AP 14. Nota grondbeleid Nunspeet 2024
Tekst van het document
Nota grondbeleid Nunspeet 2024
Colofon Opdrachtgever
Opdrachtnemer
Niets uit deze publicatie mag worden gereproduceerd, verspreid of overgedragen in welke vorm of op welke manier dan ook, met inbegrip van fotokopiëren, opnemen, of andere elektronische of mechanische wijze, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van GrondGidsen en de gemeente Nunspeet, tenzij dit ten dienste staat voor ruimtelijke plannen, de omgevingsvisie e.d. ten behoeve van de gemeente Nunspeet
2
Inhoudsopgave 1 2
Inleiding Colofon
5
Principes van het grondbeleid
7
3
Doelstelling van het grondbeleid
4
De koers van het grondbeleid
5
Routekaart
13
6
Inzet van grondbeleidsinstrumenten
19
7
Samenwerken
24
8
Financieel kader
26
Opdrachtgever
Opdrachtnemer
9 11
uit deze publicatie mag worden gereproduceerd, verspreid of overgedragen in welke vorm29 9Niets Verantwoording en governance
of op welke manier dan ook, met inbegrip van fotokopiëren, opnemen, of andere elektronische of mechanische wijze, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van GrondGidsen en de gemeente Nunspeet, tenzij dit ten dienste staat voor ruimtelijke plannen, de omgevingsvisie e.d. ten behoeve van de gemeente Nunspeet Bijlage I 31
Bijlage II
40
3
4
1
Inleiding Nunspeet is meer dan een dorp aan de rand van de Veluwe. De fijne sfeer en het goede voorzieningenniveau zorgen er voor dat Nunspeet een aantrekkelijke gemeente is om in te wonen en te werken. Ook de goede bereikbaarheid zowel via het spoor als de aanhaking op de A28 dragen hier verder aan bij. De gemeente Nunspeet wil deze unieke kenmerken behouden en kansen benutten om het prettige woon-, werk- en leefklimaat verder te versterken. Daarbij heeft zij oog voor de dorpse identiteit en de kwaliteit van het landschap. De manier waarop de gemeente Nunspeet hier invulling aan wil geven, is opgenomen in de omgevingsvisie. Hierin zijn niet alleen de ambities opgenomen, maar ook de opgave waar de gemeente Nunspeet mee te maken heeft en gaat krijgen. Als gemeente waar het fijn wonen en verblijven is, heeft Nunspeet ook een omvangrijke woningbouwbehoefte. Vooral de juiste woning voor de juiste doelgroep en het voorzien in kwalitatief goede en betaalbare woningen is een belangrijke bestuurlijke opgave. Ook aantrekkelijk blijven als recreatieve en economische trekker van de Veluwe is een belangrijke opgave waarvoor de gemeente de komende jaren aan de lat staat. De gemeente Nunspeet wil hierbij onder meer de behoefte aan bedrijventerreinen op peil houden.
Kortom, Nunspeet wil niet alleen een gemeente zijn waar het prettig wonen is maar wil ook een gemeente zijn die werkgelegenheid biedt. De uitvoering van deze ambities en opgaven met de daarbij behorende ruimtevraag gebeurt niet vanzelf. Van de gemeente vraagt het om een duidelijke koers en uitgesproken ambities. Het grondbeleid helpt de gemeente om invulling te geven aan deze koers en daarmee haar ambities te verwezenlijken.
Grondbeleid moet bestand zijn tegen conjuncturele veranderingen. Als de marktomstandigheid verandert en de ruimtevraag afneemt, moet de gemeente hierop zijn voorbereid. Met het nieuwe grondbeleid maakt de gemeente Nunspeet het grondbeleid dynamisch. Dit betekent dat de gemeente haar rol bij een ruimtelijk initiatief bepaalt door de maatschappelijke- en financiële meerwaarde en de risico’s die het initiatief met zich meebrengt af te wegen. Dit kan ertoe leiden dat soms een optimaal financieel rendement leidend is en dat in andere gevallen een optimaal maatschappelijk rendement tegen aanvaardbare kosten en risico’s wordt nagestreefd. Te denken valt aan de ambities om de dorpscentra aantrekkelijk te houden, de kwaliteit van de bedrijventerreinen te versterken en de cultuurhistorische waarde van het buitengebied te koesteren. Maar ook kent de gemeente Nunspeet een opgave om te voorzien in voldoende woningen, zowel kwalitatief als kwantitatief. Daarbij wordt de balans gezocht met de uitbreidingsbehoefte en de ligging van de kernen op de Veluwe. Door het voeren van een dynamisch grondbeleid is dit beleid een middel voor het realiseren van inhoudelijke doelen en ambities.
5
6
2
Principes van het grondbeleid I. Grondbeleid als middel om gemeentelijke ambities waar te maken
Grondbeleid is geen doel op zich. Het is een middel om bestuurlijke ambities, de vraagstukken en de koers uit de omgevingsvisie waar te maken en het sectoraal beleid zoals volkshuisvesting, economie, gezondheid, natuur en landschap te ondersteunen. Het grondbeleid helpt de gemeente om een balans te vinden tussen de ruimtelijke groei en de leefbaarheid en daarvoor een evenwichtige keuze te maken tussen de verschillende belangen en ambities.
II. Dynamisch grondbeleid
De gemeente Nunspeet kiest voor een dynamisch grondbeleid waarbij de nadruk ligt op actief grondbeleid. De gemeente maakt op basis van onder andere beleid, visie, ambitie, prioriteit en de gewenste regie de afweging welke rol zij inneemt per ruimtelijk initiatief, met andere woorden of zij actief, actief faciliterend of eventueel faciliterend grondbeleid toepast. De gemeente Nunspeet stuurt vanuit een actieve regie om te zorgen dat de opgaven van verschillende beleidsvelden en ambities tot stand komen. Dat hoeft niet altijd met actief grondbeleid. De gemeente kan ook een actief faciliterende rol innemen, waarbij zij het initiatief overwegend bij de marktpartij laat en met beperkte risico regie voert op de uitkomst van het initiatief. Actief grondbeleid voert de gemeente op het moment dat zij met een grondpositie scherp wil sturen op de voorwaarden, kwaliteit en uitkomst van het ruimtelijk initiatief. Het voeren van dynamisch grondbeleid houdt ook in dat de gemeente kan besluiten om geen medewerking te verlenen aan een ruimtelijk initiatief als dat niet past in het gemeentelijke beleid of visie, geen bijdrage levert aan de gemeentelijke ambities of niet economisch zelfstandig uitvoerbaar is.
III.
(Strategische) verwerving
De gemeente Nunspeet verwerft gronden onder marktconforme condities. De prijsstelling wordt gewaarborgd met een taxatie van een onafhankelijke gecertificeerde taxateur. Daarnaast kan de gemeente het voorkeursrecht als instrument inzetten bij een (strategische) verwerving. Bij verwerving is de insteek om met de verkoper een minnelijke oplossing binnen marktconforme en redelijke uitgangspunten te bereiken. Onteigening sluit de gemeente echter niet uit. De gemeente past dit instrument toe als een minnelijke oplossing uitblijft en het onteigeningsbelang is aangetoond. De strategische verwerving gebeurt met een voorafgaande risicoafweging en met een helder financieel kader en randvoorwaarden op basis van: • een duidelijk beeld of doel waarvoor de gemeente de grondverwerving doet; • noodzaak van sterke gemeentelijke sturing in het gebied; • toegevoegde waarde en effect voor de gewenste ontwikkeling; • financiële dekking voor de aankoop vanuit de reserve Grondexploitatie of een door de raad verkregen krediet;
• een marktconforme aankoopprijs, onderbouwd door middel van een taxatie; • een inschatting van het risico dat de gronden moeten worden afgewaardeerd.
IV.
Gronduitgifte
Gronduitgifte geschiedt transparant en met respect voor de eisen uit wet- en regelgeving en relevante jurisprudentie zoals het zogenaamde ‘Didam-arrest’. Het uitgangspunt is dat gronduitgifte plaatsvindt door middel van een openbare selectieprocedure waarin objectieve, toetsbare en redelijke selectiecriteria aan de voorkant duidelijk zijn voor een ieder. Van een één-op-één uitgifte (derhalve zonder een openbare selectieprocedure) maakt de gemeente alleen gebruik indien naar objectieve, toetsbare en redelijke maatstaven slechts deze ene gegadigde voor uitgifte in aanmerking komt. Het college onderbouwt dit waarnaar de voorgenomen één-op-één uitgifte/ verkoop wordt gepubliceerd. Elke gronduitgifte geschiedt onder marktconforme voorwaarden en grond- en uitgifteprijzen.
