RB 12 1 Onderlegger bij rapport

Uitgebreid verslag

Casusonderzoek maatschappelijke onrust Noord-Nederland bij overheidsbeslissingen Ron van Wonderen en Tom Postmes

Casusonderzoek maatschappelijke onrust Noord-Nederland bij overheidsbeslissingen Uitgebreid verslag

Auteurs Ron van Wonderen Tom Postmes

Utrecht, maart 2022

Inhoud 1 Inleiding 1.1. Aanleiding en onderzoeksvraag 1.2. Uitvoering van het onderzoek

4 5 8

2 Casus zoutwinning in de Waddenzee bij Harlingen 10 2.1. Reconstructie van gebeurtenissen 10 2.2. Toegepaste strategieën om onrust over gevolgen van bodemdaling te kanaliseren 18 2.3. Bezorgdheid dat zoutwinning leidt tot schade aan natuur en milieu26 2.4. Conclusies 30 3 Casus Windpark N33 32 3.1. Geografische locatie 32 3.2. Reconstructie bestuurlijke gebeurtenissen 33 3.3. Duiding bestuurlijke gebeurtenissen en verhoudingen tussen bestuurslagen38 3.4. Reconstructie sentimenten en dynamiek protest en maatschappelijke onrust 49 3.5. Duiding en strategieën vanuit georganiseerde actievoerders 56 3.6. Strategieën vanuit lokaal bestuur naar tegenstanders van de windmolens66 4 Casus Windpark Drentse Monden / Oostermoer 4.1. Geografische locatie 4.2. Reconstructie bestuurlijke gebeurtenissen

4.3. Nadere duiding bestuurlijke gebeurtenissen 72 4.4. Reconstructie sentimenten en dynamiek protest en maatschappelijke onrust 76 4.5. Strategieën vanuit lokaal bestuur naar tegenstanders van de windmolens81 4.6. Dwarsverbanden dynamiek windparken N33 en Drentse Monden / Oostermoer83 5

Enkele aanvullende reflecties op de casussen Windpark N33 en Drentse Monden/Oostermoer 5.1. Sentimenten 5.2. Gehanteerde strategieën van lokale overheid 5.3. Verschillen met maatschappelijke onrust tegen gaswinning 5.4. Wat betekent maatschappelijke onrust voor de lokale politie 5.5. Risico’s op nieuwe maatschappelijke onrust en hoe deze kan worden voorkomen?

6

Conclusies

88 88 89 89 90 92 95

68 68 68 3

1

Inleiding

Vlak voor de eerste golf van het coronavirus Nederland bereikte, kregen het Verwey-Jonker instituut en de Rijksuniversiteit Groningen een uitnodiging van het Regionaal Bestuurlijk Politie Overleg van de drie noordelijke provincies Fryslân, Groningen en Drenthe om mee te denken over maatschappelijke onrust. Burgemeesters, OM en politie van Noord-Nederland, die samen het RBPO vormen, zochten een goede manier om zich voor te bereiden op toekomstige ontwikkelingen. Zij zagen dat maatschappelijke onrust internationaal, landelijk én in de regio was toegenomen. Noord-Nederland had inderdaad, rond gaswinning, windmolens, zwarte piet en boeren, te maken gehad met onrust die ook landelijk gevolgen heeft. De aanwezigen keken op dat moment ook met spanning naar de oplopende coronabesmettingen. Het RBPO had goed gezien dat maatschappelijke onrust een thema zou blijven. Dat komt deels door het coronavirus, maar ook door de vele andere thema’s waar mensen, ondanks coronabeperkingen, de straat voor blijven opgaan. Nationaal is het vertrouwen van burgers in hun overheid sinds generaties niet zo laag geweest. En voor het eerst in tijden keert een forse minderheid zich tegen de overheid. De laatste keer dat dat gebeurde was tijdens de vorige grote protestgolf die de wereld rondging: een golf die eind jaren 1960 begon en die in ons land pas ophield met de kroningsrellen van 1980.

Het is een tijd van polarisatie. Een groot verschil met die protestgolf is dat er in de huidige tijd niet één progressief ideaal is waar protest en onrust uit voortkomen. Progressieve idealen zijn er nog steeds: je ziet ze in emancipatiebewegingen zoals Kick Out Zwarte Piet en in klimaatprotest. Maar er zijn ook tegenbewegingen die

voortkomen uit angst en machteloosheid. Er zijn groepen en politieke partijen die angst aanwakkeren (we worden belegerd, we worden overlopen, we worden gemarginaliseerd) en die dat koppelen aan een oproep tot zelfverdediging en verzet. En er zijn groepen die zich, regionaal, gemarginaliseerd voelen, slecht vertegenwoordigd en niet gehoord door de politieke machthebbers.1 Er is dus een veelheid van protesten met vele ideologische drijfveren: het enige gemeenschappelijke is dat ’de samenleving verrot is’. En juist dat besef, dat het op bestuurlijk vlak slecht gaat met ons land, is tijdens ons onderzoek mainstream geworden. Ook grote delen van het politieke centrum zeggen: het moet anders. Dat komt onder meer door het toeslagenschandaal, waarin de overheid op grote schaal en zonder oog voor de menselijke maat onrechtmatig handelde. Tot overmaat van ramp faalde de rechtspraak door burgers niet te beschermen tegen de overheid. De toeslagenaffaire wordt vaak in één adem genoemd met andere voorbeelden van overheidsfalen, zoals de gaswinningsproblematiek in Groningen. Het zijn situaties waar de overheid bewoners te kort deed en vervolgens niet competent blijkt om de problemen te verhelpen. In deze woelige context maakten wij, in opdracht van het RBPO, een analyse van maatschappelijke onrust in Noord Nederland.

Dat onderzoek is qua opzet bescheiden van omvang en het is vooral toekomstgericht: hoe te handelen in deze nieuwe tijd.

1

Deze trends worden onder andere besproken in: Caspar van den Berg en Annemarie Kok (2021). Regionaal maatschappelijk onbehagen: Naar een rechtsstatelijk antwoord op perifeer ressentiment, Rijksuniversiteit Groningen. Sjoerd Beugelsdijk (2021).

4

1.1.

Aanleiding en onderzoeksvraag

Maatschappelijke onrust is een aandachtspunt voor Noord-Nederland. Maatschappelijke onrust kan gepaard gaan met een ingrijpende verstoring van goede relaties en, in extremis, met verstoring van de openbare orde en veiligheid. Dit komt aan de orde in het regionaal beleidsplan van de politie-eenheid Noord-Nederland en ook in het Regionaal Bestuurlijk Politie Overleg (RBPO). In dit overleg zijn de burgemeesters van de drie noordelijke provincies vertegenwoordigd, het Openbaar Ministerie en de politie. Het RBPO heeft ons opdracht gegeven tot een verdiepende analyse van maatschappelijke onrust in NoordNederland, met handelingsperspectief voor bestuurders en uitvoerenden. Korte schets situatie in Noord-Nederland Er spelen in Noord-Nederland veel kwesties die relaties tussen burgers en overheid compliceren: windmolens, zonneparken, zoutwinning, aardbevingen. Maatschappelijke onrust door overheidsbesluiten, bijvoorbeeld over de aanleg van windparken, is een groeiende zorg voor veiligheidsinstanties in NoordNederland. In het Regionaal Beleidsplan Veiligheid Noord-Nederland 20202023 (pagina’s 16 en 17) wordt hierover het volgende gesteld:

onrust kan resulteren in een ongewenste situatie, namelijk polarisatie. Polarisatie kan van invloed zijn op (het handhaven van) de openbare orde: het vraagt dan ook onze gezamenlijke tijd c.q. capaciteit en aandacht. Het is reëel om te veronderstellen dat deze ontwikkelingen de komende jaren actueel zullen blijven. Daarom is het van belang om deze aandachtig te volgen. Waar nodig en relevant worden er maatregelen genomen. Hierin hebben de betrokken bestuurders (politiek en gezag) de regie.” In een sessie met wetenschappers (2020) heeft een afvaardiging van het RBPO verkend wat mogelijke aandachtspunten zijn voor een analyse van de maatschappelijke onrust, nu en in de toekomst, bij overheidsbeslissingen in Noord Nederland. Deze aandachtspunten kijken naar de invloed van verschillende factoren op onrust: z z

z

z

“De afgelopen jaren hebben diverse overheidsbeslissingen voor maatschappelijke onrust gezorgd in Noord-Nederland. Deze beslissingen zijn – net als de reacties daarop – onderhevig aan politieke opvattingen. Het gaat om de problemen die de gaswinning in Groningen teweegbrengt en sinds enkele jaren komt daar de weerstand tegen grootschalige wind- en (in mindere mate) zonneparken en zoutwinning bij. Deze weerstand varieert sterk; zowel in aard en omvang als in geografie en tijd en komt voort uit ervaren ongelijkheid en/of onrechtvaardigheid. Deze ontwikkelingen brengen sociale tegenstellingen teweeg tussen de groep die voordeel ervaart en de groep die nadeel ondervindt. Een deel van de onrust, met name in de energietransitie, is gericht tegen de overheid. De belangen van het Rijk en/of de provincie staan hier (vaak) haaks op die van de gemeenten en/of de bewoners. De genoemde

Een cumulatie van ingrijpende overheidsbeslissingen. Een historie van ervaren onrecht/achterstelling en ervaren slachtofferschap in Noord-Nederland. De manier waarop onderlinge verhoudingen tussen bestuurslagen (lokaal, regionaal, landelijk) doorwerken bij ingrijpende beslissingen. Het kanaliseren van onvrede zodat democratisch tegenspel kan plaatsvinden.

