018-2021? 6. Hoe hoog zijn de tarieven voor leges in Nijkerk vergeleken met referentiegemeenten? 7. In hoeverre heeft de gemeente het risico in beeld van inkomstenderving bij de leges als gevolg van de invoering van de Omgevingswet in 2022? C. Rol gemeenteraad 8. Welke sturings- en controlemogelijkheden heeft de gemeenteraad op de legestarieven? 9. Wordt de gemeenteraad geïnformeerd over de tariefberekeningen en kostendekkendheid van de leges en zo ja, hoe?

1.3 Aanpak onderzoek In het onderzoek zijn documenten bestudeerd (zie bronnenlijst bijlage 1), vervolgens zijn interviews gehouden met ambtenaren van de gemeente, portefeuillehouder, enkele gemeenteraadsleden en de accountant (zie bijlage 2). Het onderzoek heeft geresulteerd in dit rapport van bevindingen. Deze wordt voorgelegd aan de respondenten voor een check op de feiten. Daarna voegt de rekenkamercommissie conclusies en aanbevelingen toe aan het rapport. Het volledige rapport legt de rekenkamercommissie vervolgens voor aan het college van B&W voor een bestuurlijke reactie. Daarna wordt het onderzoeksrapport aangeboden aan de gemeenteraad.

1.4 Afbakening De rekenkamercommissie schetst in dit onderzoek een beeld van de rechtmatigheid van het proces dat gevolgd wordt bij de tariefberekening. We zijn nagegaan welke kosten de gemeente toerekent aan tarieven en welke werkwijze de gemeente daarbij gebruikt. Het daadwerkelijk narekenen van de kostprijsberekeningen voert te ver voor dit onderzoek. De rekenkamercommissie heeft wel een aantal tarieven vergeleken met gemeenten met vergelijkbaar inwonertal als Nijkerk. De onderzoeksperiode betreft de jaren 2018 tot en met 2021.

1.5 Leeswijzer Het huidige hoofdstuk bevat de aanleiding van het onderzoek, de doel- en vraagstelling en afbakening. In hoofdstuk 2 beschrijven we beleid en regelgeving voor legesheffing. Hoofdstuk 3 gaat in op het financieel inzicht en in hoofdstuk 4 behandelen we de rol van de raad. Hoofdstuk 5 bevat een samenvatting van de bevindingen, en de conclusies en aanbevelingen. In hoofdstuk 6 zijn de bestuurlijke reactie en het nawoord van de rekenkamercommissie opgenomen. Als bijlagen zijn toegevoegd de bronnenlijst, een overzicht van de respondenten, teksten uit de Nijkerkse begroting, jaarstukken en financiële verordening, en een overzicht van de paragraaf lokale heffingen van de gemeenten Bunschoten, Nijkerk, Leusden en Putten (de ‘BNLP-gemeenten’). -4-

2. Beleid en regelgeving voor legesheffing In dit hoofdstuk beantwoorden we de volgende deelvragen: • • • •

Voor welke diensten heft Nijkerk leges? Aan welke regelgeving moet de gemeente voldoen bij legesheffing? Hoe bepaalt de gemeente de hoogte van de leges en welke kosten worden toegerekend? Kan de gemeente aantonen te voldoen aan de geldende regelgeving voor legesheffing?

2.1 Voor welke diensten heft de gemeente leges? Er zijn 2 soorten gemeentelijke belasting (Gemeentelijke belastingen | Financiën gemeenten en provincies | Rijksoverheid.nl): -

Belastingen: bijvoorbeeld onroerende zaakbelasting (OZB), toeristenbelasting, forensenbelasting en parkeerbelasting. De opbrengst daarvan gaat naar de gemeente. De gemeente bepaalt zelf waarvoor ze de opbrengst gebruikt. Er is geen directe relatie tussen de inkomsten en uitgaven.

-

Heffingen: dit zijn rechten, tarieven en leges. Bij heffingen is er een rechtstreekse relatie tussen de inkomsten en uitgaven. Heffingen dienen om kosten te verhalen op diegenen die deze kosten veroorzaken. De gemeente mag niet meer heffen dan de begrote kosten die gedekt worden met de heffing. Het geld van deze heffingen gebruikt de gemeente dus direct om de kosten te dekken.

Dit onderzoek richt zich op leges en met name is gekeken naar die producten en diensten van de gemeente die in de gemeentelijke Legesverordening beschreven zijn: leges voor algemene dienstverlening (‘burgerzaken’), voor omgevingsvergunningen en voor diensten die vallen onder de Europese Dienstenrichtlijn. In paragraaf 2.2 staat de volledige opsomming van deze leges. Andere heffingen zijn in dit onderzoek buiten beschouwing gelaten: dat betekent dat we heffingen zoals afvalstoffenheffing, grafrechten, haven-, kade en liggelden niet hebben onderzocht. De opbrengst van de leges was 2,2 miljoen euro in 2020 (Nijkerk, Jaarstukken 2020, p.58). Uit opgevraagde informatie van de gemeente blijkt dat grote legesopbrengsten komen uit leges omgevingsvergunningen (€1.591.000), leges voor rij- en reisdocumenten (€336.000) en leges voor planwijzigingen (RO, €167.000). De opbrengst uit leges voor kabels en leidingen bedroeg €51.000.

2.2 Regels voor het bepalen van tarieven Geen winst maken op groep van leges Het maximale tarief dat de gemeente aan leges mag vragen is de kostprijs. Volgens de Gemeentewet mag het totaal van de begrote opbrengsten van een groep leges het totaal van de begrote kosten van de groep diensten waarvoor heffing plaatsvindt niet overtreffen. Dit wordt de opbrengstnorm genoemd. De gemeente mag met -5-

andere woorden geen winst maken op de groep van leges. Als de gemeente de opbrengstnorm overschrijdt dan loopt de gemeente bij een beroepsprocedure het risico dat de rechter de verordening en tarieventabel onverbindend zal verklaren. Als de opbrengsten minder dan kostendekkend zijn, zullen de lasten uit andere inkomsten worden betaald. Kosten worden dan bijvoorbeeld gedekt uit de algemene middelen en dat is gemeenschapsgeld. Als de gemeente niet voor kostendekkende tarieven kiest betekent dit dat niet alleen de kostenveroorzakers, maar alle belastingplichtigen meebetalen (Bron: Artikel 229b eerste lid Gemeentewet). Concreet betekent dat dat als bijvoorbeeld de leges voor het voltrekken van een huwelijk niet volledig kostendekkend zijn, alle inwoners van Nijkerk indirect meebetalen aan het huwelijk van individuele inwoners.

Regels voor kruissubsidiëring De kostendekkendheid van de leges wordt getoetst op verordeningenniveau, waarbij de geraamde lasten van alle benoemde activiteiten in de verordening worden gedekt door de gezamenlijke baten uit de te heffen belastingen. Hierdoor is zogenoemde kruissubsidiëring binnen een verordening mogelijk: een verwacht overschot bij de ene activiteit wordt gebruikt voor de dekking van een verwacht tekort bij een andere activiteit. Het is dus niet nodig om de kostendekkendheid per activiteit te bepalen. Uitzonderingen voor kruissubsidiëring zijn: •

Op het gebied van omgevingsvergunningen mag alleen binnen de groep omgevingsvergunning kruissubsidiëring plaatsvinden en niet met dienstverlening erbuiten. Een overschot bij bouwvergunningen mag dus niet gebruikt worden om de leges voor trouwen te verlagen, want trouwen valt onder een andere groep.