V. Grond- en uitgifteprijzen
Het college stelt elke twee jaar een Nota grondprijzen vast. Bij het vaststellen van de grondprijzen raadpleegt zij een onafhankelijke, gecertificeerde taxateur. De Nota grondprijzen bevat de uitgangpunten voor de grondprijzen die gelden bij gronduitgifte voor verschillende functies, waaronder de basisprijzen die de gemeente hanteert voor woningbouw. Voor de overige functies wordt maatwerk toegepast. In de Nota grondprijzen is vastgelegd dat het college gemotiveerd van de grondprijzen in deze nota mag afwijken.
VI.
Kostenverhaal
Het kostenverhaal verzekert de gemeente Nunspeet bij voorkeur privaatrechtelijk met een anterieure overeenkomst. Het kostenverhaal voldoet aan de wettelijke kaders en is redelijk en billijk. Als het niet mogelijk is om met een anterieure overeenkomst tot overeenstemming te komen over onder andere het kostenverhaal, dan dient de gemeente het kostenverhaal publiekrechtelijk te verankeren als zij wil overgaan tot een planologische wijziging.
VII. Financieel
Bij grondexploitaties beperkt de gemeente Nunspeet de risico’s met flexibiliteit, effectieve monitoring, cashflow en risicomanagement. De gemeente past de regels van het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten toe bij grondexploitaties. Dit zijn de landelijk voorgeschreven regels over onder andere de (tussentijdse) winstneming, de verliesafdekking, de rente, de disconteringsvoet en de looptijd.
VIII. Rolverdeling college en raad
De gemeenteraad stelt met deze Nota Grondbeleid de kaders voor het grondbeleid vast en heeft een controlerende rol. Het college voert het grondbeleid uit binnen de kaders van deze Nota grondbeleid en legt aan de raad verantwoording over de uitvoering af. 7
8
3
Doelstelling van het grondbeleid Grondbeleid is een middel en geen doel op zich. Het grondbeleid helpt de gemeente Nunspeet om haar beleid, visie en ambities te verwezenlijken en daarmee te zorgen voor een maatschappelijke meerwaarde. Met maatschappelijke meerwaarde wordt bedoeld dat het ruimtelijke initiatief bijdraagt aan een fijne en duurzame leefomgeving op de langere termijn voor alle inwoners en daarmee bijdraagt aan de maatschappelijke samenhang van Nunspeet.
Het grondbeleid geeft een strategische afweging hoe de gemeente schaarse ruimte (de grond van de gemeente en derden) wil inzetten om de maatschappelijke opgaven, wensen en ontwikkelingen waar te maken. De gemeente hoeft hierbij niet zelf eigenaar van de grond te zijn.
De ambities en de ruimtelijke opgaven van de gemeente Nunspeet liggen vast in het raadsakkoord, verschillend sectoraal beleid en de omgevingsvisie. Uitvoering geven aan de ambities en ruimtelijke opgaven vraagt om een duidelijke regie en het vinden van balans tussen groei van de gemeente en het behoud van leefbaarheid en identiteit van de gemeente. De gemeente Nunspeet wil zich namelijk duurzaam ontwikkelen en weegt daarbij de volgende zaken af: • • • •
de gezondheid en welvaart van haar inwoners; behoud, verduurzaming en aantrekkelijk maken van de leefomgeving; groei van de economie; invulling van de woonagenda. Strategische afweging inzet gronden
Wonen Economie
Grondbeleid
Ruimtelijke ordening
Beleid en visies
Natuur en landbouw Duurzaamheid Bestuursakkoord
Bestuurlijke ambities
Figuur 1 Relatie grondbeleid met gemeentelijk(e) beleid, visie en ambities 9
10
De koers van het grondbeleid Wanneer is een afweging voor het grondbeleid aan de orde?
Er zijn meerdere invalshoeken om een afweging in grondbeleid te maken. Zo kan een bestuurlijke ambitie het afwegingsproces initiëren, bijvoorbeeld ambities op het gebied van gezondheid, welzijn en zorg, passende woningen voor alle inwoners en duurzaamheid. Ook kan een private partij een initiatief voorleggen, dat al dan niet aan de ambities en opgaven van de gemeente voldoet. Onderstaand figuur geeft de verschillende invalshoeken weer die vragen om een afweging in de grondpolitiek. Bestuurlijke ambitie uit het raadsprogramma Beleid en visie
....
Afweging grondpolitiek
Kans om aan te kopen
Het dynamische karakter van het grondbeleid stelt de gemeente in staat om vanuit die actieve houding meer regie te voeren en daar waar het nodig is ook actief grondbeleid toe te passen. Dat betekent dat de gemeente Nunspeet de regie voert vanuit de grondposities die zij al heeft of inneemt. Met actief grondbeleid wil de gemeente zorgen dat in ruimtelijke initiatieven een vliegwiel op gang komt. De gemeente handelt als investerende overheid die bereid is (mede-)risico’s te nemen om een ambitie te realiseren of een vraagstuk op te lossen. Dit moet de markt vertrouwen geven om mee te investeren waardoor de rol van de gemeente geleidelijk verandert en meer faciliterend wordt. Het dynamisch grondbeleid stelt de gemeente ook in staat om een passievere houding aan te nemen en te kiezen voor een facilitaire rolneming. Het ruimtelijk initiatief ligt dan volledig bij de marktpartij en de gemeente toetst binnen haar publiekrechtelijke kaders of dit ruimtelijk initiatief gewenst is en bijdraagt aan haar beleidsopgave en/of ambitie. Deze situatie doet zich voornamelijk voor als de gemeente geen prioriteit geeft aan het ruimtelijk initiatief of beperkt bijdraagt aan de realisatie van de ambitie of beleidsopgave. Bij elke rol beschikt de gemeente over instrumenten die zij kan gebruiken om sturing te geven en regie te voeren in de realisatie van de ambities en beleidsopgave.
Als de situatie in de tijd verandert, kan een bijstelling van de grondpolitiek nodig zijn. Dit kan bijvoorbeeld betekenen dat de houding, de rol en de inzet van instrumenten bij een specifiek ruimtelijk initiatief veranderen in de tijd. STAP
1
Privaat initiatief
Vrijkomende gemeentelijke locatie (bv maatschappelijk vastgoed)
Figuur 2 Aanleiding afweging grondpolitiek
Dynamisch grondbeleid
De gemeente Nunspeet voert een dynamisch grondbeleid. Dit betekent dat de gemeente voor ieder ruimtelijk initiatief een afweging maakt welke houding zij aanneemt en welke rol zij hierin vervolgens wil nemen. De gemeente Nunspeet geeft hierbij wel voorkeur aan een actieve sturing. Dit vraagt van de gemeente in beginsel om een actieve houding om te zorgen dat de ambities worden verwezenlijkt en de actuele vraagstukken worden opgepakt.
Voorkeursroute
4
BEPALING HOUDING
Hoge bijdrage, prioriteit en potentie
Bijdrage maar geen prioriteit en potentie
ST Geen bijdrage
STAP
2
Actieve houding Passieve houding
KEUZE ROL
STAP
3
INZET GRONDBELEIDSINSTRUMENTEN
Actief grondbeleid Actief faciliterend grondbeleid Faciliterend grondbeleid
Niet meewerken
Figuur 3 Koers grondbeleid 11
12
5
ROUTEKAART
STAP
1
BEPALING HOUDING Maatschappelijke meerwaarde
HOOG
LAAG
GEEN
Actieve houding
Passieve houding
Niet meewerken
(beleid, visie, ambitie)
Prioriteit Potentie
START
Bestuurlijke ambitie uit het raadsprogramma
BEPALING ROL
Beleid en visie
....