De thematiek in Noord-Nederland cumuleert op veel plaatsen. Het gaat om landelijk gebied dat, voor zover het niet op forensafstand van een grotere stad als Groningen, Leeuwarden of Assen is gelegen, kampt met problematiek zoals bevolkingskrimp; waar boeren zich in hun levensonderhoud bedreigd zien terwijl alternatieve werkgelegenheid schaars is; waar men zich al snel onzichtbaar, onbelangrijk en machteloos voelt ten opzichte van de ‘hoge

5

heren’ in de stad of in Den Haag.2 Daar bovenop heeft de bevolking boven het Groningenveld, de vele kleine gasvelden in Fryslân en Drenthe en de vele zoutkoepels in het Noorden waaruit zout wordt gewonnen te kampen met nadelige gevolgen van ondergrondse activiteiten door bodemdaling en aardbevingen. Eerst gaswinning en nu als klap op de vuurpijl profileert het Noorden (en met name Groningen) zich als energieregio: overal in Nederland verrijzen windmolens, de zoutwinning en de zonneparken, maar het Noorden wil er extra veel plaatsen. Die stapeling van activiteiten die omgeving en bewoners soms zwaar belasten komt tot stand door een stapeling van besluiten. Deze besluiten worden doorgaans niet in het eigen dorp genomen of in de eigen gemeente (die vaak door herindeling al vrij groot is), maar ver weg in Den Haag of op het provinciehuis. Die besluiten worden bovendien bij wet onomkeerbaar in een dusdanig vroeg stadium dat lokale bevolking (en soms de lokale overheid) dat niet doorheeft (en soms nog niet kan weten) hoe ingrijpend de gevolgen heeft voor de bewoners zullen zijn. Daardoor is de weg naar de rechter niet alleen lang en kostbaar, maar vaak ook bij voorbaat kansloos.

Lokaal heeft men geen inspraak of rechten.3 Bij de realisatie van onder meer grootschalige windparken in de Veenkoloniën is bijvoorbeeld in de planfase niet met de woonomgeving gesproken, alleen met initiatiefnemers. Alternatieven voor deze molens zijn genegeerd, dat roept

2 Floor Milikowski (2021). Een klein land met verre uithoeken. Ongelijke kansen in veranderend Nederland. 3 Bröring, H. E. (2017). Splijtzwam-besluitvorming: Leren van ‘worst practices’ rond een windpark. In P. A. J. van den Berg, & G. Molier (editors), In Dienst van het Recht: Opstellen aangeboden aan prof. mr. J.G. Brouwer ter gelegenheid van zijn afscheid als hoogleraar Algemene Rechtswetenschap aan de Rijksuniversiteit Groningen (Brouwer-bundel) (blz. 245-264). Boom Juridisch.; Noordelijke Rekenkamer (2020). Verdeling onder hoogspanning. Een onderzoek naar de verdeling van kosten en baten rondom wind- en zonneparken. Provincie Groningen.

weerstand op. Het doet veel met mensen als ze niet gehoord worden in hun bezwaren. Het helpt wanneer de overheid bereid is haar eigen fouten in het proces te erkennen. In zulke situaties rijst de vraag hoe overheden, ook bij overheidsbeslissingen die naar verwachting weerstand op zullen roepen of dat reeds hebben gedaan, ervoor kunnen zorgen dat zij er voldoende transparant mee omgaan, het serieus nemen en het vertrouwen herstellen, en daarbij niet alleen redeneren vanuit overheidsbeheersing (in die zin dat de weerstand er niet mag zijn). Beslissingen die op een eerlijke en transparante manier zijn genomen, kunnen vaak op meer draagvlak van de bevolking rekenen. Behalve cumulatie van overheidsbeslissingen speelt ook historie een rol. Het Noorden is al sinds de ‘gouden eeuw’ een bron van rijkdom (in de vorm van enorme hoeveelheden turf en later graan en aardappelen) maar dat kapitaal slaat zelden in de regio zelf neer. De enorme winsten die worden behaald in de landbouw, eind 18e en begin 19e eeuw, komen bijvoorbeeld enkel ten goede aan een kleine bovenlaag van herenboeren. 4 Het socialisme was in de noordelijke provincies sterk vertegenwoordigd en dat voorzag in een ideologie waarin dergelijke maatschappelijke verschillen tussen bevolkingslagen werden verklaard in termen van uitbuiting en strijd tussen arbeiders en kapitaal.

Er werd dus al achterstelling ervaren lang vóórdat de Nederlandse staat besloot om de exploitatie van de aardgaswinning zo te organiseren dat de winsten disproportioneel ten goede zouden komen aan andere delen van het land dan het Noorden. Kortom: van oudsher is het gevoel van slachtofferschap bij een deel van de bevolking in Noord-Nederland relatief groot: de regio wordt ervaren als wingewest voor ‘hoge heren’ en voor de rest van Nederland. Eerst aardgaswinning en nu zon- en windenergie. Zonder dat de regio er veel voor terug krijgt. Dat gevoel van slachtofferschap vermengt zich met het gevoel dat de overheid er niet voor hen is.

4 Frank Westerman (1999). De Graanrepubliek.

6

Omgekeerd is het, in de Groninger samenleving in ieder geval, nog steeds vrij normaal dat gegoede burgers en ondernemers hun afkeer uiten jegens hen die “alleen maar hun hand ophouden”. Het illustreert dat, tenminste in bepaalde delen van het Noorden, de oude tegenstellingen nog altijd niet verdwenen zijn. In dit klimaat, waarin eenheid soms ver te zoeken is, moeten bestuurders één lijn trekken. Dit roept de vraag op hoe overheden in Noord-Nederland ervoor kunnen zorgen dat gevoelens van achterstelling afnemen en dat belangen van ondernemers én bewoners zijn gediend. Daarbij is het belangrijk om te beseffen dat burgers niet altijd onderscheid maken tussen de bestuurslagen en de overheid als één orgaan beschouwen. Dit is relevant omdat de historie uitwijst dat er regelmatig op een hoger niveau (Rijksoverheid) beslissingen worden genomen, waar men lokaal geen of beperkte invloed op uit kan oefenen maar die wel gevolgen hebben voor het lokale bestuur. Lokale overheden (gemeenten) en regionale overheden (provincies) staan tussen burgers en het Rijk in. Hoe moeten lokale en regionale overheid zich dan gedragen? En ook: hoe verhoud je je als lokale – en regionale overheden tot de andere overheden? Tot slot is het reageren op onvrede een belangrijk aandachtspunt. Een uiting van onvrede is een poging om gehoor te vinden.