•

Bij dienstverlening die valt onder de Europese Dienstenrichtlijn mag geen kruissubsidiëring plaatsvinden, noch binnen die groep noch daarbuiten.

(Bron: website VNG onderdeel - kostendekkende tarieven)

Wat kruissubsidiëring betekent voor de Legesverordening (2021) van de gemeente Nijkerk laat het volgende schema zien. Kruissubsidiëring tussen de drie kolommen is niet toegestaan. Binnen de eerste twee kolommen is kruissubsidiëring wel toegestaan, binnen de rechterkolom niet.

Kruissubsidiëring binnen

Kruissubsidiëring binnen

Kruissubsidiëring binnen

kolom toegestaan

kolom toegestaan

kolom niet toegestaan

Omgevingsvergunningen

Dienstverlening vallend onder

Algemene dienstverlening

-6-

Europese Dienstenrichtlijn • • • • • •

•

• • • • •

Huwelijksvoltrekkingen Reisdocumenten Rijbewijzen Verstrekkingen uit de BRP Aanvraag Verklaring omtrent gedrag Aanvraag urgentiecategorie als bedoeld in de Huisvestingswet 2014 (art. 13.2) Vergunning tijdelijke verhuur leegstaande woonruimte Vergunning kansspelautomaten Naspeuringen in gemeentearchief Aanleggen of wijzigen kabels en leidingen Vergunning wedstrijden op de weg Verkrijgen gehandicaptenparkeerkaart

•

Aanvraag vooroverleg

•

Horeca

•

In behandeling nemen principeplan

•

Organiseren evenementen of markten

•

Aanvraag omgevingsvergunning

•

Prostitutiebedrijven

•

Standplaatsen op gemeentegrond

•

Camperplaats op gemeentegrond

•

Aanvraag vaststellen bestemmingsplan

Inzicht geven in mate van kostendekkendheid Het college moet met de weergave van de kostendekkendheid op twee niveaus navolgbaar handelen. Ten eerste moet het college met de berekening van de kostendekkendheid van de tarieven inzichtelijk maken dat de totale geraamde baten van de (leges)verordening niet uitgaan boven de totale geraamde lasten van de (leges)verordening. Ten tweede dient het college de mate van kostendekkendheid inzichtelijk te maken op het betreffende onderdeel - bijvoorbeeld omgevingsvergunningen - van de legesverordening (Bron: Staatsblad Koninkrijk der Nederlanden, 2016-101, p.20).

-7-

Ook moet het college aan inwoners inzicht kunnen geven in de tariefstelling, als zij daarom vragen. Er is bovendien een trend waar te nemen dat rechterlijke instanties burgers in toenemende mate beschermen tegen heffende overheden. Dan worden gemeentelijke verordeningen algeheel (of partieel) onverbindend verklaard doordat fouten zijn gemaakt in de tariefstelling of doordat gemeenten niet in staat zijn om (voldoende) inzicht te geven in de gehanteerde tariefstelling. De Hoge Raad heeft aangegeven dat er wel voor gewaakt moet worden dat de belastingheffers in een verzwaarde bewijslastpositie terecht komen. Niet is (bindend) vastgelegd welke gegevens minimaal dienen te worden verstrekt om burgers voldoende inzicht te verschaffen in de tariefstelling. Het is dus niet eenvoudig te bepalen of en wanneer een heffende instantie transparant handelt (Handreiking kostentoerekening heffingen, rechten en tarieven, 2014, p. 85, 86). Verantwoording afleggen in paragraaf lokale heffingen Het college moet in de jaarstukken verantwoording afleggen over de lokale heffingen, waaronder leges. Het college doet dat in de paragraaf lokale heffingen. De voorschriften voor het rapporteren aan de raad in de begroting en jaarstukken staan beschreven in het Besluit begroting en verantwoording (BBV). In hoofdstuk 4 gaan we daar nader op in.

Financiële verordening en legesverordening vaststellen en bekendmaken In artikel 212 van de Gemeentewet is voorgeschreven dat de gemeenteraad via de financiële verordening regels stelt voor de wijze van kostprijsbepaling van de gemeentelijke diensten en producten. Om leges te kunnen heffen dient de gemeenteraad jaarlijks de Legesverordening vast te stellen, met daarin tarieven die er rekening mee houden dat de geraamde baten de geraamde kosten niet overschrijden. Om daadwerkelijk leges kunnen te heffen moet de gemeente de Legesverordening na vaststelling bekendmaken / publiceren. Het bedrag mag niet afhankelijk worden gesteld van het inkomen, de winst of het vermogen van inwoners. (Gemeentewet, art. 229b, Kamerstuk 27751 nr. 3, 2000/2001; Gemeentewet, art. 139; Gemeentewet, art. 219, lid 2). Het is wettelijk gezien geen verplichting om legestarieven jaarlijks te herberekenen of te controleren. Als dat echter niet regelmatig gebeurt is het risico dat tarieven na een aantal jaar niet meer aansluiten bij de daadwerkelijk gemaakte kosten.

2.3 Kostprijsberekening leges Hoe berekent Nijkerk de legestarieven? In de financiële verordening (artikel 12) heeft de gemeente informatie opgenomen over de kostprijsberekening van leges: 1. Er wordt een systeem van kostentoerekening gehanteerd. Bij de kostentoerekening worden naast de directe kosten alleen die indirecte kosten meegenomen die rechtstreeks samenhangen met de door de gemeente verleende diensten. -8-

2. Bij de directe kosten worden meegenomen de rente en afschrijvingslasten van de in gebruik zijnde activa, de overheadkosten, en voor leges en retributies de compensabele BTW. 3. Bij de bepaling van de kostprijs worden meegenomen de bijdragen aan en van reserves. Uitgangspunt is maximaal 100 % kostendekkendheid leges In het raadsvoorstel bij de jaarlijkse vaststelling van de belastingverordeningen staat dat de tarieven uitgaan van het principe van maximaal 100% kostendekking. Het is een wettelijk voorschrift dat leges maximaal 100% kostendekkend mogen zijn. Maar er is in Nijkerk geen raadsbesluit genomen over of bij de leges inderdaad gestreefd moet worden naar 100% kostendekking of naar een lager dekkingspercentage. Wel staat in de paragraaf lokale heffingen dat er gerekend wordt met ‘kostprijsdekkende tarieven’. En uit het interview met de raadsleden blijkt dat zij het belangrijk vinden dat er gestreefd wordt naar kostprijsdekkende tarieven, omdat anders alle inwoners indirect betalen voor de dienst aan een individu. Percentage kostendekkendheid in de praktijk De rekenkamercommissie heeft Excel-overzichten ontvangen met de berekening van de leges uit de Legesverordening. Een deel van deze bestanden dateert uit 2015, anderen hebben een recentere datum. Uit de bestanden blijkt dat een aantal leges lang niet kostendekkendheid is. Andere leges zijn dat wel.

Er zijn geen individuele leges die méér dan 100% kostendekkend zijn, waardoor ook geen winst gemaakt wordt op een groep leges. Dit inzicht in de mate van kostendekkendheid heeft de raad overigens niet, omdat dit niet in de begroting of jaarstukken is opgenomen, ook niet op een geaggregeerd niveau; zie daarover meer in hoofdstuk 4 over informatievoorziening aan de raad. Overzicht dekkingspercentages Leges model bestemmingsplan 4% Leges evenement 14% Leges drank en horecavergunning 51% Trouwen 54% Leges omgevingsvergunningen in 2021 83% Leges voor documenten 88% Tijdelijke ontheffingen in het kader van de Wegenverkeerswet 97% en 99% Kabels en leidingen 100% Bron: Excel-overzichten van de gemeente uit 2015 met kostenonderbouwing leges. Voor leges omgevingsvergunningen een bestand uit 2021, voor leges kabels en leidingen een overzicht uit 2019 -9-

Kostenopbouw leges Uit de Excel-sheets met kostenberekening blijkt dat de gemeente de volgende kosten toerekent aan de leges: •

Een gemiddeld uurtarief inclusief overhead. Per dienst/product is bepaald hoeveel minuten of uur een medewerker met een aanvraag bezig is.

