1. Eindrapport RES Provincie Groningen
Tekst van het document
Groningen | 2026
Regionale democratie vergt energie - een vervolg Het proces ná de RES in Groningen
Regionale democratie energie – een vervolg Het proces ná de RES in Groningen
1
Opstellers
Anke Pietersma, Sam Heslinga en Beatrijs Visser
Portefeuillehouder
Marko Bos
Datum
16 februari 2026
Eindrapport –Groningen
vergt
Inhoud Voorwoord .......................................................................................................................... 4 Conclusies en aanbevelingen ................................................................................................ 8 Aanleiding en vraagstelling ............................................................................................................. 8 Conclusies ..................................................................................................................................... 10 Aanbevelingen .............................................................................................................................. 15 1.
Aanleiding en vraagstelling ...................................................................................16
1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 1.7
Inleiding......................................................................................................................... 16 Eerder onderzoek naar de RES ...................................................................................... 17 De opvolger van de RES 1.0........................................................................................... 18 Doorwerking.................................................................................................................. 20 Doel- en vraagstelling.................................................................................................... 21 Onderzoeksaanpak ........................................................................................................ 22 Leeswijzer...................................................................................................................... 22
2.
Het proces na de RES 1.0 .......................................................................................24
2.1 2.2 2.3 2.4 2.5
De organisatie van de RES-regio Groningen 2021 ......................................................... 24 Vervolgstappen na de RES 1.0 ....................................................................................... 26 De organisatie van de RES-regio Groningen 2024 ......................................................... 30 Resultaten RES-regio Groningen ................................................................................... 33 Samenvattende bevindingen ........................................................................................ 34
3.
Stand van zaken ...................................................................................................35
3.1 3.2 3.3
Monitoring .................................................................................................................... 35 Ontwikkeling in het RES-bod ......................................................................................... 35 Samenvattende bevindingen ........................................................................................ 36
4.
Democratische legitimiteit van het proces ná de RES 1.0........................................38
4.1 4.2 4.3 4.4 4.5
Inleiding......................................................................................................................... 38 Volksvertegenwoordigers en de RES ............................................................................. 39 Stakeholders en de RES ................................................................................................. 45 Inwoners en de RES ....................................................................................................... 49 Samenvattende bevindingen ........................................................................................ 49
5.
Doorwerkingen van de aanbevelingen ..................................................................51
5.1 5.2 5.3 5.4 5.5
Inleiding......................................................................................................................... 51 Aanbeveling 1................................................................................................................ 52 Aanbeveling 2................................................................................................................ 53 Aanbeveling 3................................................................................................................ 54 Aanbeveling 4................................................................................................................ 55
2
Eindrapport –Groningen
5.6
Samenvattende bevindingen ........................................................................................ 55
6.
Democratische legitimiteit op gemeentelijk niveau ...............................................57
6.1 6.2 6.3
Inleiding......................................................................................................................... 57 Betrokkenheid bij de RES 1.0 ........................................................................................ 57 Betrokkenheid bij het proces na de RES 1.0.................................................................. 58
Bijlage 1: bronnenlijst .........................................................................................................61 Bijlage 2: Lijst met geïnterviewde personen .........................................................................64 Bijlage 3: Scorekaart democratische legitimiteit...................................................................65 Bijlage 4: Ingevulde tabel doorwerking aanbevelingen .........................................................68 Bijlage 5: Lijst met afkortingen ............................................................................................71 Bijlage 6: Bestuurlijke reactie Gedeputeerde Staten van Groningen .....................................72
3
Eindrapport –Groningen
Voorwoord1 De democratische legitimiteit van het RES-proces is in het geding. Dat kunt u lezen in bijgaand eindrapport van het onderzoek van de Noordelijke Rekenkamer naar dat vraagstuk. Aan de in het Klimaatakkoord afgesproken betrokkenheid van inwoners en maatschappelijke organisaties bij opzet en uitvoering van de RES wordt maar beperkt invulling gegeven. Het Klimaatakkoord, dat IPO en VNG ondertekenden, gaat ervan uit dat het draagvlak voor de energietransitie groter wordt door belangengroepen, bedrijven en inwoners vroegtijdig te betrekken bij de vertaling van de nationale ambitie naar het regionale niveau. De Regionale Energiestrategie (RES) is volgens het Klimaatakkoord niet alleen een strategie, maar ook een manier van samenwerken, een proces. Dat proces, aldus de ondertekenaars, moet “een uitnodigend proces” zijn “waarin de participatie van belangengroepen, bedrijven en bewoners is verankerd”. Maatschappelijke participatie is dus nodig voor draagvlak.
Draagvlak – democratische legitimiteit Draagvlak creëren door middel van maatschappelijke participatie versterkt de democratische legitimiteit. De Noordelijke Rekenkamer onderzocht in 2021 de democratische legitimiteit van de RES 1.0 met behulp van een zelf ontwikkelde scorekaart; die scorekaart sluit nauw aan bij de redenering in het Klimaatakkoord. Destijds concludeerde de rekenkamer dat het voor de provincie nog een opgave was om de democratische legitimiteit van de RES 1.0 te borgen. Daarom deed de rekenkamer vier aanbevelingen (zie bijlage) en die nam uw provincie over. Omdat de RES een meerjarig proces is, besloot de rekenkamer met grotendeels dezelfde methodiek een vervolgonderzoek te doen naar de situatie in 2025. Het enige verschil is dat de rekenkamer ditmaal ook de democratische legitimiteit van de RES op gemeentelijk niveau onderzocht (namens gemeentelijke rekenkamers). Rol gemeenten Gedeputeerde Staten wezen in hun bestuurlijke reactie op het onderzoek in 2021 vooral op het belang van participatie op gemeentelijk niveau. Daarnaast gaven zij aan, dat zij een aanbeveling zouden inbrengen bij het vormgeven van deze RES binnen de RES-organisatie: namelijk de aanbeveling een programma op te zetten waarbij inwoners de ruimte krijgen te participeren in de RES 2.0.
Mede daarom, en omdat de RES een regionaal proces is en dus een regionale verantwoordelijkheid, voerde de Noordelijke Rekenkamer haar vervolgonderzoek uit in samenwerking met gemeentelijke rekenkamers (vier Groningse, twee2 Friese en zes Drentse). In
1 Dit voorwoord is ook als begeleidende brief aan Provinciale Staten gestuurd. 2
Een derde Friese gemeentelijke rekenkamer haakte op het allerlaatste moment af; het verzamelde materiaal is wel gebruikt voor de analyse.
4
Eindrapport –Groningen
dat onderzoek hebben de rekenkamers gekeken naar de democratische legitimiteit van de RES 1.0 in 2021 en die van het vervolg daarop. Hoofdconclusie is dat de onderzochte gemeenten inwoners en stakeholders amper bij de RES 1.0 betrokken. Wel lag in een aantal gemeenten (deels) beleid ten grondslag aan het eigen RES-bod waarin wel sprake was vormen van participatie van stakeholders en inwoners. Maar strikt genomen is dat geen participatie in de RES of het gemeentelijk bod daartoe. In het proces ná de RES 1.0 betrokken de onderzochte gemeenten stakeholders en inwoners niet bij de Voortgangsrapportage en de beslissing de RES niet te herijken. Wel konden stakeholders en inwoners op verschillende manieren participeren bij documenten die raken aan de energietransitie, zoals de Transitievisie Warmte en de Omgevingsvisie. Conclusies en aanbevelingen De rekenkamer richtte de aanbevelingen in 2021 op het vervolg op de RES 1.0; destijds was de verwachting dat de regio in 2023 met een herijking – een RES 2.0 – zou komen. De RES-regio Groningen stelde deze herijkte RES niet op, maar koos voor een Voortgangsrapportage. Om toch de democratische legitimiteit van de RES te kunnen onderzoeken, richtte de rekenkamer het vervolgonderzoek op het proces ná de RES 1.0. Ook nu is democratische legitimiteit nodig.
