07 1 Eindrapport BRE Groningen
Tekst van het document
BRE-ONDERZOEK
Bestuurlijk Regionaal Ecosysteem Groningen Eindrapport
15 december 2021
Bestuurlijk Regionaal Ecosysteem Groningen Eindrapport Sofie Dreef Pepijn van der Beek Laurens Vellekoop Jill van der Bijl Caspar van den Berg 15 december 2021
Bestuurlijk Regionaal Ecosysteem Groningen | BRE-onderzoek
Inhoudsopgave
1.
2.
Inleiding ............................................................................................................. 4 1.1
Vergelijkend onderzoek naar Bestuurlijk Regionale Ecosystemen ...................... 4
1.2
BRE onderzoek in Groningen ............................................................................................................. 5
1.3
Aanpak .................................................................................................................................................................. 8
1.4
Leeswijzer ........................................................................................................................................................... 9
Inzicht: hoe functioneert het BRE Groningen? ................................... 10 Deelvraag 8: (Hoe) draagt het samenspel binnen het BRE bij aan publieke waarde creatie? ....................................................................................................................... 11 Deelvraag 9: (Hoe) draagt het samenspel tussen de drie ecosystemen bij aan publieke waardecreatie? ................................................................... 14 Deelvraag 10: Hoe verhouden draagvlak en publieke waarde creatie zich tot elkaar? ..................................................................................................................................... 17
3.
Conclusie ......................................................................................................... 19 Hoe succesvol is het BRE Groningen in het realiseren van publieke waarde en welke factoren spelen hierin een rol? ............................................... 20
4.
Uitzicht: handelingsperspectief .............................................................. 21 4.1
Op zoek naar verbinding en samenhang ............................................................................... 22
4.2 Werken aan verbinding en samenhang: ‘Het waarom’ ............................................... 22 4.3 Werken aan verbinding en samenhang: ‘Het hoe’ .......................................................... 23 4.4 Versteviging verbinding tussen ecosystemen .................................................................... 25
5.
Overzicht ......................................................................................................... 27 5.1
Deelvraag 1: Wat zijn specifieke kenmerken van de regio? ..................................... 28
5.2 Deelvraag 2: Hoe ziet het BRE eruit? .......................................................................................... 32 5.3 Deelvraag 3: Hoe ziet het maatschappelijk ecosysteem eruit? ............................. 37 5.4 Deelvraag 4: Hoe ziet het economisch ecosysteem eruit? ..................................... 42 5.5 Deelvraag 5: Welke publieke waarde wordt er in de regio gerealiseerd? ..... 47 5.6 Deelvraag 6: Welke organisatorische capaciteit is er? ................................................ 54 5.7 Deelvraag 7: In hoeverre is er draagvlak voor het BRE? ............................................. 55
6.
Bijlagen ............................................................................................................ 59 Bijlage 1. Aanpak vergelijkend onderzoek ....................................................................................... 60 Bijlage 2. Respondenten ................................................................................................................................ 61 Bijlage 3. Geraadpleegde documenten ............................................................................................ 62 Bijlage 4. Uitkomsten enquête volksvertegenwoordigers (N=36) ............................... 64 Bijlage 5. Uitkomsten inwonersenquête ......................................................................................... 68 Bijlage 6. ‘Foto’ van het BRE Groningen ............................................................................................ 71
3
HOOFDSTUK 1
Inleiding
1.1
Vergelijkend onderzoek naar Bestuurlijk Regionale Ecosystemen
stikstofdossier, de woningbouwopgave, de toekomst van de landbouw, klimaatadaptatie en mobiliteit. Stuk voor stuk onderwerpen met zowel een ruimtelijke als een sociale dimensie, waarvan de oplossing in
Het kabinet Rutte-III zette de schijnwerper op de
‘de regio’ wordt gezocht.
regio. Het kabinet wilde niet inzetten op grootschalige structuurveranderingen in het binnenlands bestuur,
Maar wat is ‘de regio’ eigenlijk? Welke resultaten
maar legde stevig de nadruk op ‘de regio’ en ‘regionale
behaalt de regio en hoe meten we die? Aan
afspraken’, op tal van beleidsterreinen. Dit past in een
volksvertegenwoordigers, bestuurders en ambtenaren
trend die al eerder is ingezet. Met de decentralisaties
de taaie opgave om, zonder helderheid over deze
in het sociaal domein, maar ook met andere
concepten, kaders en meetinstrumenten, het succes
complexe maatschappelijke opgaven die hoog op
van hun regio te vergroten en te zorgen voor meer
de agenda staan. Denk aan de energietransitie, het
publieke waarde.
Bestuurlijk Regionaal Ecosysteem Groningen | BRE-onderzoek
Om meer grip te krijgen op ‘de regio’ en de factoren die
tot de energietransitie en wonen, tot het investeren in
bijdragen aan het realiseren van publieke waarde in die regio,
een aantrekkelijke leefomgeving en het oplossen van de
doen de Rijksuniversiteit Groningen en Berenschot hier
aardbevingsproblematiek. Met de complexiteit van de
onderzoek naar. We voeren in tien regio’s veldonderzoek
opgaven neemt het belang van samenwerking in de regio
uit – waaronder in Groningen. Het samenspel tussen het
- tussen gemeenten, de waterschappen en de provincie én
Bestuurlijk Regionale Ecosysteem (BRE), het economische
met maatschappelijke en economische partners - bij de
ecosysteem en het maatschappelijke ecosysteem staat
totstandkoming van publieke waarde toe.
hierbij centraal. Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) heeft zich financieel en inhoudelijk
Scope van het onderzoek
gecommitteerd aan het onderzoek.
Het ecosysteem bakenen we op verschillende manieren af (zie ook het kader ‘ecosystemen: inspiratie uit de biologie’ op
1.2 BRE onderzoek in Groningen
pagina 7): •
Vanuit het perspectief van de bestuurlijke
In de periode 2018-2021 hebben in Groningen zes
levensgemeenschap (in dit onderzoek verder ‘bestuurlijk
herindelingen plaatsgevonden en is het aantal gemeenten meer
regionaal ecosysteem’) kijken we naar de lokale overheden
dan gehalveerd. Van 23 gemeenten in 2017 naar 10 gemeenten
en hun onderlinge samenwerkingsverbanden1 (zie ook
in 2021. Na een periode van gemeentelijke herindelingen is er
figuur 1).
per 1-1-2021 dus sprake van een nieuwe gemeentelijke indeling in Groningen. Door de vorming van nieuwe gemeenten zijn
Vanuit het perspectief van de maatschappelijke
de verhoudingen tussen de decentrale overheden in de regio
levensgemeenschap (in dit onderzoek verder
veranderd.
‘maatschappelijk regionaal ecosysteem’) kijken we naar
De decentrale overheden in Groningen staan voor grote maatschappelijke opgaven; van een sterke economie
Wat is een Bestuurlijk Regionaal Ecosysteem? De Nederlandse staatsinrichting lijkt op het eerste gezicht overzichtelijk: Rijk, provincies en gemeenten, aangevuld met waterschappen, elk met hun eigen taken en bevoegdheden. De praktijk is echter veel complexer. Naast de drie formele bestuurslagen wordt er veelvuldig samengewerkt in ‘de regio’: op het schaalniveau boven de gemeente en onder de provincie. Dit netwerk van bestuurlijke samenwerkingsverbanden in een regio noemen wij het Bestuurlijk Regionale Ecosysteem (BRE). Het aantal samenwerkingsverbanden verschilt per BRE (hoe donkerder de lijn in de figuur, hoe meer samenwerking tussen twee gemeenten). Ook de mate van congruentie in samenwerking binnen BRE’s loopt sterk uiteen. Figuur 1
5
•
Geheel aan bestuurlijke samenwerking in Nederland
1
Eigen bewerking RUG/Berenschot van dataset van samenwerkingsverbanden door PROOF Adviseurs/Kwink Groep, in opdracht van BZK.