•

In sommige bestanden wordt gerekend met een overheadtarief. In andere bestanden worden indirecte kosten specifiek genoemd.

•

Materiaalkosten indien van toepassing

•

Omslagrente (werkelijk aan de taken toegerekende rente)

•

De compensabele BTW

•

Bij de leges voor omgevingsvergunningen zijn de volgende kosten toegerekend: een bijdrage aan de Omgevingsdienst de Vallei (ODDV) die werkzaamheden in het kader van het verlenen van omgevingsvergunningen uitvoert. Aan de Veiligheids- en Gezondheidsregio Gelderland-Midden (VGGM) is een bijdrage verschuldigd voor brandweermedewerkers die bij vergunningverlening en handhaving betrokken zijn. Door het Gelders Genootschap worden kosten in rekening gebracht voor welstandbeoordeling van aanvragen voor omgevingsvergunningen. Bron hiervan is het memo van het college aan de raad ‘Leges omgevingsvergunningen en kostendekking (18-01-2021). In dit memo is gedetailleerd beschreven welk deel van de kosten doorberekend mag worden in leges.

Kruissubsidiëring in de praktijk Bij de leges voor omgevingsvergunningen past de gemeente kruissubsidiëring toe. De leges voor eenvoudige verbouwingen door inwoners - bijvoorbeeld een dakkapel - zijn niet kostendekkend. Leges van grote bouwprojecten daarentegen zijn meer dan kostendekkend. En met een ‘vooroverleg’ probeert de gemeente de kosten voor inwoners laag te houden. Een vooroverleg kost €100,-. Dat is niet kostendekkend, maar met zo’n vooroverleg kan de gemeente aangeven of de plannen die een inwoner heeft voldoen aan de eisen. Dat voorkomt dat een inwoner een vergunningsaanvraag indient – die bij voorbaat meer geld kost dan een vooroverleg – waarvan blijkt dat die niet voldoet aan gestelde eisen en de inwoner dus geen vergunning krijgt maar toch de leges moet betalen (Bron: raadsvoorstel 2019-052 en interviews).

Hoe is legesberekening en controle daarop intern georganiseerd? Uit de interviews blijkt dat in Nijkerk de zelfsturende teams verantwoordelijk zijn voor de tariefberekening van de leges die binnen hun team vallen. De adviseur bedrijfsvoering informeert jaarlijks bij de zelfsturende teams of

-10-

er aanleiding is om bepaalde tarieven te herberekenen. Als dat niet het geval is, volgt verhoging met een inflatiecorrectie. Er is geen procesbeschrijving of werkinstructie voor het berekenen van tarieven. Uit het onderzoek blijkt dat de verantwoordelijkheid voor leges niet duidelijk belegd is bij één persoon. Geïnterviewde ambtenaren hebben tijdens het uitvoeren van dit onderzoek wel aangegeven dat de gemeente een procescoördinator heeft die alle gemeentelijke processen in kaart brengt. Inmiddels hebben ambtenaren aan de procescoördinator doorgegeven dat legesberekening voortaan meegenomen moet worden in het overzicht van processen. Dat moet ertoe leiden dat periodiek en gestructureerd de samenstelling en hoogte van de leges wordt gecontroleerd en berekend. De gemeente maakt bij de tariefberekening gebruik van de Handreiking kostentoerekening leges en tarieven (Ministerie van Binnenlandse Zaken, 2014). In de handreiking staat onder andere beschreven welke directe en indirecte kosten toegekend mogen worden aan leges.

2.4 Voldoet de gemeente aan de regels? Geen winst maken op groep van leges De rekenkamercommissie heeft voor dit onderzoek kostprijsberekeningen van tarieven ontvangen van de gemeente. Uit de kostprijsberekeningen blijkt dat de legestarieven vallend onder de titel ‘Algemene dienstverlening’ niet boven de 100% uitkomen. In dat opzicht voldoet de gemeente aan de regels: de gemeente maakt geen winst op een groep van leges. Maar: een deel van de tarieven is juist bij lange na niet kostendekkend, hoewel de gemeente in de paragraaf lokale heffingen noemt dat met kostprijsdekkende tarieven is gerekend. Op de kostprijsberekening zijn we hierboven in paragraaf 2.3 nader in gegaan. De tarieven in Nijkerk gaan uit van het principe van maximaal 100% kostendekking, zoals ook het wettelijk voorschrift is. Voorts wordt er jaarlijks een tariefstijging voorgesteld die gelijk is aan de ontwikkeling van lonen en prijzen, de zogeheten inflatiecorrectie. Voor de leges in 2022 is een tariefstijging van 1,4% voorgesteld, om de effecten van loon- en prijsontwikkelingen op te vangen. Dit geldt als uitgangspunt voor de aanpassing van rechten en leges. Behalve waar bijvoorbeeld vanwege kostendekkendheid een andere tariefwijziging wordt voorgesteld. Zo zijn vanwege bezuinigingen in het sociaal domein de leges voor het aanvragen van een gehandicaptenparkeerkaart verhoogd.

Daarmee zijn die leges nog niet volledig kostendekkend, maar zijn de kosten voor de gemeente wel gereduceerd (raadsvoorstel voor de vaststelling van de belastingverordeningen 2022, raadsvergadering 25 november 2021).

Inzicht geven in mate van kostendekkendheid Zoals genoemd moet het college inzicht geven in de mate van kostendekkendheid. Of het college inzicht geeft aan de raad, behandelen we in hoofdstuk 4 over informatievoorziening aan de raad. Maar daarnaast moet het college ook inzicht in de onderbouwing van leges kunnen geven aan inwoners als zij daarom vragen. -11-

Voor de leges omgevingsvergunningen constateren wij dat die onderbouwing op verzoek van een inwoner gegeven kan worden. Bij elk afzonderlijk bouwproject worden de bijbehorende kosten waarop de lege gebaseerd is uitgesplitst. De rekenkamercommissie heeft onderbouwing van een aantal projecten ontvangen en naar onze mening is die transparant. De onderbouwingen voor de leges Algemene dienstverlening en diensten vallend onder Europese Dienstenrichtlijn in Excel-sheets die de rekenkamercommissie heeft ontvangen, zijn niet inzichtelijk. De rekenkamercommissie constateert ook dat deze bestanden niet op een centraal punt bewaard worden en niet direct beschikbaar zijn. Ook zijn ze niet allemaal inzichtelijk wat betreft de kostenonderbouwing. Zo is niet altijd duidelijk of indirecte kosten worden toegerekend en zo ja, welke. Soms wordt een overheadbedrag gehanteerd, en soms een overheadbedrag inclusief omslagrente. Er wordt begrijpelijkerwijs een gemiddeld tarief voor overhead gebruikt, maar er is niet omschreven hoe dit tarief is opgebouwd. Er wordt niet gewerkt met één manier om de tarieven te berekenen. Er is geen procesbeschrijving voorhanden. Tot slot dateert een deel van de bestanden uit 2015.