De rekenkamer concludeert dat de provincie de democratische legitimiteit van het proces ná de RES 1.0 niet voldoende borgde: ▪ Rol volksvertegenwoordiging: u was als Provinciale Staten niet betrokken bij de keuze voor een Voortgangsrapportage in plaats van een herijking van de RES. ▪ Rol stakeholders: de RES-regio legde niet vast dat bestuurders over ieder afzonderlijk advies van de FEA een expliciet en gemotiveerd besluit moeten nemen en dat aangenomen adviezen worden geïntegreerd. ▪ In het proces ná de RES was geen sprake van beleidsparticipatie door individuele inwoners.
Dat betekent ook, dat de aanbevelingen uit het onderzoek van 2021 nauwelijks doorwerkten. De rekenkamer acht deze echter nog steeds van belang voor de democratische legitimiteit van de energietransitie. Ook als de energiestrategie tussentijds niet wordt herijkt en wordt volstaan met een voortgangsrapportage, is het goed om de tweejaarlijkse cyclus van de RES te benutten voor een gerichte versterking van het draagvlak voor de energietransitie. De vier aanbevelingen zijn dus nog steeds actueel. Daarnaast volgt uit het huidige onderzoek één aanvullende aanbeveling: werk de verplichte participatieverordening uit voor participatie van inwoners en maatschappelijke organisaties bij de energietransitie. Opmerkingen bij bestuurlijke reactie Gedeputeerde Staten De reactie van GS treft u, zoals gebruikelijk, aan als bijlage bij het onderzoeksrapport. Ook al is de democratische legitimiteit van de RES een gezamenlijke, regionale verantwoordelijkheid, het kan een beleidsmatige keuze zijn om nadruk te leggen op participatie op gemeentelijk niveau. Maar dan moet die participatie wel plaatsvinden en moet duidelijk zijn in welke mate. De rekenkamer keek in haar onderzoek alleen naar beleidsparticipatie. Op dat vlak zijn toch echt serieuze verbeteringen nodig, zo blijkt uit het onderzoek.
Een evaluatie van (eventuele regionale afspraken over) de betrokkenheid van de volksvertegenwoordigingen, inwoners en maatschappelijke organisaties bij projecten (projectparticipatie) zou zeker interessant zijn. 5
Eindrapport –Groningen
In het rapport treft u een verantwoording aan van de onderzoeksaanpak. De rekenkamer neemt kanttekeningen van GS bij de keuzes van de rekenkamer daarom voor kennisgeving aan. Belangrijk is te constateren dat GS de aanbeveling(en) overnemen. Tot slot De rekenkamer ziet dus mogelijkheden voor de RES-regio (en dus voor provincies en gemeenten) de democratische legitimiteit van de energietransitie beter te borgen. Wij hopen dat bij de verdere uitwerking dit onderzoek en de scorekaart van de rekenkamer van nut zullen zijn. De Noordelijke Rekenkamer is graag bereid de resultaten van het onderzoek toe te lichten, uw vragen te beantwoorden en mee te denken over de uitwerking. Met vriendelijke groet, namens het college van de Noordelijke Rekenkamer,
Dr. Linze Schaap Secretaris-directeur
6
Eindrapport –Groningen
Bijlage Aanbevelingen onderzoek 2021 en 2026 Provinciale en Gedeputeerde Staten (2026): werk de verplichte participatieverordening specifiek uit voor participatie van inwoners en maatschappelijke organisaties bij de energietransitie. Provinciale Staten (2021) 1. Stel voor de RES 2.0 een kaderstellend startdocument (zoals een startnotitie RES 2.0) op voor de uitvoering van het RES-2.0-project. Gebruik dit document als toetsingskader bij de besluitvorming over de RES 2.0. Geef hierbij specifieke aandacht aan: a. het belang van participatie. (…); b. afspraken om te waarborgen dat zowel goed georganiseerde als minder goed georganiseerde belangen worden gehoord; c. dat de participatie vanuit de RES-organisatie regionaal wordt vormgegeven, dat wil zeggen dat op het niveau van de regio wordt ontworpen hoe de participatie eruit moet zien en welke overheid het meest aangewezen is deze participatie uit te voeren. Het verdient aanbeveling om participatie ook over de RES zelf te laten plaatsvinden (het totaalplaatje voor de regio). Aan Gedeputeerde Staten (2021) 2. Betrek de volksvertegenwoordigers, waaronder Provinciale Staten, meer bij de vormgeving van het besluitvormingsproces over de RES 2.0. en geef hen extra mogelijkheden het beleid bij te sturen. (…). 3. Verstevig de positie van de stakeholders in het besluitvormingsproces.
Ga met een stakeholdersanalyse na of alle relevante stakeholders aan tafel zitten. Organiseer en faciliteer een structureel overleg waarin de stakeholders regelmatig bijeenkomen om een visie op de RES 2.0 uit te werken. Zorg dat een of meer deelnemers van dit overleggremium vertegenwoordigd zijn in de Stuurgroep. Maak afspraken over de manier waarop de Stuurgroep met adviezen vanuit dit stakeholdersoverleg omgaat en leg die vast. Motiveer steeds het al dan niet overnemen van die adviezen. 4. Stap af van het uitgangspunt dat in de RES geen nieuw beleid wordt gemaakt en dat participatie door inwoners niet nodig of zelfs ongewenst is. Participatie over gemeentelijke deelplannen is niet hetzelfde als participatie over de RES. Gebruik de RES als instrument om in contact te komen met inwoners en om er achter te komen wat er leeft onder inwoners. Zet richting RES 2.0 een programma op waarbij structureel aan burgers de ruimte wordt gegeven te participeren. Houd daarbij rekening met de participatiebehoeften en -mogelijkheden van diverse groepen inwoners. Integreer de adviezen die uit de participatietrajecten komen in het besluitvormingsproces en zorg ervoor dat bestuurders hier een expliciete beslissing over nemen. Maak in de RES 2.0 inzichtelijk welke ideeën van inwoners zijn overgenomen.
7
Eindrapport –Groningen
Conclusies en aanbevelingen Aanleiding en vraagstelling Om op decentraal niveau draagvlak te creëren voor het Klimaatakkoord en de concretisering daarvan, hebben zich in Nederland 30 regio’s voor de Regionale Energiestrategie (RES-regio’s) gevormd. De provincie Groningen vormt een afzonderlijke RES-regio. De nationale doelstelling is om in 2030 35 TWh hernieuwbare elektriciteit op land op te wekken. Het doel van het vormen van de regio’s is decentrale overheden - en hun maatschappelijke partners - in staat te stellen een goed maatschappelijk geaccepteerd plan op te stellen. De regio’s kiezen daarbij voor het instrument van de Regionale Energiestrategieën (RES). Die strategieën zijn bedoeld om een maximale maatschappelijke acceptatie te krijgen van de energietransitie en de manier waarop die in de regio wordt gerealiseerd. Elke regio deed in 2021 een bod dat aansloot bij het doel van in totaal 35 TWh en ontwikkelde een bijpassende Regionale Energiestrategie (RES): de RES 1.0. Het Groningse bod bedraagt 5,7 TWh. Het was de bedoeling dat iedere regio tweejaarlijks een RES zou opleveren; in 2023 een RES 2.0 en in 2025 een RES 3.0. Binnen de Groningse RES werken de provincie, gemeenten, waterschappen, netbeheerders en maatschappelijke partners samen aan het realiseren van het RES-bod van 5,7 TWh duurzame opwek. Dit doen zij in de Groninger Energietafel (GET).