De kunst is dan ook te zorgen dat burgers zich gehoord voelen; zo niet dan is kans dat men een andere manier zoekt om ongenoegen te uiten. In de context van protest tegen gasboringen bleek dat mensen die protest aantekenden geleidelijk escaleerden, vervreemden en radicaliseerden.5 Daarbij speelt mee dat onder andere in de gaswinningproblematiek niet sprake is van een herkenbare sterke tegenbeweging, maar van allerlei kleine organisaties, die onvoldoende met elkaar samenwerkten omdat ze verschillende doelen nastreven. Als burgers zich tekort gedaan voelen en

5 Greijdanus, H., & Postmes, T. (2018). Sociale media en collectieve actie rondom de gasboringen in Groningen. Rijksuniversiteit Groningen.

zich teweer willen stellen tegen ervaren onrecht, maar er zijn geen krachtige tegenbewegingen die hun onvrede vertegenwoordigen, dan ontstaat zo een veelvoud aan uitingen van ongenoegen. Idealiter wordt dit soort ongenoegen voorkomen, maar als die er dan toch is, is het vanuit oogpunt van belangenbehartiging goed als er gelegenheid is om tegenmacht uit te oefenen, zodat er langs democratische wegen een oplossing kan worden gezocht over reguliere bestuurlijke paden. Randvoorwaardelijk is dan ook dat de overheid bereid is om uitingen van ongenoegen serieus te nemen. Onderzoeksvragen Het RBPO heeft aan het Verwey-Jonker Instituut en de Rijksuniversiteit Groningen gevraagd om een analyse uit te voeren van maatschappelijke onrust in Noord-Nederland op basis van een aantal concrete casussen. En om op grond daarvan tot praktische inzichten te komen en een handelingsperspectief (richtinggevend) te bieden voor het openbaar bestuur. In het kader van het onderzoek is ruimte om twee casussen te analyseren. De eerste casus betreft een ingrijpende overheidsbeslissing in een complexe omgeving waarbij maatschappelijke onrust is uitgebleven en blijkbaar op effectieve wijze is gekanaliseerd. De tweede casus betreft een ingrijpende overheidsbeslissing waarbij maatschappelijke onrust is ontstaan en waarvan veel geleerd kan worden om zulke onrust in de toekomst (beter) te voorkomen.

Voor beide casussen is de vraag: wat kunnen we ervan leren voor de toekomst? Voor de uitvoering van het casusonderzoek is een subsidie toegekend door het Ministerie van BZK. De concrete onderzoeksvragen zijn: z z

z

Welke rol spelen sentimenten onder burgers, zoals anti-overheidssentiment? Welke rol spelen sentimenten bij overheden, zoals de neiging om ook gerechtvaardigde eisen en verlangens onder de noemer ‘maatschappelijke onrust’ te scharen? Welke invloed heeft dit op de effectiviteit van de overheid? Inzicht in de dynamieken van de maatschappelijke onrust. 7

Hoe heeft de maatschappelijke onrust zich ontwikkeld. Welke factoren hebben de maatschappelijke onrust verder aangewakkerd? (Eerste casus). Welke factoren hebben maatschappelijke onrust beperkt / gekanaliseerd. Welke randvoorwaarden zijn hierbij relevant? (Tweede casus). Wat betekent maatschappelijke onrust voor de lokale politie? Wat kan openbaar bestuur leren van de casussen over draagvlak voor overheidsbeslissingen en over het voorkomen van onrust? Hoe kan worden voorkomen dat bestuurslagen (lokaal -, regionaal - en landelijk bestuur) tegenover elkaar komen te staan? „

1.

Casus waarbij maatschappelijke onrust is uitgebleven en wellicht op effectieve wijze is gekanaliseerd. In overleg met RBPO hebben de onderzoekers een keuze gemaakt voor zoutwinning in de Waddenzee bij Harlingen, waarbij ondanks een problematische voorgeschiedenis met zoutwinning en ondanks het risico op bodemdaling en potentieel ernstige gevolgen hiervan voor de historische stad Harlingen, onrust en incidenten zijn uitgebleven.

2.

Casus waarbij veel maatschappelijke onrust is ontstaan en waarin deze lang voortduurde. In overleg met RBPO hebben de onderzoekers een keuze gemaakt voor de protesten tegen de komst van windmolenparken langs de N33 en de Drentse Veenkoloniën. Feitelijk betreft dit twee casussen die nauw aan elkaar zijn verbonden qua geografische locatie, dynamiek en betrokken actoren (overheden en actiegroepen). Belangrijkste overweging voor de keuze van deze casus(sen) was dat er niet alleen sprake was van langdurig en heftig protest van burgers met voor Noord-Nederland opmerkelijke escalatie, maar dat parallel daaraan sprake was van complexe bestuurlijke verhoudingen.

„

z z

z

1.2.

Uitvoering van het onderzoek

Inventarisatie casussen maatschappelijke onrust Het onderzoek is gestart met een inventarisatie van casussen in NoordNederland waarin sprake was of is van maatschappelijk protest tegen ingrijpende overheidsbeslissingen. Hierbij zijn we tevens nagegaan welke sentimenten speelden of spelen in deze casussen. De inventarisatie van casussen en sentimenten hebben we uitgevoerd door een online search van informatie welke beschikbaar is via openbare bronnen (internet search). We zijn een aanzienlijk aantal casussen tegengekomen, verspreid over de drie noordelijke provincies. Deze betreft onrust en protesten tegen de komst van windparken, zonneparken, hoogspanningsleidingen, zout- en zandwinning. 6 In bijlage 2 staat een beknopt overzicht hiervan. Gezien de beperkte omvang van de opdracht was ruimte om maximaal twee tot drie casussen in meer detail te onderzoeken.

Uitvoering casusonderzoeken In beide casussen hebben de onderzoekers diepte-interviews uitgevoerd met betrokken actoren, zowel vertegenwoordigers van (lokale) overheden, politie, bewoners/activisten en andere belanghebbenden. In de diepte-interviews is doorgevraagd op de volgende onderwerpen: z

Reconstructie van de dynamiek (bestuurlijk) Wat waren de belangrijkste actoren in de casus: initiatiefnemers, gemeenten, provincies, landelijke overheid, bewoners, ondernemers, actiegroepen, anderen? Timeline en dynamiek/ontwikkelingen belangrijkste bestuurlijke gebeurtenissen? „

„

6 Uiteraard is in Noord-Nederland ook sprake van maatschappelijke impact/onrust rond gaswinning. In deze inventarisatie is echter gefocust op andere typen casussen van overheidsbeslissingen aangezien naar onrust rond gaswinning al eerdere studies zijn uitgevoerd.

8

Wat speelde op de achtergrond? Wat waren de belangen en wat was de werkwijze? Welke gevolgen had dit voor onderlinge relaties tussen actoren? Sentimenten Van welke sentimenten is sprake in de casus die bijdragen aan het ontstaan van onrust. Kunnen geïnterviewden deze sentimenten nader duiden? Welke sentimenten spelen er nog meer, in het bijzonder bij lokaal bestuur? Onrust, protest, verzet en geweld Timeline belangrijkste gebeurtenissen. Doorvragen op oorzaken van maatschappelijke onrust. Verklaringen omvang van verzet en verharding in de loop der tijd? Rol van historie bij onrust? Rol van cumulatie van overheidsbeslissingen in het gebied? Hoe ging de politie en OM met onrust om? Waar liep men tegen aan? Wat was effectief en wat ineffectief? Lessen van de casus voor de toekomst? Wat kan het openbaar bestuur leren van de casussen om meer draagvlak voor overheidsbeslissingen te kunnen realiseren en onrust te voorkomen? Hoe kan worden voorkomen dat bestuurslagen (lokaal -, regionaal - en landelijk bestuur) tegenover elkaar komen te staan? „

z

„

„

z

„

„

„

„

„

„

z

„

„

De bevindingen uit de interviews worden in het rapport van duiding en context voorzien door middel van illustratieve citaten.7

7 Citaten worden in de rapportage gekoppeld aan geïnterviewden als het aanvullende inzichten betreft. Bij gebeurtenissen of inzichten die door meerdere geïnterviewden worden genoemd zijn de betreffende citaten niet geïndividualiseerd om de leesbaarheid te bevorderen.

9

2

Casus zoutwinning in de Waddenzee bij Harlingen

2.1.

Reconstructie van gebeurtenissen

We hebben ten behoeve van de reconstructie en duiding van gebeurtenissen in de casus gesproken met de volgende betrokkenen:8 z

z

z z

Roel Sluiter en Paul Schoute (burgemeester en wethouder gemeente Harlingen). Jarig Langhout en Chris Elsinga (Stichting Bescherming Historisch Harlingen). Durk van Tuinen (voormalig algemeen directeur Frisia Zout). Hendrik Sijtsma (boer en gemeenteraadslid Harlingen).

