20240229 Beeldvormende avond IHP - Uitgebreid wettelijk kader

Bijlage 3. Uitgebreid wettelijk kader Bij het opstellen van het IHP is het essentieel om rekening te houden met algemene richtlijnen, uitgangspunten en relevante wet- en regelgeving. Deze bijlage geeft een meer uitgebreidere beschrijving van achtereenvolgens de gemeentelijke, maatschappelijke en wettelijke kaders. Ontwikkelingen binnen een bepaald kader worden ook toegelicht. De onderwerpen en vraagstukken zijn in willekeurige volgorde beschreven en geven geen mate van belangrijkheid aan. Gemeentelijk beleid Gemeentelijke taken De gemeente heeft enkele wettelijke taken op het gebied van onderwijs, zoals het handhaven van de Leerplichtwet, het inzetten van leerlingenvervoer, de zorgplicht voor onderwijshuisvesting in het funderend onderwijs en het uitvoeren van onderwijsachterstandenbeleid via bijvoorbeeld Voor- en Vroegschoolse Educatie (VVE). Daarnaast moet de gemeenteraad voldoende algemeen toegankelijk openbaar onderwijs borgen. De bevoegdheden zijn beperkt, terwijl de effecten en resultaten van het onderwijs van immense invloed zijn op de manier waarop de maatschappij en lokale gemeenschap worden vormgegeven en (onderling) acteren. Relatie met sociaal domein De gemeente kreeg met de decentralisaties in het sociaal domein in 2015 een taakverruiming; Wmo, Jeugdwet, Participatiewet. Het onderwijs valt formeel niet onder de gedecentraliseerde taken in het sociaal domein.

Door de Wet Passend Onderwijs worden scholen echter via de samenwerkingsverbanden verplicht hun ondersteuningsplan af te stemmen op het beleidsplan jeugdhulp, met het doel dat alle kinderen een plek krijgen op een school die past bij hun kwaliteiten en mogelijkheden. Soms is het ook nodig dat onderwijs, jeugdhulp en gemeente afstemmen rondom individuele ondersteuning. Het onderwijs en de lokale overheid hebben elkaar als partners nodig om invulling te kunnen geven aan hun (gezamenlijke) opgaven in het belang van kinderen. Ontwikkelingen zijn te verwachten op het gebied van kinddiensten. Opvang zal de komen jaren nadrukkelijk binnen het gemeentelijke pakket van taken en bevoegdheden terecht komen. Op welke wijze dit formeel invulling gaat krijgen is niet helder maar de intentie is dat kinderopvang vanaf 2025 voor werkenden en vanaf 2028 voor alle kinderen in ieder geval voor een significant deel van de tijd gratis wordt. Wat dit betekent voor het beschikbaar maken van ruimten in relatie tot onderwijshuisvesting is onduidelijk. Maar dat het consequenties zal hebben voor het IHP is evident. Samen werken aan duurzame samenleving Het onderwijs heeft een belangrijke functie in het creëren van kansen voor de kernen in de gemeente.

Door talenten te herkennen en te benutten én vroegtijdig zicht te krijgen op wat stimuleert, draagt onderwijs bij aan vitale participerende burgers en daarmee aan een sterke innovatieve gemeenschap. Het onderwijs moet blijven anticiperen op de veranderende behoeften in de maatschappij, van de kinderen en jongeren, van de ouders en ontwikkelingen in de omgeving. De komende jaren wordt van de gemeente als regisseur in het jeugddomein, en van de onderwijsinstellingen en andere partners eveneens inspanning gevraagd voor het vasthouden van een sterke, duurzame, inclusieve samenleving. Samenwerking biedt daarbij mogelijkheden om kinderen en jongeren kwalitatief hoogwaardige leer- en ontwikkellijnen te bieden in goede voorzieningen. Deze samenwerking vraagt een gezamenlijke visie op inhoud en vorm.