In dit onderzoek richtte de rekenkamer zich op de rol van de provincie Groningen. De RES-regio Groningen stelde in plaats van een RES 2.0 de Voortgangsrapportage RES 2.0 Groningen op. Daarnaast stelden zowel Gedeputeerde Staten als Provinciale Staten verschillende documenten vast die direct raken aan de RES. Voorbeelden zijn het provinciaal Meerjarenprogramma Infrastructuur, Energie en Klimaat (pMIEK) en de Omgevingsvisie. De Noordelijke Rekenkamer (NRK) onderzocht in 2021 de democratische legitimiteit van de RES 1.0 en formuleerde aanbevelingen voor de hierop volgende RES. Klimaatakkoord: draagvlak door diverse vormen van betrokkenheid Het Klimaatakkoord gaat ervan uit, dat het draagvlak groter wordt door belangengroepen, bedrijven en bewoners vroegtijdig te betrekken bij het maken van de regionale keuzes. Daarom zijn in het klimaatakkoord afspraken vastgelegd over die betrokkenheid.3 Het streven naar draagvlak is te begrijpen als een streven naar democratische legitimiteit. Democratische legitimiteit is in de hedendaagse wetenschappelijke literatuur een meervoudig begrip: legitimiteit door
3 Noordelijke Rekenkamer. (2021). Regionale democratie vergt energie Groningen, p. 13.
8
Eindrapport –Groningen
verkiezing van een vertegenwoordigend orgaan, legitimiteit door vertegenwoordiging van maatschappelijke belangen en legitimiteit door directe betrokkenheid van burgers. De NRK onderscheidt daarom in haar scorekaart alle drie de bronnen van democratische legitimiteit: betrokkenheid van volksvertegenwoordigingen, van maatschappelijke belangen(-organisaties) en van individuele inwoners. Vanuit de inwoners bekeken: die kunnen dus zowel indirect vertegenwoordigd zijn (via volksvertegenwoordigingen en organisaties van deelbelangen), als direct zelf participeren.
De bedoeling was om periodiek een soortgelijk onderzoek te doen naar de volgende RES’en. Daarom wilde de NRK in 2025 de democratische legitimiteit van de RES 2.0 onderzoeken. Maar van een herijkte RES 2.0 is geen sprake. De RES-regio Groningen publiceerde, net als de meeste andere regio’s, een Voortgangsrapportage in plaats van een nieuwe strategie. Voorlopig komt er geen nieuwe strategie. Ondertussen gaat de energietransitie door en blijft de behoefte aan voldoende democratisch en maatschappelijk draagvlak voor de transitie bestaan. Voldoende reden om onderzoek te doen naar de democratische legitimiteit van het vervolg op de RES 1.0. Volgens het Klimaatakkoord raakt het centrale doel4 van dit akkoord aan het leven van alle dag. Het Klimaatakkoord is een maatschappelijk akkoord; burgers, bedrijven en overheden zijn op elkaar aangewezen om gezamenlijk een bijdrage aan het centrale doel te leveren.5 Complexiteit van het proces na de RES 1.0 en schaal van het onderzoek De Noordelijke Rekenkamer onderzocht het proces na de RES 1.0. Dit proces omvat alle beleidsmatige stappen en beslissingen die bijdragen aan het behalen van de doelen die de deelnemers vastlegden in de RES 1.0. Dit zijn onder andere documenten van de Groningse Energietafel en documenten van de provincie Groningen.
De GET stelde de volgende documenten op: ▪ Startdocument RES 2.0 Groningen; ▪ Naslagwerk Warmte RES 2.0 Groningen; ▪ Grootschalige batterijopslag; ▪ Leidraad Ecologie op Zonne- en Windparken in Groningen ▪ Voortgangsrapportage RES 2.0 Groningen. Gedeputeerde Staten stelden de volgende documenten op als onderdeel van het proces ná de RES 1.0: ▪ Koersdocument Dit is Groningen; ▪ Notitie Reikwijdte en Detailniveau Omgevingsvisie; ▪ Omgevingsvisie; ▪ pMIEK; De Noordelijke Rekenkamer onderzocht de democratische legitimiteit van het proces na de RES 1.0 in de provincies Drenthe, Fryslân en Groningen. Parallel aan dit onderzoek, onderzochten we namens veertien gemeentelijke rekenkamers uit deze provincies de democratische legitimiteit van de RES 1.0 en het proces na de RES 1.0. Beide processen kostten meer tijd dan verwacht, vanwege het aantal deelnemende overheden en door de onduidelijkheden die in de afgelopen jaren zijn gerezen over het vervolgproces na de RES 1.0. Daardoor publiceert de rekenkamer dit rapport later dan gepland.
4 Het centrale doel is het terugdringen van de nationale broeikasgasuitstoot met 49%, ten opzichte van 1990, in 2030. Zie Ministerie
van Economische Zaken en Klimaat. (2019). Klimaatakkoord, p. 7. 5 Ministerie van Economische Zaken en Klimaat. (2019). Klimaatakkoord, p. 9.
9
Eindrapport –Groningen
In dit onderzoek staat de volgende vraag centraal: Op welke wijze borgen de provincies de democratische legitimiteit van het proces ná de Regionale Energiestrategie 1.0 en op welke manier werken de aanbevelingen uit het onderzoek ‘Regionale democratie vergt energie’ daarin door?
In dit onderzoek richtte de rekenkamer zich op de rol van de provincie Groningen daarin, niet op de uitvoering van specifieke projecten op gemeentelijk niveau (die zijn immers geen provinciaal beleid). Wel onderzocht de NRK gelijktijdig namens de rekenkamers van vijf Groningse (Eemsdelta, het Hogeland, Midden-Groningen, Oldambt en Westerkwartier), zes Drentse en twee Friese gemeenten de democratische legitimiteit van de RES 1.0 en het proces erna op gemeentelijk niveau. De conclusies en aanbevelingen voor deze gemeenten behandelt de NRK afzonderlijk als onderdeel van de rapporten voor de desbetreffende gemeenten. De hoofdlijnen van de conclusies van de dertien betrokken gemeenten geven we weer in onderstaand kader. Kader: Conclusies gemeenten op hoofdlijnen RES 1.0 De onderzochte gemeente betrokken inwoners en stakeholders amper bij de RES 1.0. Eén van de gemeenten legde de RES 1.0 wel ter inzage en in één gemeente konden stakeholders reflecteren op het aandeel ‘ambitie’ van het gemeentelijke RES-bod. In een andere gemeente reageerden inwoners uit eigen beweging op de RES 1.0. Deze gemeente ging niet in op die reacties. Bij een aantal gemeenten lag er eigen beleid ten grondslag aan het gemeentelijke RES-bod of een deel van dit bod. Een aantal gemeenten werkte het eigen RES-bod na de RES 1.0 uit in gemeentelijk beleid.
De betrokkenheid van stakeholders en inwoners bij dit gemeentelijke beleid is door de gemeenten verschillend vormgegeven. Dit had onder meer de vorm van werksessies en interviews.
Proces na de RES 1.0 De gemeenten betrokken stakeholders en inwoners niet bij de Voortgangsrapportage en daarmee niet bij de beslissing de RES niet te herijken. Eén gemeente stelde de Transitievisie Warmte en de Omgevingsvisie vast in de periode voor vaststelling van de RES 1.0. De overige gemeenten stelden deze visies vast na de vaststelling van de RES 1.0. Daarnaast stelden gemeenten beleid over zonneparken, duurzaamheid vast en actualiseerden enkele gemeenten hun eerdere energiebeleid. Zij betrokken stakeholders en inwoners onder meer in bijeenkomsten, straatinterviews en werksessies bij het eigen beleid. Het ontbrak in de meeste gevallen aan schriftelijke vastlegging en als gemeenten wel verslagen maakten ontbrak een duidelijke link tussen gegeven input en wijze waarop de gemeente die verwerkte. Als er een verplichte zienswijzeprocedure was gevolgd zoals bij de Omgevingsvisie, legden gemeenten de input vast en gaven ze daarbij aan of en zo ja hoe ze de input verwerkten. Ëen gemeente paste deze werkwijze ook toe bij een duurzaamheidsvisie.
