07 1 Eindrapport BRE Groningen

van regionale samenwerking onder druk staat. Verdere duiding

onze gesprekspartners over het algemeen niet op vertrouwd.

hiervan kunnen we op basis van onze data niet geven.

Eenzelfde dynamiek kan ontstaan binnen het NPG omdat draagvlak te behouden voor een regionale aanpak en niet als

We constateren wantrouwen vanuit inwoners richting de overheid

individuele gemeenten voor eigen belang te gaan.

Op basis van de data en de gesprekken constateren wij dat

bepaalde partijen achter net vissen. Ook daar is het cruciaal

onder inwoners sprake is van groot wantrouwen richting

Het thema draagvlak is beperkt expliciet aan de orde gekomen in de gesprekken met betrokkenen

instituties. Een groot deel van Groningen bungelt onderaan

Wij constateren dat in de gesprekken die wij gevoerd hebben

bevestigd in gesprekken. Dit is deels van oudsher en te verklaren

het thema draagvlak weinig expliciet aan de orde is geweest.

vanuit de Groningse volksaard. Maar ook een groot deel van

Dit is anders dan in andere regio’s. Daar staan met name veel

dit wantrouwen is veroorzaakt door het aardbevingendossier

gemeenteraden op hun achterste poten omdat ze voor hun

en met name de (totaal haperende) afwikkeling van de schade.

gevoel geen enkele invloed hebben op wat er binnen het BRE

Dit wantrouwen richt zich met name op de Rijksoverheid.

gebeurt. Tijdens gesprekken in BRE Groningen is dit door onze

Illustratief is dat uit de inwonersenquête naar voren komt dat

gesprekspartners minder ingebracht. Wel is door bestuurders

71% van de respondenten zich soms tot altijd schaamt voor

aangegeven dat het moeilijk is om het regionale verhaal aan de

Nederland. Het wantrouwen vertaalt zich ook richting lokale en

eigen gemeenteraad te verkopen. Ook wordt door raadsleden

regionale bestuurders en kan daarmee uiteindelijk een negatieve

afstand ervaren tot hetgeen in het BRE gebeurt en wordt

invloed hebben op het vertrouwen in de overheid. En daarmee

voorbereid. Deze geluiden zijn weer vergelijkbaar met vrijwel alle

op het vermogen publieke waarde te creëren.

andere regio’s. Een belangrijke kanttekening daarbij is dat we niet met volksvertegenwoordigers zelf gesproken hebben. Maar ook daarvoor geldt dat het feit dat de animo voor een gesprek beperkt was, indicatief is voor de mate waarin het BRE Groningen door volksvertegenwoordigers als een relevant schaalniveau wordt ervaren.

Volksvertegenwoordigers zien samenwerking als noodzakelijk maar zijn weinig positief over kwaliteit samenwerking Uit de enquête komt naar voren dat volksvertegenwoordigers samenwerking als onvermijdelijk zien om maatschappelijke vraagstukken op te lossen. Ook zijn volksvertegenwoordigers overwegend van mening dat het BRE Groningen beter af is door samenwerking.

18

de lijstje voor wat betreft vertrouwen in instituties en dit werd

HOOFDSTUK 3

Conclusie De hoofdvraag van het onderzoek in BRE Groningen luidt: Hoe succesvol is het BRE Groningen in het realiseren van publieke waarde, welke factoren spelen hierin een rol en hoe kan de samenwerking worden verbeterd? In dit hoofdstuk wordt het eerste deel van deze vraag beantwoord, de aanbevelingen volgen in hoofdstuk 4.

Bestuurlijk Regionaal Ecosysteem Groningen | BRE-onderzoek

Hoe succesvol is het BRE Groningen in het realiseren van publieke waarde en welke factoren spelen hierin een rol?

gebied van waaruit vertegenwoordiging plaats kan vinden en vraagstukken omtrent de invulling van de ruimte en het landschap beter kunnen worden aangepakt.