DMS 23020142

38

Wettelijk (wet- en regelgeving) Gedeelde verantwoordelijkheid Het wettelijk kader van onderwijshuisvesting kent een gedeelde verantwoordelijkheid tussen gemeenten en schoolbesturen. De gemeente heeft de zorgplicht om voldoende en adequate huisvesting beschikbaar te stellen voor het PO, (V)SO en VO. De gemeente is (ook financieel) verantwoordelijk voor nieuwbouw, uitbreiding en herstel van constructiefouten. De verantwoordelijkheid van renovatie is in de huidige wetgeving nog niet vastgelegd, maar de verwachting is dat deze aan het gemeentelijke voorzieningenpakket van onderwijshuisvesting wordt toegevoegd. Het schoolbestuur heeft de verantwoordelijkheid de huisvesting goed te beheren en te exploiteren. Zij draagt de kosten voor de exploitatie van het gebouw (energie, water, en schoonmaak), alsmede voor klein en groot onderhoud van het gebouw en de buitenruimte/ speelterrein gedurende de gebruikstermijn van het gebouw. Binnen die gedeelde verantwoordelijkheid in onderwijshuisvesting kunnen belangen tussen schoolbesturen en gemeente soms tegengesteld zijn. De gemeente kan er baat bij hebben investeringen laag te houden. De keuze om investeringen in nieuwbouw uit te stellen of te verwijzen naar leegstand is soms verleidelijk, ondanks dat onderhoudskosten of energiekosten (verantwoordelijkheid schoolbestuur) daardoor juist hoger kunnen zijn.

Schoolbesturen hebben tegelijkertijd behoefte aan een gebouw dat goed te exploiteren is: passend bij de omvang van de school, modern en efficiënt, toekomstgericht, en energievriendelijk. Zij kunnen er baat bij hebben om onderhoud te verminderen om sneller in aanmerking te komen voor een nieuw schoolgebouw. Het juridisch eigendom, en daarmee de juridische aansprakelijkheid, ligt in beginsel bij het schoolbestuur. Daardoor mag het schoolbestuur een gedeelte van het gebouw verhuren of in medegebruik geven, mits dit medegebruik is voor uit de openbare kas bekostigd onderwijs of voor andere culturele, maatschappelijke of recreatieve doeleinden. Bij verhuur dient het schoolbestuur aan het college van B&W toestemming te vragen voor het onttrekken van de onderwijsbestemming van het gebouwdeel. Omdat de gemeente het gebouw en de ondergrond bekostigt, heeft zij het economisch claimrecht als het schoolbestuur het gebouw, of een gebouwdeel niet langer gebruikt. In die situatie krijgt de gemeente ook het juridisch eigendom van het betreffende gebouw. Een gemeente of schoolbestuur kan tevens het initiatief nemen om delen van het schoolgebouw aan de onderwijsbestemming te onttrekken. In dat geval gaat voor dit gebouwdeel het eigendom over naar de gemeente.

Gemeentelijke verordening als vangnet Gemeenten zijn op grond van de Wet op het Primair Onderwijs (Wpo), Wet op het voortgezet Onderwijs (Wvo) en Wet op Expertisecentra (WEC) verplicht om een Verordening Voorzieningen Huisvesting Onderwijs te ontwikkelen en vast te stellen. Gemeenten dienen de schoolbesturen te betrekken en ‘op overeenstemming gericht overleg’ (OOGO) te voeren. In de verordening zijn op basis van gemeentelijk onderwijshuisvestingsbeleid kaders, uitgangspunten en inhoudelijke voorwaarden geregeld. Ook worden de procedures voor het aanvragen van voorzieningen in de huisvesting, toegespitst op specifieke gemeentelijke voorwaarden, vastgelegd. Voorzieningen in de huisvesting zijn:

DMS 23020142

39

•

Voor blijvend of voor tijdelijk gebruik bestemde voorzieningen3;

•

Herstel van constructiefouten bestaande uit schade aan een gebouw veroorzaakt door eigen gebrek of eigen bederf, evenals uit kosten gemoeid met het voorkomen van nog niet zichtbare materiële schade onmiddellijk voortvloeiend uit ontwerpfouten, uitvoeringsfouten of wanprestatie;

•

Herstel en vervanging in verband met schade aan gebouw, onderwijsleerpakket, leer- en hulpmiddelen of meubilair ingeval van bijzondere omstandigheden;

•

Huur van een sportterrein voor een school voor voortgezet onderwijs voor het onderwijs in lichamelijke oefening.

