A12.1 Bijlage 1. Het evaluatierapport met de titel kiezen of (op)delen D24148410.pdf
Tekst van het document
EINDRAPPORT
Kiezen óf (op)delen! Evaluatie van de dienstverleningsovereenkomst WoerdenOudewater en handelingsperspectieven voor de toekomst.
Auteurs Versie Plaats
drs. Stan van de Laar, Ben Maes MSc., Maartje de Rond LLM 03 juni 2024, definitieve versie Eindhoven/ Woerden/ Oudewater
Inhoud 1. Context, aanleiding en vraagstelling 2. Feitelijke schets context en geldende afspraken 3. Opgavenprofiel van Woerden en Oudewater 4. Onze bevindingen 5. Drie toekomstscenario’s voor de samenwerking gewogen 5. Handelingsperspectieven richting de toekomst BIJLAGEN
A. Geraadpleegde personen B. Geraadpleegde documenten C. Ambities en opgaven Woerden en Oudewater samengevat D. Onderbouwing kosten toekomstscenario’s
[dubbelklik hier om een foto in te voegen] Kiezen óf (op)delen!
2/48
1. Context, aanleiding en vraagstelling
Kiezen óf (op)delen!
3/48
1. Context, aanleiding en vraagstelling 1.1 Context en aanleiding •
De samenwerking tussen Woerden en Oudewater gaat terug naar 2011.
1.2 Vraagstelling aan & Van de Laar •
Organisatieadviesbureau Berenschot voerde een verkenning uit voor het
‘Evalueer de Dienstverleningsovereenkomst 2021-2025 tussen Woerden en
versterken van de bestuurskracht in de Lopikerwaard.
•
Oudewater en kom tot een advies ten aanzien van nader uit te werken toekomstscenario’s voor de samenwerking. Geef daarbij concrete
Uit dit onderzoek bleek dat een samenwerking tussen de gemeenten Woerden
handelingsperspectieven naar de toekomst toe. Maak hierbij onderscheid tussen
en Oudewater kansrijk was. Naar aanleiding hiervan hebben de colleges van burgemeester en wethouders van Woerden en Oudewater in december 2011
drie hoofdscenario’s:
besloten om de ambtelijke organisatie van Oudewater te integreren in de
1.
Verlengen (eventueel herijkte) dienstverleningsovereenkomst.
2.
Intensiveren samenwerking (bestuurlijke fusie).
3.
Beëindigen samenwerking (taken zelfstandig uitvoeren).
organisatie van Woerden. In 2012 hebben de gemeenteraden van beide gemeenten het formele besluit tot ambtelijke integratie genomen.
•
Aan bureau & Van de Laar is de volgende hoofdvraag meegegeven:
In 2013 is de eerste kaderstellende dienstverleningsovereenkomst (hierna: DVO) vastgesteld, op basis waarvan de ambtelijke integratie per 1 januari 2015 operationeel is geworden. Na individuele externe evaluaties in 2019 vanuit beide gemeenten op de samenwerking, is destijds besloten de DVO te herijken en verlengen.
•
De huidige DVO loopt op 1 januari 2026 van rechtswege af. In de DVO is bepaald dat anderhalf jaar voor afloop beide gemeenten gezamenlijk
•
Deze hoofdvraag valt uiteen in de volgende 6 deelvragen: I.
samenwerking? II.
verlengen van de samenwerking door het aangaan van een herijkte DVO óf het verkennen van andere toekomstscenario’s. Bureau & Van de Laar is gevraagd om in opdracht van beide gemeentebesturen een evaluatie van de huidige
Wat zijn de huidige en toekomstige opgaven, ontwikkelingen en bestuurlijke ambities van Woerden en Oudewater en in hoeverre is
afspraken maken over het vervolg na 2025. Dit betekent dat voor beide partijen het moment aanbreekt om een besluit te nemen over het al dan niet
Wat zijn de geldende afspraken ten aanzien van taakuitvoering en
sprake van inhoudelijke meerwaarde in de samenwerking? III.
In hoeverre is de geleverde kwaliteit en kwantiteit van dienstverlening conform wat hierover is afgesproken en wat zijn sterkten en ontwikkelpunten in de taakuitvoering?
DVO uit te voeren.
Kiezen óf (op)delen!
4/48
IV.
Hoe is het samenspel tussen Woerden en Oudewater in het
1.3 Leeswijzer
opdrachtgever- en opdrachtnemerschap georganiseerd, hoe werkt het
•
samenspel in de praktijk en wat zijn de sterkten en ontwikkelpunten? V.
principebesluit te nemen over een voorkeursscenario ten aanzien van de toekomst van de samenwerking Woerden-Oudewater. Een definitief besluit
In hoeverre is er tevredenheid over (de werking van) de afspraken over
vraagt om verdere verkenning en verdieping van het voorkeursscenario ten
financiering van de taakuitvoering? VI.
•
aanzien van financiële, juridische en organisatorische consequenties. Deze
In hoeverre staat de geleverde inzet in verhouding tot de kosten?
Onderstaand figuur geeft deze deelvragen weer in de vorm van zes perspectieven van waaruit door de onderzoekers naar deze hoofd- en deelvragen is gekeken:
Voorliggend evaluatierapport stelt beide gemeentebesturen in staat om een
nadere uitwerking behoorde niet tot de scope van de evaluatie. •
Dit eindrapport bevat in totaal zes hoofdstukken, met aansluitend het bijlagenboek. Hoofdstuk twee tot en met vier omvat de feiten en meningen rondom de DVO Woerden-Oudewater, in de vorm van bevindingen. Hoofdstuk vijf vormt een doorkijk op de impact van drie toekomstscenario’s voor de samenwerking. Hoofdstuk zes bevat een advieslijn en handelingsperspectieven voor de nabije toekomst.
Kiezen óf (op)delen!
5/48
2. Feitelijke schets context en geldende afspraken
Kiezen óf (op)delen!
6/48
2. Feitelijke schets context en geldende afspraken van de ambtelijke organisatie Oudewater binnen de ambtelijke organisatie
2.1 Bijna 10 jaar intensieve ambtelijke samenwerking •
Woerden. Zodoende ontstond één organisatie voor twee autonome
Voor een goed begrip van de DVO Woerden-Oudewater in huidig perspectief,
gemeentebesturen. Per 1 januari 2015 zijn de beide colleges de kaderstellende
is het essentieel om kennis te hebben van de context waarin deze ambtelijke
DVO aangegaan – met een looptijd van zes jaar – waarmee de samenwerking
samenwerking tot stand in gekomen. Alleen op die manier kan sprake zijn van
operationeel werd.
een waarderend evaluatieonderzoek. • •
De start van de DVO Woerden-Oudewater kende een aanloopperiode van circa
vanuit het Woerdens perspectief was destijds het nemen van
vier jaar, in de periode 2011 tot 2015. Het was het tijdsgewricht waarin de
verantwoordelijkheid in de regio. Voor Oudewater speelde vooral het behoud
financiële crisis volop speelde en gemeenten financieel onder druk stonden.
van zijn zelfstandigheid een voorname rol om deze vorm van samenwerking
Het was ook de periode waarin toenmalig Minister Plasterk wenste te komen
aan te gaan.
tot 100.000+-gemeenten in Nederland. En de decentralisaties in het sociaal domein stonden voor de deur, inclusief een korting op de budgetten. Deze
•
gezamenlijk verwachte effecten en voordelen moesten blijken uit:
schaalvergrotingen tussen gemeenten, in de vorm van herindelingen én in de
o
verbeteren kwaliteit uitvoering (producten en diensten);
o
verminderen structurele kosten;
De ambtelijke fusieorganisatie leek de voordelen te bieden van
o
verminderen (personele) kwetsbaarheid;
schaalvergroting: krachtige ambtelijke organisatie, verhoging van kwaliteit,
o
harmonisatie van processen, en
efficiency in de taakuitvoering en aantrekkelijk werkgeverschap. En dat met
o
kruisbestuiving en optimalisatie kennisuitwisseling.
vorm van een destijds nog tamelijk nieuw ‘fenomeen’: ambtelijke fusies.
behoud van de lokale politiek-bestuurlijke autonomie vanuit eigenstandige gemeentebesturen. •
Gezamenlijk kwamen beide colleges tot een verbindend strategisch doel met de samenwerking: kwaliteitsverbetering, zeker op de langere termijn. De
onzekerheden leidden in Nederland tot een golf van (discussies over)
•
Belangrijke overweging bij het aangaan van deze verregaande samenwerking
Ook in de Lopikerwaard waren de onzekerheden nadrukkelijk voelbaar aan de bestuurlijke tafels en de colleges van burgemeester en wethouders van Woerden en Oudewater namen daarop op 6 december 2011 het besluit om de ambtelijke uitvoeringskrachten te bundelen en toe te werken naar de integratie
Kiezen óf (op)delen!