Afweging grondpolitiek
Kans om aan te kopen
STAP
2
AFWEGINGSKADER Grondeigendom
Sturing en regie
Kaders/beleid
Marktfalen
Samenwerking
Contracteren
Gemeente
Grondpositie
Markt Actief faciliterend grondbeleid
Actief grondbeleid
TOETSEN UITVOERBAARHEID
Privaat initiatief
Vrijkomende gemeentelijke locatie (bv maatschappelijk vastgoed)
STAP
3
TOETSEN UITVOERBAARHEID
Verlies niet aanvaardbaar
Financiële haalbaarheid
Winst of verlies aanvaardbaar
Niet acceptabel
Risico’s
Acceptabel
Niet beschikbaar
(Ambtelijke) capaciteit
Wel beschikbaar
Bijstellen ambities en/of heroverwegen houding
Faciliterend grondbeleid
Borging van kwalitatieve kaders en economisch, zelfstandig uitvoerbaar
Nee Ja
Keuze rol definitief
INZET GRONDBELEIDSINSTRUMENTEN
Actief grondbeleid
Privaatrechtelijk (Strategische) verwervingen, voeren grondexploitatie, gronduitgifte Publiekrechtelijk Voorkeursrecht, onteigening, voorbereidingsbesluit, publiekrechtelijk kostenverhaal
Actief faciliterend grondbeleid
Faciliterend grondbeleid
(Intentie- en) anterieure overeenkomst
(Intentie- en) anterieure overeenkomst
Voorkeursrecht, onteigening, voorbereidingsbesluit, publiekrechtelijk kostenverhaal 13
Actieve houding
Stap 2: Rol In de tweede stap wordt de gemeentelijke rolneming bepaald. Bij een actieve houding maakt de gemeente een keuze in rolneming op basis van een afweging op verschillende factoren. Denk hierbij aan de gewenste sturing en regie, de noodzaak en urgentie, de financiële haalbaarheid, het risicoprofiel, grondposities en (strategische) aankoop, marktinitiatief en capaciteit. Per ruimtelijk initiatief kan de weging van de factoren anders zijn. Bij een passieve houding past de gemeente een zuiver faciliterend grondbeleid toe. Mocht het niet mogelijk zijn om kwalitatieve kaders of het kostenverhaal te borgen met een anterieure overeenkomst of als het initiatief objectief aantoonbaar niet economisch uitvoerbaar is zonder inzet van gemeentelijke middelen, dan kan de gemeente besluiten alsnog geen medewerking te verlenen aan het ruimtelijk initiatief.
Welke rollen kan het college kiezen?
We onderscheiden in het dynamisch grondbeleid drie rollen. Deze drie gemeentelijke rollen zijn: actief grondbeleid, actief faciliterend grondbeleid en faciliterend grondbeleid. Hierbij zijn mengvormen mogelijk. Als een ruimtelijk initiatief ongewenst is, dan verleent het college geen medewerking aan het initiatief.
Rol
Stap 1: Houding De gemeente bepaalt eerst de aan te nemen houding voor een ruimtelijk initiatief. De gemeente kan een actieve of passieve houding aannemen. Welke houding de gemeente inneemt, hangt af van mate waarin een ruimtelijk initiatief gewenst is. De gemeente benadert de keuze met een voorkeur voor een actieve houding. Met die blik toetst zij het ruimtelijk initiatief aan de uitvoering van de toekomst- en omgevingsvisie, het beleid, de bestuurlijke ambities, de prioriteit en de potentie. Blijkt de afweging een actieve houding niet te rechtvaardigen, dan neemt de gemeente een passieve houding aan of besluit zij om niet mee te werken aan een ruimtelijk initiatief. Dit laatste gebeurt als het ruimtelijk initiatief niet past binnen de gemeentelijke visies en het beleid.
Passieve houding
Actief grondbeleid
Actief faciliterend grondbeleid
Faciliterend grondbeleid
Kenmerken
De rolneming en inzet van de instrumenten in het dynamisch grondbeleid maakt de gemeente met de routekaart. In drie stappen weegt de gemeente af welke rolneming zij het meest geschikt vindt voor het ruimtelijk initiatief.
Regie en sturing Noodzaak en urgentie, Grondeigendom gemeente of bereidheid aan te kopen, Gemeentelijke grondexploitatie Hoger financieel risicoprofiel
Gedeelde regie deels loslaten Nadruk op samenwerken Aanjagen, stimuleren en verleiden indien nodig Risico voornamelijk bij de markt
Reguliere publiekrechtelijke taak en toetsing Geen of lage prioriteit gemeente
Figuur 4 Rollen in grondbeleid
Actief grondbeleid
De gemeente Nunspeet kiest voor actief grondbeleid als een ruimtelijk initiatief in belangrijke mate bijdraagt aan de realisatie van gemeentelijke ambities en de gemeente totale regie wil houden op de gewenste uitkomst. Deze keuze kan ook op financiële motieven rusten. De gemeente stuurt dan ook op het tijdspad waarbinnen het ruimtelijk initiatief tot stand moet komen. Actief grondbeleid komt in beeld als de realisatie van opgave op ambitie een hoge prioriteit en urgentie heeft en de gemeente Nunspeet door middel van de grondpositie zelf het initiatief wil houden en regie wil voeren. Bij actief grondbeleid treedt de gemeente op als private partij in de grondmarkt. De gemeente heeft of koopt (strategisch) grond aan en ontwikkelt deze risicodragend. De gemeente doorloopt de planologische procedure om de gewenste functie te verkrijgen, zorgt ervoor dat de grond geschikt wordt gemaakt om op te bouwen (bouwrijp) en te leven (woonrijp) en geeft de bouwrijpe grond uit. De gemeente voert een gemeentelijke grondexploitatie met de daarbij behorende financiële risico’s.
14
Actief faciliterend grondbeleid
Ook actief faciliterend grondbeleid komt voort uit een actieve houding. De gemeente is in dat geval van mening dat het ruimtelijk initiatief in belangrijke mate bijdraagt aan de realisatie van gemeentelijke ambities. Het verschil met actief grondbeleid is dat de gemeente Nunspeet niet als private partij en niet risicodragend op de markt wil treden en daarbij de grondexploitatie niet wil of kan voeren. Bijvoorbeeld omdat de gemeente het risico van de grondexploitatie niet wil lopen. Het kan ook zijn dat een private partij beschikt over de gronden en bereid is om binnen de gemeentelijke kaders het initiatief te realiseren. Kortom, een private partij voert de grondexploitatie. De gemeente faciliteert, niet vanaf de zijlijn, maar juist vanuit die actieve houding. De gemeente ondersteunt het ruimtelijk initiatief dus actief en is in het visietraject en het planologisch proces als het nodig is de kartrekker. De gemeente denkt actief mee met private partijen om het ruimtelijk initiatief binnen het door de gemeente gewenste tijdspad en de kaders te realiseren en maakt hiervoor capaciteit vrij. Bij het ontbreken van marktinitiatief stimuleert en verbindt de gemeente, neemt zij een makelaarsfunctie aan en schept ze het klimaat om een ruimtelijk initiatief van de grond te krijgen.
De gemeente beschouwt zichzelf als partner in de gebiedsontwikkeling en zoekt de samenwerking met de private partij op. Bij actief faciliterend grondbeleid kan de gemeente ook overgaan tot grondverwerving of haar eigen gronden inzetten. Dit zal vaak gebeuren binnen afspraken in een samenwerkingsverband. Hierbij kan de gemeente haar gronden of grondbeleidsinstrumenten (bijvoorbeeld vestigen van een voorkeursrecht) inzetten om de gebiedsontwikkeling ten uitvoer te brengen.
Faciliterend grondbeleid
Soms draagt een private partij een ruimtelijk initiatief aan dat in beperkte mate bijdraagt aan de realisatie van de gemeentelijke ambities. Het ruimtelijk initiatief is niet slecht voor de gemeente, maar heeft geen prioriteit. De gemeente neemt in dat geval een passievere houding aan dan bij actief faciliterend grondbeleid en kiest voor een zuiver faciliterende rol. De gemeente werkt aan het initiatief mee en stuurt op basis van haar publiekrechtelijke bevoegdheden. Als het college principemedewerking verleent, sluit zij een intentieovereenkomst met de initiatiefnemer als het initiatief erom vraagt. In de intentieovereenkomst staan zakelijke afspraken over de planning en het kostenverhaal om de haalbaarheid te onderzoeken. Mocht het niet komen tot een haalbaar plan binnen het afgesproken tijdspad, dan vervalt de principemedewerking. Als het plan haalbaar is dan sluiten initiatiefnemer en de gemeente een anterieure overeenkomst. In deze laatste overeenkomst liggen de afspraken vast over onder andere het programma en het kostenverhaal. Het initiatief en het ontwikkelproces liggen dus volledig bij de private partij, behoudens de publiekrechtelijke bevoegdheid van de gemeente. De gemeente stuurt aan op een efficiënte inzet van ambtelijke capaciteit. Het risico van de ontwikkeling ligt volledig bij de private partij.