Bestuurlijk Regionaal Ecosysteem Groningen | BRE-onderzoek
het daily urban/rural system2 (het gebied waarbinnen
Perspectief van een kennisecosysteem
mensen zich verplaatsen om te wonen, werken,
In het BRE Groningen zijn er ook kennisecosystemen
recreëren en dergelijke) én naar het schaalniveau waarop
(Akkoord van Groningen, Universiteit van het Noorden,
maatschappelijke organisaties en kennisinstellingen zijn
Regionaal Innovatie Framework, etc.) aanwezig. Dit
georganiseerd.
type ecosysteem ligt in feite in het verlengde van het maatschappelijke en economische ecosysteem. In dit
•
Vanuit het perspectief van de economische
onderzoek plaatsen we het kennisecosysteem onder het
levensgemeenschap (in dit onderzoek verder ‘economisch
maatschappelijke ecosysteem, omdat de aanwezigheid van
regionaal ecosysteem’) kijken we naar het schaalniveau
kennisinstellingen een belangrijk element voor een sterk
waarop economische actoren zijn georganiseerd.
maatschappelijk ecosysteem is. Tegelijkertijd besteden we in ons verhaal over het economische ecosysteem ook
•
In het ecosysteem bepaalt de biotoop, de specifieke
aandacht aan de economische kracht die vanuit een sterk
kenmerken die gelden voor het gebied, in grote lijnen de
kennisecosysteem uitgaat.
vorm van de levensgemeenschap en andersom heeft de levensgemeenschap ook invloed op de biotoop.
De biotoop: de schaal van Groningen Schematisch ziet dit er als volgt uit:
Een regio is per definitie een pluriform iets: de grenzen van een regio zijn niet met een stanleymes af te snijden en al naar gelang opgaven dat vragen, verschuift ook de schaal van de Bestuurlijke levensgemeenschap (BRE)
regio (meestal) mee. Echter, een onderzoek vraagt ook om afbakening van het onderzoeksobject: anders blijft de scope variabel.
Biotoop (Gebiedskenmerken)
Voor dit onderzoek hanteren we een afbakening van de regio vanuit de empirie3: wij beschouwen de schaal van Groningen (d.w.z. de 10 gemeenten, de provincie en de twee waterschappen Hunze en Aa’s en Noorderzijlvest) als één BRE. Bijzonder voor Groningen is dat het bestuurlijk regionale ecosysteem samenvalt met de provincie Groningen. Dit is dan Maatschappelijke levensgemeenschap Figuur 2
Economische levensgemeenschap
Visualisatie regionaal ecosysteem
ook de geografische scope voor het onderzoek. Als we het in het onderzoek hebben over BRE Groningen dan hebben we het dus over de regio. Binnen de scope van het onderzoek hebben wij ook aandacht voor de subregio’s. Waar zinvol maken
In dit onderzoek ligt de focus op het functioneren van
we onderscheid tussen subregio’s. We onderscheiden drie
de bestuurlijke levensgemeenschap, onderling en in
subregio’s, namelijk:
interactie met de economische en maatschappelijke levensgemeenschappen (de rode pijlen in de figuur 2) en
•
Gemeente Groningen. De gemeente Groningen
met de biotoop. Het gaat hierbij in essentie om het vinden
beschouwen we als een subregio, omdat zij een geheel eigen
van balans tussen de drie ecosystemen. Vanuit de theorie en
biotoop binnen het BRE Groningen vormt.
rekening houdend met relevante contextfactoren komen we tot handelingsperspectieven hoe je als bestuurlijk regionaal
•
ecosysteem bij kan dragen aan een florerend ecosysteem.
Noord-Groningen. De gemeente Eemsdelta en Het Hogeland vormen de subregio Noord-Groningen. Kenmerkend voor de biotoop is de ligging in het aardbevingsgebied en de aanwezigheid van het havencluster Eemshaven/Delfzijl.
2
6
Voor meer informatie over daily urban/rural systems, zie het werk van prof. Pieter Tordoir. O.a. Marlet & Van Woerkens (2014) beschrijven in ‘De nieuwe gemeentekaart’ het belang van samenhang tussen de schaal waarop het lokaal bestuur is georganiseerd enerzijds en het daily urban/rural system anderzijds.
3
In bijlage 1 is de precieze aanpak uiteengezet.
Bestuurlijk Regionaal Ecosysteem Groningen | BRE-onderzoek
•
Oost-Groningen. De gemeenten Oldambt, Pekela,
Binnen de scope van het onderzoek hebben we tevens aandacht
Stadskanaal, Veendam en Westerwolde vormen de subregio
voor de boven- en interregionale schaal, in het bijzonder
Oost-Groningen. Kenmerkend voor de biotoop is dat de
Noord-Nederland (Groningen, Drenthe en Friesland) en
vijf gemeenten specifieke sociaaleconomische opgaven met
interregionaal ook Groningen-Assen5. Waar relevant hebben
elkaar delen.
we ook aandacht voor de samenwerking landsgrensoverstijgend met Duitsland. Ook de positie van de provincie Groningen
Als we het over subregio’s hebben dan hebben we het dus niet
en de twee waterschappen (Hunze en Aa’s en Noorderzijlvest)
over de COROP-regio’s, tenzij expliciet vermeld.4 De gemeenten
zijn nadrukkelijk in het onderzoek meegenomen. Als we het in
Midden-Groningen en Westerkwartier hebben we niet aan
dit onderzoek hebben over de provincie Groningen dan hebben
een subregio toebedeeld vanwege de bijzondere positie die beide
we het over de actor en dus niet over een gebied.
gemeenten in het BRE innemen. Midden-Groningen behoort eigenlijk tot twee subregio’s, namelijk Noord- en Oost-
Onderzoeksvragen
Groningen, terwijl Westerkwartier moeilijk aan een subregio
De centrale onderzoeksvraag voor Groningen luidt:
toe te bedelen is. Waar Midden-Groningen nog duidelijke gemeenschappelijke opgaven heeft met gemeenten binnen het
Hoe succesvol is het BRE Groningen in het realiseren van publieke
BRE, richt Westerkwartier haar blik ook nadrukkelijk op
waarde, welke factoren spelen hierin een rol en hoe kan de
gemeenten buiten het BRE (bijvoorbeeld Noordenveld en
samenwerking worden verbeterd?
Smallingerland).
We beantwoorden deze onderzoeksvraag aan de hand van de volgende deelvragen:
4
7
Overzicht (beschrijvend)
Inzicht (verklarend)
Uitzicht (handelingsperspectief)
1. Wat zijn specifieke kenmerken van de regio? 2. Hoe ziet het BRE eruit? 3. Hoe ziet het maatschappelijk ecosysteem eruit? 4. Hoe ziet het economisch ecosysteem eruit? 5. Welke publieke waarde wordt er in de regio gerealiseerd? 6. Welke organisatorische capaciteit is er? 7. In hoeverre is er draagvlak voor het BRE?
8. (Hoe) draagt het samenspel binnen het BRE bij aan publieke waardecreatie? 9. (Hoe) draagt het samenspel tussen de drie ecosystemen bij aan publieke waardecreatie? 10. Hoe verhouden draagvlak en publieke waardecreatie zich tot elkaar?
11. Hoe kan het BRE beter bijdragen aan publieke waardecreatie? 12. Hoe kan de samenwerking binnen het BRE worden verbeterd? 13. Hoe kan de samenwerking tussen het bestuurlijk, maatschappelijk en economisch ecosysteem worden verbeterd?
De naam COROP komt van Coördinatie Commissie Regionaal OnderzoeksProgramma. De COROP-regio-indeling wordt gebruikt door het CBS voor statistische doeleinden. In Groningen zijn er drie van zulke regio’s, namelijk Oost-Groningen: Oldambt; Pekela; Stadskanaal; Veendam; Westerwolde; Overig-Groningen: Groningen; Het Hogeland; Midden-Groningen; Westerkwartier, en de regio Delfzijl e.o, die samenvalt met de gemeente Eemsdelta.
5
Groningen-Assen is in feite ook een BRE. In dit BRE werken de provincies Groningen en Drenthe en de gemeenten Groningen, Het Hogeland, Midden-Groningen, Westerkwartier (BRE Groningen), Assen, Noordenveld en Tynaarlo (BRE Drenthe) met elkaar samen.