Conclusies De hoofdconclusie van het onderzoek is de volgende: De provincie borgde de democratische legitimiteit van het proces ná de RES 1.0 niet voldoende.
10
Eindrapport –Groningen
▪
▪
▪ ▪
Provinciale Staten waren niet betrokken bij de keuze voor een voortgangsrapportage in plaats van een herijking van de RES. 6S Statenleden ontvingen de Voortgangsrapportage RES 2.0 Groningen ter informatie en agendeerden het stuk niet. De rol van stakeholders was dezelfde als in de RES 1.0: zij konden meepraten en adviseren. De positie van stakeholders binnen de Groningse RES-regio verbeterde. Richting de RES 1.0 was de betrokkenheid van maatschappelijke partners getrapt. In het proces ná de RES 1.0 had elke stakeholder een adviserende rol. De besturen nemen de uiteindelijke besluiten. Op regionaal niveau betrok de provincie inwoners niet bij het RES-proces. De aanbevelingen die de NRK in haar onderzoek naar de democratische legitimiteit van de RES 1.0 (2021) deed, werkten niet of nauwelijks door in het proces ná de RES 1.0.
Hieronder geven we gedetailleerder antwoord op de deelvragen van het onderzoek: per deelvraag eerst een kort antwoord en daaronder een toelichting. 1. Welke processtappen zijn genomen na de RES 1.0, op welke wijze en welke instanties waren hierbij betrokken? Zowel de GET als Gedeputeerde Staten stelden verschillende documenten op als onderdeel van het proces ná de RES 1.0. Gedeputeerde Staten betrokken Provinciale Staten alleen bij de door Gedeputeerde Staten opgestelde documenten. Maatschappelijke partners waren (als onderdeel van de GET) betrokken bij de door de Energietafel opgestelde documenten. Gedeputeerde Staten stelden het Startdocument, de Voortgangsrapportage RES 2.0 Groningen en de Voortgangsrapportage RES 3.0 Groningen vast. Provinciale Staten kregen de documenten ter informatie en agendeerden deze niet. Provinciale Staten waren niet betrokken bij de keuze voor een voortgangsrapportage in plaats van een RES 2.0. Provinciale Staten stelden het Koersdocument en de Omgevingsvisie vast. De overige documenten ontvingen zij ter kennisgeving. 2. Hoe heeft de organisatie van de RES-regio zich ontwikkeld en welke resultaten kent die samenwerking? In het proces ná de RES is de organisatie van de RES-regio Groningen veranderd. De regio richtte de GET op, waarin vertegenwoordigers van verschillende partijen aan de Groningse RES deelnemen.
Het doel van de oprichting van de GET was om een grotere betrokkenheid van stakeholders te realiseren. Maatschappelijke partners hebben een adviserende rol binnen de GET. Waar deze rond de RES 1.0 via getrapte vertegenwoordiging deelnamen aan de Stuurgroep, had in het proces ná de RES elke stakeholder een adviserende rol. Ook kan iedere afzonderlijke stakeholder een verzoek tot toetreding indienen bij de voorzitter van de GET. Uiteindelijk bepalen
6
De keuzemogelijkheid van het NPRES tussen een RES 2.0 en een voortgangsrapportage lichtten we toe in paragraaf 1.3 van het rapport.
11
Eindrapport –Groningen
de bestuurders tot het al dan niet inwilligen van het verzoek. Inwoners zijn geen onderdeel van de GET. Concrete resultaten van de GET zijn de hierboven genoemde documenten. In juni 2024 is de Energy Board opgericht. Dit is een bestuurlijk overlegplatform waarin bestuurders besluiten voor de verschillende overheden voorbereiden.7 3. Wat is de stand van zaken met betrekking tot de projecten waar de RES 1.0 op doelde? De Stuurgroep duidt in de Voortgangsrapportage van de RES-regio Groningen de progressie van het RES-bod in zijn geheel en niet op projectniveau. Lokale overheden zijn bevoegd gezag voor de uitvoering van projecten in het kader van de RES. De Stuurgroep verwacht het Groningse bod van 5,7 TWh duurzame opwek in 2030 te halen. Op basis van de Voortgangsrapportage betreft de opwek anno 2023 4,41 TWh. In 2025 ontbrak voor 0,48 TWh nog concrete invulling. 4. Op welke wijze, waar en door welke instanties worden kaders gesteld? In de RES 1.0 nam de RES-regio Groningen geen kaders voor de uitvoering op. In het proces ná de RES 1.0 stelde de regio ook geen kaders vast voor de uitvoering. De uitvoering van projecten ligt bij de afzonderlijke gemeenten. Zowel Gedeputeerde Staten als Provinciale Staten stelden enkele documenten vast die direct raken aan de RES, waarin kaders staan voor de uitvoering van de energietransitie.
Het gaat bijvoorbeeld om de Omgevingsvisie, het pMIEK en het Uitvoeringsprogramma Energie 2024-2027. Deze documenten verwijzen naar de RES en stellen ruimtelijke, financiële en maatschappelijke kaders. Het is de bedoeling dat het Uitvoeringsprogramma Energie in de loop van 2025 onderdeel van de Omgevingsvisie gaat worden.8 5. In hoeverre zijn er veranderingen in de democratische legitimiteit van het proces ná de RES 1.0 ten opzichte van de RES 1.0? De rol van volksvertegenwoordigers laat zich minder goed duiden in het proces ná de RES 1.0 dan in het proces richting de eerste energiestrategie. Provinciale Staten kregen het Startdocument RES 2.0 Groningen ter informatie en waren niet betrokken bij de keuze voor een voortgangsrapportage in plaats van een RES 2.0. Zij kregen de Voortgangsrapportage RES 2.0 Groningen ter kennisgeving en agendeerden het stuk niet. Provinciale Staten besloten wel over stukken als de Omgevingsvisie, het Koersdocument Dit is Groningen en de Notitie Reikwijdte en Detailniveau Omgevingsvisie. Het pMIEK en het Uitvoeringsprogramma Energie ontvingen Statenleden ter informatie. In het proces ná de RES 1.0 bleef de rol van maatschappelijke partners dezelfde. Zij kunnen adviseren en meepraten, maar niet meebeslissen. Hun positie binnen de GET verbeterde in het
7 Doel is om de ontwikkelingen rond de energietransitie integraal af te stemmen in het kader van beleidsontwikkeling. De EB
vervangt de Stuurgroep binnen de RES-organisatie. DE EB wordt geadviseerd door de GET. De EB is opgezet om de RES met de pMIEK te vervlechten. 8 Inmiddels is duidelijk dat Provinciale Staten in het eerste kwartaal van 2026 over de Omgevingsvisie besluiten.
12
Eindrapport –Groningen
proces ná de RES 1.0 ten opzichte van het proces richting de eerste energiestrategie. Richting de RES 1.0 was de betrokkenheid van maatschappelijke partners getrapt. In het proces ná de RES had iedere stakeholder een adviserende rol. Stakeholders die wilden deelnemen aan de Stuurgroep, konden een verzoek tot deelname indienen. De rol van inwoners bleef dezelfde: zij werden op regionaal niveau niet betrokken bij de GET, de RES of de door Gedeputeerde Staten opgestelde documenten. 6. Wat deed de provincie met de overgenomen aanbevelingen en waar blijkt dit uit? In hoeverre strookt dit met de oorspronkelijke strekking van de aanbeveling? Hieronder gaan we per aanbeveling uit het rapport van 2021 in op de doorwerking ervan.