Keuze van de rol bij een actieve houding
Bij een actieve houding maakt de gemeente Nunspeet haar afweging om te komen tot haar (actieve) rol in een ruimtelijk initiatief aan de hand van een aantal thema’s. Deze thema’s zijn als afwegingskader meegenomen in de routekaart. De weging van argumenten op de verschillende thema’s is niet voor ieder ruimtelijk initiatief hetzelfde. Soms is de realisatie zo urgent dat de gemeente eerder kiest om vanuit grondpositie sturing te geven aan de realisatie dan via haar beleidsmatige kaders. Nadat een de rol is bepaald dient te worden gekeken of deze ook uitgevoerd kan worden. Hierbij zijn factoren als de financiële haalbaarheid, het risicoprofiel, maar ook de beschikbaarheid van (ambtelijke) capaciteit van belang. Als deze factoren geen belemmering vormen of voor de gemeente acceptabel zijn is de rol definitief bepaald. Als dit niet het geval is kan het noodzakelijk zijn om ambities bij te stellen en daarmee een mogelijk heroverweging van de houding (stap 1). Schematisch ziet dit proces er als volgt uit:
AFWEGINGSKADER Grondeigendom
Sturing en regie
Kaders/beleid
Marktfalen
Samenwerking
Contracteren
Gemeente
Grondpositie
Markt Actief faciliterend grondbeleid
Actief grondbeleid
TOETSEN UITVOERBAARHEID Verlies niet aanvaardbaar
Financiële haalbaarheid
Winst of verlies aanvaardbaar
Niet acceptabel
Risico’s
Acceptabel
Niet beschikbaar
(Ambtelijke) capaciteit
Wel beschikbaar
Bijstellen ambities en/of heroverwegen houding
Keuze rol definitief
Figuur 5 Afwegingskader bij een actieve houding
15
• Sturing en regie Hoeveel sturing en regie de gemeente Nunspeet bij een ruimtelijk initiatief wil hebben, hangt samen met de ambities en de maatschappelijke meerwaarde. Hoe hoger een ambitie op de bestuurlijke agenda staat, hoe meer sturing en regie door de gemeente is gewenst. Daarnaast hangt de mate van de gewenste gemeentelijke regie ook samen met het marktinitiatief en de mogelijkheid om in samenwerking met private partijen de gewenste ambities te realiseren. Als binnen de kaders van de gemeente het ruimtelijk initiatief door één of meerdere marktpartijen kan worden gerealiseerd en de afspraken zijn vastgelegd in een (anterieure) overeenkomst, dan heeft de gemeente geen noodzaak om actief grondbeleid te voeren. Een actief faciliterende rol volstaat dan. • Samenwerking De mate van de gewenste gemeentelijke regie hangt ook samen met het marktinitiatief en de mogelijkheid om in samenwerking met marktpartijen de gewenste ambities te realiseren. Als binnen de kaders van de gemeente het ruimtelijk initiatief door één of meerdere marktpartijen kan worden gerealiseerd dan ziet de gemeente geen noodzaak om actief grondbeleid te voeren. Hierbij is het essentieel om de afspraken vast te leggen in een samenwerkingsverband en/of anterieure overeenkomst. Als het mogelijk is om goede contractuele afspraken te maken, dan kan een actief faciliterende rol volstaan.
Mocht dit niet mogelijk zijn of er is sprake van marktfalen, dan zal de gemeente kiezen voor actief grondbeleid. • Grondpositie en marktinitiatief Heeft een marktpartij de gronden in eigendom en is deze bereid om binnen de gemeentelijke kaders te ontwikkelen en deze afspraken contractueel vast te leggen dan is actief faciliterend grondbeleid een passende rol. Als de gemeente (een groot deel van) de gronden in eigendom heeft, dan ligt het voor de hand om vanuit deze eigendomspositie als gemeente zelf het plan realiseren. Ze behoudt dan volledige regie. Als het (volledige) eigendom nog niet bij de gemeente ligt maar zij wel bereid is om de gronden te verwerven dan zal er voor een actieve grondpolitiek worden gekozen. Als het eigendom versnipperd is over meerdere eigenaren, waardoor de (effectieve) realisatie van het initiatief onder druk komt te staan, kan de gemeente voor actief grondbeleid kiezen.
Daarnaast kan een ontwikkeling ook vragen om inzet van gemeentelijke middelen. Bijvoorbeeld een verlies op de grondexploitatie of het niet volledig kunnen verhalen van kosten. De gemeente kan dan alsnog besluiten om de grondexploitatie op te pakken of om mee te werken, als het ruimtelijk initiatief een maatschappelijke meerwaarde creëert. Het is een investering in de verbetering van de leefbaarheid van de gemeente en daarmee wordt het tekort aanvaard. • Risicoprofiel De gemeente maakt al dan niet op hoofdlijnen inzichtelijk wat het risicoprofiel van het ruimtelijk initiatief is. Ze kijkt hierbij naar risico’s op financieel, bestuurlijk en maatschappelijk vlak en beoordeelt of het risicoprofiel aanvaardbaar is. Bij actief grondbeleid loopt de gemeente het financiële risico van de grondexploitatie. Bij actief faciliterend grondbeleid kan het bestuurlijke risico wat nadrukkelijker spelen, omdat de gemeente hierbij afhankelijk is van de marktpartij voor de voortgang. Als het risicoprofiel niet acceptabel is voor de gemeente, dan kan een heroverweging van de ambities en/of de houding plaatsvinden. • Inzet van capaciteit Bij zowel actief grondbeleid als actief faciliterend grondbeleid is de inzet van (ambtelijke) capaciteit nodig. De benodigde disciplines en inzet verschilt per rol. De gemeente beoordeelt of zij voldoende capaciteit beschikbaar heeft of (tijdelijk) kan aantrekken.
Als de benodigde capaciteit niet beschikbaar is of niet kan worden aangetrokken zal de rol moeten worden heroverwogen of de ambities worden bijgesteld.
Passieve houding
TOETSEN UITVOERBAARHEID Borging van kwalitatieve kaders en economisch, zelfstandig uitvoerbaar
Niet meewerken
Nee Ja
Na de keuze voor de rol aan de hand van bovengenoemde aspecten, beoordeelt de gemeente de uitvoerbaarheid. Hierbij toetst de gemeente op de volgende aspecten: • Financiële haalbaarheid Om de financiële haalbaarheid van een ruimtelijk initiatief te beoordelen, maakt de gemeente inzichtelijk wat de verwachte uitkomst van de grondexploitatie (korte termijn) is. Daarnaast kan de gemeente de impact op de meerjarenbegroting (lange termijn) inschatten. De uitkomst voor de korte en lange termijn kan positief zijn. Dit betekent dat de grondexploitatie de gemeente geld oplevert of dat zij haar kosten volledig kan verhalen.
Faciliterend grondbeleid Figuur 6 De rol bij een passieve houding
16
De gemeente kiest voor een faciliterende rol als het ruimtelijk initiatief wel wenselijk is, maar de noodzaak en de urgentie ontbreken. De faciliterende rol beargumenteert de gemeente als het ruimtelijk initiatief binnen het beleid past of iets toevoegt aan de ambitie. Met de private partij zijn goede afspraken te maken over de kwalitatieve kaders die aan de ontwikkeling en het kostenverhaal worden gesteld. Het is de verantwoordelijkheid van de private partij om het ruimtelijk initiatief op te pakken binnen de kaders en afspraken. Als de private partij niet voldoet aan de kaders of zich niet aan het afgesproken tijdspad houdt dan stopt de gemeente haar medewerking aan het ruimtelijk initiatief. De gemeente geeft geen vervolg aan een initiatief als uiteindelijk blijkt dat deze toch in strijd is met haar beleid of haar ambities. Daarnaast werkt de gemeente ook niet (direct) mee als zij de kwalitatieve kaders of het kostenverhaal niet kan borgen met een anterieure overeenkomst of als het ruimtelijk initiatief niet economisch uitvoerbaar is zonder inzet van gemeentelijke middelen.