Bestuurlijk Regionaal Ecosysteem Groningen | BRE-onderzoek
Publieke waarde en ecosystemen Publieke waarde We maken in het onderzoek onderscheid tussen directe en indirecte publieke waarde. Directe publieke waarde is dat wat je bereikt voor de samenleving en/of een gebied. In dit onderzoek beschrijven wij directe publieke waarde aan de hand van brede welvaartsindicatoren6. Alle handelingen en (beleids)producten die hieraan voorafgaan, zijn randvoorwaardelijk en leveren indirecte publieke waarde op. Denk aan het binnenhalen van middelen, het opzetten van subsidiestromen, ondersteuning van ondernemers en/of maatschappelijke partijen en vertegenwoordiging richting Rijk en Europa. Ecosystemen: inspiratie uit de biologie Dit onderzoek focust zich op ‘de regio’, bestaande uit verschillende ecosystemen. De term ecosysteem is voor het eerst gebruikt in de jaren dertig van de 20ste eeuw door botanisten om op die manier organismen (de levensgemeenschap, d.w.z. dieren en planten) samen met hun fysieke omgeving (de biotoop, d.w.z. lucht, water, bodem), en de wisselwerkingen tussen beide, binnen een min of meer afgebakend geografisch gebied te kunnen bestuderen. Een ecosysteem omvat alles wat bijdraagt aan het in stand houden van het leven erbinnen. Ecosystemen kunnen op verschillende schaalniveaus worden bestudeerd.
Een oceaan of regenwoud kan als ecosysteem beschouwd worden, maar er zijn ook ecosystemen op kleinere schaal zoals de Waddenzee of de Veluwe of, op een nog kleinere schaal, een beukenbos of een zandplaat. In het ecosysteem bepaalt de biotoop in grote lijnen de vorm van de levensgemeenschap. De hoeveelheid regenval bepaalt bijvoorbeeld welke organismen in een bepaald gebied kunnen leven. Maar andersom heeft de levensgemeenschap ook invloed op de biotoop: het voorkomen van bepaalde organismen is bepalend voor de bodemstructuur. In het onderzoek brengen we middels de ‘foto’ de biotoop van de regio in beeld: de specifieke kenmerken die gelden voor het gebied7. Als we het begrip ecosysteem vanuit een bestuurskundige bril bekijken, dan kan het worden gezien als een min of meer afgebakend geografisch gebied (de regio) waarbinnen bestuurlijke, economische en maatschappelijke actoren (de levensgemeenschappen) in wisselwerking met en onderlinge afhankelijkheid van elkaar en met de bestaande omstandigheden in het gebied (de biotoop) werken aan de aanpak van maatschappelijke opgaven.8 De regio is dus opgebouwd uit verschillende levensgemeenschappen die onderling in meer of mindere mate met elkaar in contact staan en, in wisselwerking met de biotoop, maatschappelijke opgaven realiseren.
Net als in de natuur zijn in een florerend ecosysteem deze drie levensgemeenschappen én hun biotoop met elkaar in balans. Met andere woorden: bestuurlijke, maatschappelijke en economische actoren weten elkaar te vinden op het schaalniveau waarop de opgaven, voortkomend uit de specifieke kenmerken van het gebied, zich voordoen.
1.3 Aanpak
01
Startgesprek, plannen activiteiten
02
Cijfers, documenten, oriënterende interviews
APRIL Figuur 3
03
Analyse
04
JUNI
JULI
MEI
Interviews, enquêtes, focusgroepen
AUG
05
Analyse
SEPT
06
(Concept) rapport en Presentatie
OKTOBER
Aanpak BRE onderzoek in Groningen
Het onderzoek bestaat uit zes fasen (zoals weergegeven in figuur 3) en wordt begeleid door een ambtelijke begeleidingsgroep en een bestuurlijke begeleidingscommissie. De samenstelling van deze groepen is te vinden in de bijlage.
6 7
8
8
Vergelijkingsscores zijn gebaseerd op de Regionale Monitor Brede Welvaart van het CBS, waar Groningen wordt vergeleken met de andere provincies (12 in totaal) en de 3 COROP-regio’s die binnen Groningen vallen, worden vergeleken met elkaar en de andere COROP-regio’s (40 in totaal). De selectie van indicatoren baseren wij op het Entrepreneurial Ecosystems model van prof. Erik Stam en de studie ‘De positie van de regio Drechtsteden. Relatieve sterktes en zwaktes van de regio en knoppen om aan te draaien’ (2017) van Atlas voor Gemeenten. Daarnaast hebben wij indicatoren opgenomen over de identiteit van de regio op basis van het werk van o.a. prof. Gert Jan Hospers, prof. Kees Terlouw, prof. Anssi Paasi en Josse de Voogd. Dit sluit tevens aan bij het principe van complexe adaptieve sociale systemen zoals deze door prof. Geert Teisman wordt gehanteerd (2016).
Bestuurlijk Regionaal Ecosysteem Groningen | BRE-onderzoek
De eerste twee fasen van het onderzoek hebben als doel
Dit document is het eindrapport waarin de centrale
feitelijkheden over het BRE Groningen - de kenmerken van het
onderzoeksvragen worden beantwoord en waarin er
gebied, de spelers in en verbindingen met het maatschappelijk
aanbevelingen worden gedaan voor het versterken van de
en economisch ecosysteem en de gewenste en gerealiseerde
samenwerking in het BRE Groningen.
publieke waarde - in beeld te brengen. Deze bevindingen zijn gebaseerd op data- en documentanalyse en zijn geland in de ‘foto’ van BRE Groningen. Dit document is in september
1.4 Leeswijzer
geverifieerd door de ambtelijke begeleidingsgroep en de bestuurlijke begeleidingscommissie en opgenomen in bijlage 6.
Hoofdstuk 2 t/m 4 bevat de kernredenering. In hoofdstuk
De ‘foto’ diende als startpunt voor de gesprekken met experts
2 beginnen we met het geven van inzicht in hoe het BRE
uit de regio die in de fase daarna plaatsvonden.
Groningen functioneert. Dit hoofdstuk geeft een aanzet tot hoofdstuk 3 en hoofdstuk 4. Hoofdstuk 3 bevat een
In totaal hebben wij 29 gesprekken gevoerd die van belang zijn
samenvatting van de bevindingen en in hoofdstuk 4 staat het
voor het bestuurlijke, economische en/of maatschappelijke
handelingsperspectief centraal. Hoe kan het BRE Groningen,
Groningse ecosysteem. Daarnaast zijn er drie thematische
uitgaande van de ecosysteemtheorie en rekening houdend met
focusgroepen georganiseerd rondom de thema’s natuur,
de contextfactoren, haar samenwerking verbeteren om zo meer
landschap & milieu, sociaal domein en cultuur & sport.
publieke waarde te genereren?
De gesprekspartners zijn geselecteerd op basis van de in de foto uitgevoerde netwerkanalyse, suggesties vanuit de ambtelijke
Hoofdstuk 5 bevat de inhoudelijke basis voor hoofdstuk
begeleidingsgroep en bestuurlijke begeleidingscommissie en door
2 t/m 4. In hoofdstuk 5 geven we antwoord op de
de sneeuwbalmethode toe te passen waarbij gesprekspartners
beschrijvende deelvragen. Wat zijn de gebiedskenmerken en
werd gevraagd onmisbare actoren aan te wijzen.
welke publieke waarde wordt er in de regio gecreëerd? Hoe zien het Bestuurlijk Regionaal Ecosysteem (hierna: BRE),
Ook is er via de Groningse griffiers een vragenlijst onder
Maatschappelijk Regionaal Ecosysteem (hierna: MRE) en
volksvertegenwoordigers uitgezet waarbij de focus lag op
het Economisch Regionaal Ecosysteem (hierna: ERE) eruit?
regionale identiteit en draagvlak voor regionale samenwerking.
In hoeverre is er capaciteit en draagvlak voor regionale
De vragenlijst heeft 3 weken opengestaan en er zijn 2
samenwerking?
9
herinneringen gestuurd. De enquête had een respons van 43, hiervan waren 35 resultaten bruikbaar (de overige 8 waren
In de bijlage zijn alle onderliggende stukken te vinden waarop
niet volledig ingevuld). De respondenten zijn niet evenredig
de analyse is gebaseerd.
verdeeld over de regio. Uit gemeente Groningen, gemeente Het Hogeland, gemeente Veendam en gemeente Westerwolde waren geen reacties. Via de griffiers en via de enquête is aan alle volksvertegenwoordigers een oproep gedaan om de resultaten te verdiepen in een focusgroep. Deze focusgroep is één keer verplaatst, omdat er te weinig deelnemers waren. Uiteindelijk is de focusgroep niet doorgegaan, omdat er ook een tweede keer geen deelnemers waren. Via de RUG is er een vragenlijst uitgezet onder inwoners. De vragenlijst is door 2838 respondenten ingevuld; 2768 vragenlijsten zijn volledig ingevuld. We hebben uit elke gemeente reacties ontvangen, gemiddeld waren dit er 274 per gemeente (gemiddelde representativiteit van 0,58%). Gemeente Groningen heeft de laagste representativiteit (0,21%) en Eemsdelta de hoogste (1,00%). De resultaten uit de inwonersenquête hebben we verwerkt in de rapportage. 9
9
Volksvertegenwoordigers: gemeenteraadsleden, commissieleden, AB leden waterschappen Hunze en Aa’s, Noorderzijlvest en statenleden.