Het algemene beeld

Verklarende factoren

Het BRE Groningen slaagt er met wisselend succes in om

De verklarende factor voor succesvolle samenwerking is dat

publieke waarde te realiseren. Dit vindt in beperkte mate

(subregionaal) wordt aangesloten bij de logica van het gebied

plaats op het niveau van BRE Groningen (enkel de verplichte

en de opgave. Een voorbeeld daarvan is de regio Groningen-

verbanden gericht op taakuitvoering) maar wel op subregionale

Assen, een BRE (maar ook ERE en MRE) op zichzelf. Dit is qua

schaal of inter-/bovenregionaal. De reden daarvoor is dat

samenstelling en indeling een logisch gebied om te wonen,

gedeelde opgaven zich eerder op laatstgenoemde schalen

werken, leren en recreëren. Samenwerking op die schaal zorgt er

bevinden dan op de schaal van BRE Groningen.

dan ook voor dat tot publieke waarde wordt gekomen. Hetzelfde geldt voor samenwerking rondom de haven en industrie en ook

Op subregionale schalen en ook inter-/bovenregionaal zien

voor de regiodeal Oost-Groningen, bedoeld om de specifieke

wij tal van verbindingen tussen BRE, MRE en ERE. Beperkt

sociale problematiek van dat gebied aan te pakken.

zijn de verbanden waarin alle drie de partijen betrokken zijn. Vaker gaat het om een verbinding tussen het BRE en ofwel het

Een andere verklarende factor zit wat ons betreft in de houding

ERE, ofwel (een onderdeel van) het MRE. De verbinding met

van de provincie. Hoewel door een heel aantal gesprekspartners

inwoners verloopt doorgaans moeizaam. Zowel op subregionaal

kritisch naar de rol van de provincie wordt gekeken constateren

als op bovenregionaal niveau wordt het lastig gevonden

wij toch ook dat de provincie juist de ontwikkelingen binnen de

burgerparticipatie productief te maken. Overigens zijn er vanuit

subregio, de gemeente Groningen en bovenregionaal probeert

de Groningse overheden wel initiatieven om dit te verbeteren.

aan te wakkeren en te ondersteunen. Dit gaat nog niet altijd op een effectieve manier maar de provincie vervult hierin een

Uit deze verschillende verbanden komt de nodige kracht voort.

cruciale schakelfunctie.

Het is moeilijk om hard te maken of dit samenspel in termen van publieke waarde iets oplevert. ‘Overall’ zien we wel dat

Er zijn verschillende oorzaken dat kansen op de realisatie van

waar het samenspel ‘hechter’ georganiseerd is, bijvoorbeeld

publieke waarde worden gemist. Deze zijn ook uitgebreid aan

op economie, onderwijs en arbeidsmarkt, resultaten concreter

bod geweest. Wij herhalen hier de twee belangrijkste. Ten

zichtbaar zijn dan opgaven waar het samenspel minder ‘hecht’

eerste zien wij dat opgaven onvoldoende integraal worden

georganiseerd is. Ook constateren we dat dit samenspel

aangevlogen. Zowel op het niveau van BRE Groningen

leidt tot het binnenhalen van middelen, het opzetten van

(Invulling van de ruimte en de toekomst van het landschap/

subsidiestromen, ondersteuning van ondernemers en/of

gebied) als op het niveau van de subregio (integrale aanpak

maatschappelijke partijen en vertegenwoordiging richting Rijk

sociale problematiek Oost-Groningen). Ook de waterschappen

en Europa. Veel bevindt zich op dit moment nog in de planfase

die opereren vanuit andere (stroom)gebieden hebben hier last

en het is daarmee te vroeg om uitspraken te doen over de

van. Zo wordt water nog onvoldoende als integraal onderdeel

effecten van veel van deze verbanden op de brede welvaart. Wel

van ruimtelijk beleid gezien.

is duidelijk dat het onderlinge samenspel leidt tot in ieder geval indirecte publieke waarde.

Ten tweede zien wij dat het op onderdelen ontbreekt aan een gezamenlijke gerichtheid binnen het BRE Groningen.

Tegelijkertijd constateren wij dat kansen worden gemist.

Het vertrouwen is broos, belangen lopen uiteen, er is sprake

Mede doordat ecosystemen soms onvoldoende op elkaar zijn

van diepgeworteld wantrouwen en er is beperkte onderlinge

aangesloten dreigt een deel van de grote opgaven van BRE

solidariteit. Deze factoren belemmeren de samenwerking en de

Groningen te blijven liggen. Dan gaat het bijvoorbeeld om de

realisatie van publieke waarde en zijn bovendien maar ten dele

demografische opgave. Namelijk de omgang met gelijktijdige

te beïnvloeden.