17
18
6
Inzet van grondbeleidsinstrumenten Bij elke rol hoort een palet van instrumenten die de gemeente kan inzetten om haar doel te bereiken. Deze instrumenten zorgen er voor dat de gemeente voorwaarden kan stellen en kan sturen bij een ruimtelijk initiatief. De inzet van deze instrumenten hangt af van de gekozen rol in het grondbeleid. In een ontwikkelstrategie wordt de inzet van instrumenten onderbouwd. Hieronder volgt een overzicht van de instrumenten per rol. Actief grondbeleid Privaatrechtelijk (Strategische) verwervingen, voeren grondexploitatie, gronduitgifte Publiekrechtelijk
Voorkeursrecht, onteigening, voorbereidingsbesluit, publiekrechtelijk kostenverhaal
Actief faciliterend grondbeleid
Faciliterend grondbeleid
(Intentie- en) anterieure overeenkomst
(Intentie- en) anterieure overeenkomst
Voorkeursrecht, onteigening, voorbereidingsbesluit, publiekrechtelijk kostenverhaal
Figuur 7 Grondbeleidsinstrumenten per rol
Sturing: Wat mag op de grond?
Voor al haar drie rollen in het grondbeleid heeft de gemeente de mogelijkheid om te sturen met publiekrechtelijke instrumenten. Sturing met publiekrechtelijke instrumenten geeft antwoord op de vraag ‘wat mag op de grond?’. De gemeente kan namelijk vanuit haar publiekrechtelijke rol sturen op de ruimtelijke ordening van grond. Deze sturing kan zij met verschillende instrumenten vormgeven. De belangrijkste hiervan is de sturing via planologische maatregelen. De gemeente heeft de bevoegdheid om de functie van de grond toe te delen en vast te leggen. Dit kan o.a. met een omgevingsplan en met een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteiten (BOPA). De gemeente kan eisen stellen ten aanzien van de locatie en de woningbouwcategorieën in het omgevingsplan of in de BOPA. Daarnaast kan de gemeente met kostenverhaalsregels in een omgevingsplan of kostenverhaalsvoorschriften bij de BOPA het kostenverhaal publiekrechtelijk regelen. De gemeente is namelijk verplicht om de kosten die zij voor een aangewezen (bouw) activiteit1 maakt, te verhalen op de initiatiefnemer. In de praktijk van de gemeente Nunspeet worden kostenverhaalsregels en -voorschriften een uitzondering op de regel. De gemeente geeft de voorkeur aan een privaatrechtelijke overeenkomst, de anterieure overeenkomst, waarin het kostenverhaal en daarnaast de locatie-eisen en woningbouwcategorieën vastliggen.
De gemeente gaat pas over tot het vaststellen van kostenverhaalsregels c.q. voorschriften als zij met een grondeigenaar in een gebied geen anterieure overeenkomst kan sluiten en het ruimtelijk initiatief door de gemeente zeer gewenst is omdat het bijdraagt aan de verwezenlijking van haar ambitie.
1
Artikel 8.13 Ob
Dit doet zij alleen bij actief faciliterend grondbeleid en actief grondbeleid. Bij de rol van faciliterend grondbeleid is namelijk geen sprake van een ambitie die door de gemeente zeer geweest is. Tot slot kan de gemeente in haar planologische besluit verwijzen naar beleidskaders die regels stellen ten aanzien van de mogelijkheden voor het gebruik van de grond. Voorbeelden hiervan zijn de woonvisie en het parkeerbeleid.
Toetsing: voldoet de omgevingsvergunningaanvraag aan de kaders?
Naast een sturende rol heeft de gemeente ook een toetsende rol. De gemeente toetst bij de afhandeling van een omgevingsvergunning of de aanvraag voldoet aan de publiekrechtelijke kaders. Bij de rol van faciliterend grondbeleid vormen de planologische instrumenten voor de gemeente de voorwaarden en toetsingskaders waarbinnen zij haar medewerking verleent zodat zij daarmee indirect stuurt. De instrumenten om sturing te geven aan een planologisch besluit en dus vast te leggen wat op de grond is toegestaan, zijn de intentie- en anterieure overeenkomst. Deze overeenkomsten zijn voor de drie rollen in het grondbeleid de belangrijkste instrumenten.
19
Voorbereidingsbesluit
Het voorbereidingsbesluit kan een strategisch instrument zijn. Het voorbereidingsbesluit geeft voorbeschermingsregels die activiteiten moeten voorkomen die in het omgevingsplan of in de omgevingsverordening nog zijn toegestaan, maar in het nieuwe omgevingsplan of in de omgevingsverordening niet meer mogen of alleen onder voorwaarden. De voorbeschermingsregels leggen dus een verbod op bouw- en aanlegactiviteiten die binnen het vigerende omgevingsplan mogelijk zijn. De bescherming van het voorbereidingsbesluit geldt voor één jaar en zes maanden tenzij de wijziging van het omgevingsplan gedurende die periode bekend is gemaakt of in werking treedt. Het voorbereidingsbesluit is onder de Ow geen zelfstandig besluit meer. Het voorbereidingsbesluit voegt de voorbeschermingsregels toe aan het omgevingsplan of omgevingsverordening. Het voorbeschermingsbesluit is dus een besluit dat het omgevingsplan of de omgevingsverordening daadwerkelijk wijzigt. 2
Dit helpt de gemeente Nunspeet met het bereiken van haar toekomstige ruimtelijke doelstellingen en voorkomt hogere kosten van bijvoorbeeld grondverwerving, schadeloosstelling en inbrengwaarde. De gemeente kan het voorbereidingsbesluit ook inzetten bij actief grondbeleid. Het belangrijkste sturingsmiddel voor (actief-) faciliterend grondbeleid is de anterieure overeenkomst. Uiterlijk voordat het omgevingsplan ter visie gaat of de BOPA wordt verleend, sluiten de initiatiefnemer en de gemeente een anterieure overeenkomst. Een anterieure overeenkomst biedt voordelen voor zowel de initiatiefnemer als de gemeente. De gemeente geeft in de anterieure overeenkomst de koers van de ontwikkeling aan en legt schriftelijk vast dat zij zich inspant om de ontwikkeling publiekrechtelijk mogelijk te maken. De gemeente kan in deze overeenkomst voorwaarden stellen waaraan de ontwikkeling moet voldoen. De gemeente stuurt hiermee op locatie-eisen, programmering en planning. De gemeente is met de anterieure overeenkomst verzekerd van de kostenverhaalsbijdrage en vraagt de marktpartij om een bankgarantie om zeker te zijn van betaling. De ontwikkelaar krijgt ook helderheid en zekerheid over de inzet die de gemeente aan de ontwikkeling levert. Binnen de afgesproken kaders spant de gemeente zich in om haar publiekrechtelijke taak aan te wenden voor het project.
Een anterieure overeenkomst sluiten partijen als de locatieontwikkeling kans van slagen heeft. In de haalbaarheidsfase, die hieraan voorafgaat, verhaalt de gemeente een deel van de (plan)kosten door met de private partij een intentieovereenkomst te sluiten. Dit gebeurt in de meeste gevallen bij complexe dossiers. In deze overeenkomst legt de gemeente vast onder welke voorwaarden zij meewerkt en wanneer ze haar inzet beëindigt. In de overeenkomst is bepaald welke risico’s elk van de partijen op zich neemt en welke inspanning van elkaar wordt verwacht.
Hierdoor kan de gemeente haar ambities en kwalitatieve beleidskaders optimaal in de visievorming en de uitwerking tot een concreet plan meenemen. Ze heeft hiermee de meeste grip op het stedenbouwkundige ontwerp, het inrichtingsplan, het (woningbouw)programma en daarnaast de gronduitgifte. Om de grondexploitatie goed te voeren, beschikt de gemeente over een aantal instrumenten. Ontwikkelstrategie Een instrument om de risico’s en strategie te duiden in actief grondbeleid is een goede ontwikkelstrategie en risicoanalyse. De ontwikkelstrategie omvat een studie naar de financiële en maatschappelijke haalbaarheid en duidelijke markttoets (wat is haalbaar, programmeerbaar en afzetbaar?). Daarnaast geeft het richting aan de grondverwerving en gronduitgifte. De risicoanalyse maakt inzichtelijk met welke onzekerheden de gemeente te maken krijgt, bijvoorbeeld: locatiespecifieke omstandigheden (bodemverontreiniging, archeologie, geluid e.d.) en procesrisico’s (verhouding met onder meer stakeholders). De ontwikkelstrategie en risicoanalyse geven in kwalitatieve en kwantitatieve zin inzicht in het risicoprofiel van de ontwikkeling, de verdeling van de risico’s en de financiële consequenties. Ook geeft het inzicht in wat het realiseren van bestuurlijke ambities met de betreffende ontwikkeling de gemeente kost of opbrengt.