HOOFDSTUK 2
Inzicht: hoe functioneert het BRE Groningen? In dit hoofdstuk geven we inzicht in het functioneren van het BRE. Dit doen we door middel van beantwoording van de onderzoeks vragen 8 tot en met 10. Op elk van deze deelvragen geven we eerst een algemeen antwoord. Vervolgens gaan we op een aantal elementen dieper in.
Bestuurlijk Regionaal Ecosysteem Groningen | BRE-onderzoek
Deelvraag 8: (Hoe) draagt het samenspel binnen het BRE bij aan publieke waarde creatie?
Bestuurlijke ecosystemen bevinden zich dus tevens op het niveau van subregio’s, op de schaal van Noord-Nederland en de regio Groningen-Assen. Dit heeft te maken met de opgaven die daar spelen (bijv. aardbevingsproblematiek, de ontwikkeling
Deze vraag laat zich niet met een volmondig ja of nee
van de haven, arbeidsmarktvraagstukken) of hoe door Europa
beantwoorden. Wij constateren dat het samenspel binnen het
en het Rijk naar ‘het noorden’ wordt gekeken. Omdat Noord-
BRE Groningen op bepaalde onderdelen zondermeer bijdraagt
Nederland door Europa als één regio wordt gezien treedt SNN
aan publieke waardecreatie. Op andere onderdelen is dit minder
op als belangenbehartiger van de Noord-Nederlandse belangen
het geval. Dit lichten we toe aan de hand van een heel aantal
in Brussel (en Den Haag). Het bestuurlijk samenspel op
bevindingen. Bij de beantwoording van deze vraag besteden we
deze subregionale en bovenregionale schalen is in onze ogen
ook aandacht aan verklarende factoren voor het al dan niet
minstens zo belangrijk voor de realisatie van publieke waarde
productieve samenspel tussen Groningse overheden binnen het
als het samenspel op het schaalniveau van BRE Groningen.
BRE.
Subregio’s zijn te definiëren, maar niet eenduidig Hét BRE Groningen bestaat niet
Om het nog complexer te maken komen we ook tot de
Er is niet zoiets als één congruent BRE Groningen. Het
constatering dat er binnen BRE Groningen wel subregio’s te
BRE Groningen is een samenstel van allerlei BRE’s, zowel
definiëren zijn, maar dat een eenduidige indeling daarvan
subregionaal als bovenregionaal . De stroomgebieden Rijn
tegelijkertijd lastig te maken is. Ook in subregionaal
en Eems waarop de twee waterschappen (Noorderzijlvest
verband zien we dat in uiteenlopende samenstelling wordt
en Hunze en Aa’s) zijn ingericht lopen hier bovendien nog
samengewerkt afhankelijk van de opgave. Met Westerkwartier
dwars doorheen. Groningse bestuurders komen elkaar op
en Midden-Groningen zijn er bovendien twee gemeenten
verschillende schaalniveaus in wisselende samenstellingen tegen
die lastig aan een subregio zijn toe te wijzen. Waar Midden-
in allerlei structuren en overleggen dus niet per definitie op het
Groningen nog duidelijke gemeenschappelijke opgaven heeft
schaalniveau van BRE Groningen.
met gemeenten binnen het BRE, richt Westerkwartier haar blik
10
11
ook nadrukkelijk op gemeenten buiten het BRE (bijvoorbeeld Op die schaal van BRE Groningen bevinden zich wel enkele
Noordenveld en Smallingerland). Oost-Groningen is overigens
(verplichte) (uitvoerings)samenwerkingen maar er wordt
het gebied dat vanuit het perspectief van geografie12 en
door de deelnemers aan het BRE op dit niveau beperkt vanuit
samenwerking het meeste bij een congruente regio in de buurt
een gezamenlijke inhoudelijke agenda of een doel geopereerd.
komt. Dit komt naar voren uit de data en de gesprekken. Al
Er is dan wel een Toekomstagenda Groningen, maar dit is
wordt ook daar met wisselende partners samengewerkt. Soms
voornamelijk de resultante van een samenwerking tussen Rijk
met één of twee gemeenten minder (sociale werkbedrijven) en
en BRE Groningen. Het schaalniveau van BRE Groningen
soms met één of twee gemeenten meer (regiodeal). Ook tussen
leent zich in onze ogen ook niet per definitie voor intensieve
Het Hogeland en Eemsdelta vindt relatief veel samenwerking
samenwerking. Opgaven binnen het BRE Groningen overlappen
plaats maar vanuit deze gemeenten wordt ook veelvuldig
weliswaar deels maar zijn ook weer heel verschillend voor Oost-
samengewerkt met andere gemeenten.
Groningen, Noord-Groningen en de gemeente Groningen en ook voor de gemeente Westerkwartier en Midden-Groningen.
Wij constateren dat door BRE Groningen heen veelal in
Dat met name op die subregionale schaalniveaus aan opgaven
wisselende samenstelling wordt samengewerkt, afhankelijk van
wordt gewerkt is daarom niet verwonderlijk.
de opgave of historische verhoudingen. Voorbeelden zijn het Nationaal Programma Groningen, Preventie Overleg Groningen (POG) of Groningen Seaports. Daar wordt rond een concrete
10
11
11
Zoals we in de inleiding beschrijven onderscheiden we drie subregio’s, namelijk: Gemeente Groningen, Noord-Groningen, Oost-Groningen. De gemeenten Midden-Groningen en Westerkwartier hebben we niet aan een subregio toebedeeld vanwege de bijzondere positie die beide gemeenten in het BRE innemen. Midden-Groningen behoort eigenlijk tot twee subregio’s, namelijk Noord- en Oost-Groningen, terwijl Westerkwartier moeilijk aan een subregio toe te bedelen is. Waar Midden-Groningen nog duidelijke gemeenschappelijke opgaven heeft met gemeenten binnen het BRE, richt Westerkwartier haar blik ook nadrukkelijk op gemeenten buiten het BRE (bijvoorbeeld Noordenveld en Smallingerland). Zoals we in de inleiding beschrijven hebben we binnen de scope van het onderzoek tevens aandacht voor de boven- en interregionale schaal, in het bijzonder Noord-Nederland (Groningen, Drenthe en Friesland) en interregionaal ook Groningen-Assen. Waar relevant hebben we ook aandacht voor de samenwerking landsgrensoverstijgend met Duitsland.
opgave of rond de verdeling van middelen door overheden (samen met maatschappelijke partijen en bedrijfsleven) met elkaar samengewerkt.
12
Oost-Groningen maakt als enige Groningse subregio deel uit van stroomgebied Eems. De andere subregio’s maken deel uit van stroomgebied Rijn.
Bestuurlijk Regionaal Ecosysteem Groningen | BRE-onderzoek
Verplichte uitvoeringssamenwerking op schaal Groningen lijkt op orde
De onderlinge ontmoeting binnen de VGG draagt wel in enige
Uit de gesprekken komt niet naar voren dat sprake is van
lang niet in die mate zoals dit in bijvoorbeeld Friesland het
ontevredenheid over de uitvoeringssamenwerking op de
geval is. Hoewel ook daar een inhoudelijk agenda ontbreekt
schaal BRE Groningen. Het gaat dan met name om verplichte
staat de Vereniging van Friese Gemeenten (VFG) niet ter
samenwerkingsverbanden zoals de Veiligheidsregio, GGD
discussie. Vrijwel iedereen roemt de bijdrage die het levert aan
en Omgevingsdienst maar ook taken die door de gemeente
het bestuurlijk netwerk. Onderlinge ontmoeting leidt daar tot
Groningen vanuit haar centrumfunctie worden uitgevoerd voor
een zeer sterk bestuurlijk netwerk waardoor de lijntjes kort
de regio. Gesteld kan worden dat daar gezamenlijk publieke
zijn en bestuurders elkaar snel weten te vinden. Ook neemt
waarde tot stand wordt gebracht.
de voorzitter van de VFG deel aan het bestuurlijk overleg
mate bij aan versteviging van het bestuurlijk netwerk, maar
Friese samenwerking. Een periodiek overleg met de cvdK, de Tegelijkertijd constateren wij, op basis van de data, dat delen
burgemeester van Leeuwarden en de dijkgraaf.