2.2 Evaluaties 2016 en 2019: verlengen DVO en herijkte uitgangspunten •
In 2016 het adviesbureau Common Eye een evaluatie uitgevoerd vanuit het perspectief van Oudewater. Common Eye gaf in haar rapport samengevat de volgende zeven aanbevelingen, met als cruciaal punt de kaderstellende en controlerende rol van de raad van Oudewater:
7/48
i.
Stel een onafhankelijke procesmanager aan die het proces tussen raad
iii.
en college van Oudewater en Woerden opstart. ii.
opleveren, met concrete vertaling naar sub(doelen) en resultaatgebieden, als ook een proces om met Oudewater te spreken
Ontwerp een duidelijk proces met duidelijke go/no go momenten en
over dit perspectief op de langere termijn en rapporteer daarover aan
spelregels, zodat elk gremium weet waar ze aan toe zijn. iii.
de raad, neem hem mee in dilemma’s
Creëer een setting waarbij de politieke rol een plaats krijgt, waarbij
iv.
voldoende veiligheid is om eerlijk en open het gesprek te voeren. iv.
Probeer met betrokkenen de problematiek duidelijk te krijgen.
v.
Maak op basis van die analyse een gezamenlijk plan om te komen tot Zet een gezamenlijke stip op de horizon die verder gaat dan zakelijke doelen, waarbij de stip betrekking heeft op de rol van de
•
Maak gezamenlijk een verhaal van het traject dat verteld kan worden aan de achterbannen.
•
voor verloop aangeven of ze de overeenkomst willen voortzetten. •
van de ambtelijke organisatie, waarover meer in hoofdstuk 4. •
bij vaststelling van de begroting de UVO op verzoek van één van de partijen wordt aangepast. De UVO van 2022 en 2023 zijn met terugwerkende kracht vastgesteld.
SeinstraVandeLaar) vanuit Woerdens perspectief. Mede op basis van de SeinstraVandeLaar gaf vier aanbevelingen ten aanzien van de samenwerking: i. ii.
Aanvullende dienstverlening, niet behorend tot de basisdienstverlening, wordt jaarlijks vastgelegd in uitvoeringsovereenkomsten (UVO). Het is mogelijk dat
bureau SeinstraVandeLaar (noot: & Van de Laar is rechtsopvolger van
•
Uit die DVO volgt niet helder hoe partijen omgaan met nieuwe ontwikkelingen die een structureel of incidenteel gevolg hebben op de kosten
In de zomer van 2019 heeft een evaluatie van de DVO plaatsgevonden door
uitkomsten van destijds is toen besloten de samenwerking voort te zetten.
Op 1 januari 2021 is een herijkte DVO overeengekomen, die van rechtswege eindigt per 1 januari 2026. Conform de DVO moeten partijen anderhalf jaar
gemeenteraden. vii.
Werk verder aan de standaardisering van processen en harmonisatie beleid.
verbeteringen. vi.
Formuleer helder wat de samenwerking voor Woerden moet
2.3 Taakuitvoering •
In de DVO staan afspraken over de samenwerking tussen Woerden als
Sluit een nieuwe DVO af voor een overzichtelijke periode van vier
opdrachtnemer en Oudewater als opdrachtgever, met in de daartoe
jaren.
bijbehorende bijlage een opsomming van de volgende basisdienstverlening:
Herijk de financiële bijdrage van Oudewater aan Woerden eenmalig
•
Aanvullende wensen en of diensten worden jaarlijks vastgelegd in de UVO, als
voor het afsluiten van de nieuwe DVO. Leg in de DVO helder vast hoe
ook de kwaliteitseisen die gelden bij die afspraken. Ook afspraken over
om te gaan met nieuwe ontwikkelingen die een structureel of
wijzigingen in de omvang van de basisdienstverlening en de daarbij horende
incidenteel karakter kennen.
gewijzigde financiën, komen terecht in de UVO. Uit de UVO van 2022 valt te herleiden dat voor kwaliteits- en tevredenheidsmetingen ten aanzien van de
Kiezen óf (op)delen!
8/48
gemeentelijke dienstverlening gelijke werkwijzen worden aangehouden,
2.5 Afspraken over kosten dienstverlening en financiële risico’s
waarin die van Woerden leidend zijn.
Basisdienstverlening en financiële risico’s 2.4 Governance en verdeling (juridische) risico’s •
Op ambtelijk niveau vindt tenminste twee keer per jaar overleg plaats tussen
•
Ten aanzien van de kosten bepaalt artikel 10 van de DVO dat de kosten voor Oudewater voor de basisdienstverlening € 5.268.027,- bedragen. Dit betreft
de beide gemeentesecretarissen over de uitvoering van de DVO. Ook is vanuit
een lumpsum bijdrage. Overeengekomen is dat deze jaarlijks worden
goed opdrachtgeverschap vastgelegd dat indien Oudewater een nieuwe
geïndexeerd:
opdracht geeft aan Woerden de gemeentesecretarissen afstemming zoeken
o
over de uitvoerbaarheid en advies vragen over de inhoud van die opdracht.
en ontwikkeling sociale lasten.
Vervolgens bepalen zij gezamenlijk hoe de kosten verdeeld worden. •
o
Op bestuurlijk niveau komen volgens de DVO beide colleges tenminste twee De vormgeving van de samenwerking tussen Woerden en Oudewater heeft
Taken binnen basisdienstverlening
tot gevolg dat de gemeente Woerden (juridisch) eigenaar is van en
Algemeen functioneren college van B&W Bedrijfsvoering: audit en control Bedrijfsvoering: financiën Economische zaken Energie en milieu Huishoudelijke zaken Informatiebeleid en -voorzieningen Inkoop en aanbesteding Juridische zaken Klantcontactcenter
verantwoordelijk is voor de ambtelijke organisatie. •
Alleen de gemeentesecretaris en griffier zijn nog in dienst van Oudewater. De gemeentesecretaris Oudewater maakt sinds 2021 wel onderdeel uit van de directie Woerden-Oudewater en kreeg van 2021 tot en met 2023 een eigen portefeuille (ruimtelijk domein) toegewezen. Sinds 2024 is dit gewijzigd en heeft de gemeentesecretaris Oudewater geen eigen portefeuille meer.
•
Omdat de gemeente Woerden stuurt en verantwoordelijk is voor de
•
Monumenten, erfgoed en archeologie Openbare orde en veiligheid Openbare ruimte en verkeer Recreatie, toerisme en landschap Ruimtelijke ontwikkelingen en volkshuisvesting Sociaal domein Strategie Vastgoed Vergunningen, toezicht en handhaving Overige
Vervolgens is afgesproken in de DVO dat meer- en minderkosten van de dienstverlening ten opzichte van de basisdienstverlening jaarlijks in de UVO
bedrijfsvoering en organisatie, kan Oudewater formeel alleen invloed
worden vastgelegd. Ook voor eventuele meerkosten wordt het prijsindexcijfer
uitoefenen als opdrachtnemer. Dit betekent dat zij als opdrachtnemer invloed
materiële overheidsconsumptie (IMOC) gehanteerd.
heeft op de prestatieafspraken in de UVO en het daaraan gekoppelde te betalen bedrag.
Voor overige kosten wordt het prijsindexcijfer materiële overheidsconsumptie (IMOC) gehanteerd.
keer per jaar bijeen. In de praktijk is dit iedere zes weken. •
Bij loonkosten wordt uitgegaan van een stijging conform de CAO
•
Daarnaast is in de DVO geregeld dat voordelen op het gebied van bedrijfsvoering zich enkel ten gunste van Woerden terugvertalen. De afspraak is dat van Oudewater geen investeringen worden verlangd om deze voordelen te realiseren. Nadelen ten aanzien van de bedrijfsvoeringsbudgetten zijn voor
Kiezen óf (op)delen!
9/48
rekening en risico van Woerden. Ook is de afspraak dat voor- en nadelen van
•
programmabudgetten van Oudewater voor rekening komen van Oudewater. •
voor de volgende aanvullende diensten en bijbehorende kosten ten opzichte van de basisdienstverlening, zie onderstaand:
In de DVO is benoemd dat de kosten van de huisvesting van beide gemeenten geen deel uitmaken van de DVO. Dit betekent dat Oudewater verantwoordelijk is voor het bieden van 25 werkplekken en ruimte voor dienstverlening KCC, stadserf, bestuur en bestuurlijke ondersteuning. Woerden is daarentegen verantwoordelijk voor het bieden van ruimte en werkplekken voor het KCC, stadserf, bestuur en gehele ambtelijke organisatie.
•
bereiken over verlenging en de voorwaarden voor verlening van de overeenkomst, dan treden partijen in de alsdan bestaande overlegstructuur in overleg over de gevolgen – waaronder de financiële – van beëindiging.