De voorgeschiedenis: plannen voor zoutwinning voor de haven van Harlingen

zout maar zitten’ op. Deze had als doel de zoutwinning op land te stoppen. De actiegroep ‘Laat het zout maar zitten’ had veel boeren in de gelederen. Zij ondervonden schade, omdat zoutwinning verzilting van hun grond veroorzaakte. Ook de afwatering raakte verstoord door bodemdaling, waardoor de boeren hun land niet meer droog kregen. Later sloten zich ook landbouworganisaties als LTO Noord aan, waarmee het draagvlak voor zoutwinning onder land verder afnam.9 Daarnaast kwamen ook lokale burgeracties zoals ‘Opzouten’ op. Voor de gemeente Harlingen, de provincie Fryslân en het ministerie van Economische Zaken werd onderzoek naar winning van zout onder de Waddenzee een uitweg om een belangrijke werkgever in de regio vast te houden. Ook zou Frisia zo kunnen voldoen aan de groeiende zoutvraag in Nederland, waaronder die naar industriezout en consumentenzout.10 In 2006 is ervoor gekozen om op termijn over te gaan naar 100% winning op zee, in het gebied buiten de haven van Harlingen.11 Ook bij winning van zout onder de zee bestaat echter het risico op bodemdaling, niet alleen in de Waddenzee maar ook in het kustgebied van Harlingen. Omdat bodemdaling tot in de monumentale binnenstad van Harlingen niet kon worden uitgesloten, rezen er vragen over de gevolgen daarvan voor de bebouwing, met name voor monumenten in de binnenstad.

Bovendien bestaat het risico op verstoring en vervuiling van het zeemilieu als gevolg van de zoutwinning.

Halverwege de jaren ‘90 startte Frisia Zout - toen nog Frima – onder land in Noordwest-Fryslân met de winning van 1,2 miljoen ton zout per jaar. De bodemdaling als gevolg hiervan verliep veel sneller dan verwacht; de maximaal vergunde bodemdaling kwam al binnen 10 jaar in zicht. In 2001 richtten dorpsbelangenverenigingen in het Noordwesten van Fryslân de actiegroep ‘Laat het 9 https://www.ftm.nl/artikelen/zout-laat-friesland-zakken?share=QFExoceT9W34jgnItooCAtTyXuz1JwK KrQDTz2qH3vv%2FWn3xQ7UWRJLzizSFNA%3D%3D 10 https://geografie.nl/artikel/fout-zout-onder-de-waddenzee 8 De heer Sluiter is aan het einde van zijn ambtstermijn in mei 2021 afgetreden als burgemeester van Harlingen.

11 https://pilotharlingen.nl/p/Veelgestelde+vragen/pilotharlingen%7Cb242a2f1-1287-4106-b88474a9849d245d/

10

Zorgen over gevolgen van bodemdaling voor de stad Harlingen De (gevolgen van) zoutwinning onder land was in Harlingen geen groot punt van zorg. De stad had wel de lusten van werkgelegenheid maar niet de lasten van bodemdaling. Een geïnterviewde verwoordt dit als volgt: “Op het vasteland boven Harlingen werd al 25 jaar zout gewonnen, daar hebben weinig Harlingers zich druk om gemaakt. Want het was buiten de gemeente. Zoutwinningsfabriek staat in Harlingen, dat was goed voor de werkgelegenheid. Een andere gemeente kreeg de bodemdaling.” Toen de plannen vorderden voor zoutwinning voor de haven van Harlingen ontstond bezorgdheid over de mogelijke gevolgen hiervan voor de stad Harlingen. In de woorden van een geïnterviewde: “Een pijp wordt schuin de Waddenzee ingestoken, dan begint daar het boren en bodemdaling kan het gevolg zijn. Ook in de oude historische binnenstad van Harlingen pal aan de Waddenzee, met meer dan 500 rijksmonumenten. Een aantal mensen was heel bang dat alles in de stad aan het wankelen komt, en dat dat grote schade zou kunnen aanrichten. Die bezorgdheid ontstond bij gewone burgers gehecht aan de historische binnenstad, maar natuurlijk ook bij huizenbezitters, eigenaren van kapitale panden et cetera.”

bedrijfsschade én imagoschade aan Harlingen als monumentenstad. De Stichting beoogt in goed overleg met betrokken partijen (Frisia Zout, gemeente, provincie, waterschap) tot oplossingen te komen, waarbij de veiligheid van de stad en zijn bewoners centraal staan. Na een reeks gesprekken met SBHH concludeerden Frisia Zout, de gemeente Harlingen en de provincie Fryslân in de loop van 2018 dat zij een gemeenschappelijk belang hebben: het voorkomen van onrust over mogelijke gevolgen van de zoutwinning. Samenwerkingsovereenkomst Pilot Harlingen (2019) Op 18 maart 2019 hebben de SBHH, Frisia Zout, de gemeente Harlingen en de provincie Fryslân een samenwerkingsovereenkomst getekend om Harlingen te beschermen en de inwoners optimaal te informeren over de gevolgen van de zoutwinning. In de samenwerkingsovereenkomst zijn de volgende afspraken vastgelegd12: z

z z

z

Oprichten Stichting Bescherming Historisch Harlingen In 2014 vroeg de vereniging Oud Harlingen de gemeenteraad van Harlingen om niet aan de zoutwinning mee te werken ‘totdat onomstotelijk vaststaat dat die geen bedreiging kan vormen voor het monumentale Harlinger erfgoed.’ Omdat die brief geen effect had organiseerde de vereniging een bijeenkomst met particuliere huiseigenaren, rentmeesters van kerken en erfgoedorganisaties. Dat overleg leidde tot de oprichting van de Stichting Bescherming Historisch Harlingen (SBHH). Doel van de Stichting is alle soorten schade te voorkomen: materiële schade aan panden, maar ook emotionele en psychische schade,

Frisia Zout legt een aanvullend meetnet aan in de binnenstad van Harlingen dat trillingen, daling en scheefstand in de ondergrond registreert. Er zijn grenzen vastgesteld voor maximale bodemdaling en scheefstelling. Bij de zoutwinning wordt het zogeheten ‘Hand aan de kraan’-principe toegepast door exploitant Frisia Zout. Dat wil zeggen dat de winning wordt stopgezet indien maxima worden overschreden. Over de zoutwinning wordt door partijen adequaat (proactief en transparant) gecommuniceerd met bewoners en andere belanghebbenden.

In het najaar van 2019 liet Wetterskip Fryslân weten bereid te zijn ook een bijdrage te leveren aan het uitwerken van de samenwerkingsafspraken. De Waddenvereniging en andere natuur- en milieuorganisaties maken geen deel uit van de samenwerking. Onder de titel ‘Pilot Harlingen’ wordt de Samenwerkingsovereenkomst de komende jaren verder uitgewerkt en uitgevoerd.

12 https://sbhh.nl/p/Pilot/sbhh%7C7c7775a6-c6e0-4517-895a-52c6162b2beb/

11

De partners willen niet alleen Harlingen veiligstellen, maar deze manier van (samen)werken ook uitdragen als ‘good practice’ bij mijnbouwprojecten in de rest van Nederland. Om te laten zien dat het wél kan: een goede samenwerking tussen overheid, particulieren en mijnbouw. Ook dit is in de Samenwerkingsovereenkomst vastgelegd. Minister Wiebes van EZ13 en het Staatstoezicht op de Mijnen zeggen de pilot te zien als een voorbeeldpilot en mogelijke blauwdruk voor mijnbouwprojecten.14 ‘Het past in een breder zoekproces naar een constructieve interactie met omwonenden van een mijnbouwactiviteit en de betrokken decentrale overheden.’ Wat in vergelijking met andere mijnbouwprojecten opvalt is dat bewoners in Harlingen niet alleen betrokken worden maar ook invloed hebben op de metingen en monitoring van de bodembeweging. In Harlingen zijn onder meer tiltmeters geïnstalleerd en wordt bodemdaling van diepe en ondiepe ondergrond zorgvuldig geregistreerd.. De zoutwinning in de Waddenzee is gestart (sinds najaar 2020) In september 2020 is Frisia Zout gestart met de winning. Per januari 2022 zal de zoutwinning volledig in productie gaan.

Aanleiding, doelen, strategieën en succesfactoren SBHH / Pilot Harlingen De geïnterviewden van de Stichting Bescherming Historisch Harlingen (SBHH) vertelden over de aanleiding en doelen voor de oprichting van de SBHH, de gekozen strategieën en de volgens hen relevante succesfactoren. Aanvankelijk werd volgens geïnterviewden vanuit de exploitant en de lokale overheid een beeld geschetst van ‘gaat u veilig slapen, alles is goed geregeld’.