Op grond hiervan kan de gemeente een afweging maken of actief handelen op de grondmarkt binnen de beheersbare kaders en risico’s blijft. Het leidt dus tot een weloverwogen investeringsbeslissing, die rechtvaardigt en verantwoordt waarom de gemeente haar ambities met actief grondbeleid wil realiseren. Grondaankopen Met deze investeringsbeslissing besluit de gemeente tot grondaankoop over te gaan. De gemeente neemt bewust een grondpositie in om het maatschappelijke belang (ambitie) te waarborgen en de regie van de ontwikkeling zelf in de hand te houden. Dit kan vanuit een strategisch oogpunt gebeuren, maar altijd met de gedachte dat de grondaankoop toewijsbaar is aan een concreet doel of eindresultaat. Voor de grondaankoop beschikt de gemeente over verschillende instrumenten. De gemeente neemt als private grondspeler concurrerend deel aan de markt. Op grond van de vooraf in de ontwikkelstrategie vastgestelde marktconforme uitgangspunten en prijskaders tracht de gemeente de grond aan te kopen. Dit kan een strategische aankoop zijn die vooruitloopt op een planologisch besluit. Als de gemeente een planologisch besluit heeft genomen en daarbij een grondexploitatie heeft geopend (of dit voorzienbaar is), betreft de grondaankoop een planmatige aankoop.
Specifieke Instrumenten actief grondbeleid
Met actief grondbeleid handelt de gemeente vanuit de positie als grondproducent. Zij wil grond inzetten als sturings- en regiemiddel. Dit kan met grond die zij al in bezit heeft of door grond (actief) aan te kopen. Met haar rol als grondproducent voert de gemeente vaak een grondexploitatie. Met een grondexploitatie heeft zij de volledige regie en sturing op het planproces.
2
Artikel 4.14 Ow
20
Voorkeursrecht Om de gemeente in een betere positie te brengen op de grondmarkt, beschikt zij over het voorkeursrecht (de voormalige Wet voorkeursrecht gemeenten). Als de gemeente het voornemen heeft om de functie te wijzigen (en hierover concreet besluit) of al een op het huidig gebruik afwijkend planologisch plan heeft, kan zij zich boven de markt verheffen en een dergelijk voorkeursrecht vestigen op de grond. Een aankoop op basis van dit voorkeursrecht geschiedt op basis van een marktconforme prijs, tevens op basis van de werkelijke waarde3 die ook bij onteigening geldt. Het voorkeursrecht is een passief verwervingsinstrument. Zolang de grondeigenaar niet wenst te verkopen, gebeurt er niets. Het voorkeursrecht dwingt geen verkoop aan de gemeente af. Na vestiging van het voorkeursrecht, moet de eigenaar als hij zijn grond wil verkopen deze grond als eerste aan de gemeente te koop aanbieden. Hierdoor kan de gemeente de gronden tegen een marktconforme prijs en onder marktconforme voorwaarden aankopen. Het gebruik van het voorkeursrecht om een grondpositie of onderhandelingspositie in te nemen, is dus alleen effectief als: 1. de gemeente vooraf een duidelijk doel heeft voor de gronden en globaal de ontwikkelmogelijkheden voor ogen heeft; 2. de gemeente weet dat zij een aankoopbudget beschikbaar moet stellen zodra aanbiedingen vanuit het voorkeursrecht worden ontvangen; 3.
er bestuurlijk draagvlak is om de grond aan te kopen als de grondeigenaar de grond aanbiedt. Onteigening Als een duidelijk aantoonbaar algemeen belang de drijfveer is voor een grondaankoop, beschikt de gemeente over het instrument van onteigening. Onteigening maakt inbreuk op een fundamenteel recht dat een mens heeft: eigendom. De toepassing hiervan is gebonden aan zeer strikte toetsingscriteria en slaagt uitsluitend als de gemeente het onteigeningsbelang en de urgentie van de ontwikkeling en noodzaak van de realisatie kan aantonen. Ook moet de gemeente aantonen dat op grond van redelijkheid en billijkheid geen minnelijke oplossing (lees: grondaankoop) kan worden bereikt met de grondeigenaar. De gemeente probeert daarom altijd eerst minnelijk de grond te verwerven. Bij onteigening (en de hieraan voorafgaande minnelijke onderhandeling) betaalt de gemeente een volledige schadeloosstelling volgens de regels van hoofdstuk 11 Ow. Onteigening kent een hoog afbreukrisico en bestuurlijke gevoeligheid. Een ontwikkelstrategie of een aankoopstrategieplan is nodig om de risico’s en gevoeligheden in kaart te brengen. Het plan geeft inzicht in de financiële consequenties (hoogte van schadeloosstelling en proceskosten), proceduretijd, standpunt van partijen, het moment van go/no go, de eigendomssituatie, nut en noodzaak van de grondaankoop c.q. onteigening.
3
Conform artikel 15.21 tot en met 15.25 juncto 15.52 Ow
Gronduitgifte De gemeente Nunspeet kiest voor uitgifte in volle eigendom. De vestiging van zakelijke rechten en uitgifte in erfpacht zijn uitzonderingen op dit uitgangspunt. Huur en bruikleen gebruikt de gemeente op het moment dat zij (economisch) eigenaar van de grond wil blijven met het oogmerk dat de grond op een later moment weer beschikbaar komt. Voor de gronduitgifte gebruikt de gemeente de openbare selectieprocedure volgens de uitgangspunten van het Didam-arrest. Het college kan afzien van een openbare selectieprocedure door de gemeentelijke gronden één-op-één aan een gegadigde uit te geven. Dit kan alleen indien bij voorbaat vaststaat of redelijkerwijs mag worden aangenomen dat op grond van objectieve, toetsbare en redelijke criteria slechts één serieuze gegadigde in aanmerking komt voor de uitgifte. Grond- en uitgifteprijzen De gemeente hanteert marktconforme grond- en uitgifteprijzen. Hiermee is geborgd dat er geen sprake is van staatssteun. De grondprijzen zijn vastgelegd in de Nota grondprijzen. Een keer in de twee jaar wordt bezien of de marktomstandigheden aanleiding geven tot verandering van de Nota grondprijzen. De Nota grondprijzen voldoet aan de kaders zoals vastliggen in deze Nota grondbeleid.
Het college zorgt voor een solide onderbouwing van de grondprijzen en raadpleegt vooraf aan de besluitvorming over de grondprijzenbrief een onafhankelijke, gecertificeerde taxateur. De grondprijzenbrief bevat voor de verschillende vastgoedfuncties de minimumprijzen. Voor de vastgoedfuncties waarvoor geen minimumprijs is opgenomen, vindt een onafhankelijke taxatie plaats. Hierbij geldt dat voornamelijk de residuele grondwaardemethode en de comparatieve methode worden toegepast om te komen tot een marktconforme prijs.
21
Specifieke instrumenten actief faciliterend grondbeleid
Bij actief faciliterend grondbeleid kan de gemeente Nunspeet ook overwegen om de instrumenten voorkeursrecht en onteigening in te zetten. Een private partij realiseert het ruimtelijk initiatief, dat in belangrijke mate bijdraagt aan de realisatie van gemeentelijke ambities, en de gemeente zet vanuit haar actieve houding daarbij haar instrumenten in om te helpen. Daarnaast beschikt de gemeente over instrumenten die overwegend bij actief faciliterend grondbeleid passen. Stedelijke kavelruil De Omgevingswet heeft een nieuw privaatrechtelijk instrument voor stedelijke kavelruil. Stedelijke kavelruil is een privaatrechtelijk instrument en niet publiekrechtelijk afdwingbaar. De eigenaren nemen vrijwillig deel aan de kavelruil en sluiten gezamenlijk een kavelruilovereenkomst. De gemeente kan dit proces faciliteren. Dit instrument is vooral toepasbaar bij stedelijke locaties waar het eigendom versnipperd is en de huidige kavelstructuur een belemmering vormt om de gebiedsontwikkeling uit te voeren. Daarnaast biedt stedelijke kavelruil ook een uitkomst bij de herstructurering van oudere gebieden, waarbij de ruil van gebouwen een nieuwe kans voor het gebied kan betekenen. Stedelijke kavelruil is ook denkbaar op het snijvlak van het stedelijk en landelijk gebied.