van BRE Groningen met name op het gebied van gezondheid en sociaaleconomische ontwikkeling matig tot slecht scoren
De VGG is daarentegen minder onomstreden. Uit de gesprekken
ten opzichte van de rest van Nederland. Het lukt tot nu toe
komt naar voren dat het draagvlak voor de VGG wisselend is.
onvoldoende de negatieve spiraal waarin een deel van BRE
Daar is op basis van de gesprekken niet één oorzaak voor aan te
Groningen zich bevindt te doorbreken. Dit werpt de vraag op
wijzen. Meerdere factoren spelen een rol. Wij zien ten eerste dat
in hoeverre het bestuurlijk samenspel binnen bijvoorbeeld een
de onderlinge bestuurlijke verhoudingen niet zo hecht zijn als
GGD of een arbeidsmarktregio voldoende effectief is. Het is
in Fryslân. Wat verder meespeelt is dat het schaalniveau waarop
echter (veel) te kort door de bocht om een één-op-één relatie te
de VGG actief is voor veel deelnemers niet het meest relevante
leggen tussen deze lage scores op het gebied van brede welvaart
is. Dit geldt bijvoorbeeld voor de waterschappen die vanuit hele
en het bestuurlijke samenspel binnen het BRE.
andere (stroom)gebieden opereren en de gemeente Groningen die voornamelijk op de as Groningsen-Assen acteert. Maar ook
De bijdrage aan publieke-waardecreatie vanuit niet verplichte samenwerking op de schaal van Groningen is beperkt
wordt door een enkeling gesuggereerd dat door de toegenomen
Naast de verplichte samenwerking zien we op het
ondersteuning als mogelijke oorzaak genoemd.
omvang van gemeenten (door herindelingen) het belang van de VGG is afgenomen. Tot slot wordt de beperkte ambtelijke
schaalniveau van BRE Groningen een beperkte bijdrage
verplichte samenwerkingsverbanden, weinig bestuurlijke
Op subregionale en bovenregionale schaal zijn er goede voorbeelden van samenspel die bijdragen aan publieke waardecreatie
samenwerkingsverbanden zijn waar het gehele BRE aan
Wij constateren dat binnen het BRE de subregionale schaal
deelneemt, met uitzondering van de RES die wij als semi-
dominanter is dan de regionale schaal. Er wordt bestuurlijk
verplicht aanmerken. En juist binnen de RES slaagt het BRE er
meer binding gevoeld en/of verbinding gezocht rondom
vooralsnog niet in om op één lijn te komen.
opgaven, gedeeld leed en historie, dan op de schaal van BRE
van het bestuurlijke samenspel aan publieke waardecreatie. Dat heeft er ten eerste mee te maken dat er, naast deze
Groningen.
Ook op het gebied van strategische visievorming wordt een beperkte bijdrage geleverd aan publieke waardecreatie
De regiodeal Oost-Groningen, het Nationaal Programma
Bestuurders vanuit de Groningse gemeenten, provincie en
Groningen-Assen zijn stuk voor stuk voorbeelden van
de twee waterschappen komen elkaar weliswaar tegen bij
samenwerkingsverbanden waarin overheden met elkaar werken
de Vereniging van Groninger Gemeenten (VGG) en aan de
aan realisatie van hun gedeelde opgaven. Voor elke van deze
onlangs opgerichte Tafel van Groningen, maar daar wordt
verbanden is een inhoudelijke logica te vinden die zich minder
niet vanuit een gezamenlijk inhoudelijke agenda gewerkt
voordoet op de schaal van BRE Groningen. Wij constateren
aan publieke waarde voor de regio. Op de schaal van BRE
dat er in die subregio’s middelen naar het gebied worden
Groningen is er met andere woorden geen gedeelde strategische
gehaald, dat sprake is van economische ontwikkeling en dat
agenda.
onderling plannen worden gemaakt voor versterking van het
Groningen (NPG), Groningen Seaports en de samenwerking
gebied. Daarmee is in ieder geval sprake van indirecte (plannen 12
en geld) maar ook op onderdelen directe (werkgelegenheid)
Bestuurlijk Regionaal Ecosysteem Groningen | BRE-onderzoek
publieke waarde. De komende jaren zouden de effecten van de
Groningen doet zich hier in onze ogen voelen. Wij constateren
plannen en het geld echt zichtbaar moeten worden op de brede
dat er met de VGG wel een platform is waar gemeenten elkaar
welvaart. Het is nog te vroeg om daar een oordeel over te vellen.
ontmoeten en hierover uit zouden kunnen wisselen maar dat
Wel zien wij het gevaar dat door het veelal ontbreken van een
dit nog niet leidt tot het goede gesprek hierover.
‘stip op de horizon’ en gezamenlijke gerichtheid het geld wordt uitgegeven aan ‘projectjes’ in plaats van aan het oplossen van de grote opgaven die in deze gebieden spelen.
Provincie, gemeenten en waterschappen zijn zoekende naar hun rol binnen het BRE Voor alle overheden geldt dat ze zoekende zijn naar hun rol
Ook bovenregionaal en interregionaal is in onze ogen sprake
binnen het BRE. De provincie worstelt met de vraag hoe ze
van publieke waardecreatie. Voorbeelden daarvan zijn met
meer coördinerend en faciliterend in plaats van sturend kan
name de eerdergenoemde samenwerking Groningen-Assen waar
opereren binnen het BRE. Zoals eerder geconstateerd lukt dat
volgens de deelnemers de nodige kracht van uitgaat. Maar ook
op sommige dossiers goed en op andere dossiers minder goed.
de noordelijke samenwerking rondom energie, data en chemie.
Dit geldt in zekere zin ook voor de gemeente Groningen, hoewel
Hoewel in dat geval geen sprake meer is van een BRE maar meer
zij meer vanuit hun eigen belang (kunnen) denken. Zij hebben
van een ERE. Het Samenwerkingsverband Noord Nederland
en voelen minder verantwoordelijkheid dan de provincie als het
(SNN) wordt daarnaast als waardevol gezien in het maken van
om BRE Groningen gaat. Onder andere de verdere ontwikkeling
de verbinding richting Den Haag en Europa. Tegelijkertijd klinkt
van de as Groningen-Assen en verdere versteviging van hun
er ook kritiek op het functioneren van de SNN. Voornamelijk
kennispositie is voor de stad belangrijker dan bijvoorbeeld de
de drie provincies en de grote steden zijn bij de SNN betrokken
sociaaleconomische ontwikkeling van Oost-Groningen.
en ‘deals’ die door hen worden gesloten zouden voor andere noordelijke overheden soms als een verrassing komen. Recent
Verder constateren wij dat heringedeelde gemeenten zoeken
voorbeeld daarvan is de Lelylijn/ het Deltaplan.
naar hun nieuwe positie in de regio. Het zijn van een middelgrote gemeente (45.000 tot 65.000 inwoners) vraagt en
Provincie Groningen levert vanuit haar schakelfunctie een waardevolle bijdrage aan indirecte publieke waarde
rechtvaardigt een andere houding dan voorheen. Gemeenten
De provincie Groningen ondersteunt subregio’s en functioneert
weer meer ruimte voor gevoeld nu het gevaar van herindeling
als schakel richting Noord-Nederland en het Rijk. Bijvoorbeeld
(voorlopig) is geweken. Verder zien wij dat waterschappen
bij het binnenhalen van financiën of als vertegenwoordiger
moeite hebben met het goed inhoudelijk aansluiting vinden
namens het aardbevingsgebied. Dit leidt tot of levert een
binnen het BRE, omdat zij vanuit een andere schaal - namelijk
bijdrage aan indirecte publieke waarde voor de regio zoals het
die van stroomgebieden - opereren. Dat ligt overigens niet
Nationaal Programma Groningen, Regiodeals of aandacht voor
alleen aan de waterschappen maar ook aan de andere
Groningse aardgasproblematiek bij het Rijk. Ook zien we dat de
deelnemers van het BRE. Water wordt nog onvoldoende als
provincie in de verbinding met ERE en MRE een belangrijke rol
integraal onderdeel van ruimtelijk beleid gezien. Hieraan ligt
speelt. Bij vrijwel elk samenwerkingsverband waar ecosystemen
mede ten grondslag dat het de waterschappen onvoldoende lukt
bijeen komen is de provincie betrokken als financier,
om vanuit de portefeuille water de verbinding te leggen met
ondersteuner of initiator.