Aanvullende diensten
Bijdrage excl. btw
Constructeur Horeca coördinatie Boa Klimaatakkoord Beleidsmedewerker energietransitie Beleidsadviseur energietransitie
€ 16.151,€ 21.535,€ 59.223,€ 92.000,€ 61.094,€ 55.135,totaal
Zoals eerder beschreven heeft de huidige DVO een looptijd van 1 januari 2021 tot en met 31 december 2025. Blijkt dat partijen geen overeenstemming
Daarnaast zijn er in de UVO 2023 bijdragen voor Oudewater opgenomen
•
€ 305.138,-
In de UVO van 2023 is als overige bepaling opgenomen dat in de najaarsrapportage van 2023 één fte capaciteitsuitbreiding voor vergunningverlening ad. € 74.000,- is gehonoreerd.
Bereiken zij geen overeenstemming over die gevolgen, dan is de geschillenbeslechtingsclausule van toepassing.
Financiële afspraken aanvullende dienstverlening (2023) •
In artikel 5 van de UVO 2023 zijn partijen nadere financiële afspraken overeengekomen: o
Jaarlijks stelt Woerden aan Oudewater een bedrag van € 18.000,beschikbaar voor de ondersteuning griffie ten behoeve van Oudewater.
o
Jaarlijks stelt Woerden een bedrag van € 120.000,- aan Oudewater ter beschikking ter dekking van kosten die voortkomen uit het werken voor twee gemeenten.
o
Kosten voor voorbereiding, administratie en toezicht (VAT-kosten) voor projecten worden als voorschot in rekening gebracht. Het totale bedrag aan VAT-kosten bedraagt bij eindafrekening 10%, of 15% bij complexe civiele kunstwerken van totale projectkosten.
Kiezen óf (op)delen!
10/48
3. Opgavenprofiel van Woerden en Oudewater
Kiezen óf (op)delen!
11/48
3. Opgaven en ambities Woerden en Oudewater nader geduid •
Woerden streeft in buitengebied naar een lager onderhoudsniveau: sobere en
3.1 Gemeenten vergelijkbaar in taken voor hun inwoners en ondernemers •
betaalbare openbare ruimte. Oudewater zet juist in op het schoonhouden van
Het opgavenprofiel van beide gemeenten laat ons zien dat beide gemeenten
buitenruimte en onkruidbestrijding.
in belangrijke mate voor dezelfde taken aan de lat staan qua takenpakket en dienstverlening aan inwoners, ondernemers en instellingen. Verschillen zijn er
•
uiteraard ook. •
Veiligheid. Let wel dat er ook in Oudewater een kunst & cultuurnota is aangenomen.
bestuurlijke ambities van beide gemeenten, is in bijlage C per gemeente het •
hoofdstuk is de essentie ervan belicht. •
in het samenspel niet gesproken over de verbinding met de ambtelijke organisatie, die op afstand staat.
welzijn, mobiliteit, huisvesting en wonen en economische ontwikkelingen. Zo is •
De gemiddelde bevolkingsdichtheid in Woerden is aanzienlijk groter dan in
(laagdrempelige) ontmoetingsplaatsen voor inwoners, vitaliteit van inwoners
Nederland. Dat van Oudewater ligt beduidend lager, waarbij de kanttekening
en participatie van elke doelgroep. Beide gemeenten hebben focus op de
hoort dat het grootste deel van de inwoners van de gemeente wel in de kern
herijking of de aanleg van bedrijfsterrein/ bedrijfsruimte. Daarnaast hebben
Oudewater woont.
beide gemeenten ambitieuze doelstellingen op het gebied van woningbouw, waarbij het productieaantal in absolute zin in Oudewater lager ligt dan in
• •
om een onderwijsaanbod te creëren voor werkzoekenden, in aansluiting op de
Het inwoneraantal (en daarmee de woningvoorraad) van Woerden is aanzienlijk groter dan van Oudewater. De verhouding inwoners per woning is
3.2 Er zijn ook verschillen door de karakteristieken van de gemeenten Er bestaat een verschil in focus op onderwijsgebied. Woerden heeft de opgave
De groene druk (aandeel personen onder de 20 jaar) is groter in Woerden. De grijze druk (aandeel 65-plussers) is daarentegen weer groter in Oudewater.
Woerden. Wat te verklaren is door het verschil in schaalgrootte.
•
Woerden heeft expliciet aandacht voor een fitte organisatie. Oudewater richt zich op het samenspel tussen raad, college en Oudewaterse inwoners. Er wordt
Beide gemeenten zetten actief in op opgaven met betrekking tot zorg en er aandacht voor de samenwerking met maatschappelijke partners in de zorg,
In Woerden liggen er opgaven op het gebied van kunst & cultuur en recreatie & toerisme. In Oudewater wordt hier zijdelings aan gerefereerd bij de opgave
Om een concreet beeld te vormen bij de maatschappelijke opgaven en de opgavenprofiel en de inzet op de maatschappelijke doelen weergegeven. In dit
Er is een verschil in ambitieniveau in het beheer van de openbare ruimte.
•
bij beide gemeenten gelijk (circa 2,3 per woning). Een en ander blijkt ook uit onderstaande tabel:
kansen en talenten van deze doelgroep. Oudewater streeft voor behoud van basisonderwijs in de gemeente, mede vanwege de terugloop van het aantal leerlingen in deze doelgroep.
Kiezen óf (op)delen!
12/48
x
Inwoneraantal
Aantal woningen
Bevolkingsdichtheid (per km2)
Groene druk in %
Grijze druk in %
Woerden Oudewater
53.730 10.220
22.769 4.393
601 263
29,2 27,4
19,8 22,4
Socio-economische perspectief en sociale samenhang •
Vanuit socio-economisch perspectief lijken de gemeenten redelijk veel op elkaar. Het gemiddelde besteedbaar inkomen ligt bijna op hetzelfde niveau in beide gemeenten en hoger dan gemiddeld in de provincie Utrecht (EUR 55.200,-).
Afstand tot voorzieningen •
Onderstaande cijfers brengen in beeld wat de verschillen zijn voor inwoners
•
hierin ook beter dan het landelijk gemiddelde (3,5%).
van Woerden en Oudewater ten aanzien van afstand tot zorg, onderwijs en openbaar vervoer.
•
•
Gemeente
Huisarts
Ziekenhuis
Basisonderwijs
Voortgezet onderwijs
Hoofdverkeers weg
Treinstation
Woerden Oudewater
1,1 1,2
3,5 9,3
0,7 0,9
2,2 8,1
1,5 1,3
3,1 9,8
Nederland
1,1
4,9
0,8
2,5
1,9
5,1
Ook het werkloosheidspercentage is vrijwel gelijk. Beide gemeenten ‘scoren’ Ook is er een klein verschil in sociale samenhang. Hierbij is een score van ‘0’ gelijk aan het landelijk gemiddelde. Woerden zit vrijwel op dit sociale gemiddelde. De sociale samenhang in Oudewater is iets hoger.
De afstand tot een huisarts is voor beide gemeenten nagenoeg gelijk. Wel is
Gemeente
Gemiddeld besteedbaar inkomen per inwoner (2022)
Werkloosheidspercentage (2023)
Sociale samenhang (2022)
Woerden Oudewater
59.300 60.300
2,9 2,7
0,01 0,03
de afstand tot een ziekenhuis in Oudewater groter. Dit komt doordat Woerden een ziekenhuis in de gemeente heeft liggen. Echter, inwoners kunnen in het ziekenhuis van Woerden terecht voor specifieke zorg. Voor onder meer de spoedzorg, wordt uitgeweken naar het ziekenhuis Utrecht of
•
•
Wanneer wij kijken naar in welke samenwerkingsverbanden Woerden en
Nieuwegein. Dit geldt dus ook voor de inwoners van Oudewater, waarbij in de
Oudewater uitvoering geven aan hun lokale en regionale opgaven, valt op dat
praktijk de ervaring is dat veel inwoners van Oudewater direct afreizen naar
beide gemeenten vooral samenwerken binnen de provincie Utrecht. Er wordt
ziekenhuizen in Nieuwegein, Utrecht of Gouda.
aanzienlijk minder samenwerking gezocht met gemeenten in Noord- en ZuidHolland.
Ten aanzien van het basisonderwijs is de afstand voor beide gemeenten gelijk. Leerlingen in het voortgezet onderwijs in Oudewater moeten verder reizen naar een middelbare school in een andere gemeente.
•
3.3 Woerden én Oudewater beiden georiënteerd op regio Utrecht
•
In totaal kent Woerden 35 samenwerkingsverbanden, waarbij ze met meerdere gemeenten intensief samenwerkt:
De afstand tot een hoofdverkeersweg is in Oudewater iets kleiner dan in
o
Oudewater (26)
Woerden, maar beide gemeenten liggen hierbij onder het landelijk
o
Montfoort (26)
gemiddelde. De afstand tot een treinstation is in Woerden weer aanzienlijk
o
Utrecht (26)
lager, doordat Woerden een eigen treinstation heeft.
o
Stichtse Vecht (26)
o
IJsselstein (26)
Kiezen óf (op)delen!