“Het was tussen 2014-2017 dat vereniging Oud Harlingen geen voet aan de grond kreeg. Zo waren er vanuit de vereniging pogingen om met Frisia Zout in gesprek te gaan over de zoutwinning onder de Waddenzee met als doel garanties dat er niks met de stad zal gebeuren. Echter men verwees naar de m.e.r. en de vergunning, alles was al geregeld. En men zei over die 1 á 2 cm bodemdaling ‘dat zal het wel zijn’. Dat was toen ook de houding van de gemeente, want die vond het belangrijk dat de zoutwinning, vanuit economisch perspectief, doorging. Dus daar zat eigenlijk een beetje ‘patstelling’. Er werd kortom gezegd ‘ga maar rustig slapen, want er gebeurt toch niets’. Dat was in het begin steeds de muur waar we tegenaan liepen. Dat vonden wij toch niet zo geruststellend. Je weet gewoon dat die contouren zoals die vooraf voorspeld worden slechts voorspellingen zijn. Kijk maar wat er is gebeurd in Groningen [gevolgen gaswinning], dat was ook onvoorspelbaar. De Onderzoeksraad voor Veiligheid zegt niet voor niets dat alles wat ondergronds gebeurt, dat kun je niet voorspellen. Onzekerheden zijn inherent aan activiteiten in de diepe ondergrond.“15 Toen de vereniging Oud-Harlingen weinig weerklank van exploitant en gemeente kreeg op haar zorgen is de Stichting Bescherming Historisch Harlingen (SBHH) opgericht. De SBHH is van onderaf ontstaan.

“De vereniging Oud Harlingen is de grootste vereniging in Harlingen, met ongeveer 1500 leden. Zij hebben zich tot doel gesteld: het zorgdragen voor het monumentale karakter van Harlingen en de historie een plaats geven in de toekomst. In die club was bezorgdheid over de zoutwinning, wat ze als vereniging Oud Harlingen vanwege alle andere lopende zaken onvoldoende actief konden oppakken. Daarom is er een aparte stichting opgericht, in samenspraak met lokale, provinciale en landelijke erfgoedorganisaties, kerkrentmeesters en particuliere huiseigenaren, om specifiek met de mogelijke

13 In 2017 werd EZ het ministerie van EZK, met Erik Wiebes als minister. In het rapport spreken we steeds van EZ. 14 https://sbhh.nl/p/Nieuws/sbhh%7C05bd6310-c608-4f63-bec0-fdc791f97378/

15 Interview Langhout en Elsinga (SBHH).

12

effecten van de zoutwinning aan de slag te gaan. Dus dit initiatief is echt van onderaf.”16 De geïnterviewden van SBHH benadrukken dat het vanaf het begin de bedoeling was om niet ‘een actiegroep te zijn’ maar te komen met een ‘onderbouwd en op verbinding gericht verhaal’ en die verbinding ook actief te zoeken door te investeren in contacten. “Voor ons was daarbij duidelijk dat we geen actiepartij wilden worden. We wilden proberen aan tafel te komen waarbij de kernwaarden ‘verbinden, vertrouwen, betrokkenheid en lef’ als leidraad zijn gehanteerd. Op die manier, totaal onafhankelijk van alle instituties, proberen we toch een positie te creëren waar wel naar de burger wordt geluisterd, nu eens niet top-down, maar bottom up. Zo zijn wij begonnen en hebben alles op alles gezet om een goed team te selecteren. Iemand die juridisch goed geschoold is, een bodemdeskundige, een communicatiedeskundige. En ook zit een echte notoire Harlinger in het team, die zet ons met beide benen weer op de grond. Dat heeft erin geresulteerd dat wij in twee jaar tijd meer dan 200 gesprekken hebben gevoerd met iedereen die gebaseerd op die motie die wij in 2017 in een ledenvergadering van Oud Harlingen hebben voorgelegd en die buiten 1 onthouding unaniem is aangenomen. De gesprekken gingen van GGZ, GGD, Den Haag t/m Universiteit Groningen, noem maar op, heel breed.

Wij nodigden onszelf uit met het verhaal van die motie. Wij kwamen met al die mensen in gesprek, op basis van ons consistente verhaal dat we verbindend willen zijn: dialoog, open communicatie, waarbij consent de basis is van wat we willen bewerkstelligen.”17

De relatief grote omvang van de vereniging Oud Harlingen met een breed draagvlak onder de bevolking en dus met invloed draagt bij aan het succes van het initiatief. “Harlingen is een relatief kleine stad (16.000 inwoners) maar de vereniging Oud Harlingen is groot (1.500 leden). Relatief veel mensen zijn dus lid van die club, en deze is dus ook wel invloedrijk. Ook de helft van de gemeenteraad is lid hiervan. Dat is belangrijk geweest in de voortgang en succes van het traject zoals het is gegaan. Ook in de gemeenteraad leeft het idee is dat Oud Harlingen en dus de SBHH een goede afspiegeling is van wat er leeft onder de bevolking.”18 Eveneens belangrijk voor het verkrijgen van draagvlak voor de doelstellingen van SBHH is de verkregen steun van het lokaal bestuur. “We presenteerden de actiepunten waar we mee aan de slag wilden in een schouwburg vol met mensen, dat is de basis voor al ons handelen. De burgemeester zit in de zaal en wethouders. De burgemeester stak meteen zijn hand op om ons verhaal te omarmen. Geeft meteen draagvlak in de gemeente en bij de burgerij.”19 De door ons geïnterviewde bestuurders van de gemeente Harlingen onderschrijven het belang van de ‘op verbinding gerichte aanpak’ voor het verkrijgen van draagvlak.

“Stichting Bescherming Historisch Harlingen is geen stichting die keihard protesteert, maar een heel bijzondere aanpak heeft, en die het waard is om nader te bekijken. Ze beschouwen zichzelf niet als actiegroep. Dat verklaren

16 Interview Langhout en Elsinga (SBHH).

18 Interview Langhout en Elsinga (SBHH).

17 Interview Langhout en Elsinga (SBHH).

19 Interview Langhout en Elsinga (SBHH).

13

ze iedere keer expliciet. Dat ze er niet zijn om zich te verzetten tegen de reeds afgegeven winningsvergunning, maar dat zij er zijn om ervoor te zorgen dat vroegtijdig zal worden ingegrepen wanneer het mis dreigt te gaan. En om daarvoor zoveel mogelijk waarborgen te creëren, bijvoorbeeld door middel van het aanvullend meetnet in die stad. Door dat expliciete uitgangspunt van de stichting was dus ook Frisia bereid om onderdeel te worden van de Pilot Harlingen.”20 Naast de ‘op verbinding gerichte visie’ zijn volgens de geïnterviewden van SBHH ook doorzettingskracht, het maken van fysieke afspraken, het meebewegen van exploitant Frisia en contacten met de Tweede Kamer belangrijke factoren geweest om een samenwerking van de grond te krijgen met serieuze aandacht voor de zorgen die leefden over de gevolgen van de zoutwinning voor de stad Harlingen.. “Een belangrijke succesfactor om met mensen en instanties in contact te komen was dat we er constant fysiek naartoe zijn gegaan. Dus het maken van concrete afspraken en niet alleen via briefwisseling. Zo zijn we ook naar Den Haag toegereden en hebben we met de Inspecteur Generaal van SodM goede gesprekken gehad. Terwijl we in het begin alleen nog brieven stuurden en we pas na vier maanden antwoord kregen. Uiteindelijk is ook het kwartje gevallen bij Frisia.