portefeuillehouders ruimtelijke ordening van andere overheden,
die niet heringedeeld zijn, zijn zich aan het herpositioneren en zoeken opnieuw de (noodzakelijke) samenwerking. Daar wordt
zoals de provincie. De verkokering binnen organisaties zou Tegelijkertijd zit er spanning op deze vertegenwoordiging omdat
dit bemoeilijken, waardoor het integrale gesprek op regionaal
niet alle gemeenten de provincie deze positie gunnen. We
niveau niet structureel van de grond komt.
constateren dat de provincie in een transitie zit van een meer en dat het succes daarvan per dossier verschilt. Er wordt
Historie, houding, gedrag, waarden en emoties zitten het bestuurlijk samenspel in de weg
vanuit enkele gemeenten met enige argwaan gekeken naar ‘die
Bovenstaande termen laten zich samenvatten met de term:
dominante provincie’ die hen onvoldoende betrekt bij haar
‘gerichtheid’. Wij constateren dat binnen het BRE Groningen
standpuntbepaling. Bijvoorbeeld rondom de bouwstenen van
op onderdelen de gezamenlijke gerichtheid ontbreekt. Zonder
het Deltaplan. Vanuit gemeenten bestaat de behoefte daar
deze gezamenlijke gerichtheid is het moeilijk tot een vruchtbare
intensiever bij te worden betrokken. Het ontbreken van een
(niet verplichte) samenwerking te komen. Overigens hebben
goed functionerend bestuurlijk platform op het niveau van BRE
wij tijdens gesprekken ook voldoende voorbeelden gehoord
sturende naar een coördinerende en faciliterende provincie
13
Bestuurlijk Regionaal Ecosysteem Groningen | BRE-onderzoek
van succesvolle samenwerking en positieve ontwikkelingen.
•
Wantrouwen richting het Rijk en verdeling van
Neem bijvoorbeeld de regio Groningen-Assen waarin
middelen. Aan de ene kant zorgt aardbevingsproblematiek
succesvol wordt samengewerkt en ook in de regio Oost-
voor onderlinge verbinding. Aan de andere kant voor scheve
Groningen is het bestuurlijk samenspel sterk verbeterd sinds
gezichten onderling omdat het NPG zich enkel richt op
de herindelingsdiscussie is gaan liggen. Ook uit de data
het aardbevingsgebied, terwijl Oost-Groningen er maar
komt dit naar voren. Wij willen er dan ook voor waken hier
‘bekaaid’ vanaf komt. Meerdere respondenten geven aan dat
een te negatief beeld te schetsen. Wie zich enkel focust op
hierdoor het BRE in tweeën wordt gespleten en dat dit ten
gerichtheidsproblematiek (die er wel degelijk is) zou wel in die
koste gaat van de gezamenlijke gerichtheid binnen het BRE
valkuil kunnen trappen.
Groningen.
Meer concreet valt ons het volgende (niet uitputtend) op: •
De verhouding stad en ommeland heeft invloed 13
op de mate waarin overheden elkaar op complexe maatschappelijk opgaven weten te vinden. Dit
Deelvraag 9: (Hoe) draagt het samenspel tussen de drie ecosystemen bij aan publieke waardecreatie?
heeft onder andere te maken met het uiteenlopende politiek-bestuurlijke profiel van de stad (progressief/
Het antwoord op deze vraag is genuanceerd. Het samenspel
links/kosmopolitisch) en het ommeland (behoudend/
tussen de verschillende ecosystemen draagt op onderdelen bij
cultuurconservatief). Maar ook met de ervaren houding
aan publieke waardecreatie. De waardecreatie vindt plaats in
van de stad. Een voorbeeld waarin dit tot uiting komt is
allerlei sectorale verbanden, op verschillende schaalniveaus
de samenwerking in het kader van de RES. Met de ruimte
hoofdzakelijk in samenwerking tussen twee van de drie
en ambities die BRE Groningen heeft zou het geen groot
ecosystemen (ofwel BRE met MRE (Maatschappelijk Regionaal
probleem moeten zijn, mits sprake is van een gezamenlijke
Ecosysteem) ofwel BRE met ERE (Economisch Regionaal
gerichtheid. Nu variëren ambities van ‘niks meer doen
Ecosysteem). De reden daarvoor is dat het samenspel veelal
dan nodig is’ tot ‘koploper zijn’. Er is onvoldoende begrip
bestuurlijk is ingestoken waardoor het BRE altijd partij is en
voor elkaars standpunten waardoor dominantie en
dat simpelweg beperkt sprake is van samenspel tussen de drie
calimerogedrag de termen worden om elkaars gedrag te
ecosystemen. Formele of informele verbanden tussen BRE, MRE
typeren. In ieder geval door een deel van de respondenten.
en ERE zijn dus beperkt aanwezig of komen niet tot publieke waarde. Deze hoofdbevinding lichten we toe aan de hand van
•
Het onderling vertrouwen is broos. Dit heeft
een aantal deelbevindingen.
verschillende oorzaken. Ten eerste wijzen respondenten volksaard zit. Dit gaat terug tot rijke herenboeren die arme
We zien beperkte vorming van een ERE of MRE op de schaal van BRE Groningen
boerenarbeiders onderdrukten en vooral zelf van de welvaart
Eerder constateerden we dat er niet zoiets is als ‘Hét BRE
profiteerden. Ten tweede hebben de herindelingsperikelen
Groningen’. Eenzelfde constatering gaat op voor het
weinig goed gedaan in met name Oost-Groningen en tussen
Economisch Regionaal Ecosysteem en in zeker zin ook voor het
bepaalde gemeenten en de provincie. Hoewel de ergste
Maatschappelijk Regionaal Ecosysteem. Ook hiervoor geldt dat
vrees voorbij is wordt door sommigen elke toenadering
op het schaalniveau BRE Groningen op onderdelen sprake is
door een ander gezien als gevaar. Dat staat logischerwijs
van een economisch of maatschappelijk netwerk maar dat beide
samenwerking in de weg. Overigens zijn hierop wel positieve
ecosystemen veelal zijn opgebouwd uit allerlei verschillende
ontwikkelingen zichtbaar nu de herindelingsdiscussie
verbanden die zich afhankelijk van de opgave en/of bestuurlijk
(in ieder geval voorlopig) is gaan liggen en het speelveld
indeling bevinden op lokale, subregionale of bovenregionale
gestabiliseerd is. Ook zijn de contacten tussen provincie
schaal.
erop dat wantrouwen van oudsher in de Groningse
en gemeenten intensiever nu het aantal gemeenten teruggebracht is van 23 naar 10.
Blijkbaar is BRE Groningen voor maatschappelijke en economische partijen een minder vanzelfsprekende schaal om
13
14
Zoals we in de inleiding hebben beschreven: met stad bedoelen we de gemeente Groningen. Met het ommeland bedoelen we de gebieden in het BRE Groningen die buiten de gemeente Groningen liggen (d.w.z. de andere negen gemeenten in het BRE).
zich op te organiseren dan Noord-Nederland of de schaal van de subregio. De voor de hand liggende reden daarvoor is dat de opgaven voor deze partijen zich niet op de schaal van BRE
Bestuurlijk Regionaal Ecosysteem Groningen | BRE-onderzoek
Groningen bevinden. Waar economische of maatschappelijke
havens. De gemeente Groningen gaat het, geredeneerd vanuit
partijen zich wel op de schaal van BRE Groningen organiseren
brede welvaart, voor de wind en kan met name denken
heeft dit te maken met de bestuurlijk indeling. Een voorbeeld
vanuit ambities richting de toekomst. Bovendien is er in BRE
daarvan is de RES die zich op het schaalniveau van BRE
Groningen geen eigen gedeelde inhoudelijke agenda van waaruit
Groningen bevindt. Logischerwijs wordt dan door economische
wordt samengewerkt en deze laat zich ook lastig formuleren
en maatschappelijke partners op dat niveau deelgenomen aan
voor het gebied. Op het moment dat deze er wel is ligt het ook
de RES, niet omdat dit aansluit bij de logica van de opgave. Een
meer voor de hand je daarop te organiseren als BRE, MRE en
ander voorbeeld is het periodiek overleg tussen de gedeputeerde
ERE. Provincie Groningen en gemeente Groningen hebben
en natuur- en landschapsorganisaties. Dit vindt plaats omdat
overigens wel eerste stappen gezet om een eigen inhoudelijke
de provincie Groningen als bestuursorgaan nu eenmaal
agenda met overheden in het BRE op te stellen. Het ERE en
taken heeft op die terreinen. Niet omdat de opgaven van deze
MRE zijn hier (voorlopig) niet op aangehaakt.