13/48
•
In totaal kent Oudewater 28 samenwerkingsverbanden, waarbij Oudewater het meest intensief samenwerkt met de gemeente Montfoort: o
Montfoort (28)
o
Woerden (26)
o
IJsselstein (23)
o
Stichtse Vecht (23)
o
Lopik, Utrecht en Bunnik (22)
Echter, uit de gesprekken volgt dat Oudewater vanwege de DVO constructie veelal de samenwerking met Woerden zoekt ten aanzien van opgaven e.d. •
De ‘samenwerkingsdichtheid’ en oriëntatie van Woerden en Oudewater in beeld:
Politieke signatuur gemeenten •
Tijdens de afgelopen vier gemeenteraadsverkiezingen stemden de inwoners van Woerden het meest op het CDA, waarbij de afstand tot andere politieke partijen wel steeds kleiner is geworden.
•
De cijfers laten zien dat in Woerden landelijke partijen als CDA en GL/PvdA hoog eindigden, maar dat ook lokale partijen als Inwonersbelang en Lijst Van der Does veel stemmen trokken. De drie grootste partijen behaalden tijdens de laatste verkiezingsperiode net iets meer dan 45% van het totaal aantal stemmen.
•
In Oudewater krijgen CDA, De Onafhankelijken en VVD meerdere verkiezingen op rij de meeste stemmen. Per verkiezingsjaar wisselt het welke partij uiteindelijk de grootste is. Gezamenlijk behalen de partijen meestal meer dan 70% van het totaal aantal stemmen.
Kiezen óf (op)delen!
14/48
Woerden
Samenstelling colleges Woerden en Oudewater
Drie grootste partijen, % stemmen 2010
CDA (20,7%)
VVD (19,9%)
Inwonersbelang (18,1%)
2014
CDA (20,9%)
D66 (14,7%)
Inwonersbelang (12,8%)
2018
CDA (20,8%)
VVD (13,5%)
Progressief Woerden (GLPvdA) (13,4%)
2022
CDA (17%)
LijstvanderDoes (15,7%)
Progressief Woerden (GLPvdA) (13%)
Oudewater Drie grootste partijen, % stemmen 2010
De Onafhankelijken (28,6%)
CDA (28,1%)
D66/VVD (24,8%)
2014
De Onafhankelijken (38,2%)
CDA (27%)
VVD/D66 (20,1%)
2018
CDA (39,5%)
VVDenD66 (28,9%)
De Onafhankelijken (20,6%)
2022
CDA (28%)
VVD (27%)
De Onafhankelijken (21%)
Woerden
Oudewater
2010
D66, Progressief Woerden, VVD, CU/SGP
2014
D66, Progressief Woerden, VVD, STERK Woerden, CU/SGP (in 2017 besloten om zonder coalitie/oppositie door te gaan na opstappen CU-SGP en ontstaan minderheidscollege)
De Onafhankelijken en VVD/ D66 (akkoord staat voor 2016-2018)
2018
CDA Woerden, LijstvanderDoes, CU/SGP, D66
VVDenD66, Onafhankelijken en CU/SGP
2022
CDA Woerden, LijstvanderDoes, Progressief Woerden, CU/SGP
VVD Oudewater, Onafhankelijken en CU/SGP
Colleges Oudewater en Woerden vergeleken •
In het overzicht hiernaast zijn de coalities (en daarmee samenstelling van de colleges) van beide gemeenten in de periode 2014 tot heden weergegeven.
•
Er is een relatief beperkte overlap in deelnemende partijen in de colleges in zowel 2018 en 2022 bij beide gemeenten. Zo is er sprake van lokale partijen in beide gemeentebesturen. Daarnaast zijn er met uitzondering van CU/SGP geen ‘landelijke’ partijen die bij beide gemeenten in het college zitten. Er lijkt daarmee geen ‘natuurlijke’ politieke verbinding tussen beide colleges (en de daarmee samenhangende ambities) te zijn.
Kiezen óf (op)delen!
15/48
4. Onze bevindingen
Kiezen óf (op)delen!
16/48
4a. Meerwaarde samenwerking (gevoelsmatig) onder druk 4.1 Meerwaarde samenwerking feitelijk nog steeds aanwezig •
Wij constateren dat de samenwerking feitelijk nog steeds meerwaarde heeft voor beide gemeenten. Daarbij stellen wij dat deze voordelen zich - gezien de
4.2 Maar meerwaarde samenwerking staat (gevoelsmatig) onder druk •
samenwerking toe. De samenwerking staat daardoor in toenemende mate
omvang van de gemeenten - in belangrijkere mate voordoen voor Oudewater,
onder druk. Dit sentiment speelt zowel onder beide gemeentebesturen als ook
dan voor Woerden. Deze voordelen liggen vooral op het vlak van robuustheid, werkgeverschap en regionale positionering: o
Door de samenwerking is de ambtelijke organisatie robuuster. Dit
Ondanks deze voordelen nemen de kritische geluiden ten aanzien van de
binnen de ambtelijke organisatie. •
Wij constateren dat twee met elkaar samenhangende factoren ten grondslag liggen aan deze kritische geluiden, welke we hierna nader duiden:
maakt de functieopbouw binnen de organisatie aantrekkelijker voor talent en hoogwaardige kennis van buitenaf. Specialismen en
o
strategische denkkracht kan worden verbonden aan de eigen
opzichte van de voorgaande evaluatie. Hiermee zijn in onze optiek te
organisatie. o
realiseren voordelen ten aanzien van kwaliteitsverbetering, efficiency en samenspel niet benut.
De organisatie geldt als aantrekkelijk werkgever. Door de robuustheid
o
en de opbouw van de organisatie zijn er voldoende ontwikkelmogelijkheden binnen de organisatie. Het draagt bij aan het
o
De samenwerking heeft zich in beperkte mate doorontwikkeld ten
De druk waaronder de ambtelijke organisatie opereert.
ontwikkelen, binden en boeien van medewerkers. Dat in combinatie
Samenwerking heeft zich slechts in beperkte mate doorontwikkeld
met een moderne en aantrekkelijke werkomgeving. Zeker in deze
•
Wij constateren dat de meeste aanbevelingen in de evaluatie uit 2019 niet zijn
arbeidsmarkt een vereiste om een rol van betekenis te spelen in de
doorgevoerd. Zo is in de DVO nog niet vastgelegd hoe om te gaan met
slag om talent.
ontwikkelingen die een structureel of incidenteel karakter kennen vanuit financieel perspectief. Hierdoor kon het gevoelen van Woerden dat zij ‘voor
De regionale positie wordt versterkt. Het opgavenprofiel toont aan dat
Oudewater betalen’ voort blijven bestaan en zelfs meer en meer lucht krijgen.
beide gemeenten samen in 26 samenwerkingsverbanden participeren. Bestuurders van beide gemeenten helpen elkaar regelmatig in deze samenwerkingsverbanden. Ook wordt in de praktijk vaak gebruik gemaakt van gezamenlijke annotaties. Het samen optrekken versterkt
Zie 4d. voor een feitelijke analyse op dit gevoelen. •
Er is geen gesprek gevoerd tussen beide gemeentebesturen over het perspectief op de samenwerking op langere termijn. Het uitblijven van dit
voor beide gemeenten de regionale positie.
Kiezen óf (op)delen!
17/48
gesprek heeft grote impact op het samenspel tussen beide
•
gemeentebesturen. Hierover meer in 4c. •
weinig ingezet op het werken voor twee gemeenten en de uitdagende en leerzame aspecten die dit met zich meebrengt. Het werken voor twee
Standaardisering van processen en verdergaande harmonisatie van beleid is
gemeenten van verschillende omvang, met verschillende bestuursstijlen en
slechts in beperkte mate gerealiseerd. Met impact op de mate waarin
een gezamenlijke positionering in de regio Utrecht, kunnen juist aanleiding
voordelen zijn gerealiseerd in de efficiency en kwaliteit van de taakuitvoering.
vormen voor medewerkers om wél voor Woerden-Oudewater te kiezen als
Hierover meer in 4c.