Zij hebben uiteindelijk toch wel het goede voor met de stad Harlingen en waren in 2018 bereid om met ons in gesprek te gaan over onze zorgen over de zoutwinning. Toen is ook de gemeente meegegaan, terwijl ze eerder nog afhoudend waren. Wat ook een mijlpaal is geweest, ook in 2018, is dat wij op een gegeven moment de Tweede Kamer hebben benaderd. We zijn uitgenodigd om een paper die we hadden ingediend toe te lichten. Daar zaten ook andere burgerinitiatieven omtrent zoutwinning, maar wij waren de enige die wilde participeren en meedenken, vooruitdenken, samen optrekken,

economie, veiligheid en rechtszekerheid gaan hand in hand. Dit heeft er ook aan bijgedragen dat ‘het nieuwe veiligheidsdenken’ (een term die we daar voor het eerst hebben gebruikt) is opgepakt. Agnes Mulder van de Tweede Kamer en Rob Jetten hebben dat opgepakt. Daar is ook een breakthrough ontstaan, omdat Rob Jetten aan Durk van Tuinen van Frisia Zout de vraag stelde van: ‘Wat de Stichting hier vertelt, waarom leg je dat niet vast? Of heb je daar problemen mee? Toen gaf Durk aan dat hij daar geen problemen mee had. Dit waren kleine puzzelstukjes die ervoor zorgden dat de Stichting uiteindelijk steeds serieuzer werd genomen.”21 Actieve en transparante communicatie was en is voor de SBHH een belangrijke strategie om de achterban te informeren. Hierdoor wordt ook mogelijke onrust gekanaliseerd. “Daarnaast hebben wij ons, daar waar we kunnen, geprofileerd. Dus in de Raad, lokale media en consistent zijn in ons verhaal. Steeds weer terug naar de basis gaan, altijd maar weer uitleggen en heel veel herhalen. Ook het voortdurend nieuws brengen is een voorwaarde om uiteindelijk de achterban het vertrouwen en de rust te laten behouden. Dat was niet ons primaire doel, maar het is wel gebeurd.

Dat komt door de tactiek en visie die wij hebben neergezet vanaf dag één.”22 De websites van Pilot Harlingen en SBHH bieden veel informatie over de zoutwinning, de achtergronden en actuele nieuwsberichten. Succesfactor van deze communicatie is volgens geïnterviewden niet alleen de transparantie maar ook het voorkomen van tegenstrijdigheid van informatie.

21 Interview Langhout en Elsinga (SBHH). 20 Interview burgemeester Sluiter en wethouder Schoute gemeente Harlingen.

22 Interview Langhout en Elsinga (SBHH).

14

“Je kunt op de websites berichten vinden over de stand van zaken. Volledige informatie is belangrijk, dat hebben we gezien bij de verwarring die ontstond bij de zoutwinning onder land bij Wijnaldum. Vanwege bodemdaling is daar de zoutwinning gestopt. De problemen bestaan al heel lang (20/25 jaar), zoals wateroverlast en scheuren, maar het bleef onduidelijk wat de oorzaken zijn en er is nog steeds sprake van strijd en geen antwoorden. Het woekert voort met tegenstrijdige berichten hierover. Als burger word je daar gek van. Een burger die wil weten hoe het staat met de zoutwinning, daarom is er dus een website waar alle informatie te vinden is over de pilot, een centraal communicatiemiddel. Daar komen de meetresultaten op. Het zal dus niet gebeuren dat er via de stakeholders in Harlingen tegenstrijdige informatie naar buiten komt.“23 Gevolgen zoutwinning pas laat erkend Overigens had de vereniging volgens geïnterviewden wel eerder in actie kunnen komen om de mogelijke gevolgen van de zoutwinning aan de orde te stellen. De zoutwinning vindt weliswaar in de achtertuin van burgers plaats, maar gebeurt op zee en is niet heel zichtbaar. Dat is volgens de interviewer een verschil met de Veenkoloniën waar de windmolens fysiek dichter bij de burgers staan.

“Frisia was in 2008/2009 al begonnen met het verkrijgen van de vergunningen en het doorlopen van allerlei stappen (onderzoeken, de m.e.r. rapporten en dergelijke). Dat is allemaal keurig gepubliceerd in de lokale krant die iedereen leest. Niemand dacht echter toen al; dat is van invloed op mijn eigen leefomgeving, mijn stad en mijn huis. Dit speelt zich af op zee, het probleem was van het land naar de zee afgeschoven. Dat is een uiteraard verschil met de Veenkoloniën. Ook de vereniging Oud-Harlingen heeft niet tijdig onderkend dat de zoutwinning in hun pakket hoorde. Dus tegen de tijd

dat wij snapten wat er ging gebeuren en vooral welke impact dat zou kunnen hebben, was de vergunning al verleend. Dat moment was eind 2013. Wij stuurden vervolgens aan de gemeenteraad een brief dat we ons zorgen maakte en kregen als reactie terug dat de gemeente niet in de positie was hier iets aan te doen.”24 Ook het beeld dat ‘je er niets meer aan kan doen’ en ‘alles is al bekokstoofd’ speelde mogelijk een rol waarom de voorgenomen zoutwinning op zee tot ongeveer 2014/2015 niet erg leefde in de stad. “Het hielp niet dat de gemeenteraad toentertijd zei ‘we gaan er niet over, we hebben hierover niets te vertellen. In die jaren was er ook geen adviesrecht en ging alles buiten de gemeente en provincie om. Bovendien waren de ervaringen rond de inspraak in de provincie Groningen bij mijnbouwprojecten niet onbekend. Daar bleek telkens dat alles al was bekokstoofd en je er als burgers of zelfs gemeente niets meer aan kan doen. En wanneer de gemeente dan toch zijn best gaat doen en informatiebijeenkomsten gaat organiseren, dan kun je er als burger wel naartoe gaan, maar dat maakt toch niets meer uit. Harlingen heeft bovendien naast de zoutwinning ook een ander hoofdpijndossier, namelijk de overlast van een afvaloven en protesten daartegen. Dat is een verhaal op zich.

Het idee was ook daar: ‘het maakt niet uit wat er gebeurt (te veel vervuiling, gebroken beloftes), dat ding draait toch door”. Mogelijk is dat ook een reden geweest dat op de informatieavonden over de zoutwinning er amper iemand was.”25

24 Interview Langhout en Elsinga (SBHH). 23 Interview Langhout en Elsinga (SBHH).

25 Interview Langhout en Elsinga (SBHH).

15

Aanhaken van ministerie EZ26 De Pilot Harlingen - de samenwerking tussen SBHH, Frisia Zout, de gemeente, de provincie en het waterschap - wordt inmiddels ook toegejuicht door het ministerie van EZ. EZ steunt het project door het een voorbeeldproject te noemen dat navolging verdient elders in het land. Ook draagt EZ financieel bij. De infrastructuur van het aanvullend meetnet is betaald door Frisia, maar de gegevensverwerking en de interpretatie ervan vergt ook capaciteit, en dit wordt mede gefinancierd door EZ, de provincie en gemeente Harlingen. Problemen in de communicatie met ministerie EZ en SODM Volgens de SBHH-geïnterviewden was het aanvankelijk wel ingewikkeld om in contact te komen met het ministerie van EZ. En daarbij was hun indruk dat EZ ‘wel verstand heeft van economische zaken maar minder begrijpt van burgers die van onderop iets proberen voor elkaar te krijgen. “Bij het ministerie van EZ, daar kwamen we niet binnen. Dat is uiteindelijk toch gelukt, maar alleen omdat we bij een bezoek aan Den Haag toevallig de betrokken ambtenaren van EZ op het terras naast ons zaten. Toen zijn we op het terras naar ze toegelopen en hebben we kunnen praten en toen zijn we binnen gekomen bij EZ. Dus ook hier is persoonlijk contact weer belangrijk, maar dit keer uit toeval. Daarvoor was het echt niet te doen om daar überhaupt met wie dan ook in gesprek te komen.

Hierna ging het balletje ook bij EZ rollen. Toch blijft het nog steeds moeilijk om voet aan de grond te krijgen, terwijl ze ons wel steunen. Bij EZ werken technocraten en economen, maar van burgers die iets willen, begrijpen ze minder. Dat is een beetje wat er is gebeurd.”27

Inmiddels zou wel sprake zijn van een gedragsveranderingen binnen het ministerie EZ. “We constateren wel dat in de afgelopen 4 á 5 jaar een gedragsverandering aan de gang is binnen ministerie EZ. De gebeurtenissen in Groningen helpen daar enorm bij.”28 Ook onze geïnterviewden uit het lokaal bestuur bemerken de gedragsverandering bij het ministerie EZ: “Je merkt dat er toch wel wat veranderd is bij EZ in de loop der jaren. Ze staan wel meer open voor het serieus nemen van – en voorkomen van maatschappelijke onrust, en dat heeft alles te maken met wat er is gebeurd in Groningen.”29 Echter blijft het economisch belang daarbij dan wel voorop staan. Een geïnterviewde van het lokaal bestuur merkt hierover het volgende op: “Ik denk eigenlijk dat ze vanuit EZ helemaal niet op zoek zijn naar het loslaten van bedrijfsbelang, maar dat ze juist willen dat boringen kunnen doorgaan. Dat is in dit geval zout. Maar ze zien ook tot wat voor enorme weerstand dat kan leiden, zoals bij gas. Waar men nu naar op zoek is, is naar manieren die de weerstand wat kunnen beteugelen. Daarom denk ik ook dat een initiatief dat daartoe geneigd is, zoals de Pilot Harlingen, daar gehoor krijgt. De Pilot verenigt immers twee dingen: het kanaliseren van de ongerustheid die er is en het ondertussen mogelijk maken om wel gewoon door te kunnen gaan met boren. Dat is de ideale oplossing denk ik.