Kavelruil in het landelijk gebied4 Dit instrument is vrijwillig en een goed alternatief voor de verplichte herverkaveling van het landelijk gebied. Agrarische ondernemers kunnen samen met de gemeente onderzoeken hoe de agrarische bedrijfsomstandigheden kunnen verbeteren. De gemeente kan dit instrument inzetten om te komen tot grondposities om de recreatie- en natuuropgave te verstevigen. Hierbij streven partijen naar een win-winsituatie. De gemeente kan dit proces actief faciliteren door bijvoorbeeld de notariële kosten en kadastrale kosten te subsidiëren en een leidende rol in het proces te nemen. Als partijen een kavelruilovereenkomst sluiten, kan onder voorwaarden de kavelruil in aanmerking komen voor een vrijstelling van de overdrachtsbelasting.
Specifieke instrumenten faciliterend grondbeleid
Voor faciliterend grondbeleid beschikt de gemeente over de mogelijkheid tot het sluiten van een anterieure overeenkomst. De gemeente toetst haar publiekrechtelijke kaders. Hiermee stuurt de gemeente op de gewenste uitkomst. Dit legt zij vast in een anterieure overeenkomst. Bij zuiver faciliterend grondbeleid stelt de gemeente geen kostenverhaalsregels- of voorschriften op. Het initiatief ligt volledig bij de private partij die het ruimtelijk initiatief wil realiseren en hiervoor de planologische wijziging door middel van een BOPA voorbereidt. De gemeente toetst uitsluitend of deze aanvraag voldoet aan de publiekrechtelijke kaders, nadat zij met de private partij overeenstemming heeft bereikt over het kostenverhaal en de (verdere) inhoud van de anterieure overeenkomst.
4
Artikel 12.47 van Ow
22
23
7
Samenwerken Samenwerken kan de gemeente helpen om de bestuurlijke ambities en spelende opgaven te realiseren. Het ondersteunt de gemeente bij een actieve houding in het grondbeleid. De gemeente kiest voor een samenwerkingsvorm dat voor het ruimtelijk initiatief het meest geschikt is. De vormgeving van de samenwerking hangt onder meer af van de rol die de gemeente voor haarzelf voorziet en welke risico’s zij in de samenwerking wil lopen. Zie onderstaand schema voor de glijdende schaal van samenwerkingsverbanden.
Publieke Ontwikkeling Bouwclaim (Traditioneel) (PPS Coalitie)
Fase Initiatief Haalbaarheid
PPS Concessie
Joint venture (PPS Alliantie)
Private Ontwikkeling Zelfrealisatie
1. Initiatief
De ultieme vorm van actief grondbeleid is de publieke ontwikkeling. De gemeente voert hierbij de grondexploitatie en is verantwoordelijk voor onder meer het bouw- en woonrijpproces. Ook bij een bouwclaim voert de gemeente de grondexploitatie. De marktpartij brengt zijn grond in. Voor deze inbreng van de grond kan een bouwclaim worden overeengekomen. Daarbij heeft de marktpartij zicht op de realisatie van de opstallen. Bij een actief faciliterende rol past een samenwerking op basis van joint venture. De gemeente draagt hierbij haar gronden over aan een marktpartij en stelt tegelijkertijd realisatievoorwaarden. De marktpartij loopt het risico van de grondexploitatie en realisatie van de gronden. Bij faciliterend grondbeleid past zelfrealisatie door de marktpartij. De samenwerkingsvormen worden in bijlage 2 nader uitgelegd. De publieke ontwikkeling en zelfrealisatie zijn geen echte samenwerkingsvormen. Bij deze varianten is of de gemeente verantwoordelijk voor het ontwikkelproces van de grond (exclusief opstalrealisatie) of de marktpartij draagt alle risico en is verantwoordelijk voor de ontwikkeling.
2. Visie en programma 3. Planuitwerking 4. Bouwrijp maken
Realisatie
5. Projectontwikkeling 6. Bouw opstal 7. Woonrijp maken
Beheer
8. Beheer openbaar gebied
Gemeente
Gemeente of private partij
Private partij
Gezamenlijk of private partij
Actief
Faciliterend
Gezamenlijk
Figuur 8 Samenwerkingsvormen bij gebiedsontwikkeling Bron: Deloitte, bewerking Grondgidsen
24
25
8
Financieël kader Bij zowel actief als (actief) faciliterend grondbeleid gaat de gemeente financiële verplichtingen en risico’s aan. De beheersing hiervan vindt plaats binnen de planning-en-controlcyclus van de gemeente en binnen de kaders die de ‘Commissie besluit begroting en verantwoording’ (commissie BBV) voorschrijft5. Als deze Commissie aanvullende richtlijnen voorschrijft of richtlijnen wijzigt, dan past de gemeente deze toe. Hiervoor is geen aanpassing van de Nota grondbeleid nodig. De Commissie besluit begroting en verantwoording geeft de richtlijnen bij grondexploitaties onder andere voor: • Het afdekken van verliezen de gemeente Nunspeet dekt verliezen af met een verliesvoorziening. Het verwachte verlies op eindwaarde wordt afgedekt met deze verliesvoorziening. • de (tussentijdse) winstneming • de kostensoorten • de rentetoerekening • de disconteringsvoet • de looptijd Bij haalbaarheidsonderzoeken voor: • activeren plankosten (immateriële vaste activa) • activeren van grondaankopen (materiële vaste activa)
Actief grondbeleid
Bij actief grondbeleid voert de gemeente een grondexploitatie voor eigen rekening en risico. Vaak vraagt dit om investeringen ten behoeve van grondaankoop en planontwikkeling, die de gemeente pas na enkele jaren geheel of gedeeltelijk kan terugverdienen.
Grondverkoop
Badkuip voorinvesteringen Kosten Opbrengsten
O.a. grondaankoop, onderzoeken, planologische procedure, plankosten, bouwrijp maken en na gronduitgifte woonrijp maken
Boekwaarde
Figuur 9 Voorbeeld verloop cashflow grondexploitatie
Risicomanagement Bij het openen van een grondexploitatie wordt een inschatting gemaakt van de financiële risico’s (kans x effect). Als de risico’s hoger zijn dan € 1,0 miljoen én de grondexploitatie onvoldoende positief resultaat heeft om de risico’s zelf af te dekken dan wordt een uitgebreide risicoanalyse uitgevoerd. Deze risicoanalyse wordt minimaal één keer per jaar geactualiseerd. Dit gebeurt binnen de geldende financiële en ruimtelijke (beleids-)kaders. Het risicomanagement omvat het identificeren van risico’s, waarbij de kans van optreden en de mogelijke financiële gevolgen worden ingeschat. Bij het identificeren van de mogelijke risico’s wordt onderscheid gemaakt tussen: • Projectoverstijgende risico’s, die bijvoorbeeld te maken hebben met macro-economische ontwikkelingen; • Projectspecifieke risico’s.
5
De meest actuele notitie betreft ‘Grondbeleid in begroting en jaarstukken’ (2023)
26
De eerste stap omvat het identificeren van de risico’s. Daarna wordt berekend wat de mogelijke financiële effecten op de grondexploitatie zijn. Als een grondexploitatie beschikt over voldoende winstpotentie, dan worden de risico’s hiermee opgevangen. Als het geprognosticeerde resultaat ontoereikend is, dan wordt dit resterende deel gedekt uit de reserve grondexploitatie. Als het saldo van de reserve grondexploitaties lager is dan het totaal aan risico’s van de grondexploitatie vermeerderd met € 1,6 miljoen als buffer voor de afwaardering van strategische aankopen, dan wordt de reserve grondexploitatie vanuit de algemene reserve aangevuld. Als het saldo van de reserve hoger is dan wordt het meerdere niet automatisch gestort in de algemene reserve. Eventuele storting/vrijval uit de reserve grondexploitaties aan de algemene reserve zal plaatsvinden na besluitvorming door de raad.