De ambtelijke organisatie opereert onder druk •
aantrekkelijk werkgever. •
organisatie ook toegekend aan de complexiteit van het werken voor twee autonome gemeentebesturen. Waarbij medewerkers geen helder
situatie sprake van sterke druk op de beschikbare capaciteit in de organisatie
handelingsperspectief hebben op voor welke taken en voor welke gemeente
en daarmee op de taakuitvoering voor beide gemeentebesturen. Wij zijn van mening dat juist managers in de ambtelijke organisatie een belangrijke rol kunnen en moeten vervullen richting de beide
hoeveel tijd te kunnen besteden. •
Voornoemde constateringen leiden tot een toenemende mate van discomfort onder de beide colleges van B&W. Er wordt een ambtelijke focus op de eigen
gemeentebesturen in het kader van afstemmen ambities en beschikbare
gemeente en de daarin voorliggende opgaven en ambities gemist.
capaciteit en het daarbij fungeren als een buffer tussen college en ambtelijke organisatie. Bovendien hebben zij ook belangrijke rol in het monitoren op
Hoewel deze kans van de samenwerking nog maar beperkt wordt benut, wordt het gevoelen van werkdruk vanuit het perspectief van de ambtelijke
Er is de afgelopen jaren een taakstelling op de ambtelijke organisatie gelegd, met name op managementcapaciteit. Door deze taakstelling is in de huidige
•
Er wordt in de arbeidsmarktprofilering vanuit de ambtelijke organisatie nog
•
De constatering dat de organisatie onder druk staat, met impact op de
inzet van het eigen team richting de beide gemeentebesturen en het daarin
taakuitvoering, wordt door Woerden (als eigenaar van de ambtelijke
aanbrengen van de juiste prioriteiten. Aanvullend zouden managers de rol
organisatie) erkend. Er wordt daarom momenteel ingezet op een
moeten nemen op het gebied van ontwikkelen, binden en boeien van
organisatieontwikkeltraject en er worden investeringen in de organisatie
medewerkers. Wij constateren dat door voornoemde taakstelling en de
gedaan, om daarmee de taakuitvoering en kwaliteitsniveau een impuls te
daarmee toegenomen span of attention managers onvoldoende invulling
geven en daarmee het bestuurlijk comfort te vergroten.
kunnen geven aan deze rollen. •
Daarnaast heeft Woerden, net als veel andere gemeenten in Nederland, last van de arbeidsmarktkrapte. Als gevolg hiervan is naast gebrek aan personeel, sprake van een hoge mate van externe inhuur. Deze personele schaarste en de beperkte continuïteit in taakuitvoering brengt een hoge mate van werkdruk met zich mee voor de ambtelijke organisatie.
Kiezen óf (op)delen!
18/48
4b. Gebrek aan scherpe afspraken over kwaliteit en kwantiteit
4.3 Afspraken over te leveren kwaliteit en kwantiteit (te) abstract •
•
Wij constateren dat de samenwerking en het daarbij horende instrumentarium
Er is een sterk beeld aanwezig dat de kwaliteit van taakuitvoering aan kracht kan winnen. Dit geldt op bestuurlijk niveau, zowel voor Woerden als
grondhouding van ‘partnerschap’. Dit is ook na de herijking van de DVO in
Oudewater. Dit hangt logischerwijs ook voor een groot deel samen met de
2019 de prevalente grondhouding gebleven.
huidige druk op de organisatie.
Dit heeft als gevolg gehad dat afspraken in de DVO en hiermee
•
Wij stellen wel dat Oudewater desondanks geniet van een hoger
samenhangende stukken op een hoog abstractieniveau zijn vastgelegd.
kwaliteitsniveau, dan dat zij in een ‘standalone’ organisatie gehad zou hebben.
Partijen weten daardoor onvoldoende wat concreet is afgesproken en wat ze
Door de robuustheid, het kwaliteitsniveau en de specialistische functies die
van elkaar mogen verwachten. Normen over geleverde kwaliteit en kwantiteit
binnen de ambtelijke organisatie van Woerden aanwezig zijn.
interpretatie tussen (impliciete) verwachtingen van Oudewater als opdrachtgever en de prestaties van Woerden als opdrachtnemer.
•
•
al vanaf de start van de samenwerking is ingericht op basis van een
van dienstverlening ontbreken. Dit abstractieniveau geeft ruimte voor
•
4.4 Kwaliteit van dienstverlening behoeft verbetering
•
Het gemeentebestuur van Oudewater nuanceert dit beeld. Zij stelt dat zij de afgelopen periode vooral een beroep moest doen op een select groepje ambtenaren, waarbij weinig achtervang aanwezig was. Daarnaast kan de
Ook is er geen actueel inzicht in de relatie tussen activiteiten vanuit Woerden,
ambtelijke organisatie meermaals niet (tijdig) leveren door capaciteitsgebrek.
de daarvoor ingezette middelen (capaciteit en kosten) en de resultaten bij
En heerst het gevoel bij het college van Oudewater dat ambtenaren in
Oudewater als opdrachtgever. Ook ontbreekt een nulmeting van de start van
mindere mate betrokken zijn bij hun gemeente, dat velen Oudewater niet
de taakuitvoering waardoor niet kan worden gereflecteerd op hoe de kwaliteit
(goed genoeg) kennen en onvoldoende weten wat leeft bij inwoners,
en kwantiteit van taakuitvoering zich feitelijk heeft ontwikkeld.
ondernemers en instellingen. Met als gevolg dat hun werkzaamheden
Gegeven de gemaakte afspraken én het ontbreken van een nulmeting kunnen wij slechts in beperkte mate feitelijk toetsen of de geleverde kwaliteit en
onvoldoende aansluiten op de wensen en behoeften van het college en de inwoners van Oudewater.
kwantiteit in verhouding staat tot de gemaakte afspraken en financiële bijdrage.
Kiezen óf (op)delen!
19/48
4c. Samenspel gemeentebesturen verschuift naar zakelijkheid behoefte om naast partnerschap tevens meer zakelijkheid aan te brengen.
4.5 Sprake van rolonduidelijkheid en rolonzuiverheid in samenwerking •
Zowel Woerden als Oudewater hebben behoefte aan aanscherping van de
Wij constateren dat niet voor alle betrokkenen helder is wat de rollen, taken en
geldende afspraken en meer zakelijkheid in de opdrachtgever- en
verantwoordelijkheden zijn binnen de samenwerking. Er wordt vanuit Woerden
opdrachtnemerrelatie. De verschuiving betekent niet dat beiden het
bijvoorbeeld hardop de vraag gesteld of Oudewater niet zou moeten
partnerschap volledig willen loslaten. Er dient een balans te worden gevonden.
meebetalen aan de investering aan de ambtelijke organisatie. Anderzijds wordt in Oudewater aangegeven dat zij betalen voor de dienstverlening die Woerden heeft toegezegd conform de overeengekomen afspraken. Zij hebben geen invloed (sturingsmechanismen) op de keuzes qua sturing en inrichting van de
4.7 Ambtelijke governance werkt naar tevredenheid, zakelijkheid gemist •
Woerdense directie werkt naar tevredenheid. Het zorgt voor een sterke
organisatie, als ook niet op de bezuinigingen die Woerden heeft doorgevoerd. •
gemeentesecretaris van Oudewater in de ambtelijke organisatie ten goede.
bestuurlijke invloed op de organisatie van Woerden (opdrachtgever-/
Daarnaast helpt het de gemeentesecretaris van Oudewater dat zij geen
opdrachtnemerrelatie). Ook hebben de gemeenteraden geen wettelijke
inhoudelijke portefeuille heeft en dat hiermee dubbele petten grotendeels
bevoegdheden om te sturen. Sturingsmechanismen zouden in de
worden voorkomen. •
Wel wordt er nog zakelijkheid gemist. Het scherpe gesprek over opgaven en
Dit betekent dat binnen dit construct Woerden (juridische) eigenaar en
ambities van beide gemeentebesturen versus de beschikbare middelen en de
verantwoordelijk is voor het in te zetten personeel en middelen die benodigd
te stellen prioriteiten daarin wordt zelden tot niet gevoerd binnen MT en
zijn voor de uitvoering van de diensten. Alleen de functies gemeentesecretaris
directie en ook niet tussen directie en beide colleges.
en griffier zijn officieel nog in dienst van Oudewater. Doordat partijen geen nadere sturingsmechanismen zijn overeengekomen, is bijvoorbeeld het capaciteitstekort geen gedeelde verantwoordelijkheid, maar de verantwoordelijkheid van Woerden.
4.6 Grondhouding verschuift naast partnerschap naar zakelijkheid •
onderlinge verbinding en komt de doorzettingsmacht van de
Binnen een DVO-constructie heeft de opdrachtgever Oudewater geen
overeenkomst opgenomen moeten worden, maar daarvan is hier geen sprake. •
Het onderbrengen van de gemeentesecretaris van Oudewater binnen de
•
De organisatie mist ook kaders rondom hoe om te gaan met de relatie opdrachtgever-opdrachtnemer. Er zijn geen organisatiebrede afspraken over hoe om te gaan met prioritering van werkzaamheden en inzet van tijd. Dit brengt bij tijd en wijle de ambtelijke organisatie in een spagaat in drukke periodes. Bovendien leidt dit ook tot onduidelijkheid wat van de ambtelijke organisatie verwacht kan worden vanuit de individuele colleges.