Als de onrust en de beduchtheid ertoe leidt dat gegevens worden uitgewisseld is dat goed. Ook is het goed als bij

26 In 2017 werd EZ het ministerie van EZK, met Erik Wiebes als minister. In het rapport spreken we steeds van EZ.

28 Interview Langhout en Elsinga (SBHH).

27 Interview Langhout en Elsinga (SBHH).

29 Interview burgemeester Sluiter en wethouder Schoute gemeente Harlingen.

16

EZ dan doordringt dat er maar beter niet van bodemdaling sprake kan zijn, omdat die tot catastrofale gevolgen in Harlingen kan leiden. En dat het dan verstandig is om te investeren in mechanismen zoals dat meetnet, het principe van handen aan de kraan, waarbij je meteen kan stoppen als iets misgaat. Waardoor het ook reëel is dat de onrust minder wordt, en er meer vertrouwen in de hele onderneming ontstaat.”30 De SBHH-geïnterviewden zien enkele verbeterpunten voor het ministerie EZ. Dat zijn vroegtijdige communicatie over de gevolgen van ingrijpende projecten voor mensen persoonlijk en hen erop wijzen dat dit het moment is om zich hier in te verdiepen. Tevens is de suggestie om minder te ‘zenden’ en meer open staan voor vragen en zorgen vanuit burgers. “Wat EZ onderschat is het belang van de vroegtijdige communicatie. Maar zelfs al zou je helemaal vooraan beginnen met te zeggen wat je van plan bent over 10 á 15 jaar zout winnen in de Waddenzee. Dan vindt niemand dat nog interessant en mensen zitten daar ook niet op te wachten. Je moet als overheid niet alleen actief communiceren, maar ook je best doen om mensen duidelijk te maken dat dát het moment is om bezig te gaan met wat nog een tijdje duurt voordat het er is. Dat is nog moeilijker dan actief communiceren. Een betere manier om de burgers te benaderen is mijnbouw in gezamenlijkheid met omwonenden te ontwikkelen.

Dat besef hebben ze niet en de omvang wat dat vraagt, om mensen duidelijk te maken dat het hun belang is, ook niet.”31

je duidelijk uit wat er gebeurt middels presentaties. Maar iedereen die daar weg loopt die denkt ‘het zal wel, ik wil niet dat die gaswinning daar komt’. Het ministerie EZ doet wel zijn best, maar ze raken niet de kern van diezelfde burger.”32 De SBHH-geïnterviewden wijzen ook op het Staatstoezicht Op De Mijnen (SODM) als het gaat om communicatieproblemen en inlevingsvermogen naar de burger. “Al onze mailtjes en brieven naar het SODM zijn verdwenen of werden niet beantwoord, er was geen doorkomen aan. Toen het na een jaar of drie eindelijk gelukt was, was dit na een wisseling van de wacht, want er was een nieuwe voorman bij SODM gekomen met meer feeling voor contact met burgers. Toen was het nog steeds moeilijk om met ze te communiceren, we kregen te maken met medewerkers die wel verstand hebben van techniek maar zich moeilijk kunnen inleven in het perspectief van burgers. Waardoor we elkaar moeilijk kunnen verstaan. Ze zijn niet communicatief niet goed ingericht, je belt als burger en krijgt een antwoord waar je niets mee kunt.. Inmiddels is onze communicatie met SODM wel beter geworden omdat we persoonlijke ingangen hebben. Maar daar zou het eigenlijk niet van af moeten hangen. Ook iemand die naïef een vraag stelt moet een goed antwoord krijgen. Want anders krijg je bij ingrijpende (mijnbouw)projecten nooit het vertrouwen van de burger, dat moet echt anders.”33

“We zijn weleens bewust naar zo’n informatiebijeenkomst omtrent gaswinning geweest om te kijken hoe EZ dat opzet samen met de gaswinner, dat is gelikt. Dat wil je niet weten hoeveel geld daar aan besteed wordt. Zenden, zenden en zenden. Advocaten zitten daar, je kunt een zienswijze indienen. Iedereen legt

De SBHH-geïnterviewden hebben tips voor verbetering van de communicatie vanuit SODM.

30 Interview burgemeester Sluiter en wethouder Schoute gemeente Harlingen.

32 Interview Langhout en Elsinga (SBHH).

31 Interview Langhout en Elsinga (SBHH).

33 Interview Langhout en Elsinga (SBHH).

17

“We hebben aan SODM de vraag gesteld: kunnen wij op basis van onze ervaringen en inzichten wellicht iets bijdragen aan het verbeteren van de communicatie tussen burgers en mijnbouwbedrijven? Want één van de problemen van burgers is de hoeveelheid informatie te vinden en doorgronden. Als je een bezorgde burger bent, hoe krijg je dan zicht op het hele proces (wie beslist wat, wat is de status en wat kan ik nog inbrengen). Wat zij al hadden bedacht is een platform of app waarop stakeholders informatie kwijt kunnen. Zodat als je als burger bijvoorbeeld ‘Harlingen’ intypt dat je dan alles over de zoutwinning op een rij krijgt: toelichting, plannen, meetgegevens, vergunningen. Alles bij elkaar, dat zou wel een stap vooruit zijn. Ze vroegen ons ook commentaar te geven. Wat volgens ons een zwak punt is, is dat het een app van de overheid is. Wat ondermijnend kan zijn voor het vertrouwen bij burgers. Als het van bovenaf komt dan sta je gelijk al 20-0 achter, door het wantrouwen in de overheid. Om het vertrouwen terug te winnen, dat lukt niet met de app alleen. Je moet dus eerst een enorme inhaalslag maken voordat je met zo’n app begint. Als het vroegtijdig genoeg is, dan kun je er misschien wel iets mee.

Een ander punt is: als elke stakeholder zijn eigen informatie er op kan zetten, hoe zorg je er dan voor dat op die app geen tegenstrijdige informatie staat? Wij zelf proberen dat dus te creëren door samenwerking.”34

2.2.

milieu (werelderfgoed Waddenzee), zoals verstoring en vervuiling. Dit aspect speelt binnen de Pilot Harlingen minder een rol maar wordt wel onder de aandacht gebracht door milieuorganisaties zoals de Waddenvereniging. Hier gaan we in paragraaf 2.3 nader op in. Uit de reconstructie van de casus wordt duidelijk dat betrokkenen diverse strategieën toepassen om maatschappelijke onrust te voorkomen of te kanaliseren. Deze strategieën adresseren met name de angst dat zoutwinning leidt tot bodemdaling evenals potentieel wantrouwen naar exploitant en overheid. Geïnterviewden noemen de volgende strategieën: z

z

Toegepaste strategieën om onrust over gevolgen van bodemdaling te kanaliseren

De plannen voor zoutwinning in de Waddenzee voor Harlingen hebben geleid tot verschillende sentimenten die kunnen bijdragen aan maatschappelijke onrust. Aangezien zoutwinning leidt tot bodemdaling bestaat de vrees voor negatieve gevolgen hiervan voor de monumentale Harlinger binnenstad. Op basis van dit sentiment is de Pilot Harlingen opgezet. Een ander belangrijk sentiment betreft de angst dat zoutwinning leidt tot schade aan natuur- en z