Regels over verantwoording aan de raad getoetst in hoofdstuk 4 Drie van de regels die we in paragraaf 2.2 beschreven, gaan over informatievoorziening aan en de rol van de raad. Of de gemeente daaraan voldoet, beschrijven we in hoofdstuk 4 ‘Rol gemeenteraad bij legesheffing’. Het gaat om: •

Inzicht geven in de mate van kostendekkendheid

•

Verantwoording afleggen in paragraaf lokale heffingen (voldoen aan het BBV)

•

Financiële verordening en legesverordening vaststellen en bekendmaken

-12-

3. Financieel inzicht In dit hoofdstuk komt de beantwoording van de volgende deelvragen aan bod: • • •

Hoe hebben de legestarieven zich ontwikkeld in de jaren 2018-2021? Hoe hoog zijn de tarieven voor leges in Nijkerk vergeleken met referentiegemeenten? In hoeverre heeft de gemeente het risico in beeld van inkomstenderving bij de leges als gevolg van de invoering van de Omgevingswet in 2022?

3.1 Ontwikkeling Nijkerkse legestarieven 2018-2021 De gemeente berekent de kostprijzen van leges niet jaarlijks, maar met name als daar aanleiding voor is of als het onderdeel vormt van een beleidscyclus. Er vindt doorgaans alleen een inflatiecorrectie plaats op de prijs van het voorgaande jaar. Redenen die daarvoor in de interviews genoemd zijn: sommige leges genereren weinig opbrengsten en krijgen daarom geen prioriteit; en er is geen regie op dit onderwerp, de gemeentelijke organisatie werkt met zelfsturende teams en die moeten zelf het initiatief hiertoe nemen; herberekening vindt plaats als er aanleiding voor is (zie voorbeelden in volgende alinea’s). Het risico hiervan is dat tarieven na een aantal jaar niet meer aansluiten bij de daadwerkelijk gemaakte kosten. Herberekening van tarieven vindt nu met name plaats als daar een aanleiding voor is. Zo zijn leges Algemene dienstverlening voor de laatste keer berekend toen de voorschriften in het Besluit Begroting en Verantwoording veranderden. Uit de gegevens van de gemeente blijkt dat dat in 2017 leidde tot herberekening van de leges voor bestemmingsplannen, burgerzaken, evenementen/drank horecawet. In 2019 was er aanleiding om de tarieven voor het aanleggen of wijzigen van kabels en leidingen te herberekenen. Er kwamen veel aanvragen hiervoor en dat leverde voor de gemeente meer werkzaamheden op dan verwacht.

Toen de werkzaamheden goed doorberekend werden, bleken de tarieven niet overeen te komen met de kosten. Vervolgens heeft de raad besloten om de tarieven te verhogen (Bron: ambtelijke toelichting op kostprijsberekeningen, 21-10-2021, raadsvoorstel 2020-041 en interviews). In 2019 was er ook aanleiding om de tarieven voor leges omgevingsvergunningen te verhogen. Ook daar bleken de tarieven niet overeen te komen met de gemaakte kosten (Bron: raadsvoorstel 2019-052 en interviews). En in 2020 zijn de tarieven voor omgevingsvergunningen opnieuw verhoogd. Daardoor is de mate van kostendekkendheid omgevingsvergunningen gestegen van 74% naar 83% (Bron: Raadsvoorstel 2020-075, 12-112020). Afgezien van bovengenoemde herberekeningen blijkt dat de tarieven in de Legesverordening in 2018-2021 slechts licht stijgen door de inflatiecorrectie. Voor rijbewijzen, paspoorten en identiteitskaarten hanteert Nijkerk het landelijk wettelijk maximumbedrag. Ook de leges voor diensten vallen onder de Europese Dienstenrichtlijn (vergunningen voor o.a. horeca, evenementen, prostitutiebedrijven) zijn alleen gestegen door een inflatiecorrectie. -13-

3.2 Nijkerkse tarieven vergeleken met andere gemeenten In deze paragraaf vergelijken we de tarieven met andere gemeenten. Daarnaast is het relevant om te weten welke informatie over leges raadsleden uit andere gemeenten ontvangen via begroting en jaarstukken: in bijlage 4 geven we een overzicht van de informatie die de BNLP-gemeenteraden krijgen via begroting en jaarstukken, te weten Bunschoten, Nijkerk, Leusden en Putten.

Referentiegemeenten De gemeenten waarvan we de tarieven vergeleken hebben, zijn: •

Bunschoten, Leusden en Putten, vanwege het samenwerkingsverband BNLP-gemeenten, waar Nijkerk aan deelneemt;

•

Soest, Dronten, Harderwijk en De Bilt, vanwege een ongeveer gelijk inwonertal;

•

De ‘duurste’ en ‘goedkoopste’ gemeente. Welke gemeente dat is, verschilt per lege. Ook hebben we gekeken naar de gemiddelde kosten in Nederland.

Tarieven vergeleken via het COELO Het Centrum voor Onderzoek van de Economie van de Lagere Overheden (COELO) van de Rijksuniversiteit Groningen is het kennisinstituut op het gebied van lokale en regionale lasten. Via het COELO zijn lokale lasten van gemeenten met elkaar te vergelijken. We hebben de volgende leges vergeleken: uittreksel Basisregistratie Personen (BRP), aanvragen paspoort, aanvragen identiteitskaart, aanvragen rijbewijs. Voor het aanvragen van het paspoort, de identiteitskaart en het rijbewijs hanteren de meeste gemeenten (meer dan 300) het landelijk wettelijk maximum. Ook Nijkerk en de gekozen referentiegemeenten hanteren het wettelijk maximum. Alleen voor een uittreksel uit het BRP zijn er wat verschillen tussen de gemeenten te zien. Van de geselecteerde gemeenten hanteert Nijkerk, samen met Harderwijk, het laagste tarief. Voor de omgevingsvergunningen hebben we drie tarieven met elkaar vergeleken: dakkapel, uitbouw woning en nieuwbouw woning. In de meeste gevallen zijn de kosten voor een vergunning gekoppeld aan de bouwkosten. Het COELO hanteert de volgende gemiddelden: -

Een dakkapel waarvoor een vergunning moet worden aangevraagd, en van bouwkosten ter hoogte van €11.300,- ex btw.

-

De kosten voor een vergunningsplichtige uitbouw van een woning met bouwkosten van €50.600 ex btw.

-

Een vergunning voor de bouw van een woning met bouwkosten van €158.000 ex btw.

-14-

Het resultaat is weergegeven in onderstaande grafieken. Daaruit blijkt dat - vergeleken met de BNLP-gemeenten - Nijkerk de hoogste tarieven hanteert voor een uitbouw en voor nieuwbouw. Vergeleken met de andere referentiegemeenten en het gemiddelde van Nederland, hanteert Nijkerk gemiddelde tarieven.

Grafiek 3.1 Tarieven 2021 dakkapel, uitbouw woning en nieuwbouw woning vergeleken van de BNLPgemeenten. Bron: Atlas Gemeenten 2021 - COELO (geraadpleegd op 30-09-2021).

-15-

Grafiek 3.2. Tarieven 2021 dakkapel, uitbouw woning en nieuwbouw woning vergeleken, van overige referentiegemeenten. Bron: Atlas Gemeenten 2021 - COELO (geraadpleegd op 30-09-2021).

Leges vallend onder de Europese dienstverlening (bijvoorbeeld horeca, evenement) hebben we niet kunnen vergelijken via het COELO.