Zoals eerder benoemd, is de huidige samenwerking vooral ingericht op partnerschap. Wij constateren dat in de afgelopen jaren een verschuiving in de
Kiezen óf (op)delen!
20/48
4.8 Bestuurlijke verhoudingen goed, verbinding op inhoud beperkt •
•
organisatie ook veelal anders benaderd door de beide colleges, middels
Tussen beide colleges vindt op reguliere basis overleg plaats. Echter, deze
andere ‘looplijnen’. Het college van Oudewater verstrekt bijvoorbeeld geregeld
momenten worden voornamelijk ingezet voor het aanhalen van (persoonlijke)
rechtstreeks opdrachten aan medewerkers om zo direct problemen van
banden. De bestuurlijke persoonlijke verhoudingen zijn dan ook goed te
inwoners op te lossen, zonder manager te betrekken die als buffer kan
noemen. •
fungeren. Door het Woerdense college gebeurt dit ook bij tijd en wijle.
Hoewel de gemeentebesturen al bijna 10 jaar ambtelijk sterk met elkaar
Concrete basisafspraken over de bestuurlijke looplijnen ontbreken, waardoor
verbonden zijn, komt dit weinig tot uiting in de politiek-bestuurlijke
het per team in de ambtelijke organisatie verschilt hoe hiermee wordt
samenwerking. Er is bijvoorbeeld geen sprake van een inhoudelijke
omgegaan.
strategische agenda tussen beide gemeenten. Ondanks dat er af en toe gezamenlijk wordt opgetrokken in regionale, provinciale of landelijke overleggen, is er op inhoud relatief weinig bestuurlijke verbinding. Op een beperkt aantal thema’s worden er gezamenlijke portefeuillehoudersoverleggen •
4.10 •
Eén van de doelen bij de start en het aangaan van de samenwerking was zover mogelijk gaande harmonisatie van beleid en processen, met als doel
Op politiek niveau is er nauwelijks tot geen verbinding, met uitzondering van
bewerkstelligen van deze doelstelling is nog steeds een zoektocht.
raadsbijeenkomsten plaats.
efficiencywinsten voor beide gemeentebesturen te realiseren. Het •
Wij constateren dat de bestuurders van Woerden en Oudewater beide een andere bestuursstijl hanteren. Woerdense bestuurders staan door de grotere omvang van de gemeente op wat grotere afstand tot de werkzaamheden van de ambtenaren én van de directe relaties met inwoners.
Dit wordt met name veroorzaakt door de verschillende toekomstperspectieven op bestuurlijk niveau en de mate waarin aan lokale autonomie op beleidskeuzes wordt gehecht.
4.9 Verschillende bestuursstijlen, met impact op organisatie
•
Harmonisatie beleid en processen blijft zoektocht in samenspel
gevoerd, maar dat is vooral situationeel van aard. incidenteel op fractieniveau. Er vinden tot op heden geen gezamenlijke
•
Mede als gevolg van het verschil in deze bestuursstijlen, wordt de ambtelijke
•
Dat beleid en de processen ten aanzien van de opgaven niet volledig geharmoniseerd kunnen worden, is begrijpelijk gelet op de politiekbestuurlijke zelfstandigheid van de beide gemeenten en het verschil in de (‘omvang’ van de) opgaven, het karakter van beide gemeenten én de daarbij best passende werkwijze. Het is dus vanzelfsprekend dat er beleidsmatige
In Oudewater zijn de bestuurders in hoge mate toegankelijk voor en betrokken
verschillen blijven bestaan, met noodzakelijke maatwerk in aanpak en
bij inwoners en mede daardoor tot op groot detailniveau op de hoogte van
werkwijzen tot gevolg.
wat er speelt binnen de gemeente. Nabijheid en snelle dienstverlening worden zeer belangrijk gevonden. Deze mate van pragmatisme en nabijheid verwachten zijn ook van de ambtelijke organisatie Woerden.
Kiezen óf (op)delen!
21/48
4.11 Gesprek over ‘stip op de horizon’ niet expliciet gevoerd •
Uit de gesprekken volgt dat Woerden behoefte heeft aan een ‘stip op de horizon’. Dit gesprek is de afgelopen jaren niet expliciet op tafel gekomen bij overleggen tussen de gemeentebesturen.
•
Vanuit Woerden is er behoefte aan bestuurlijke commitment en de wens om gezamenlijk uit te spreken wat de samenwerking hen in de toekomst brengt en of deze nog voor langere tijd op dezelfde wijze kan worden voortgezet. Het ontbreken van commitment zaait onder meer twijfels over de meerwaarde van het gezamenlijk optrekken binnen het huidige construct.
•
Voor Oudewater is het zetten van een ‘stip op de horizon’ nog een ‘brug te ver’. Dit betekent dat zij – conform hun coalitieakkoord – streven naar behoud van (bestuurlijke) zelfstandigheid. Voordat zij een ‘stip op de horizon’ kunnen zetten, moeten er eerst bestuurlijk fundamentele vragen beantwoord worden. Hierbij geven zij aan dit vraagstuk bovendien vooral een regionaal vraagstuk is, in plaats van tussen sec. Woerden en Oudewater.
•
Net als Oudewater beseft ook Woerden dat het vraagstuk verder reikt dan enkel de samenwerking tussen Woerden en Oudewater en het in de toekomst daarom verstandig is om het regionale perspectief te betrekken.
Kiezen óf (op)delen!
22/48
4d. Financiële afspraken wringen in de huidige situatie destijds echter ter beschikking gesteld aan Oudewater voor ‘team Oudewater’. Het is echter niet duidelijk herleidbaar wat de onderbouwing van de huidige
4.12 Bekostigingssystematiek is op basis van partnerschap ingeregeld •
een lumpsum bekostiging van een bedrag, met daarbij een jaarlijkse indexatie.
•
Het betreft een statische afspraak ten aanzien van ingebrachte
4.14 Huidige financiële afspraken zijn te statisch
bedrijfsvoeringskosten en personeel bij aanvang van de samenwerking. De
•
Wij constateren dat enkel het indiceren van het oorspronkelijk bedrag in de
mogelijkheid om dit bij te sturen bestaat in de jaarlijkse UVO, maar dit heeft
DVO onvoldoende is om ontwikkelingen in de taakuitvoering te compenseren.
nooit plaatsgevonden. Hierdoor ontstaat er ruimte voor een mismatch tussen
Hierbij hoort de opmerking dat exact bepalen wat het ‘gat’ is niet mogelijk is
inzet voor Oudewater en financiële bijdrage vanuit Oudewater.
omdat detailafspraken ontbreken en de ambtelijke organisatie ook geen tijdsbesteding registreert.
Met name vanuit Woerdens perspectief is er een sterk gevoelen van een niet passende bekostigingssystematiek. Deze houdt naar mening van Woerden te
•
bijdragen in de DVO is.
De bijdrage aan de DVO is bij de herijking van de DVO vastgelegd en betreft
•
Hoewel wij het exacte bedrag niet kunnen bepalen, kunnen wij wel aantonen
weinig rekening met veranderingen in de taakuitvoering waardoor naar het
dat er sterke signalen zijn dat de huidige afspraken te weinig rekening houden
gevoel van Woerden zij betalen voor taakuitvoering voor Oudewater.
met opgaven en wettelijke ontwikkelingen uit het verleden en naar de toekomst toe.
Wel is in 2021 naar aanleiding van de vorige evaluatie besloten door Oudewater om aanvullende middelen in te brengen voor taken waarop Oudewater een hoger ambitieniveau heeft dan de basisdienstverlening (bijv.
Bedrijfsvoeringskosten niet naar rato toegenomen
BOA’s). Deze posten zijn uiteengezet in hoofdstuk 2.
•
Zo laat navolgende tabel zien dat de bedrijfsvoeringskosten voor Woerden naar rato aanzienlijk meer zijn gestegen dan bij Oudewater, ondanks indexatie
4.13 Onduidelijkheid over enkele geldende financiële afspraken •
Woerden betaalt ook EUR 138.000,- aan Oudewater. EUR 18.000,- wordt ter beschikking gesteld ter ondersteuning van de griffie van Oudewater en EUR 120.000,- voor de kosten die voortkomen uit het werken voor twee gemeenten. Dit lijkt een continuering vanuit de vorige DVO, waarin ook EUR 18.000,- ter beschikking werd gesteld aan de griffie. De EUR 120.000,- werd
Kiezen óf (op)delen!
door het IMOC. Belangrijke verklaring voor deze stijging is de groei van de organisatie en de daarmee samenhangende kosten die niet worden gedekt door het IMOC. Het IMOC is immers een indexcijfer en corrigeert daarmee enkel voor prijsstijgingen. Niet voor een toename van werkplekken en andere voorzieningen, die samenhangen met een organisatie die óók groeit als gevolg van een groeiende taakuitvoering.