Voor de beoordeling van de doorwerking van de aanbevelingen maakten we gebruik van de volgende door de NRK opgestelde rubricering: Toelichting Geringe doorwerking: er is nauwelijks sprake van doorwerking, bijvoorbeeld doordat de provincie hooguit een (beleids)verkennend initiatief startte dat (nog) niet tot concrete doorwerking leidde; Beperkte doorwerking: er is sprake van aantoonbaar meer doorwerking dan bij ‘geringe doorwerking’, bijvoorbeeld doordat de provincie een klein onderdeel van de aanbeveling implementeerde; Gedeeltelijke doorwerking: er is sprake van aantoonbaar meer doorwerking dan bij ‘beperkte doorwerking’, bijvoorbeeld doordat de provincie een wezenlijk deel van de aanbeveling (maar niet de hele aanbeveling) implementeerde; Doorwerking: er is sprake van positief te waarderen doorwerking. Er bestaat een onderscheid in vier soorten doorwerking: 1. Preventieve doorwerking: wanneer een rekenkameronderzoek tussen aankondiging en publicatie al heeft geleid tot verbeteractie(s) van Gedeputeerde Staten en/of ambtelijke organisatie. 2. Agenderende doorwerking: wanneer als gevolg van het rekenkameronderzoek een nieuw thema onderwerp is geworden van het maatschappelijk en/of politieke debat. 3. Instrumentele doorwerking: wanneer het rekenkameronderzoek heeft geleid tot aanpassingen in het beleid en/of beleidsuitvoering. 4.
Conceptuele doorwerking: wanneer het rekenkameronderzoek heeft geleid tot nieuwe kennis, ideeën en/of redeneringen, al dan niet op andere beleidsterreinen dan waar onderzoek naar gedaan is.
Aanbeveling 1: Kaderstellend document Stel een kaderstellend startdocument (zoals een startnotitie RES 2.0) op voor de uitvoering van het RES2.0-project. Gebruik dit document als toetsingskader bij de besluitvorming over de RES 2.0. Geef hierbij specifieke aandacht aan: A) Het belang van participatie. Daarbij verwijzen wij naar het NRK-onderzoek Ruimte voor inbreng, waarin wij aanbevelen een stakeholdersanalyse uit te voeren, de intensiteit van de participatie te laten aansluiten bij de participatiebehoefte en de resultaten van de participatie terug te koppelen naar Provinciale Staten. Ook wijzen wij op het belang van evaluatie van de participatie. B) Afspraken om te waarborgen dat zowel goed georganiseerde als minder goed georganiseerde belangen worden gehoord. C) Dat de participatie vanuit de RES-organisatie regionaal wordt vormgegeven, dat wil zeggen dat op het niveau van de regio wordt ontworpen hoe de participatie eruit moet zien en welke overheid het meest aangewezen is deze participatie uit te voeren. Het verdient aanbeveling om participatie ook over de RES zelf te laten plaatsvinden (het totaalplaatje voor de regio).
13
Eindrapport –Groningen
Provinciale Staten namen de aanbevelingen over op 9 maart 2022. Op 24 maart nam de Stuurgroep van de RES-regio kennis van de aanbevelingen. Provinciale Staten bespraken een Startdocument RES 2.0, maar de invloed ervan op de RES is minimaal, omdat de RES-regio besloot de RES niet te herijken. De provincie voerde geen stakeholderanalyse uit. De rol van stakeholders bleef adviserend, maar hun positie binnen de GET verbeterde. Inwoners werden niet betrokken op regionaal niveau. Er is sprake van geringe instrumentele doorwerking van deze aanbeveling. Aanbeveling 2: Betrekken volksvertegenwoordigers Betrek de volksvertegenwoordigers, waaronder Provinciale Staten, meer bij de vormgeving van het besluitvormingsproces over de RES 2.0. en geef hen extra mogelijkheden het beleid bij te sturen. Mogelijk kan dit het draagvlak voor het beleid vergroten. Dit zou kunnen door naast een consultatieronde over de concept-RES een extra consultatieronde langs de volksvertegenwoordigende organen in te voegen. In deze extra ronde kunnen de volksvertegenwoordigers hun mening geven over het startdocument voor RES 2.0. Er kan – nog voordat het startdocument vastligt – expliciet de vraag aan de orde komen wanneer en op welke manier de volksvertegenwoordigers betrokken willen worden bij de totstandkoming van de RES 2.0.
Werk vooraf een methode uit waarmee de (waarschijnlijk) verschillende meningen van de volksvertegenwoordigers kunnen worden geaggregeerd tot een eenduidig advies.
De provincie organiseerde geen consultatieronden. Ook vroeg de provincie niet aan volksvertegenwoordigers hoe ze betrokken wilden worden. Na de besluitvorming over de RES 1.0 konden Provinciale Staten de Regionale Energiestrategie niet bijsturen. De provincie werkte het proces ná de RES 1.0 uit in de Omgevingsvisie. Provinciale Staten besluiten hier periodiek over. Er is geen sprake van doorwerking van deze aanbeveling. Aanbeveling 3: Verstevig de positie van stakeholders Verstevig de positie van de stakeholders in het besluitvormingsproces. Ga met een stakeholdersanalyse na of alle relevante stakeholders aan tafel zitten. Organiseer en faciliteer een structureel overleg waarin de stakeholders regelmatig bijeenkomen om een visie op de RES 2.0 uit te werken. Zorg dat een of meer deelnemers van dit overleggremium vertegenwoordigd zijn in de Stuurgroep. Maak afspraken over de manier waarop de Stuurgroep met adviezen vanuit dit stakeholdersoverleg omgaat en leg die vast. Motiveer steeds het al dan niet overnemen van die adviezen.
De RES-regio zette met de GET een nieuwe governance-structuur op, waarin alle stakeholders Groningse bestuurders van advies kunnen voorzien, in plaats van via een getrapte vertegenwoordiging. Het al dan niet overnemen van deze adviezen motiveren de bestuurders echter niet. De provincie voerde geen stakeholderanalyse uit. Er is sprake van beperkte doorwerking van deze aanbeveling. Aanbeveling 4: Regionale inwonerparticipatie De gedachte achter de regionale aanpak van de RES was het creëren van regionaal draagvlak voor de plannen. Stap daarom af van het uitgangspunt dat in de RES geen nieuw beleid wordt gemaakt en dat participatie door inwoners niet nodig of zelfs ongewenst is. Participatie over gemeentelijke deelplannen is niet hetzelfde als participatie over de RES. Gebruik de RES als instrument om in contact te komen met inwoners en om er achter te komen wat er leeft onder inwoners. Zet richting RES 2.0 een programma op waarbij structureel aan burgers de ruimte wordt gegeven te participeren. Houd daarbij rekening met de participatiebehoeften en -mogelijkheden van diverse groepen inwoners. Integreer de adviezen die uit de participatietrajecten komen in het besluitvormingsproces en zorg ervoor dat bestuurders hier een expliciete beslissing over nemen. Maak in de RES 2.0 inzichtelijk welke ideeën van inwoners zijn overgenomen.
14
Eindrapport –Groningen
Inwoners werden niet betrokken in het proces ná de RES 1.0. Inwonerparticipatie bleef een taak voor de gemeenten. De RES-regio heeft er geen zicht op. Er is geen sprake van doorwerking van deze aanbeveling.
Aanbevelingen Zoals uit de conclusie van deelvraag 6 bleek, werken de aanbevelingen die de Noordelijke Rekenkamer in 2021 deed (vooralsnog) niet of nauwelijks door. Ondanks dat de betrokken Groningse besturen de systematiek van de RES veranderden, blijft het borgen van een sterke, brede democratische legitimiteit volgens de Noordelijke Rekenkamer onverminderd relevant. Zoals in het Klimaatakkoord is afgesproken, vergroot het betrekken van belangengroepen, bedrijven en inwoners immers het draagvlak voor de energietransitie. Het is dan in de ogen van de NRK logisch, dat de aanbevelingen uit 2021 ook relevant zijn voor het vergroten van het draagvlak voor de energietransitie, ook zonder dat sprake is van een RES 2.0. Het vraagt investering van de provincie en gemeenten om dit draagvlak te vergroten. Benut de tweejaarlijkse cyclus van de RES om gericht te kijken naar dit draagvlak. Naast de aanbevelingen de NRK in 2021 deed, volgt uit het huidige onderzoek één aanvullende aanbeveling. Deze formuleren we hieronder: Aanbeveling 1: Provinciale Staten en Gedeputeerde Staten, werk de verplichte participatieverordening specifiek uit voor participatie van inwoners en maatschappelijke organisatie bij de energietransitie. Op 1 januari 2025 is de Wet versterking participatie op decentraal niveau in werking getreden.