organisaties zich per definitie op dit schaalniveau bevinden. Gezien de uiteenlopende opgavenprofielen binnen de BRE
Beperkte aanwezigheid van ERE en MRE op de schaal van BRE Groningen leidt logischerwijs tot beperkt samenspel dat
Groningen, de afwezigheid van een eigen gedeelde agenda voor
resulteert in publieke waardecreatie
schaal van BRE Groningen, anders dan incidenteel, moeilijk
Nu op de schaal van BRE Groningen beperkt sprake is van
voor te stellen. De inhoudelijke logica daarvoor ontbreekt
een BRE, MRE en ERE is er als vanzelfsprekend ook beperkt
grotendeels en bovendien lijkt het draagvlak daarvoor beperkt.
sprake van samenspel tussen de drie ecosystemen dat bijdraagt
Dit alles kwam tot uiting in de samenwerking in het kader
aan publieke waardecreatie. Dit antwoord wekt mogelijk
van de RES. Een van weinige samenwerkingsverbanden die
ten onrechte de indruk dat er geen samenspel is tussen de
zich op de schaal van BRE Groningen bevindt die ruimte
verschillende ecosystemen dat leidt tot publieke waarde.
biedt om het flink met elkaar oneens te zijn (want schaarste
Daarom een aantal belangrijke opmerkingen/kanttekeningen:
en verdelingsvraagstukken). En dat is dan ook precies wat
het gebied en het ontbreken van een gezamenlijke gerichtheid is een vruchtbaar samenspel tussen MRE, ERE en BRE op de
er gebeurt. Bovendien is er geen sprake van een stevige •
•
Gezien de opgaven en de samenstelling van het gebied
vertegenwoordiging vanuit ERE en MRE bij deze samenwerking.
(BRE Groningen) is het sterk de vraag of een sterk
De samenwerking wordt gedomineerd door overheidspartijen
maatschappelijk en economisch ecosysteem op de schaal
die er onderling (op waarden) niet uitkomen met elkaar. Zo
van BRE Groningen voor de hand liggen.
stellen meerdere gesprekspartners.
Subregionaal en bovenregionaal vindt wel degelijk
Op subregionaal en bovenregionaal niveau vindt wel degelijk samenspel plaats tussen (delen van) de drie ecosystemen dat bijdraagt aan (indirecte) publieke waardecreatie
samenspel plaats tussen de drie ecosystemen dat bijdraagt aan (indirecte) publieke waardecreatie. •
Op de schaal van BRE Groningen vindt wel samenspel
Op bovenregionale schaal zien we diverse samenwerkingen
plaats tussen ecosystemen, zij het zelden tussen de drie
waarin (delen van) de drie ecosystemen bij elkaar komen. Een
ecosystemen. Bovendien is de impact daarvan vaak
voorbeeld daarvan is de Economic Board Noord Nederland
onduidelijk.
(EBNN) waaraan zowel aan de bestuurlijke tafel als aan de uitvoeringstafel partijen uit de triple helix deelnemen.
15
Gezien de opgaven is het sterk de vraag of een sterk maatschappelijk en economische ecosysteem op de schaal van Groningen voor de hand ligt
In termen van publieke waardecreatie is het nog moeilijk
Hoewel grote delen van BRE Groningen bepaalde opgaven
als aandeelhouders en een robuuste organisatie die werkt aan
delen, verschillen deze ook sterk per subregio. Oost-
de economische versterking van Noord-Nederland. Daarmee
Groningen ervaart bijvoorbeeld opgaven op het gebied van
is de NOM een organisatie die zich op het snijvlak bevindt van
inkomensniveau, opleidingsniveau en gezondheid. Noord-
het economische en bestuurlijk ecosysteem, waar het middels
Groningen en Midden-Groningen hebben te kampen
subsidies, leningen en ondersteuning bijdraagt aan (indirecte)
met aardbevingsproblematiek en Noord-Groningen heeft
publieke waardecreatie.
bovendien allerlei vraagstukken en ambities rondom de
hierover uitspraken te doen. Een meer gevestigde partij is de Noordelijke Ontwikkelmaatschappij (NOM) met overheden
Bestuurlijk Regionaal Ecosysteem Groningen | BRE-onderzoek
Een ander voorbeeld zijn de netwerken en agenda’s rondom
(RIF). Dit is een overleg waarin vijf Groningse gemeenten
chemie, industrie en waterstof. Hoewel aan deze verbanden
(Eemsdelta, Het Hogeland, Midden-Groningen, Oldambt
wordt deelgenomen door partijen uit de drie noordelijke
en Westerkwartier), provincie Groningen, alle Groningse
provincies constateren wij dat het ecosysteem zich voornamelijk
onderwijsinstellingen, ondernemers, inwoners en studenten
bevindt in BRE Groningen en BRE Drenthe. Het MRE neemt
hun kennis en krachten bundelen om samen te werken aan
beperkt deel aan deze samenwerkingsverbanden maar er is
verschillende maatschappelijke vraagstukken. Het RIF bestaat
wel sprake van intensieve samenwerking tussen BRE en ERE.
uit één regiocoöperatie, verschillende gebiedscoöperaties en
Gezamenlijk wordt momenteel met name gewerkt aan plannen
lokale- innovatiewerkplaatsen. Hoewel niet alle door gemeenten
en het binnenhalen van (Europese) gelden. Daarmee is vooral
wordt deelgenomen, is het wel een BRE-brede samenwerking.
nog sprake van indirecte publieke waarde dat in samenspel
Voorloper van het RIF is onder andere de gebiedscoöperatie
tussen ERE en BRE wordt gecreëerd.
Westerkwartier. Deze vorm van innovatieve publiek-private samenwerking is in 2018 door de Europese Associatie van
Een ander verband dat in het oog springt is de samenwerking
regionale ontwikkelingsmaatschappijen (EURADA) onderzocht
Groningen-Assen. Daarin wordt met economische en
en bekroond. Het RIF is recent gestart, maar de gedeelde
maatschappelijke partijen (met name onderwijs, maar
opgaven en brede vertegenwoordiging vanuit BRE, ERE en MRE
ook natuur en landschap) samengewerkt op de thema’s
maken dit in potentie tot een succesvolle samenwerking.
economie, mobiliteit, ruimtelijke kwaliteit en wonen met tal van resultaten. In dit, overigens sterk BRE gedomineerde,
Tegelijkertijd worden in de subregio’s ook kansen gemist, met
samenwerkingsverband wordt er in geslaagd tot publieke
name in Oost-Groningen. Door het ontbreken van een stevig
waardecreatie te komen. De reden daarvoor is in onze ogen
maatschappelijk, economisch en bestuurlijke ecosysteem in
een gezamenlijk belang in gedeelde opgaven. De gemeente
Oost-Groningen en het daarmee ontbreken van een goede
Groningen heeft de omliggende gemeenten nodig en vice versa.
verbinding daartussen wordt te verkokerd gewerkt aan het
Iedereen pikt zijn graantje mee, brengt wat en haalt wat en
oplossen van de (integrale) opgaven van dat gebied. Dit kwam
daardoor werkt het. Bovendien is het samenwerkingsverband,
met name naar voren uit gesprekken met focusgroepen. Een
gestart in 1996, ook al enige tijd geaard.
dergelijke verbinding is in onze ogen wel nodig om als regio Oost-Groningen vooruit te komen. Geld helpt daarbij maar
Op subregionaal niveau springen drie samenwerkingsverbanden
is niet voldoende. Economisch gezien is Oost-Groningen
in het oog. Ten eerste Groningen Seaports. Deze overheids-NV
overigens wel in ontwikkeling, wat kansen biedt om met
beheert de twee havens in Noord-Groningen. De aandelen
name het ERE te versterken. In 2020 en 2021 vestigden zich
zijn in handen van samenwerkende overheden die vanuit
namelijk een aantal grote buitenlandse bedrijven in de regio.
Groningen Seaports samen met marktpartijen de haven
PerkinElmer, Hyzon trucks en Google in Oldambt en SHINE
exploiteren en ontwikkelen. Hier is niet zozeer sprake van een
Technologies in Veendam. Bovendien is met ‘Kracht van Oost-
deelname van het ERE aan het BRE maar meer een overheid
Groningen’ onlangs een regionale agenda opgesteld.
die zelf de markt betreedt en als ondernemer samen met marktpartijen werkt aan realisatie van beleidsdoelstellingen.