3.3 Effecten Omgevingswet op inkomsten uit legesheffing in beeld? Achtergrond Omgevingswet en relatie met leges Bij het uitvoeren van een onderzoek naar leges, stippen we ook de invoering aan van de Omgevingswet en Wet kwaliteitsborging (Wkb), omdat die mogelijk een groot negatief effect gaan hebben op de inkomsten uit bouwleges. Die zullen grote veranderingen voor gemeenten met zich meebrengen, ook op het gebied van vergunningaanvragen en de legesverordening. De verwachting is nu dat de Omgevingswet op 1 oktober 2022 of 1 januari 2023 in werking treedt. Onder de Omgevingswet ontstaat de mogelijkheid om behalve voor bepaalde bouwkosten ook voor milieuvergunningen leges te heffen. Vroeger bestond die mogelijkheid ook, maar dat werd in 1998 afgeschaft (Staatsblad 1998, nr. 585). Het feit dat gemeenten vanaf de Omgevingswet weer milieuleges kunnen heffen, kan -16-

tot (kostendekkende) inkomstenverhoging leiden. Tegelijkertijd is de verwachting dat voor bouwactiviteiten meer zaken als vergunningvrij worden aangemerkt. Dat kan tot inkomstenverlaging leiden. Tevens speelt daarbij de Wet Kwaliteitsborging een rol. Die bepaalt dat private partijen - in plaats van de gemeente - beoordelen in hoeverre een aanvraag aan de bouwwetgeving voldoet. Dat heeft tot resultaat dat de gemeente en de Omgevingsdienst De Vallei (OddV) minder taken hebben en dus minder kosten maken. Het betekent ook dat de gemeente hierover geen leges meer kan heffen en dus minder inkomsten heeft. Samen met de effecten van keuzes voor de uitvoering van de Omgevingswet (bijvoorbeeld meer initiatieven als vergunningvrij aanmerken), maken deze aspecten het noodzakelijk dat de huidige legesverordeningen herzien moeten worden (Bron: Rekenkamerbrief Voorbereiding invoering Omgevingswet, p. 12, Rekenkamer Nijmegen, 30-04-2020).

Hoe bereidt Nijkerk zich voor op de effecten van de Omgevingswet op legesheffing? In dit onderzoek zijn we nagegaan hoe de gemeente Nijkerk zich voorbereidt op de invoering van de Omgevingswet en de Wkb. De OddV verzorgt de vergunningverlening voor de gemeente Nijkerk. De OddV doet dat ook voor de gemeenten Barneveld, Ede, Scherpenzeel en Wageningen. De gemeente Nijkerk benoemt als beleidsrisico voor de OddV dat de gemeente mogelijk vanaf het moment waarop de Omgevingswet in werking treedt lagere legesopbrengsten ontvangt door de invoering van de Omgevingswet en van de Wet kwaliteitsborging (Bron: Jaarstukken 2020, p. 86). De lagere inkomsten zijn een risico voor de gemeente en daarmee ook voor de OddV die taken op dit terrein uitvoert voor de gemeente. Uit de interviews blijkt dat de gemeente zich, samen met de OddV, voorbereidt op de effecten van de Omgevingswet op de legesheffing. Dat gebeurt via de werkgroep ‘legesderving Omgevingswet’. De OddV brengt in kaart welke werkzaamheden zij op dit moment uitvoert voor vergunningverlening; welke werkzaamheden verdwijnen door de Omgevingswet, en welke werkzaamheden blijven of erbij komen door de Omgevingswet.

De gemeente zet de effecten daarvan op een rij en de gemeenteraad ontvangt voorafgaand aan de invoering van de nieuwe wet een wijziging van de Legesverordening waarin rekening is gehouden met alle wijzigingen die met de Omgevingswet samenhangen en die het innen van leges direct beïnvloeden. Toen de raad in 2021 de belastingverordeningen vaststelde, werd ook rekening gehouden met de verandering in legestarieven vanwege de ophanden zijnde Omgevingswet en Wet Kwaliteitsborging, die toen naar verwacht nog ingevoerd zou worden op 1 juli 2022 (Raadsvoorstel 2021-059, 25-11-2021). Inmiddels is dat uitgesteld. In het raadsvoorstel gaf de gemeente aan dat de legesverordening per 1 juli 2022 aangepast zou worden. Een ambtelijke werkgroep treft voorbereidingen voor een ingrijpende wijziging in de tarieventabel van de Legesverordening als gevolg van alle wijzigingen die met de Omgevingswet samenhangen en die het innen van leges direct beïnvloeden. Voor het eerste halfjaar van 2022 zou de methodiek ongewijzigd blijven. Als gevolg van het uitstel van de invoering van de Omgevingswet blijft de methodiek geheel 2022 nu ongewijzigd.

-17-

4. Rol gemeenteraad bij legesheffing Hieronder gaan we in op de twee deelvragen over de rol van de raad: • •

Wordt de gemeenteraad geïnformeerd over de tariefberekeningen en kostendekkendheid van de leges en zo ja, hoe? Welke sturings- en controlemogelijkheden heeft de gemeenteraad op de legestarieven?

4.1 Informatievoorziening en de controlerende rol van de raad In deze paragraaf beschrijven we welke informatie de raad over de legestarieven ontvangt. En of de raad daarmee kan controleren hoe de legestarieven berekend worden en hoe de kostendekkendheid is. De begroting en jaarstukken van de gemeente hebben een paragraaf ‘lokale heffingen’. In het Besluit begroting en verantwoording (BBV) is voorgeschreven wat de paragraaf lokale heffingen in elk geval aan informatie moet bevatten. In de tabel hieronder beschrijven we links de voorschriften uit het BBV en rechts de uitwerking daarvan in de Nijkerkse paragraaf lokale heffingen in jaarstukken en begroting.

Voorschrift uit BBV, artikel 10, 2019 Voorgeschreven is dat de paragraaf lokale heffingen in de begroting en de jaarstukken ten minste bevat:

Nijkerkse paragraaf lokale heffingen in jaarstukken en begroting. De volledige relevante tekstpassages, ook van de financiële verordening, zijn opgenomen in bijlage 3

•

De geraamde en werkelijke inkomsten

•

Voor het geheel van leges wordt het totaalbedrag van de geraamde inkomsten weergegeven in de begroting; en de werkelijke inkomsten in de jaarstukken.

•

Het beleid ten aanzien van de lokale heffingen

•

Er is beschreven dat met kostprijsdekkende tarieven gerekend wordt.

•

Er wordt beschreven dat de systematiek van toerekenen van kosten wordt uitgevoerd conform de Financiële Verordening en de belastingverordeningen.

•

Artikel 12 van de Financiële verordening zegt over kostprijsberekening: - er wordt een systeem van kostentoerekening gehanteerd. Bij de kostentoerekening worden naast de directe kosten alleen die indirecte kosten

-18-

meegenomen die rechtstreeks samenhangen met de door de gemeente verleende diensten. - Bij de directe kosten, bedoeld in het eerste lid, worden meegenomen de rente en afschrijvingslasten van de in gebruik zijnde activa, de overheadkosten, en voor leges en retributies de compensabele BTW. - Bij de bepaling van de kostprijs worden meegenomen de bijdragen aan en van reserves. Dit heeft de rekenkamercommissie overigens niet gezien in de ontvangen kostprijsberekeningen.