Op grond van deze wet moeten provincies, gemeenten en waterschappen participatieverordeningen vaststellen, waarin ze de betrokkenheid van inwoners en maatschappelijke organisaties bij het voorbereiden, uitvoeren en evalueren van beleid borgen. De energietransitie is van groot belang voor alle inwoners. De rekenkamer beveelt Gedeputeerde Staten aan deze participatieverordening uit te werken met betrekking tot participatie in het kader van de energietransitie. De aanbevelingen van de rekenkamer uit 2021 kunnen daar behulpzaam bij zijn. Die specifieke aandacht past bij het belang dat het provinciebestuur hecht aan draagvlak voor de energietransitie onder inwoners.9
9 Provincie Groningen. (2025). Coalitieakkoord: Mit Mekoar. 2025-2027, p. 32
15
Eindrapport –Groningen
1. Aanleiding en vraagstelling 1.1
Inleiding
Volgens het Klimaatakkoord (2019) is een brede en actieve betrokkenheid van burgers essentieel om de grote uitdagingen van dit akkoord te laten slagen. Om op lokaal niveau draagvlak te creëren voor het Klimaatakkoord en de concretisering daarvan, zijn in Nederland 30 regio’s gecreëerd waarbinnen decentrale overheden (provincies, gemeenten en waterschappen) samen met netbeheerders, maatschappelijke partners en inwoners werken aan de energietransitie. De nationale doelstelling is om in 2030 35 TWh hernieuwbare energie op land op te wekken. Iedere regio deed een bod. Het NPRES keek, nadat de regionale biedingen er lagen, of deze optelden tot het nationale doel van 35 TWh. Uiteindelijk overstegen de bijdragen dit nationale doel. Het was de bedoeling dat iedere regio tweejaarlijks een Regionale Energiestrategie (RES) zou opleveren.10 Aangezien de RES-samenwerking een vrijwillige samenwerking is en de uitdagingen voor iedere RES-regio verschillen, is niet voorgeschreven hoe de organisatie van die samenwerking eruit moet zien. De RES is niet verankerd in wetgeving.11 Het Nationaal Programma RES (NPRES) ondersteunt iedere regio met betrekking tot kennis, besluitvorming en data. Het NPRES vormt zo het scharnierpunt tussen het Klimaatakkoord en de RES-regio’s.
Het Interprovinciaal Overleg (IPO), de Unie van Waterschappen (UvW), de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en de ministeries van EZK, sinds juli 2024 Klimaat en Groene Groei (KGG), en Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties (BZK) dragen de opzet, inrichting en uitvoering van het NPRES.12 RES-regio Groningen De provincie Groningen vormt een afzonderlijke RES-regio waarin de provincie, alle tien Groninger gemeenten, de waterschappen Noorderzijlvest en Hunze en Aa’s en maatschappelijke partners samenwerken.13 De betrokken overheden deden in de RES 1.0 een bod om vanaf 2030 tenminste 5,7 TWh aan hernieuwbare elektriciteit op land op te wekken. Regio Groningen verwachtte zelf in
10 Ministerie van Economische Zaken en Klimaat. (2019). Klimaatakkoord, p. 222. 11 Noordelijke Rekenkamer. (2021). Regionale democratie vergt energie: een onderzoek naar de democratische legitimatie van de
RES Groningen, pp. 17-19. 12 Noordelijke Rekenkamer. (2021). Regionale democratie vergt energie: een onderzoek naar de democratische legitimatie van de RES Groningen, p. 18. 13 RES-regio Groningen. (2021). RES 1.0 Groningen. De 12 stakeholders zijn: Enexis, GasTerra, Gasunie, Groninger Energiekoepel. Jong RES Groningen, LTO Noord, Nationaal Programma Groningen, New Energy Coalition, Natuur en Milieu Federatie, TenneT, VNO-NCW en Waterbedrijf Groningen.
16
Eindrapport –Groningen
2023 op koers te liggen om 6,4 TWh op te wekken, maar hield rekening met een onzekerheidsmarge van 0,7 TWh.14 In de Voortgangsrapportage RES 2.0 en Voortgangsrapportage 3.0 beschrijft de RES-regio de voortgang. In de periode tot en met 2024 is geen nieuw beleid ontwikkeld en heeft de regio geen nieuwe ambities geformuleerd.15
1.2
Eerder onderzoek naar de RES
In 2021 publiceerde de Noordelijke Rekenkamer het rapport Regionale democratie vergt energie. 16 In dit rapport beantwoordde de rekenkamer de vraag op welke wijze de democratische legitimiteit van de RES geborgd is. “Democratische legitimiteit reikt verder dan de legitimiteit die ontstaat door de representatieve democratie (verkiezing van een vertegenwoordigend orgaan dat namens de kiezers besluiten neemt). Betrokkenheid van inwoners, bedrijven en maatschappelijke organisaties bij de besluitvorming is van belang als aanvullende vorm van democratie.”17 De Noordelijke Rekenkamer stelde in het kader van dat onderzoek een scorekaart op die de democratische legitimiteit van de RES in beeld brengt. In het Klimaatakkoord staat expliciet beschreven dat de RES een instrument is voor decentrale overheden en maatschappelijke partners om maatschappelijke acceptatie van de energietransitie te realiseren. 18 Bij de ontwikkeling van een RES moeten overheden samen met stakeholders regionaal gedragen keuzes uitwerken die vervolgens worden vertaald naar zoekgebieden, projecten en uitvoering. “Per regio dragen gemeenten, waterschap en provincie zorg voor een goede en tijdige informatie van burgers en realiseren zij lokale faciliteiten om burgers in staat te stellen effectiever mee te denken in de strategievorming.
Het is aan de regio om te bepalen welke facilitering hiervoor nodig is.” 19 Regionale overheden moeten zich bij de uitvoering van de RES houden aan de in het Klimaatakkoord vastgelegde afspraken over burgerparticipatie bij de wijkgerichte aanpak en projectparticipatie bij hernieuwbare energieopwek.20 Vanwege het belang dat in het Klimaatakkoord gehecht wordt aan de democratische legitimiteit van de RES, vindt de rekenkamer het zinvol blijvend aandacht te besteden aan de democratische kwaliteit van beleid dat tot stand komt in een samenwerking tussen overheden en de samenleving (bestaande uit maatschappelijke partners, het bedrijfsleven en burgers).
14
RES-regio Groningen. (2023). Voortgangsrapportage RES 2.0 Groningen, p. 5.
15 RES-regio Groningen. (2023). Voortgangsrapportage RES 2.0 Groningen en RES- regio Groningen, Voortgangsrapportage RES 3.0
Groningen, 27 mei 2025.. 16 Noordelijke Rekenkamer. (2021). Regionale democratie vergt energie: Een onderzoek naar de democratische legitimatie van de RES Groningen. 17 Noordelijke Rekenkamer. (2021). Regionale democratie vergt energie: Een onderzoek naar de democratische legitimatie van de RES Groningen, p. 6. 18 Ministerie van Economische Zaken en Klimaat. (2019). Klimaatakkoord, p. 162. 19 Ministerie van Economische Zaken en Klimaat. (2019). Klimaatakkoord, p. 218. 20 Ministerie van Economische Zaken en Klimaat. (2019). Klimaatakkoord, p. 218.