23/48
• Gemeente
2015
2024
Groeiratio
Woerden Oudewater Totaal
€ 2.513.451 € 662.224 € 3.175.675
€ 4.134.828 € 858.699 € 4.993.527
65% 30% 57%
betekent dat Oudewater daadwerkelijk 4 ton ‘te weinig’ betaalt. Deze berekening is gebaseerd op de oorspronkelijke verhouding in ingebrachte capaciteit. Het is echter niet feitelijk herleidbaar in hoeverre de oorspronkelijke verhouding in 2023 nog steeds stand houdt óf feitelijk vast te
Personele lasten niet naar rato indexatie in de DVO toegenomen •
stellen in hoeverre de netto capaciteitsgroei überhaupt wordt ingezet voor
De ambtelijke organisatie is aanzienlijk gegroeid sinds de start van de
Oudewater. Niettemin geeft het wel een duidelijke indicatie dat de huidige
samenwerking. Ten tijde van de integratie van de ambtelijke organisatie van
systematiek onvoldoende rekening houdt met groei van de organisatie.
Oudewater bij Woerden is circa 52 fte overgekomen naar Woerden. Daarmee
Loonkostentoename (x EUR 1.000)
groeide de ambtelijke organisatie van Woerden naar 314 fte. Het aandeel van de ‘Oudewaterse’ capaciteit in de Woerdense organisatie was daarmee
met circa 69 fte. Dit heeft samen met CAO-verhogingen geleid tot een stijging van de netto loonkosten van EUR 12,6 mln. in de ambtelijke organisatie. Hiervan wordt in ieder geval ruim 6 miljoen verklaard door CAO-stijgingen
•
Loonkosten netto € 23.926 € 41.558 € 17.632
€ 19.446 € 32.090 € 12.644 € -6.223 € -305 € 6.116.
1/6e van loonkostentoename DVO 2021 Totaal
€ 1.019 € 622 € 397
Afslag CAO (vanaf 2015) Afslag UVO 2023 Totaal
De ambtelijke organisatie is echter sinds 2015 aanzienlijk gegroeid. In totaal
over de jaren heen en EUR 189.000 door de afspraken uit de UVO 2023 waar
Loonkosten begroot
2015 2023
destijds circa 16,5% (oftewel 1/6e).
•
Bij deze calculatie hoort de kanttekening dat dit niet noodzakelijkerwijs
Oudewater voor betaalt. Hiermee blijft een ‘gat’ in de netto loonkosten
Kosten Oudewater in vergelijkend perspectief
bestaan van ruim 6 mln. euro, die het gevolg is van groei van de ambtelijke
•
Dat Oudewater een ‘goede deal’ vanuit financieel oogpunt lijkt te hebben
organisatie voor taakuitvoering voor beide gemeenten.
gesloten blijkt uit een externe vergelijking. In onderstaand overzicht hebben
Als de aanname wordt gedaan dat de oorspronkelijke verhouding in ingezette
we de kosten per inwoner voor de personele lasten én overhead van vier
capaciteit tussen Woerden en Oudewater hetzelfde is gebleven (oftewel 1/6e Oudewater en 5/6e Woerden), dan zou dit betekenen dat de capaciteitsgroei voor 1 mln. euro ten bate komt van Oudewater. Hiervan wordt aantoonbaar 622 duizend euro reeds betaald door Oudewater door de hernieuwde afspraken in de DVO 2021, waardoor er een gat van circa 397 duizend euro blijft bestaan die vooralsnog niet gedekt wordt door de bijdrage aan
gemeenten van circa 10.000 inwoners met een eigen ambtelijke organisatie uiteengezet. Deze is afgezet tegen de totale bijdrage van Oudewater aan Woerden én personele lasten voor overhead uit de programmabegroting van Oudewater. Hierbij is verdisconteerd voor de bedrijfsvoeringskosten uit de DVO bijdrage van Oudewater en de lasten van bestuur om tot een zo scherp mogelijk vergelijk te komen.
personeelslasten in de DVO. Deze wordt immers al sinds de start grotendeels geïndexeerd op basis van die oorspronkelijke ingebrachte 52 fte.
Kiezen óf (op)delen!
24/48
Kosten personele lasten per inwoner (begroting 2024)
Totale lasten programmabegroting per inwoner
Oudewater* 576 2.993 Gemiddelde 791 3.450 referentiegroep** *Bijdrage Woerden aan Oudewater + overhead programmabegroting **Doesburg, Vaals, Simpelveld en Scherpenzeel
•
% personele lasten van totale lasten 19,2 % 22.9%
Uit bovenstaande vergelijking blijkt dat Oudewater ruim 200 euro per inwoner minder betaalt voor het ambtelijk apparaat dan het gemiddelde van de referentiegroep.
•
Kanttekeningen hierbij zijn dat het Stadsteam Oudewater (bijdrage circa 1 miljoen) niet in deze vergelijking is meegenomen. In de praktijk is het verschil dus kleiner. Bovendien zijn de programmalasten van andere gemeenten ook hoger (waardoor vermoedelijk de ambtelijke organisatie ook in verhouding iets groter zou zijn dan in de stand alone organisatie van Oudewater door de grotere begrotingsomvang). In de verhouding personele lasten – totale lasten is het verschil 3,7%.
Kiezen óf (op)delen!
25/48
4e. (Gevoelde) disbalans tussen inzet en financiële bijdrage verwachting is dat daardoor op termijn meer duidelijkheid over de verdeling
4.15 Woerden voelt sterk disbalans tussen inzet vs. bijdrage Oudewater •
•
Zoals geschetst in hoofdstuk 2 wordt de dienstverlening gefinancierd op basis
in inzet ontstaat. •
van een lumpsum bedrag, met daarbij op zeer abstract niveau de
veelal verwezen wordt naar een 1/6e en 5/6e verhouding in werklast. Dit zou
dienstverlening omschreven die hier vanuit de Woerdense organisatie
betekenen dat de inzet van de ambtelijke organisatie verdeeld zou moeten
tegenover staat.
worden op basis van deze verhouding. Echter is dit in feite een fictieve norm. Hierover komt niets terug in de huidige DVO. Het is enkel de verhouding van
Het bestuur van Woerden en een aanzienlijk deel van de ambtelijke
oorspronkelijk ingebrachte capaciteit, maar geen onderdeel van de huidige
organisatie hebben het gevoel dat de bijdrage van Oudewater niet in lijn is
afspraken.
met de ontvangen bijdrage. •
In het verlengde hiervan ontstaat ook sentiment op het gegeven dat Woerden
•
Het overgrote deel van de medewerkers, dat in de praktijk daadwerkelijk diensten uitvoert voor zowel Woerden als Oudewater, heeft het gevoel dat zij
fors investeert in de organisatie, terwijl Oudewater hier in feite ook van geniet.
relatief meer tijd kwijt zijn aan dossiers van Oudewater dan Woerden. In de
Dit is echter, zoals eerder geconstateerd, in lijn met de gemaakte afspraken.
basis worden onder meer de volgende redenen aangegeven:
Efficiencywinsten zijn namelijk ook enkel ten bate van Woerden.
•
Uit de gesprekken volgt dat er op zowel bestuurlijk- als ambtelijk niveau
o
In de vorige paragraaf is al geconstateerd dat er sterke signalen zijn dat in de
dossier met Woerden (ontbreken harmonisatie); en
financieringsafspraken te weinig rekening wordt gehouden met autonome groei van de organisatie. Hoewel het exacte ‘gat’ niet kan worden vastgesteld,
o
impliceert dit dat de verhouding tussen inzet en kosten reeds niet in balans is. De mate waarin is echter niet vast te stellen, zonder dat wordt tijd geschreven door de ambtelijke organisatie.
4.16 Feitelijk inzicht over de inzet vanuit ambtelijke organisatie ontbreekt •
andere beleid(sturing), proces en werkwijze dan vergelijkbaar verschillende bestuursstijl, wat doorwerkt op communicatie richting inwoners / bedrijven.
•
Dit is echter vooral een gevoel en niet feitelijk te verifiëren. Daarnaast wordt de maatstaf veelal op individueel niveau bekeken. Dit betekent dat het in de praktijk kan voorkomen dat één medewerker van een team/afdeling relatief meer tijd aan Oudewater besteedt dan Woerden. Inzicht op teamniveau en
In de organisatie wordt geen tijd geschreven door de medewerkers, waardoor
organisatieniveau ontbreekt bovendien ook. Teammanagers geven aan weinig
het niet mogelijk is feitelijk in kaart te brengen wat de verhouding in inzet is.
zicht te hebben op de verhouding binnen het eigen team.
Er wordt momenteel ingezet op het invoeren van portfoliomanagement. De
Kiezen óf (op)delen!