•

Een overzicht op hoofdlijnen van de diverse heffingen, waarin inzichtelijk wordt gemaakt hoe bij de berekening van tarieven van heffingen, die hoogstens kostendekkend mogen zijn, wordt bewerkstelligd dat de geraamde baten de ter zake geraamde lasten niet overschrijden, wat de beleidsuitgangspunten zijn die ten grondslag liggen

•

Het college doet de raad jaarlijks voorafgaand aan het begrotingsjaar een voorstel voor de hoogte van de gemeentelijke tarieven voor de leges. Het college legt bij een tussentijdse wijziging van prijzen vooraf een besluit voor aan de raad (art. 14 Financiële verordening).

•

Art. 16 Financiële verordening stelt: ‘Bij de begroting en de jaarstukken neemt het college in de paragraaf lokale heffingen, naast de verplichte onderdelen op grond van artikel 10 van het BBV, in ieder geval de kostentoerekening op van de geraamde rente- en overheadkosten aan de rechten en heffingen waarmee kosten in rekening worden gebracht.’ De rekenkamercommissie constateert dat dit niet in de jaarstukken 2020 in beeld is gebracht. Ambtelijk is aangegeven dat dit artikel in 2019 nieuw in de verordening kwam, en dat kostentoerekening in de Jaarstukken 2021 meegenomen zal worden.

•

Verschillende belastingen worden benoemd.

•

‘Leges’ worden niet verder uitgesplitst of benoemd.

•

In de jaarstukken is niet inzichtelijk en transparant gemaakt hoe hoog de kostendekkendheid van de leges daadwerkelijk is. Er is alleen een totaalbedrag

-19-

aan deze berekeningen en hoe deze uitgangspunten bij de tariefstelling worden gehanteerd

aan inkomsten leges opgenomen. •

Er is geen informatie over hoe bewerkstelligd wordt dat de geraamde baten de geraamde lasten niet overschrijden.

•

De uitgangspunten: maximaal 100 % kostendekkendheid wordt als uitgangspunt genoemd en jaarlijkse verhoging vanwege inflatiecorrectie. Voor overige uitgangspunten verwijzen de begroting en jaarstukken naar de Financiële verordening.

Inzicht geven in mate van kostendekkendheid Zoals genoemd moet het college inzicht geven in de mate van kostendekkendheid. In de paragraaf Lokale heffingen van de jaarstukken en begroting wordt daar niet aan voldaan. Er wordt geen percentage kostendekkendheid genoemd, noch voor de totale groep leges, noch voor een uitsplitsing daarvan (bijvoorbeeld leges Algemene dienstverlening, leges omgevingsvergunningen, leges vallend onder de Europese Dienstenrichtlijn). Daardoor heeft de raad geen inzicht in de mate van kostendekkendheid van de tarieven.

Per gemeente verschilt het welke informatie er in de paragraaf lokale heffingen in de jaarstukken en begroting is opgenomen. Voor dit onderzoek hebben we de BNLP-gemeenten vergeleken: Bunschoten, Nijkerk, Leusden en Putten. In bijlage 4 hebben we van de BNLP-gemeenten de relevante tekstpassages opgenomen uit de paragraaf lokale heffingen uit begroting/jaarstukken. En ook relevante artikelen uit de financiële verordening van deze gemeenten. Om een indruk te geven van de informatie die andere raden krijgen.

Informatie naar de raad bij verandering van tarieven Bij een voorgestelde tariefsverhoging geeft het college een onderbouwing aan de raad. De raad neemt daarover vervolgens het besluit. Dit is bijvoorbeeld gebeurd bij de verhoging van leges voor kabels en leidingen in 2020 (raadsvoorstel 2020-041). En bij de verhoging van de leges voor omgevingsvergunningen in 2019 (raadsvoorstel 2019-052) en in 2020 (raadsvoorstel 2020-075). De onderbouwing was dat de leges meer in balans gebracht zijn met de kosten voor de feitelijk uit te voeren werkzaamheden. De mate van kostendekkendheid werd daardoor verhoogd.

-20-

Behoefte vanuit de raad, om te kunnen controleren Uit het gesprek met enkele raadsleden blijkt dat zij het belangrijk vinden om in begroting en jaarstukken meer tekst en uitleg te krijgen over de opbouw van leges: welke kosten worden toegerekend aan leges? Die informatie heeft de raad nodig om te kunnen controleren of de tariefberekeningen juist zijn. Ook als het college voorstelt tarieven te verhogen – of te verlagen – wensen de geïnterviewden meer onderbouwing te krijgen dan nu het geval is. De rol van de accountant bij het controleren van legesberekeningen door gemeenten is beperkt. De accountant kijkt of er een kans op materiële afwijking kan ontstaan. Dat betekent dat gekeken wordt naar de financiële omvang van de transacties. Bij leges gaat het wel om veel transacties maar dat zijn vooral kleine transacties met geringe financiële omvang en de accountant heeft daaruit geconcludeerd dat er geen risico is op materiële afwijking: er zou wel heel veel fouten moeten gaan met die kleine transacties voordat er sprake zou zijn van een materiële afwijking. Daarom heeft de accountant de juistheid of rechtmatigheid van de tariefberekeningen niet meegenomen in de controle (Bron: interviews).

Het stellen van raadsvragen Tot slot, een mogelijkheid die de raad heeft om te sturen, is het stellen van vragen aan het college. De raad heeft dat een aantal keer gedaan, bijvoorbeeld over de kostendekkendheid van de leges omgevingsvergunningen, de verhoging van de tarieven voor paspoorten en over de verhoging van de begraafrechten (NB: begraafrechten vallen buiten de scope van dit onderzoek).

4.2 Sturingsmogelijkheden van de raad De controlerende rol van de raad kwam aan bod in de vorige paragraaf over de informatievoorziening aan de raad. Nu gaan we in op de kaderstellende rol.

Vaststellen Financiële Verordening De raad heeft in 2019 de Financiële Verordening vastgesteld, met daarin regels omtrent financieel beleid, beheer en inrichting van de financiële organisatie. De artikelen 12, 14 en 16 hebben betrekking op de kostprijsberekening van leges. Deze artikelen hebben we hierboven toegelicht in het schema in paragraaf 4.1.

Jaarlijks vaststellen en bekendmaken Legesverordening Om als gemeente leges te kunnen heffen, dient de raad daartoe een verordening vast te stellen en bekend te maken. Dat doet de raad van Nijkerk jaarlijks om de tarieven bij te stellen met onder andere de inflatiecorrectie. De Legesverordening gaat in op de producten en diensten waar de gemeente leges voor heft en de tarieven die ervoor gelden. -21-

In het raadsvoorstel bij de jaarlijkse vaststelling van de belastingverordeningen is opgenomen dat het uitgangspunt van berekening maximaal 100% kostendekkendheid is en dat de tarieven verhoogd worden vanwege inflatiecorrectie. Uit interviews blijkt dat de raad wil dat de gemeente streeft naar 100% kostendekkendheid. Daar ligt echter geen raadsbesluit aan ten grondslag: dit is gegroeid vanuit het verleden. In de paragraaf lokale heffingen staat dat gerekend wordt met kostprijsdekkende tarieven. Doordat in de paragraaf lokale heffingen geen percentage van daadwerkelijke kostendekkendheid opgenomen is, krijgt de raad daar geen informatie over waarmee hij zou kunnen sturen op tarieven. Raadsleden hebben behoefte aan meer tekst en uitleg over kostenonderbouwing en mate van kostendekkendheid (Bron: jaarstukken 2016, 2017, 2018, 2019 en 2020 en interviews).