17
Eindrapport –Groningen
Kader I: Regionale democratie vergt energie, Groningen (2021) De Noordelijke Rekenkamer concludeerde in haar onderzoek naar de democratische legitimiteit van de RES 1.0 het volgende: ▪ De RES is ontwikkeld door het Projectbureau waarin vertegenwoordigers van Groningse overheden samenwerken. Maatschappelijke partners worden vertegenwoordigd door één organisatie per sector. ▪ Organisaties die de inwoners van de provincie Groningen vertegenwoordigen, werden niet betrokken bij de onderhandelingen. ▪ De RES 1.0 kwam tot stand in vier fasen, bestaande uit 1) het vaststellen van een kaderstellend Startdocument door Provinciale Staten, de gemeenteraden en de Algemene Besturen van de waterschappen, 2) het voorleggen van een consultatiedocument aan deelnemende decentrale overheden met onder meer de vraag of Groningen een hoog, midden of laag RES-bod moest doen 3) het ter vaststelling aanbieden van de concept-RES aan de deelnemende overheden, 4) het opstellen van de RES 1.0. ▪ De RES speelde een kleine rol in de Provinciale Statenverkiezingen van 2019. Wel kwamen aan de RES verwante thema’s aan bod. Het bestuursakkoord van de provincie Groningen benoemde de RES in verband met duurzame energieproductie. De coalitie bood ruimte voor grote zonne- en windparken, maar beschreef geen zoekgebieden.
▪ In voorbereiding op de RES 1.0 hadden Groningse volksvertegenwoordigers de ruimte om veranderingen aan te brengen in de strategie. Provinciale Staten namen met de vaststelling van de Startnotitie een kaderstellend besluit, maar toetsten de voortgang niet expliciet aan de kaders. ▪ Voor de RES is de instemming van alle betrokken gemeenteraden, Provinciale Staten en waterschapsbesturen noodzakelijk. Dit maakt het besluitvormingsproces ingewikkeld: elk gremium moet over dezelfde tekst – dus ook over dezelfde amenderingen – besluiten, omdat de RES anders niet door iedereen gedragen wordt. Dit maakte het moeilijk voor volksvertegenwoordigers om tegen de RES te stemmen of amendementen aan te dragen. ▪ In de RES 1.0 zijn gemeenten aangewezen als primair verantwoordelijk voor de participatie van en communicatie met inwoners, bedrijven en maatschappelijke partners. Veel van de gemeentelijke plannen die bijdragen aan het totale RES-bod van de regio Groningen, dateren al van vóór de RES 1.0. De rekenkamer kon niet vaststellen in hoeverre participatie van inwoners, bedrijven en maatschappelijke partners in deze plannen in het kader van de RES had plaatsgevonden. ▪ De RES 1.0 is zonder brede betrokkenheid van de Groningse bevolking tot stand gekomen.
De maatschappelijke partners werden wel betrokken bij de totstandkoming van de RES 1.0, maar onduidelijk is wat er met hun inbreng gebeurde. ▪ De Groningse RES was voornamelijk een ambtelijk en bestuurlijk product waar inwoners weinig invloed op hebben gehad.
De aanbevelingen van bovengenoemd onderzoek (2021) waren gericht op de RES 2.0. Het oorspronkelijke idee van het huidige onderzoek was om de democratische legitimiteit van de totstandkoming van die RES 2.0 te onderzoeken. In de volgende paragraaf laten we zien dat van een RES 2.0 inmiddels geen sprake meer is, maar dat de aanbevelingen uit het eerdere onderzoek ook van toepassing kunnen zijn op het huidige vervolg op de RES 1.0.
1.3
De opvolger van de RES 1.0
In de RES 1.0 stelden de Groningse overheden dat ze de RES 1.0 zouden doorontwikkelen, wat zou leiden tot een RES 2.0 in 2023.21 In 2022 kwam de vraag op of een RES 2.0 plan-m.e.r.-plichtig zou zijn; het NPRES legde die vraag voor aan een werkgroep van ambtelijke vertegenwoordigers van
21
Ministerie van Economische Zaken en Klimaat. (2019). Klimaatakkoord, p. 225; RES-regio Drenthe. (2021) en RES-regio Groningen. (2021). RES 1.0 Groningen, p. 24.
18
Eindrapport –Groningen
het Rijk, provincies, gemeenten en waterschappen.22 M.e.r. staat voor milieueffectenrapportage. Een milieueffectenrapportage brengt de milieueffecten van een projectplan in kaart, zodat deze meegenomen kunnen worden in de besluitvorming over het plan.23 Kader II: advies werkgroep Een RES herijking 2.0 is volgens het advies van het NPRES plan-m.e.r.-plichtig wanneer het document het karakter heeft van een uitwerking van beleid of een set maatregelen bevat om doelstellingen voor de leefomgeving te bereiken. Dan kan het een programma zijn dat door een wettelijke bepaling is voorgeschreven en dus plan-m.e.r.-plichtig is. Concreet is volgens het advies aan het NPRES sprake van een plan-mer-plicht of een plan-mer-beoordelingsplicht voor de RES 2.0 als: ▪ de RES kaderstellend is voor een mer-plichtig of mer-beoordelingsplichtig besluit; ▪ een passende beoordeling voor de gevolgen op een Natura 2000-gebied moet worden gemaakt, of; ▪ de RES het kader vormt voor besluitvorming over andere projecten die aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben.24 Andere veranderingen, bijvoorbeeld in de samenwerking binnen de RES-regio of een versterking van de democratische legitimiteit van de besluitvorming, maken een RES 2.0 niet plan-m.e.r.-plichtig.
Op basis van het advies van de werkgroep legde het NPRES de RES-regio’s de volgende keuze voor met betrekking tot het vervolg op de RES 1.0: ▪ een voortgangsdocument dat tweejaarlijks verschijnt, te beginnen in juli 2023; of ▪ een RES Herijking 2.0 en verder, waarin nieuwe of aangepaste strategische keuzes worden vastgelegd.25 Het voortgangsdocument behoudt de cyclus van twee jaar. Dat ligt anders bij de tweede optie, een herijking van de RES, waarin een regio aangepaste of nieuwe plannen of kaders opneemt. Dan kent elke regio zijn eigen tempo en ritme.26 Bijna alle RES-regio’s kozen voor het opstellen van een voortgangsdocument en daarmee voor een beschrijving van de stand van zaken van de uitvoering in plaats van de voorgenomen aanpassing van de strategie. De RES-regio Groningen koos ook voor een voortgangsrapportage. Een onderzoek naar de democratische legitimiteit van de RES 2.0, zoals oorspronkelijk de bedoeling van dit onderzoek was, is zonder een RES 2.0 niet mogelijk. De Noordelijke Rekenkamer richt zich daarom op de democratische legitimiteit van het huidige proces ná de RES 1.0. Zoals beschreven in hoofdstuk 1.2 wordt de RES in het Klimaatakkoord gezien als instrument om maatschappelijke acceptatie van de energietransitie te realiseren.
De provincie Groningen gaf aan dat de RES niet los gezien kan worden van andere relevante ontwikkelingen in de energietransitie.27 Daarom valt ook het proces na de RES 1.0 onder de energietransitie. De RES, inclusief het proces erna, is daarmee nog steeds een instrument “waarin onder de bevolking maximaal wordt ingezet op maatschappelijke
22 Nationaal Programma RES. (2022). Een plan-m.e.r. voor de Regionale Energiestrategie? Zijn RES-documenten plan-m.e.r.-plichtig? 23 https://www.commissiemer.nl/onze-diensten/wat-is-mer, benaderd op 25 oktober 2024. 24 Nationaal Programma RES. (2022). Een plan-m.e.r. voor de Regionale Energiestrategie? Zijn RES-documenten plan-m.e.r.-plichtig? 25 Nationaal Programma RES. (2022). Handreiking Regionale Energiestrategie update 2022. 26
https://www.regionale-energiestrategie.nl/resregios/resen+per+regio/default.aspx, benaderd op 26 september 2024.