Gemeenten ontvangen via het gemeentefonds bekostiging voor onderwijshuisvesting. Het schoolbestuur is verantwoordelijk voor het aanvragen voor de voorziening in de huisvesting (binnen de vastgestelde procedures). Schoolbestuur is in principe bouwheer voor de realisatie. De gemeente stelt bouwrijpe grond en middelen beschikbaar, maar gaat in principe niet zelf aan de slag. Indien schoolbestuur het bouwheerschap niet wenst, dient er een andere partij te worden gezocht, of ligt dit bij de gemeente. De gemeente heeft tevens de bekostigingsverantwoordelijkheid voor realisatie, instandhouding en exploitatie van gymnastiekvoorzieningen (lokaal bewegingsonderwijs). Wanneer een school gebruik maakt van een gemeentelijke sportvoorziening, dient de gemeente de accommodatie om niet in gebruik te geven voor het vastgestelde aantal klokuren. Het financieel risico van de exploitatie ligt bij de gemeente. Indien de gymnastiekvoorziening, na realisatie door de gemeente, eigendom is van het schoolbestuur, ontvangt deze voor het genormeerde aantal klokuren een vastgestelde vergoeding. Resterende kosten voor exploitatie en instandhouding kunnen via medegebruik opgevangen worden. In het amendement dat in februari 2020 aangenomen is door de Tweede Kamer worden scholen in het primair onderwijs verplicht per groep minimaal twee lesuren van 0,75 uur (2x45 minuten) per week bewegingsonderwijs te geven.

De verplichte lestijd voor bewegingsonderwijs in het voortgezet onderwijs varieert naar onderwijstype en leerjaar. De huidige afspraken c.q. bepalingen met betrekking tot de bekostiging en gemeentelijke facilitering van de accommodatie blijven gelden. Investeren in huisvesting ten behoeve van kinderopvang (kinderdagopvang, peuteropvang, buitenschoolse opvang) valt niet onder de zorgplicht van de gemeente en is daarmee ook geen onderdeel van de verordening. Organisaties voor kinderopvang worden op andere wijze gefinancierd en dienen zelf te investeren in hun huisvesting of een passende huur te betalen voor de huisvesting waar zij gebruik van maken. Maatschappelijke vraagstukken Onderwijshuisvesting dient bij nieuwbouw te voldoen aan de wettelijke bouweisen (bouwbesluit). Aan bestaande onderwijsgebouwen stelt de wetgever slechts beperkte wettelijke eisen. Belangrijkste voorwaarde is dat gebruik als schoolgebouw vergunbaar is en dat dus aan minimale eisen met betrekking tot gezondheid en veiligheid wordt voldaan. Dat is te begrijpen, omdat gebouwen en mogelijk losmaakbare materialen/elementen een levens- en gebruiksduur hebben van vele jaren (minimaal 40 jaar, gebouwniveau). Inhoudelijke veranderingen in het onderwijs kunnen aanleiding zijn voor gemeente en schoolbestuur om deze accommodaties onder de loep te nemen.

3

(Vervangende) nieuwbouw, uitbreiding, (gedeeltelijk) in gebruik nemen van bestaand gebouw, verplaatsing van bestaande noodlokalen, terrein voor het realiseren van voorgaande voorzieningen. Inrichting met onderwijsleerpakket en/of meubilair (mits niet eerder bekostigd). Medegebruik ander onderwijsgebouw.