-22-

5. Conclusies en aanbevelingen 5.1 Conclusies Conclusies beleid en regelgeving In dit onderzoek toetsten we een aantal regels waar de gemeente aan moet voldoen als het gaat om legesheffing. De rekenkamercommissie heeft geconstateerd dat de gemeente voldoet aan de regel om geen winst te maken op leges. Uit tariefberekeningen blijkt dat de gemeente voldoet aan de norm om maximaal 100 % kostendekkend te werken. Maar er zijn wel leges die (ver) onder de 100 % blijven. Een laag kostendekkingspercentage komt niet overeen met de uitspraak in de paragraaf lokale heffingen dat gerekend wordt met kostprijsdekkende tarieven. Uit de informatie die we gekregen hebben, blijkt dat de gemeente op een correcte manier omgaat met kruissubsidiëring. Leges voor omgevingsvergunningen hebben binnen de organisatie prioriteit: die zijn in 2019 en 2020 aangepast, onder andere om een hogere dekkingsgraad tot stand te brengen. Maar de leges voor Algemene dienstverlening en voor diensten vallend onder de Europese Dienstenrichtlijn zijn voor het laatst berekend in 2017 en worden sindsdien met inflatiecorrectie verhoogd. Deze leges zijn niet aangepast aan ontwikkelingen.

Weinig regie op tariefberekeningen Het college heeft de verplichting om tariefberekeningen inzichtelijk te maken voor de raad, maar ook desgewenst voor inwoners. De tariefberekeningen die de rekenkamercommissie heeft ontvangen, zijn over het algemeen niet inzichtelijk en er wordt niet gewerkt met één manier om de tarieven te berekenen. Regie op het actualiseren van de tarieven ontbreekt, waardoor er niet met regelmaat wordt bekeken of de tarieven nog actueel zijn. Leges worden doorgaans alleen herberekend en gecontroleerd als daar een aanleiding voor is. Het ontbreken van regelmatige herberekening kan het ertoe leiden dat tarieven na een aantal jaar niet meer aansluiten bij de kostprijs. Hieronder bij de ‘bevindingen rol van de raad’ gaan we in op de vraag of Nijkerk voldoet aan regelgeving die voortkomt uit het Besluit Begroting en Verantwoording: het afleggen van verantwoording aan de raad.

Conclusies financieel inzicht Ontwikkeling Nijkerkse tarieven 2018-2021: tarieven stijgen nauwelijks De tarieven voor leges Algemene dienstverlening (‘burgerzaken’) en voor diensten vallend onder de Europese Dienstenrichtlijn laten in de periode 2018-2021 alleen een lichte stijging zien die wordt veroorzaakt door de standaard inflatiecorrectie. -23-

Bij de leges omgevingsvergunningen is in 2021 een stijging te zien, voortvloeiend uit het raadsbesluit om de tarieven te verhogen en daarmee een grotere mate van kostendekkendheid te bereiken. Nijkerkse tarieven vergeleken met andere gemeenten Uit de vergelijking van de leges Algemene dienstverlening (‘burgerzaken’) blijkt dat de tarieven die Nijkerk hanteert niet afwijken van de referentiegemeenten. Voor de omgevingsvergunningen hebben we de leges voor een dakkapel, uitbouw en nieuwbouwwoning vergeleken. Van de BNLP-gemeenten hanteert Nijkerk de hoogste tarieven voor een uitbouw en nieuwbouw. Vergeleken met de andere referentiegemeenten en het gemiddelde van Nederland, hanteert Nijkerk gemiddelde tarieven. Leges vallend onder de Europese Dienstverlening (bijvoorbeeld horeca, evenement) zijn via het COELO niet te vergelijken met andere gemeenten.

Goede voorbereiding op gevolgen Omgevingswet voor legesheffing Uit het onderzoek blijkt dat de gemeente zich, zich samen met de OddV, voorbereidt op de effecten van de Omgevingswet op de legesheffing. De gemeenteraad ontvangt informatie over mogelijke effecten van de Omgevingswet op de legesheffing, voor zover dat al bekend is. Via de werkgroep ‘legesderving Omgevingswet’ bereidt de gemeente Nijkerk zich, samen met de OddV, voor op de specifieke vraag hoe de legesheffing verandert als de Omgevingswet in werking treedt. Zodat de gemeenteraad op tijd de wijziging in de Legesverordening, voortvloeiend uit de Omgevingswet, kan vaststellen.

Conclusies rol van de raad Beperkte informatievoorziening aan de raad Raadsleden kunnen uit de paragraaf lokale heffingen in de jaarstukken en begrotingen niet goed opmaken hoe de kostprijzen berekend worden. Er is geen informatie over hoe bewerkstelligd wordt dat de geraamde baten de geraamde lasten niet overschrijden, en ook geen inzicht in de mate van kostendekkendheid. In die zin voldoet dat niet aan het BBV. De financiële verordening van de gemeente geeft wel enig inzicht in welke posten meegenomen worden bij de berekening van de kostprijzen. Informatie over de daadwerkelijke mate van kostendekkendheid van leges is niet in de jaarstukken opgenomen, ook niet op het niveau van groepen leges (bijv. burgerzaken of omgevingsvergunningen). Dat draagt niet bij aan het inzichtelijk maken voor de raad. De raadsleden die we hebben gesproken, hebben behoefte aan meer tekst en uitleg in de begroting en jaarstukken over de kostenonderbouwing van leges en over de mate van kostendekkendheid.

-24-

Sturing door raad lastig vanwege gebrek aan inzicht in kostendekkendheid Via het jaarlijks vaststellen en bekendmaken van de Legesverordening en Financiële verordening bepaalt de raad de kaders voor de tariefberekeningen van leges. Ook tussentijdse tariefswijzigingen worden vastgesteld door de raad. Er is echter geen raadsbesluit genomen waarin het streven naar volledige kostendekkendheid is vastgelegd. Doordat in de jaarstukken geen mate van kostendekkendheid opgenomen wordt, heeft de raad daar geen inzicht in en kan er zodoende ook niet op sturen.

5.2 Aanbevelingen Op grond van bovenstaande conclusies doet de rekenkamercommissie de volgende vier aanbevelingen: 1. Uit het onderzoek blijkt dat de respondenten het belangrijk vinden dat er naar 100% kostendekkendheid van de leges gestreefd moet worden. Daar ligt echter geen raadsbesluit aan ten grondslag en in de praktijk is een aantal leges lang niet kostendekkend. De rekenkamercommissie beveelt de gemeenteraad aan om zich in een besluit uit te spreken over de mate van kostendekkendheid die de gemeente moet nastreven. En om vervolgens het college opdracht te geven om de leges daarop te herijken. Bij het herijken gaat het met name om de leges Algemene dienstverlening en diensten vallend onder de Europese Dienstenrichtlijn. Voor de leges waar de aanstaande Omgevingswet invloed op heeft, heeft het college al nieuwe berekeningen in voorbereiding. 2. De rekenkamercommissie raadt de gemeenteraad aan om er bij het college op aan te dringen dat er meer aandacht moet komen voor het met regelmaat actualiseren van tarieven voor de leges uit de Legesverordening. Zodat de tarieven aansluiten bij de actuele kostprijs. Het is daarbij belangrijk dat de gebruikte bestanden voor tariefopbouw inzichtelijk zijn. Het helpt als er een procesbeschrijving voorhanden is en omschrijvingen van waar bijvoorbeeld ‘overhead’ en ‘indirecte kosten’ uit bestaan. 3.