27 Gebaseerd op een gesprek met een medewerker van de provincie Groningen op 2 juli 2024.
19
Eindrapport –Groningen
acceptatie van de energietransitie en de manier waarop dat in de regio kan worden gerealiseerd.”28 Kader III: verschuiving vaststellingsbevoegdheid Bij de RES 1.0 was sprake van een vaststellingsbevoegdheid van Provinciale Staten. Het Voortgangsdocument bevat, net als de RES 21.0, geen nieuwe doelstellingen of zoekgebieden en is daarom slechts informerend. Bij het Voortgangsdocument was niet langer sprake van een vaststellingsbevoegdheid van Provinciale Staten. Gedeputeerde Staten stelden het Voortgangsdocument vast en deelden dit ter informatie met Provinciale Staten. Statenleden waren niet betrokken bij de beslissing een Voortgangsdocument op te stellen.
In het proces na de RES 1.0 onderzocht de rekenkamer de volgende vraagstukken: ▪ de ontwikkeling van de RES als organisatie: eventuele veranderingen in de RES-regio, de resultaten van de samenwerking en de mate van doorwerking van de in 2021 gedane aanbevelingen; ▪ de stand van zaken met betrekking tot de projecten zoals uitgewerkt in de RES 1.0; ▪ de actuele strategische kaders voor de energietransitie: waar, wanneer en door wie die worden gesteld en in hoeverre daarin sprake is van doorwerking van de in 2021 gedane aanbevelingen van de rekenkamer.
1.4
Doorwerking
Een deel van dit onderzoek gaat over de doorwerking van de aanbevelingen die de rekenkamer in 2021 deed. Er bestaan verschillende opvattingen over doorwerking. Met doorwerking bedoelen wij het effect van de aanbevelingen op de (verbetering van) beleidsvorming, besluitvorming en beleidsuitvoering door en/of namens het provinciebestuur.29 Hieronder gaan wij kort in op drie manieren waarop doorwerking van rekenkameronderzoek kan worden geoperationaliseerd.30 A. Bereik van onderzoek: in een politiek-bestuurlijke context is er aandacht voor het onderwerp, wordt de inhoud besproken en vindt besluitvorming plaats over de aanbevelingen. In dit onderzoek kijken we dan naar de mate waarin de aanbevelingen zijn overgenomen en naar de aandacht in de samenleving, de pers en andere rekenkamers. B. Effecten van onderzoek: welke verandering het onderzoek teweegbracht binnen de provincie of daarbuiten. Hiermee breng je in kaart wat er na besluitvorming over de aanbevelingen is veranderd als gevolg van het rekenkameronderzoek. In dit onderzoek, analyseren we de mate waarin de aanbevelingen zijn vertaald in beleid(-svoornemens) en naar het politieke en maatschappelijke effect van de uitvoering ervan.
28 Ministerie van Economische Zaken en Klimaat. (2019). Klimaatakkoord, p. 162. 29 Gebaseerd op: Lemmens, E. (2014). Voorwerking, werking en doorwerking: een praktisch instrument voor het meten van het
effect van rekenkamers, in Beleidsonderzoek Online, https://www.beleidsonderzoekonline.nl/tijdschrift/bso/2014/04/Beleidsonderzoek_2014_08. 30 Gebaseerd op NVRR. (2018). Handreiking meten van doorwerking rekenkamerproducten.
20
Eindrapport –Groningen
C.
Soorten bereikte doorwerking: hiermee wordt in kaart gebracht in hoeverre de effecten van onderzoek bijdragen aan de verbetering van beleidsvorming, meningsvorming, besluitvorming, beleidsuitvoering en -verantwoording. Er bestaat een onderscheid in vier soorten doorwerking: 1. Preventieve doorwerking: wanneer een rekenkameronderzoek tussen aankondiging en publicatie al heeft geleid tot verbeteractie(s) van Gedeputeerde Staten en/of ambtelijke organisatie. 5. Agenderende doorwerking: wanneer als gevolg van het rekenkameronderzoek een nieuw thema onderwerp is geworden van het maatschappelijk en/of politieke debat. 6. Instrumentele doorwerking: wanneer het rekenkameronderzoek heeft geleid tot aanpassingen in het beleid en/of beleidsuitvoering. 7. Conceptuele doorwerking: wanneer het rekenkameronderzoek heeft geleid tot nieuwe kennis, ideeën en/of redeneringen, al dan niet op andere beleidsterreinen dan waar onderzoek naar gedaan is.
Kader IV: documenten onder het proces na de RES 1.0 De Noordelijke Rekenkamer ziet de volgende documenten als onderdeel van het proces na de RES 1.0 in RES-regio Groningen: Producten van de Stuurgroep (Energyboard): Startdocument RES 2.0 Voortgangsrapportage RES 2.0 Voortgangsrapportage RES 3.0 Provinciaal beleid: Omgevingsvisie pMiek Uitvoeringsprogramma energioe 2024-2027
1.5
Doel- en vraagstelling
In dit onderzoek staat de democratische legitimiteit van het proces ná de RES 1.0 centraal. Daarbinnen analyseren we de doorwerking van de overgenomen aanbevelingen uit het onderzoek Regionale democratie vergt energie; dat gebeurt aan de hand van de in paragraaf 1.6 beschreven operationalisering. Het doel van dit onderzoek is tweeledig: een conclusie trekken over de democratische legitimiteit van het proces ná de RES 1.0 en in het verlengde daarvan over de doorwerking van de aanbevelingen die de Noordelijke Rekenkamer in 2021 deed in eerder genoemd rapport. De vraagstelling van dit onderzoek luidt: Op welke wijze borgen de provincies de democratische legitimiteit van het proces ná de Regionale Energiestrategie 1.0 en op welke manier werken de aanbevelingen uit het onderzoek ‘Regionale democratie vergt energie’ daarin door?
21
Eindrapport –Groningen
Deze vraag valt uiteen in de volgende deelvragen: 1. Welke processtappen zijn genomen na de RES 1.0, op welke wijze en welke instanties waren hierbij betrokken? 2. Hoe heeft de organisatie van de RES-regio zich ontwikkeld en welke resultaten kent die samenwerking? 3. Wat is de stand van zaken met betrekking tot de projecten waar de RES 1.0 op doelde? 4. Op welke wijze, waar en door welke instanties worden kaders gesteld? 5. In hoeverre zijn er veranderingen in de democratische legitimiteit van het proces ná de RES 1.0 ten opzichte van de RES 1.0? 6. Wat deed de provincie met de overgenomen aanbevelingen en waar blijkt dit uit? In hoeverre strookt dit met de oorspronkelijke strekking van de aanbeveling?
1.6
Onderzoeksaanpak
Voor dit onderzoek voerden we een documentenanalyse uit. We namen hierin de voortgangsrapportage RES, het beleid en de programma’s die de provincie Groningen in het kader van de energietransitie opstelde, mee. We voerden verschillende gesprekken met provincieambtenaren en legden hen schriftelijk vragen voor. We deden een quick scan van provinciale verkiezingsprogramma’s en coalitieakkoorden. Hiervoor analyseerden we de verkiezingsprogramma’s van de aan de Provinciale Statenverkiezingen van 15 maart 2023 deelnemende partijen en het bestuursakkoord. We onderzochten ook de doorwerking van de aanbevelingen die de Noordelijke Rekenkamer in 2021 deed aan Provinciale en Gedeputeerde Staten. Voor het deel van het onderzoek naar de doorwerking van de eerder gedane aanbevelingen legden we de provincieambtenaren een tabel voor. We analyseerden zelf of de provincie opvolging gaf aan de aanbevelingen in het proces na de RES 1.0. Voor het invullen van de scorekaart legden we de zes betrokken maatschappelijke organisaties schriftelijk vragen voor. We stuurden één herinnering. Van drie van de zes maatschappelijke partners ontvingen we een reactie. Kader III: gemeenten Gelijktijdig met dit onderzoek onderzochten we namens vier Groningse gemeentelijke rekenkamers de democratische legitimiteit van de RES 1.0 en het proces na de RES 1.0.