DMS 23020142

40

Tegelijkertijd vragen maatschappelijke ontwikkelingen als klimaat, circulariteit, energieneutraliteit, Frisse Scholen en duurzaamheid aandacht bij zowel nieuwbouw als bestaande bouw. Deze ontwikkelingen vinden stap voor stap ook hun plek in bouwregelgeving. PO-Raad, VO-Raad, VNG en Rijk werken samen aan het verbeteren van het wettelijke kader. Momenteel ligt wetgeving voor die de schoolbesturen en gemeente meer gezamenlijke en gelijkwaardige verantwoordelijkheid geeft in de voorzieningen voor de huisvesting. Belangrijk onderdeel van dit wetsvoorstel is een wettelijk kader rondom renovatie, waarbij renovatie als levensduurverlenging van tenminste 25 jaar een volwaardig alternatief wordt voor nieuwbouw. De uitdaging voor gemeenten is om intussen keuzes te maken die daar soms op vooruit lopen. Een beter gebouw leidt tot een hogere kwaliteit van het onderwijs (door betere verblijfscondities) en een efficiëntere exploitatie voor het schoolgebouw (waardoor meer geld beschikbaar blijft voor onderwijs). Maar grotere huisvestelijke ambities leiden ook tot een hogere investering. Elke aanscherping van kwaliteitsafspraken voor nieuwbouw kost geld; de bouwkosten worden immers hoger. Belangrijke maatschappelijk ontwikkelingen zijn: •

Energie en CO2-neutraliteit De wetgever ontwikkelt beleid op weg naar energie-efficiëntie. De eerste stap naar deze verduurzaming werd gezet in het Energieakkoord uit 2013. Daarna zijn op wereldschaal in Parijs afspraken gemaakt en deze worden via klimaattafels in publiek-private samenwerking tussen overheid, instellingen, bedrijven en burgers vertaald naar concrete doelstellingen en een praktische aanpak voor Nederland: het Klimaatakkoord. Dit heeft consequenties voor zowel nieuwbouw in de vorm van verscherpte bouweisen als een verplichte aanpak van bestaand vastgoed met als doel het bereiken van CO2-neutraliteit in 2050. Inmiddels is het verplicht om bij nieuwbouw gasloos en bijna energie neutraal (BENG) te bouwen. Vanaf 2030 worden de eisen voor nieuwe gebouwen opgeschroefd naar volledig emissievrij (ENG). Bestaande gebouwen moeten vanaf 2030 voldoen aan minimaal energielabel E. Dat geldt ook voor onderwijshuisvesting (utiliteitsbouw). Er is een routekaart PO en VO ontwikkeld met te nemen stappen voor verduurzaming van schoolgebouwen.

•

Frisse Scholen en Kwaliteitskader Onderwijshuisvesting Kwaliteit van onderwijshuisvesting is van invloed op de prestaties van de leerlingen en het onderwijzend personeel. Het waarborgfonds & Kenniscentrum Ruimte-OK heeft in overleg met de PO-Raad en de VNG het Kwaliteitskader Onderwijshuisvesting ontwikkeld, waarin gebouwen worden beoordeeld op verschillende aspecten op de thema’s Beleving, Gebruik en Techniek. Het laat ook zien waar deze basiskwaliteit uitstijgt boven de wettelijke minimumeisen uit het Bouwbesluit. Het Waarborgfonds Kinderopvang heeft een soortgelijk kader opgesteld voor de kinderopvang: Kwaliteitskader Huisvesting Kinderopvang. De Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) heeft als onderdeel van het programma Energiebesparing in de Gebouwde Omgeving van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties een Programma van Eisen opgesteld met minimale eisen voor een goed binnenmilieu en een lage energierekening; PvE Frisse Scholen. Frisse Scholen is een kwaliteitskader, waarmee wetgever, gemeenten en onderwijs streven naar verbetering van de kwaliteit van zowel nieuwbouw als ook bestaande scholen, gericht op de verbetering van de verblijfsaspecten Energie, Lucht, Temperatuur, Licht en Geluid.