In informatie aan de raad in de paragraaf lokale heffingen van de begroting en jaarstukken is meer tekst en uitleg nodig over de kostenonderbouwing van de leges. En als tariefstijgingen nodig zijn, dan moet dat goed onderbouwd voorgelegd worden aan de raad. Een rekenvoorbeeld kan daarbij verhelderend werken. Dit vergroot het vertrouwen van de raad in de juiste toerekening van de kosten en komt tegemoet aan de wettelijke eis van transparantie. 4. In de paragraaf lokale heffingen van de begroting en jaarstukken zou de mate / het percentage van kostendekkendheid van de leges opgenomen moeten worden. Dat inzicht hoeft niet per tarief gegeven te worden, maar kan op geaggregeerd niveau (bijvoorbeeld voor de groep leges burgerzaken, of leges omgevingsvergunningen). Dat leidt tot meer inzicht voor de raadsleden en de mogelijkheid tot bijsturing.

-25-

In BNLP-verband is er – wat betreft aanbeveling 4 – een aantal voorbeelden waar Nijkerk zijn voordeel mee kan doen. We laten hier voorbeelden zien van drie gemeenten1: A. Bunschoten In de programmabegroting staat een eenvoudige tabel met de percentages kostendekkendheid van leges van het huidige jaar en het komende jaar. Het laat snel zien hoe hoog de kostendekkendheid is van de leges. Overzicht kostendekking leges 2020 en 2021: Heffingen Begroting 2020 Begroting 2021 Leges algemene dienstverlening (titel 1 Legesverordening)

86%

78%

Leges omgevingsvergunning (titel 2 Legesverordening)

96%

95%

Leges vallend onder Europese Dienstenrichtlijn (titel 3 Legesverordening)

100%

100%

B. Leusden In een ‘taartdiagram’ in de jaarstukken staat de procentuele verdeling van de opbrengsten van lokale heffingen. Dat geeft snel inzicht in welke belastingen, heffingen en leges de meeste opbrengsten genereren.

C. Putten In een tabel in de jaarstukken staat kort de kostendekkendheid van de leges:

1

Noot rekenkamercommissie: in onderstaande voorbeelden gaat het erom te laten zien hoe gemeenten op verschillende manieren over de leges rapporteren. Rapportage over afvalstoffenheffing, rioolheffing en begraafrechten e.a. valt buiten de scope van dit onderzoek. Zie voor het complete overzicht bijlage 4.

-26-

En in de programmabegroting heeft de gemeente Putten een staafdiagram opgenomen met de begrote opbrengsten uit het huidige en komende jaar met elkaar vergeleken. Daarin zijn de leges uitgesplitst in vier soorten.

-27-

6. Bestuurlijke reactie van het college en nawoord rekenkamercommissie 6.1 Bestuurlijke reactie Uw brief van

uw conceptrapportage legesonderzoek Nijkerk

Uw kenmerk

Ons kenmerk

1270350

Bijlage

Datum

28 april 2022

Behandeld door

G.D. Dangremond

Onderwerp

Concept eindrapportage Rekenkamer naar kostendekkendheid leges

Team

Financiën

Geachte leden van de Rekenkamercommissie,

Aanleiding Uw Rekenkamer heeft onderzoek gedaan naar de kostendekkendheid van de leges in Nijkerk. In deze brief geven wij graag onze reactie op de onderzoeksresultaten.

Ons college heeft uw concept-eindrapportage "Leges in Nijkerk; wie betaalt de rekening" met belangstelling gelezen. We zijn blij met dit uitgebreide- en zorgvuldig opgestelde rapport. We herkennen ons in de conclusies die getrokken worden én in de aanbevelingen.

Conclusies van de rekenkamer (samenvatting par 5.1 van de rapportage) • Niet alle leges die in aan de burger in rekening worden gebracht zijn 100% kostendekkend; • Inzichtelijkheid tariefsheffing is voor de raad beperkt; • Regie op de legesheffing ontbreekt waardoor er niet met regelmaat wordt bezien of de tarieven nog actueel zijn, aansluiting bij de kostprijs kan vervagen; • Voldoen aan de BBV (financiële verordening) i.h.k.v. afleggen verantwoording aan de raad; benoemen percentages kostendekkendheid en opzet kostenopbouw; • Er is geen raadsbesluit genomen waarin het streven naar volledige kostendekkendheid is vastgelegd. Reactie college tav de conclusies: We onderschrijven de conclusies van de rekenkamer en zullen in onze bedrijfsvoering de aanbevelingen ter harte nemen (zie hierna). Uitwerking hiervan zal plaatsvinden in de geplande budgetcyclusproducten. 100% kostendekkendheid wordt jaarlijks toegelicht in de paragraaf lokale heffingen. -28-

Reactie college op de aanbevelingen:

Op grond van bovenstaande conclusies doet de rekenkamercommissie de volgende vier aanbevelingen: 1. Uit het onderzoek blijkt dat de respondenten het belangrijk vinden dat er naar 100% kostendekkendheid van de leges gestreefd moet worden. Daar ligt echter geen raadsbesluit aan ten grondslag en in de praktijk is een aantal leges lang niet kostendekkend. De rekenkamercommissie beveelt de gemeenteraad aan om zich in een besluit uit te spreken over de mate van kostendekkendheid die de gemeente moet nastreven. En om vervolgens het college opdracht te geven om de leges daarop te herijken. Bij het herijken gaat het met name om de leges Algemene dienstverlening en diensten vallend onder de Europese Dienstenrichtlijn. Voor de leges waar de aanstaande Omgevingswet invloed op heeft, heeft het college al nieuwe berekeningen in voorbereiding. Reactie college: 100% kostendekkendheid is volgens rijksregelgeving een maximum. Meer mag niet minder mag wel. Uit oogpunt van redelijke kostendekking kan dus van een 100% kostendekkendheid (bewust) worden afgeweken. Voorbeeld; vooroverleg leges omgevingsvergunning € 100 is niet kostendekkend maar wel servicegericht richting de burger. Is een plan niet haalbaar dan is de burger maar € 100 kwijt i.p.v. de totale leges over de bouwsom bij een reguliere aanvraag, zonder vooroverleg.

Evenwel geldt ook dat de hoogte van sommige leges in het verleden zijn vastgesteld en in de loop van de jaren zijn geïndexeerd, zonder een expliciet bestuurlijke keuze voor welke 100% kostendekkendheid wordt nagestreeft en voor welke niet. Het college is voorstander van het hanteren en ook formaliseren van het uitgangspunt 100% kostendekkendheid. Echter is dat niet altijd wenselijk of redelijk bij elk product of dienst. Het college zal een voorstel voorbereiden waarin deze beleidslijn wordt vastgesteld door de raad. Tevens zal de regie centraal vanuit de organisatie worden uitgeoefend. 2. De rekenkamercommissie raadt de gemeenteraad aan om er bij het college op aan te dringen dat er meer aandacht moet komen voor het met regelmaat actualiseren van tarieven voor de leges uit de Legesverordening. Zodat de tarieven aansluiten bij de actuele kostprijs. Het is daarbij belangrijk dat de gebruikte bestanden voor tariefopbouw inzichtelijk zijn. Het helpt als er een procesbeschrijving voorhanden is en omschrijvingen van waar bijvoorbeeld ‘overhead’ en ‘indirecte kosten’ uit bestaan. Reactie college: De noodzaak van een heldere procesbeschrijving delen we, net als het vergroten van de inzichtelijkheid van de tarieven incl. overhead en directe kosten. De leges worden jaarlijks geïndexeerd met het door de raad in de voorjaarsnota vastgesteld percentage.