34 Interview Langhout en Elsinga (SBHH).

Afspiegeling zorgt voor draagvlak. Het initiatief SBHH is van onderop ontstaan, uit gedeelde zorg over de gevolgen van zoutwinning, en geniet breed draagvlak bij de bevolking, politiek en andere belanghebbenden. SBHH vormt een goede afspiegeling van bewoners én ondernemers. Hierdoor kan SBHH stevige tegenmacht uitoefenen. Niet polariseren en alarmeren maar de verbinding zoeken en sterk investeren in goede relaties en doorlopend contact. De Stichting Bescherming Historisch Harlingen (SBHH) opereert zakelijk, kant zich niet tegen de zakelijke ambities van de ondernemer en zoekt zeer actief verbinding met andere actoren. Zij nemen expliciet afstand van activisme. Dit helpt bij het realiseren van draagvlak in de lokale politiek en maakt het mogelijk om draagvlak onder de bevolking te combineren met goede toegang tot ondernemer en instanties als EZ en SodM. De totstandkoming van deze relaties en het ontstaan van wederzijds vertrouwen verkleinen de kans op het ontstaan van maatschappelijke onrust. Zoals we zullen zien investeerde ook Frisia in het traject van vergunning veel in goed contact met andere stakeholders. Transparante communicatie vanuit SBHH en pilot Harlingen vergroot het vertrouwen van bezorgde burgers. 18

z

z

z

Communicatie van onderop roept minder wantrouwen op. Communicatie over relevante ontwikkelingen en gebeurtenissen vanuit SBHH geeft meer vertrouwen dan als de overheid hierover zou communiceren. Winnen en borgen van vertrouwen door aanvullend meetnet en ‘Hand aan de kraan’-principe.. Het Aanvullend Meetnet registreert trillingen, daling en scheefstand in de ondergrond van de binnenstad van Harlingen; er zijn grenzen vastgesteld voor maximale bodemdaling en scheefstelling. Bij de zoutwinning wordt het zogeheten ‘Hand aan de kraan’-principe toegepast waarbij de winning wordt stopgezet indien een te grote bodemdaling wordt geconstateerd. Geleerde lessen toepassen van een eerdere casus met maatschappelijke onrust in Harlingen, te weten de afval- en energiecentrale Omrin.

In de voorgeschiedenis van de casus is hiernaast nog sprake geweest van twee andere strategieën welke zijn toegepast door de exploitant. Dit zijn: z

z

Vertrouwensband opbouwen met stakeholders door veel te investeren in contacten. Bijdragen aan sociale infrastructuur (“voor wat hoort wat principe”).

In de volgende alinea’s lopen we de diverse strategieën langs, beschrijven we hoe geïnterviewden aankijken tegen de strategieën en op welke wijze deze volgens hen (hebben) bijdragen aan het voorkomen van maatschappelijke onrust? Investeren in contacten en bijdragen aan sociale infrastructuur (“voor wat hoort wat principe”) In de voorgeschiedenis van de casus was sprake van zoutwinning onder land waarbij de bodemdaling veel sneller verliep dan men had ingeschat. De bodemdaling die na 60 jaar bereikt zou worden werd al bereikt na 12 jaar. Dat betekent dat exploitant Frisia Zout en de vergunningverlener er in hun verwachtingen

naast hebben gezeten. Volgens directeur Durk van Tuinen ontstond hierdoor zo rond 2002 een imagoprobleem. “De gevolgen van de zoutwinning konden dus van tevoren niet goed ingeschat worden. Dan krijg je de situatie waarin omwonenden zeggen ‘wie kunnen wij nog vertrouwen’.”35 In dezelfde periode ontstond vanuit de omliggende dorpen de actiegroep ‘Laat het zout maar zitten’, waarbij zich ook boeren aansloten en burgeracties zoals ‘Opzouten’. Volgens Van Tuinen werd toen het belang ingezien om het vertrouwen te herstellen. “We wilden maximaal transparant worden naar de omgeving, door aan de bewonerscommissies te vertellen wat er gebeurt aan bodemdaling. En we zijn de bodemdaling beter gaan monitoren. In 2005 waren we daar al. Met andere woorden, voor ons was het een heel belangrijke stap dat mensen de metingen en gegevens die wij gaven zouden gaan vertrouwen. Met deze basis kun je dan verder.”36 Wat echter bleef was de vrees vanuit de landbouw voor verzilting en afwateringsproblemen. “Dat heeft ertoe geleid dat we in 2007/2008 zijn gaan nadenken over de volgende fase. Twee varianten; een derde locatie op het land aanvragen, of winning onder de Waddenzee. Toen zijn we in gesprek gegaan met ministerie van Economische Zaken. Het is een gevoelig onderwerp, daarom zijn wij gevraagd om in de vergunningsprocedure niet de traditionele volgorde te doen.

Dus niet eerst een concessie aanvragen maar eerst een milieu effectrapportage

35 Interview voormalig directeur Van Tuinen (Frisia). 36 Interview voormalig directeur Van Tuinen (Frisia).

19

gaan maken. Bijzonder hierin was dat ons werd gevraagd zowel een m.e.r. te maken van verdere winning op het land als wel onder de Waddenzee. Die hebben wij uitgevoerd.”37 Dit is een opvallende gang van zaken. Het initiatief om een zorgvuldige procedure te hanteren, waarbij de milieueffecten beoordeeld zouden worden voordat er een concessie werd verleend, kwam van het ministerie van EZ, volgens van Tuinen omdat winning toen al gevoelig lag. Verderop in het interview verduidelijkt van Tuinen dat het ging om een verzoek van de toenmalige minister van EZ zelf. Er was dus (ver voordat de maatschappelijke onrust rond mijnbouw landelijk doorbrak na de beving van Huizinge in 2012) bij de toenmalige minister van EZ zoveel sensibiliteit over ondergrondse activiteiten dat deze het wijs vond om Frisia te verzoeken om van de geijkte procedures af te wijken. Volgens Van Tuinen is er daarbij ook voor gekozen om stakeholders proactief te informeren over effectrapportages en ze erbij te betrekken. Frisia heeft met meer dan veertig personen en instanties gesproken. “Wat we gedaan hebben is stakeholders ten aanzien van de Waddenzee bij elkaar te roepen, zoals onderzoeksinstituut Deltares, mensen van het Ministerie EZ, de Waddenvereniging en anderen.

Voor land hebben we hetzelfde gedaan We hebben stakeholders geïnformeerd dat we de beide rapportages zouden gaan doen maar niet zonder hen te informeren over de voortgang. Dus hebben we elk kwartaal de groep bij elkaar gevraagd. Daarbij hebben we standaard de voortgangsresultaten laten zien en aan ze gevraagd wat ze ervan vinden. Ook hebben we gedeeld wat er wordt onderzocht en gevraagd of we hierin iets misten.” Toen deze trajecten na vijf jaar klaar waren, bleek dat er slechts vijf zienswijzen op de rapportages waren ingediend. “De milieuverenigingen hadden hun zienswijzen gebundeld en ook

enkele burgers hadden iets geschreven. De Commissie m.e.r. verwachtte veel meer zienswijzen, terwijl er dus maar vijf kwamen.”38 Het feit dat er slechts weinig zienswijzen zijn ingediend kwam volgens van Tuinen omdat de m.e.r. trajecten ‘heel zorgvuldig processen waren geweest, omdat iedereen erbij betrokken is geweest. Op basis hiervan is er een vergunning gegeven.” Achter de strategie van proactief contact zoeken met stakeholders zit een visie. Er lijkt sprake van een strategische overweging dat tegenstand en onrust voorkomen kunnen worden als mensen tijdig geïnformeerd zijn, als zij zich gehoord weten en als zij vroegtijdig inbreng kunnen geven vóórdat er een juridische zienswijze moet komen. Het betrekken van actoren bij de m.e.r. is volgens Van Tuinen weliswaar een flinke investering geweest maar ook een belangrijke succesfactor waarvan nu nog steeds de vruchten worden geplukt. “In 2007 begonnen we een lijst op te stellen van ‘wie zou hier iets van kunnen vinden’ als wij met de m.e.r.’s aan de slag gaan. Steeds hebben we de vraag gesteld of we iemand vergeten. Want als je onbewust iemand vergeet, dan voedt bij deze persoon of instantie in potentie tegenstand. Deze gesprekken hebben veel tijd gekost. Voordeel was wel dat als je in Noord Nederland met 40 instanties hebt gesproken dat je dan alles wel hebt gehad.

Zij komen elkaar ook steeds weer tegen, waardoor er een consistent verhaal is. Dat voorkomt dat er een eigen invulling wordt geven en het proces alsnog onnodig spannend wordt.”39 Een andere succesfactor zou zijn het eerlijk zijn over onzekerheden naar andere actoren. Door mensen mee te nemen in onzekerheden word je later minder snel afgerekend op onverwachte uitkomsten.