DMS 23020142

41

Voor alle thema’s zijn prestatie-eisen voor drie kwaliteitsniveaus omschreven; C, B en A. Op de thema’s energie en lucht dient bij nieuwbouw minimaal voldaan te worden aan klasse B, om te kunnen voldoen aan het Bouwbesluit. Gemeente, schoolbestuur en kindpartners zoeken samen op lokaal niveau een balans in de ambities en investeringen in gebouwkwaliteit. •

Duurzaamheid Onderwijshuisvesting moet de gebruiksfunctie duurzaam ondersteunen. Daarbij zijn neutraliteit in energiegebruik en ook kwaliteit en hergebruik van materialen voor de hand liggende thema’s. Maar daarnaast moet ook aandacht zijn voor de continuïteit van geschiktheid van een schoolgebouw. Goede, relevante schoolgebouwen kunnen het onderwijs, en vooral de te verwachten veranderingen daarin, op lange termijn faciliteren. Gemeenten, schoolbesturen en kindpartners moeten ook vanuit dat inhoudelijke perspectief samen beoordelen of investeren in onderwijsgebouwen zinvol is met een blik, die verder gaat dan vandaag en morgen.

•

Circulaire economie Een transitie naar een circulaire economie is gaande, waarin hergebruik van materialen en grondstoffen en gebruik van hernieuwbare grondstoffen de uitgangspunten zijn. Door toekomstgericht relevante schoolgebouwen te realiseren wordt ingespeeld op de doelstellingen voor het Rijksbrede programma Nederland Circulair in 2050. Gemeenten, schoolbesturen en kindpartners moeten beslissen of desbetreffende toekomstgerichte investeringen passen bij de onderwijs- gebouwen en visie.

Een eerlijke balans De taakverdeling tussen gemeente en schoolbesturen voor adequate huisvesting kan problemen opleveren. Partijen hebben immers niet altijd gelijke belangen. Gemeente heeft er baat bij als het schoolbestuur een gebouw goed exploiteert en lang actief onderhoudt tot bij voorkeur zelfs na het einde van de gebruiksduur. Schoolbestuur ziet graag dat een gemeente proactief (vroeg) investeert in nieuwbouw van een efficiënt te exploiteren gebouw. De eerder geschetste maatschappelijke ontwikkelingen maken het gecompliceerder om tot afspraken te komen binnen het bestaande wettelijk kader. Daarbij zijn verschillende thema’s relevant: •

De discussie over duurzaamheid heeft een nieuwe dimensie gekregen door de snel scherper wordende eisen met betrekking tot energiegebruik. Vanuit duurzaamheidseisen wordt het onderscheid tussen exploitatie/onderhoud en investering minder relevant. Om die reden wordt het voorstel gedaan om renovatie, naast nieuwbouw c.q. opwaardering tot nieuwbouwvoorwaarden van een bestaand gebouw, een onderdeel van het voorzieningenpakket te laten worden (met als uitgangspunt dat dit leidt tot een levensduurverlenging van tenminste 25 jaar).

•

Het wordt relevanter dat vanuit Total Cost of Ownership een verband wordt gelegd tussen investeringen vanuit wettelijke zorgplicht en onderhoudsplannen van schoolbesturen op de middellange en lange termijn. Onderhoudsgelden kunnen dan immers samengevoegd worden met investeringsmiddelen om tot efficiënte maatregelen te komen.

•

Om dit te verbinden kan het helpen als schoolbesturen ruimte krijgen om mee te investeren in huisvesting vanuit hun materiële instandhoudingsvergoeding. Tot nu is dat ingewikkeld en slechts beperkt toegestaan voor het Voortgezet Onderwijs; enkel voor co-investeren in maatregelen, die in exploitatie terug verdiend kunnen worden. Voor het Primair Onderwijs en (Voortgezet) Speciaal Onderwijs zijn de beperkingen stringenter en uitbreiding van de mogelijkheden behoort tot de aan het Rijk aangereikte voorstellen voor een wetsaanpassing van PO-Raad, VO-Raad en VNG.