Hetzelfde geldt voor het BRE en ERE rondom Groningen
Er is hier min of meer sprake van een hybride subregionaal
Seaports. Economie is daar het vertrekpunt van de
bestuurlijk en economisch ecosysteem dat leidt tot groei en
samenwerking maar juist de verbinding met het
ontwikkeling van de havens en werkgelegenheid. Ten tweede
maatschappelijke netwerk is cruciaal voor de toekomst van het
springt het Akkoord van Groningen in het oog. Het Akkoord
gebied. Dan gaat het er niet alleen om economie en ecologie
van Groningen is een strategisch samenwerkingsverband
in balans te brengen maar ook te verbinden met opleiders,
van BRE (provincie Groningen en gemeente Groningen)
corporaties, zorg en het brede sociaal domein. Noord-
en MRE (Rijksuniversiteit Groningen, Hanzehogeschool
Nederland krijgt naar verwachting namelijk te maken met
Groningen, het Universitair Medisch Centrum Groningen,
sterke krimp. Dit vergt een integrale aanpak van het gebied
Noorderpoort en het Alfacollege). De samenwerking focust
waarbij juist ook het MRE nadrukkelijker betrokken wordt.
zich op de inhoudelijke thema’s energie, healthy ageing en digitalisering. Hier is sprake van een sterk kennisecosysteem en een gelijkwaardig samenspel tussen BRE en MRE dat leidt tot kennisontwikkeling en versterking van kennisstad Groningen. 16
Ten derde is er ook nog het Regionaal Innovatie Framework
Bestuurlijk Regionaal Ecosysteem Groningen | BRE-onderzoek
Op de schaal van BRE Groningen vindt enig samenspel plaats tussen ecosystemen, zij het zelden tussen de drie ecosystemen. Bovendien is de impact daarvan onduidelijk.
Inwoners voelen zich verbonden met het gebied en er is sprake van een regionale identiteit
Een voorbeeld hiervan is de Economic Board Groningen (EBG).
redelijk tot sterk verbonden voelt met het schaalniveau BRE
Sinds kort is de EBG verantwoordelijk voor het gehele BRE
Groningen.15 Ter vergelijking, de verbondenheid met de eigen
Groningen, daarvoor was dit alleen het aardbevingsgebied. De
gemeente is veel minder groot. Deze percentages liggen voor de
impact hiervan op BRE Groningen is daarmee nog onduidelijk.
tien Groningse gemeenten tussen de 45% en 62% en is voor
Een ander voorbeeld is het Preventie Overleg Groningen
het BRE gemiddeld 52%. Ook geeft 69% van de inwoners aan
(POG). Hoewel niet door alle gemeenten worden deelgenomen
dat er sprake is van een regionale identiteit. Het karakteristieke
is deze deelname via de GGD wel min of meer geborgd.
landschap draagt volgens deze inwoners het sterkste bij aan de
Dit overleg is recent gestart waardoor de waarde hiervan
regionale identiteit, gevolgd door streektaal en/of dialect en de
nog niet te bepalen is. Maar de gedeelde opgave en brede
geschiedenis van de gemeenschap.
Vanuit de inwonersenquête komt naar voren dat er draagvlak is voor het BRE in de zin dat driekwart van de inwoners zich
vertegenwoordiging vanuit BRE en MRE maken dit in potentie tot een succesvolle samenwerking.
Het politiek bestuurlijk draagvlak voor bovenregionaal optreden van de provincie is
Een integrale agenda voor het gebied ontbreekt
niet bij alle deelnemers aan het BRE aanwezig
Wij constateren dat een integrale agenda voor BRE Groningen
Dit kwam recent naar voren bij het opstellen van de
ontbreekt. Daarmee bedoelen we een plan of visie van en voor
bouwstenen voor het Deltaplan. Dit Deltaplan heeft impact op
het BRE Groningen gericht op de toekomst. Voorwaarde voor
alle overheden in BRE Groningen. Het ligt daarom voor de hand
het slagen van een dergelijke agenda is dat deze kan rekenen
daar gezamenlijk intensief het gesprek over te voeren alvorens
op brede steun van gemeenten, provincie en waterschappen
een dergelijk Deltaplan bij het Rijk wordt neergelegd. Door
en dat deze is opgesteld in samenspraak met maatschappelijke
het ontbreken van een goed platform voor dit gesprek en van
en economische partijen binnen het BRE. Deze agenda moet
de cultuur om dit gezamenlijk te bespreken, heeft dit gesprek
geen poging zijn subregionale initiatieven en ecosystemen
onvoldoende plaatsgevonden. Het is vervolgens ‘prijs schieten’
te ‘centraliseren’. Wel kan een dergelijke agenda je als BRE
voor partijen en gemeenten die het met de inhoud van het plan
Groningen in staat stellen in ieder geval in de bovenregionale
niet eens zijn. Ook gaat dit ten koste van het draagvlak onder
vertegenwoordiging een gedragen en consistent geluid te
partijen voor het optreden van de provincie en de gemeente
laten horen. Wij constateren dat hier bij een deel van de
Groningen.
gesprekspartners sterk behoefte aan is terwijl een ander deel argwanend naar een dergelijke agenda kijkt.
Deelvraag 10: Hoe verhouden draagvlak en publieke waarde creatie zich tot elkaar?14
Het ontbreken van politiek bestuurlijk draagvlak vormt een serieus risico voor realisatie van subregionale opgaven Uit de gesprekken komt naar voren dat met name, maar niet uitsluitend, in Oost-Groningen de gemeenten moeite hebben om over hun eigen belang heen te stappen. Gemeenten en bestuurders gaan toch vaak voor hun eigen gemeente en de
We maken voor de beantwoording van deze vraag gebruik van
herindelingsperikelen hebben op dit gebied ook diepe wonden
de inwonersenquête, de enquête die onder volksvertegenwoor-
achtergelaten. Het bestuurlijke samenspel is in Oost-Groningen
digers is uitgezet en de gesprekken. De enquête onder volksver-
overigens wel sterk verbeterd sinds de herindelingsdiscussie is
tegenwoordigers heeft geen representatieve uitslag opgeleverd.
gaan liggen. Ook is er nu een regiodeal en een regionale agenda
Wel geeft de uitslag enige indicatie over het politieke draagvlak
Oost-Groningen. Tegelijkertijd is dit slechts het begin van een
voor gezamenlijke waardecreatie binnen ecosystemen maar geen
oplossing voor de opgaven in het gebied. Bovendien bestaat het
uitsluitsel. Wat een analyse hiervan verder bemoeilijkt is dat
gevaar dat gemeenten onvoldoende over hun eigen belangen
het groepsgesprek met volksvertegenwoordigers door de geringe
heen kunnen stappen waardoor het geld verdwijnt in ‘losse
animo niet heeft plaatsgevonden. 15 14
17
Door het ontbreken van surveydata over het draagvlak onder inwoners en maatschappelijke partijen is beantwoording van deze onderzoeksvraag nog niet volledig.
In de vragenlijst zijn respondenten gevraagd naar hun verbondenheid met de regio enerzijds en de provincie anderzijds. In dit onderzoek valt de schaal van de regio samen met de schaal van de provincie. We weten daarom niet of respondenten met de regio de schaal van de provincie bedoelen of de subregio. Deze uitkomsten moeten daarom met enige voorzichtigheid geïnterpreteerd worden.
Bestuurlijk Regionaal Ecosysteem Groningen | BRE-onderzoek
gemeentelijke projecten’ en onvoldoende wordt aangewend om
Tegelijkertijd denken volksvertegenwoordigers dat hun regio het
daadwerkelijk de subregio vooruit te helpen.
niet beter (en vermoedelijk dus slechter) doet dan andere BRE’s. Ook is men kritisch op de mate waarin regionale ambities
Cruciaal daarin is de opstelling van bestuurders en politici
aansluiten op eigen ambities en de realisatie van regionale
en het vermogen dat zij tonen over hun eigen belang heen
doelstellingen. De resultaten van de enquête geven daarmee een
te stappen en in het belang van de (sub)regio te denken.
indicatie dat zowel de inputlegitimiteit als outputlegitimiteit
Hoewel de samenwerking beter is dan hij was wordt daar door