26/48
•
Beide besturen zijn bekend met deze problematiek. Echter, het blijft een zoektocht, ook omdat tijdschrijven niet past bij de organisatiecultuur van Woerden. Wel is recentelijk gesproken over de invoer van portfoliomanagement, waarbij de verwachting is dat dit op termijn meer inzicht biedt in hoe de inzet voor beide gemeenten zich tot elkaar verhoudt.
4.17 Verhouding in werklast verschilt per domein •
Een aanzienlijk deel van de geïnterviewde beleidsmedewerkers die voor beide gemeenten werkt, geeft aan dat zij voor hun gevoel meer tijd kwijt zijn aan
•
Product of dienst
Aandeel Oudewater in ‘werklast’
Omgevingsvergunningen APV-vergunningen Reisdocumenten Rijbewijzen Baliebezoeken eDiensten:
20,29% 25,73% 15,74% 20,00% 23,77% 13,78%
Monumenten:
55,22%
Oppervlakte groen en wegen
17,6%
Exploitatielasten onderhoud kapitaalgoederen (2022)
17,32%
SD Wmo:
15,33%
Oudewater dan de fictieve “norm”. De echte verdeling in werklast is niet
SD Jeugd
13,39%
feitelijk te verifiëren.
MOR-meldingen
16,17%
Wel kunnen wij een beeld schetsen van de verhoudingen in werklast ten aanzien van een aantal geleverde producten en diensten (werklastbepalende factoren). Deze producten en diensten worden voor beide gemeenten uitgevoerd. Wij hebben voor een aantal producten en diensten in de breedte van de gemeentelijke taakuitvoering in kaart gebracht wat de aantallen van Woerden en Oudewater zijn. Het aandeel van Oudewaterse producten en diensten ten opzichte van het totaal is in de figuur weergegeven.
•
Hierbij valt op dat het over de periode 2021-2023 per domein aanzienlijk verschilt in hoeverre er sprake is van de oorspronkelijke onderlinge verhouding in ingebrachte capaciteit (ca. 17% aandeel Oudewater).
•
Belangrijke kanttekening hierbij is dat aantallen producten en diensten maar een deel van het beeld schetsen. Daadwerkelijke inzet per product is ook natuurlijk sterk afhankelijk van het gehanteerde beleid. Voorbeeld is aantal MOR-meldingen, waarbij beleidsmatige keuzes voor een groot deel uitmaken hoeveel tijd het behandelen van MOR-meldingen kost.
Kiezen óf (op)delen!
27/48
4f. Conclusies: samenwerking in huidige opzet niet duurzaam •
De bevindingen zijn in voorgaande hoofdstukken opgetekend. We
5.
In de kern zien we dat de gemeente Oudewater in toenemende mate een
formuleren hieronder een aantal rode draden - in de vorm van conclusies -
bestuurlijk discomfort ervaart in de wijze waarop zij wordt bediend vanuit
vanuit het perspectief van de onderzoekers, alvorens toekomstscenario’s en
de ambtelijke organisatie. De ‘afstand’ tot Oudewater wordt als groot
handelingsperspectieven te schetsen:
ervaren.
1.
2.
3.
4.
De samenwerking Woerden-Oudewater is tot stand gekomen in een
6.
En we zien dat in Woerden het gevoel wordt versterkt ‘te betalen voor
tijdsgewricht van onzekerheden: financiële crisis, decentralisatie sociaal
Oudewater’, omdat de vraag vanuit Oudewater onverminderd hoog is en
domein, discussies over schaalomvang gemeenten. Daarbij zagen beide
toeneemt, maar dat de financiële bijdrage al jaren constant is. We
partijen voordelen van een ambtelijke schaalvergroting met behoud van
toonden in dit rapport aan dat dit gevoelen ook feitelijk onderbouwd kan
de politiek-bestuurlijke ‘kleinschaligheid’.
worden.
Hoewel de doelen met de samenwerking op dat moment op elkaar zijn
7.
Daarbij moet worden opgemerkt dat in relatie tot onze eerste conclusie
afgestemd, zijn de onderliggende verwachtingen onvoldoende met
de urgentie van krachtenbundeling zoals die gold in de periode 2010-
elkaar doorleefd aan de voorkant. Oudewater zag de ambtelijke
2015 lijkt te zijn weggevallen. Ook zijn de bestuurlijke oriëntaties van dat
integratie als ‘redding’ voor haar zelfstandigheid als gemeente. Woerden
moment anders komen te liggen. We zien dat terug in de afnemende
zag de ambtelijke integratie als mogelijke aanloop naar een bestuurlijke
mate van politiek-bestuurlijke verbinding tussen de beide
fusie op (langere) termijn.
gemeentebesturen.
Vanuit dat perspectief en de toenmalige verhoudingen in de
8.
Deze veranderende context heeft zijn weerslag op de grondhouding
Lopikerwaard, is Woerden de DVO aangegaan op basis van partnerschap.
onder de samenwerking. Waar partnerschap lange tijd de boventoon
Een lumpsum-bekostiging en abstracte afspraken over kwaliteit en
voerde, ontstaat in toenemende mate een roep om zakelijkheid. Er is
kwantiteit van dienstverlening zijn daaruit logischerwijs voortgevloeid.
meer en meer behoefte aan heldere afspraken over taken/ inzet versus beschikbare middelen en het verrekenen van de werkelijke lasten.
Ondanks een kritische evaluatie in 2019 is door beide gemeentebesturen onvoldoende de handschoen opgepakt om met elkaar aan de slag te
9.
Wij concluderen dat de samenwerking in zijn huidige vorm en inrichting
gaan op de daarin gedane handreikingen door SeinstraVandeLaar. Dit
niet duurzaam is. De verhoudingen staan in toenemende mate onder
leidt ertoe dat een deel van de nu in 2024 gedane constateringen overlap
(hoge) druk. Een bewuste en bij voorkeur vanuit beide gemeenten
heeft met de bevindingen van 2019 en het sentiment op de
gezamenlijk ingezette interventie is noodzakelijk.
samenwerkingsrelatie eerder is verslechterd, dan verbeterd.
Kiezen óf (op)delen!
28/48
5. Drie toekomstscenario’s voor de samenwerking gewogen
Kiezen óf (op)delen!
29/48
5. De impact van drie toekomstscenario’s gewogen •
Ten aanzien van de toekomst van de samenwerking Woerden-Oudewater zijn voorafgaand aan de evaluatie van de DVO, door beide gemeentebesturen
A. Duiding van ‘continueren (op basis van herijkte afspraken)’ •
Zoals hiervoor benoemd is het wenselijk én noodzakelijk dat dit op basis van
drie denkbare scenario’s geformuleerd: A. Continueren (op basis van herijkte afspraken). B. Versterken (herindelen). C. Beëindigen (ontvlechten).
In dit toekomstscenario wordt de DVO tussen beide gemeenten verlengd. herijkte afspraken moeten gebeuren. Hiermee is dan ook sprake van inzet op doorontwikkeling van de samenwerking.
•
Wij toetsen in dit hoofdstuk deze scenario’s modelmatig. We schetsen de
Hierbij gaat het onder andere om doorontwikkeling op: o
kenmerken en de mogelijke impact ervan. De scenario’s B en C betreffen
instrumentarium (aanscherpen afspraken over kwaliteit en
daarbij ‘extreme scenario’s’ welke allerlei tussenvormen en varianten kennen,
kwantiteit dienstverlening).
we hebben ze in deze rapportage als extremen ‘gewogen’.
o
van dit rapport. En als onderlegger voor de politiek-bestuurlijke besprekingen van dit rapport in de beide gemeenten en eventueel te nemen principebesluiten. Voor met name de scenario’s B en C geldt dat deze altijd •
Herijken financiële afspraken.
o
Scherper inzicht in verhoudingen tussen opgaven/ ambities, inzet
Onze aanbevelingen voor deze doorontwikkeling zetten wij uiteen in hoofdstuk 6.
De impact van de scenario’s is in de tabel op navolgende pagina’s van dit hoofdstuk uitgewerkt aan de hand van acht toetsingscriteria. Dit is bij
o
en kosten en prioritering.
een nadere analyse vragen alvorens gemeenten definitief daartoe kunnen besluiten.
Versterken samenspel en bestuurlijke verbinding tussen beide gemeenten en tussen ambtelijke organisatie en beide colleges.
Deze toetsing dient als referentiekader voor onze advieslijn in hoofdstuk zes
•
Inrichting van zakelijk partnerschap, in de vorm van
verschillende indicatoren gebeurd op basis van aannames en de nu
B. Duiding van ‘versterken (herindelen)’
beschikbare informatie. De daadwerkelijke consequenties, bijvoorbeeld
•
In dit toekomstscenario wordt ingezet op een samenvoeging van de
vanuit financieel oogpunt, kunnen pas scherper bepaald worden zodra
gemeenten Woerden en Oudewater, door de vorming van één nieuwe