•

Een heldere en bindende planning op de middellange en lange termijn (tot 20 jaar) is noodzakelijk. Het is daarom waarschijnlijk dat het instrument Integrale Huisvestingsplanning (IHP) een wettelijke verankering krijgt (in 2025) en voor elke gemeente een verplichting wordt. Ook de procedures ten aanzien van jaarlijkse aanvragen dienen daarbij aangepast te worden aan de nieuwe werkelijkheid.

DMS 23020142

42

Goede financiële randvoorwaarden Bouwprijzen veranderen over tijd en ook op dit moment vindt een sterke ontwikkeling plaats. Deze volgt op een eerdere correctie na de recessie van 2008. De huidige prijsstijgingen worden ingegeven door verschillende omstandigheden. De laatste jaren zijn capaciteitsproblemen ontstaan in bouwmaterialen. Ook nemen de kosten van energie sterk toe en ook door stijgende personeelskosten stijgen de bouwkosten met tientallen procenten. Dit wordt versterkt door de toenemende kwaliteitseisen voor duurzaamheidsvragen, soms vooruitlopend op wettelijke verankering. Bijna Energie Neutraal Bouwen (BENG) is een verplichting, vooruitlopend op ENG en (zelfs) klimaatneutraliteit. In het verlengde van COVID-19 is ook de aandacht voor binnenklimaat en luchtverversing sterk toegenomen. Gemeenten hanteren doorgaans normbedragen in hun verordening voor nieuwbouw en uitbreiding. De VNG stelt jaarlijks deze normbedragen vast als advies aan gemeenten. De normen gaan uit van ‘sober en doelmatig bouwen’ en zijn gebaseerd op het bouwbesluit. Gemeente kunnen dan in overleg met schoolbesturen, een balans zoeken op een hoger kwaliteitsniveau op basis van de beschikbare financiële ruimte. Daarbij zijn verschillende aandachtspunten relevant: •

Betaalbaarheid in relatie tot opgave: Toegekende bouwbudgetten in de uitvoeringsplanning moeten leiden tot uitvoerbare plannen. Dit vraagt van gemeente en schoolbesturen om in goed overleg een balans te zoeken tussen het toekennen van voorzieningen in het kader van zorgplicht en de soms beperkte financiële ruimte van de gemeente.

•

Kwaliteitsvoorwaarden: Hogere eisen vertalen zich in een hogere bouwprijs. De kwaliteitseisen zullen de komende jaren verder toenemen vanwege stappen in de richting van energieneutraliteit. Extra eisen leiden vaak tot grotere prijsstijgingen en later vlakken die dan af. Er moet daarom gestreefd worden naar een balans tussen kwaliteitseisen en het beschikbaar te stellen bouwbudget.

•

Eigen bijdrage van schoolbesturen: Schoolbesturen in het Voortgezet Onderwijs mogen vanuit Total Cost of Ownership (TCO) benadering mee-investeren in nieuwbouw of renovatie van een school als deze extra investeringen (in duurzaamheid) binnen een aanvaardbare tijd kunnen worden terugverdiend. De verwachting is dat deze mogelijkheden worden uitgebreid naar het Primair en (Voortgezet) Speciaal Onderwijs.

•

Lokale marktomstandigheden: De VNG baseert de normbedragen op een algemeen beeld van de prijsontwikkeling in de bouw. In verschillende delen van het land gelden vaak andere voorwaarden en het is aan een gemeente zelf om daar in IHP of verordening keuzes in te maken.

•

Continuïteit: Bouwprijzen kunnen binnen korte termijnen sterk fluctueren. Met het oog op de te verwachten veranderingen in eisen de komende tijd, lijkt het voor de hand te liggen om in IHP en verordening afspraken te maken over hoe met prijsstijgingen kan worden omgegaan. Dit met het oog op de langjarige realiseerbaarheid van een gedragen, vast te stellen uitvoeringsprogramma.

DMS 23020142

43