Positieve grondexploitaties
(Tussentijdse) winstneming
Afdekken van risico’s
Negatieve grondexploitaties Afdekken te verwachten verlies
Reserve grondexploitaties
Algemene reserve
Voorziening verlieslatende exploitaties (VVE)
Figuur 10 Financiële stromen grondexploitaties
27
28
9
Verantwoording en governance De raad heeft een kaderstellende en controlerende rol. Het college zorgt voor de uitvoering en doet dit binnen de kaders die de raad stelt. Het college legt verantwoording af over de uitvoering van het grondbeleid. De verantwoording is een onderdeel van de jaarlijkse planning-en-controlcyclus. Het college informeert de raad op twee momenten per jaar over de uitvoering van het grondbeleid, namelijk bij de begroting en bij de jaarrekening (onderdeel paragraaf grondbeleid).
Bij privaatrechtelijke rechtshandelingen die ingrijpende gevolgen kunnen hebben voor de gemeente, geeft het college de raad vooraf de mogelijkheid om wensen en bedenkingen in te brengen6.
RAAD
COLLEGE Uitvoeren grondbeleid Verantwoording afleggen uitvoering (paragraaf grondbeleid bij begroting en jaarrekening)
Gronduitgifte
Vaststellen Nota grondbeleid Controleren uitvoering door college (paragraaf grondbeleid bij begroting en jaarrekening) Vaststellen (tussentijdse) winst- en verliesneming, beschikken over reserves en voorzieningen Beschikbaar stellen voorbereidingskrediet Openen en vaststellen nieuwe grondexploitaties met een raadsbesluit, herzien en afsluiten van grondexploitaties Budgetrecht grondaankopen Beschikbaar stellen van budget voor het exploiteren van strategische verwervingen Bestendigen van een voorkeursrecht Nemen van een onteigeningsbeschikking Nemen van een voorbereidingsbesluit Vaststellen kaders gronduitgifte als onderdeel van de Nota grondbeleid
(Grond)prijzen
Vaststellen kaders (grond)prijzen als onderdeel Nota grondbeleid
Grondbeleid Financieel Voorbereidingskrediet Grondexploitaties Verwerving
Kostenverhaal Samenwerking
6
Dit is conform de regels van het Besluit begroting en verantwoording. De Nota grondbeleid wordt eens in de vier jaar herzien (conform de financiële verordening) of eerder als daar aanleiding toe is.
Gemeentewet artikel 169 lid 4
Uitvoeren voorbereidingskrediet Uitvoeren grondexploitaties en afronden afgesloten grondexploitaties Planmatige verwervingen Voorvestigen van een voorkeursrecht Vaststellen van uitvoeringskaders gronduitgifte, gronduitgifte (inclusief selectieprocedures), vaststellen Vaststellen grondprijzen en prijzen voor pacht, erfpacht, andere zakelijke rechten en huur in de Nota grondprijzen Sluiten intentie-, anterieure en posterieure overeenkomsten en in rekening brengen exploitatiebijdragen binnen de wettelijke kaders en Nota grondbeleid Aangaan van samenwerkingsovereenkomsten, oprichten van of deelnemen in een privaatrechtelijke rechtspersoon, indien dat in het bijzonder aangewezen moet worden geacht voor de behartiging van het daarmee te dienen openbaar belang
29
Bijlagen 30
Bijlage I Grondaankopen7
Met grondverwerving neemt het college bewust een grondpositie in om de gemeentelijke ambities te realiseren en zelf de volledige regie van de ontwikkeling in de hand te houden. Het besluit om gemeentelijk eigendom in te zetten of grond te verwerven kan een weloverwogen keuze zijn die volgt uit de keuze om actief grondbeleid te voeren. Een goede voorbereiding draagt bij aan een optimaal resultaat in het aankoopproces. Een aankoopstrategie helpt daarbij. Afhankelijk van de mate van concreetheid van het toekomstig ruimtelijk initiatief onderscheiden we twee vormen van aankoop, namelijk strategische aankopen en planmatige aankopen.
Strategische verwerving
De gemeente Nunspeet kan, vooruitlopend op een planologische beslissing of een ander ruimtelijk bestuurlijk besluit, een (strategische) positie innemen op de grondmarkt of in een toekomstige ontwikkeling. Een strategische verwerving kan de gemeente helpen om op de middellange of lange termijn haar ambities en beleidsdoelen te realiseren. De grondverwerving draagt bij aan het verstevigen van de positie van de gemeente in de realisatie van een toekomstig ruimtelijk initiatief. Strategische gronden kunnen ook gaan over het aankopen van ruilgronden en ruilobjecten. Dit geeft de gemeente armslag in (planmatige) aankopen, waarbij de gemeente vervangende grond of een object kan aanbieden. De strategische verwerving heeft als voordeel dat de gemeente een concurrerende en marktconforme positie kan innemen. Door cruciale (grond)posities in te nemen, krijgt de gemeente een betere onderhandelingspositie om invloed te kunnen uitoefenen op de richting en uitkomst van de ontwikkeling in een gebied waar ook marktpartijen een positie hebben ingenomen of kunnen innemen. Hierbij kan het voorkeursrecht de gemeente helpen.
Denk hierbij aan: • Afwaardering gronden Om de gemeentelijke ambities te realiseren is vaak een planologische wijziging nodig. Als deze gewenste planologische wijziging uitblijft, dan moet de gemeente wellicht afwaarderen naar de huidige waarde. Het kan zijn dat de grond is aangekocht voor een hogere waarde, omdat er rekening gehouden is met de toekomstige ontwikkeling. Voor strategisch aangekochte gronden kan deze afwaardering worden gedekt uit de reserve Grondexploitatie. In deze reserve is rekening gehouden met een bedrag van € 1,6 miljoen. • Grondexploitatie Bij aankoop stelt de gemeente een globale grondexploitatie op. In deze berekening worden inschattingen gedaan voor de kosten van het bouw- en woonrijp maken. Het kan zijn dat de werkelijke kosten hoger uitvallen dan vooraf ingeschat. Ditzelfde geldt voor de opbrengsten. In de globale grondexploitatie staan inschattingen voor de ontwikkeling van de kosten- en opbrengstenindex, de rente en de looptijd. Deze kunnen zich in de praktijk anders ontwikkelen gedurende de looptijd van het project.
• Gemeentelijke ambities, provinciaal beleid en rijksbeleid Als na de aankoop van de grond, de gemeentelijke ambities of kaders vanuit de provincie of het rijk veranderen, dan kan dit leiden tot bijvoorbeeld hogere kosten in de aanleg van de openbare ruimte (hogere kwaliteitseisen), meer natuurcompensatie (strengere natuurwetgeving) of minder grondopbrengsten bij de verkoop van bouwgrond (hoger aandeel betaalbare woningen).
Strategische verwerving is niet zonder risico. Het is noodzakelijk om vooraf een goed beeld te hebben of de grondverwerving zijn doel dient en nodig is. Met andere woorden: is het echt nodig of kan het worden opgevangen door bijvoorbeeld de vestiging van het voorkeursrecht. Daarnaast maakt het college een financiële onderbouwing (een grove grondexploitatieberekening) en brengt de risico’s van de aankoop in beeld met een risicoanalyse. De risico’s zijn met name financieel van aard.
7
Grondverwerving kan breder zijn dan alleen grond en kan ook opstallen omvatten
31
Onderstaande zes factoren komen in ieder geval in de onderbouwing voor strategische verwerving aan bod. 1. Duiding van het ruimtelijk initiatief De gemeente moet al een duidelijk beeld of doel hebben waarvoor zij de grond verwerft. Denk hierbij aan een ontwikkelvisie of een masterplan. 2. Noodzaak van een sterke gemeentelijke sturing in het gebied Het toekomstig ruimtelijk initiatief behoeft een sterke gemeentelijke sturing. De gemeente wil volledige regie voeren om het ruimtelijk initiatief binnen haar ambities en termijnen te realiseren. Dit wil zij bereiken met de grondverwerving. 3. Toegevoegde waarde en effect voor de gewenste ontwikkeling De aankoop dient het belang, de ambities en de beleidsdoelstellingen van de gemeente. Met de verwerving stuurt de gemeente op de maatschappelijke meerwaarde op de lange termijn. Grondaankoop kan ook zorgen dat de prijsontwikkeling in het gebied niet verder oploopt. Zeker in combinatie met de toepassing van het vestigen van een voorkeursrecht kan dit een waardevol instrument zijn. 4. Financiële dekking Een grondverwerving wordt gedekt uit de reserve Grondexploitatie of een door de raad verkregen krediet. Bij planmatige aankopen komt de dekking uit de grondexploitatie of een ander budget dat de raad ter beschikking heeft gesteld. 5.