bevolkingsgroei (gemeente Groningen) en krimp (ommeland) in het BRE. Ook gaat het om het maken van een verbinding tussen onderwijs, arbeid, zorg, sociaal domein en wonen in Oost-Groningen en Noord-Groningen. Verder ontbreekt 20

het aan een integrale en breed gesteunde agenda voor het

HOOFDSTUK 4

Uitzicht: handelings­ perspectief Op basis van de feiten en onze analyse komen we tot onze aanbevelingen voor een verbeterde werking van het BRE Groningen. Deze aanbevelingen zijn primair gericht aan het bestuurlijk regionale ecosysteem maar raken ook het maatschappelijk en economisch ecosysteem. Dit doen we door beantwoording van de deelvragen 11, 12 en 13. Deze luiden als volgt: •

Deelvraag 11: Hoe kan het BRE beter bijdragen aan publieke waarde creatie?

•

Deelvraag 12: Hoe kan de samenwerking binnen het BRE worden verbeterd?

•

Deelvraag 13: Hoe kan de samenwerking tussen het bestuurlijk, maatschappelijk en economisch ecosysteem worden verbeterd?

Bestuurlijk Regionaal Ecosysteem Groningen | BRE-onderzoek

4.1 Op zoek naar verbinding en samenhang

1.

Invulling van de ruimte is een integraal vraagstuk

Een aantal opgaven manifesteert zich op de schaal van BRE Wie BRE Groningen door een bestuurskundige bril bekijkt

Groningen of is daar (door het Rijk) nu eenmaal belegd. Deze

ziet in eerste instantie een overzichtelijk bestuurlijk landschap

opgaven gaan in de meest ruime zin over ‘ruimte’. Ten eerste zijn

en een sterke identiteit. Daarmee zijn twee belangrijke

er de opgaven waar de provincie Groningen en de waterschappen

ingrediënten aanwezig voor een stevig en samenhangend

voor aan de lat staan (waterbeheer, natuur, milieu, landschap,

bestuurlijk samenspel. Pas in tweede instantie valt op hoe

economie, bereikbaarheid en wonen). Daarnaast zijn er

verschillend het BRE is voor wat betreft brede welvaart,

ruimtelijke opgaven waarvoor het BRE Groningen gezamenlijk

oriëntatie, opgaven en gerichtheid (zie hiervoor uitgebreid

aan de lat staat of die in de komende jaren nadrukkelijker

hoofdstuk 3). Het gevolg hiervan is dat onderlinge verbinding

gaan spelen op het schaalniveau van het BRE (zie ook het

en samenwerking niet vanzelf tot stand komt.

opgavenprofiel in hoofdstuk 5). Dan gaat het bijvoorbeeld om de energietransitie. Het BRE heeft gelukkig ook veel te bieden met

Vanuit deze constatering zien wij als belangrijkste opgave voor

restwarmte vanuit de industrie en ruimte om zonnevelden en

de regio om op zoek te gaan naar bestuurlijk en inhoudelijke

windmolenparken te realiseren. Daarvoor zijn, mede afhankelijk

verbinding en samenhang met respect voor al deze verschillen.

van het ambitieniveau, wel forse ingrepen nodig in het

Wij menen namelijk dat daar aanleiding voor is. In paragraaf

landschap en moeten keuzes gemaakt worden over de invulling

4.2 zetten wij de redenen daarvoor uiteen.

van de ruimte. Een discussie over energie gaat daarmee ook over zaken als natuur, biodiversiteit, wonen, mobiliteit, de toekomst

De vervolgvraag is op welke wijze deze verbinding en

van het Groningse landschap en leefbaarheid.

samenhang dan tot stand zou moeten komen. In paragraaf 4.3 doen we daar enkele suggesties voor, rekening houdend met

Keuzes die gemaakt worden op het gebied van energie, wonen,

de specifieke context en omstandigheden van BRE Groningen.

water, economie en mobiliteit grijpen dus sterk op elkaar in.

Deze suggesties gaan zowel over inhoudelijke verbinding als de

Een sectorale benadering van deze opgaven is daarmee in onze

organisatie van deze verbinding.

ogen niet gepast. Het draait hier om het maken van integrale afwegingen als BRE (in samenspraak met MRE en ERE) over

Tot slot heeft dit onderzoek ook tot doel om tot inzichten

hoe de ruimte in te vullen. Een goede onderlinge verbinding

te komen hoe de samenwerking tussen de drie ecosystemen

binnen het BRE is daarvoor cruciaal, evenals ook de verbinding

verbeterd kan worden op de schaal van het BRE Groningen.

met sociaalmaatschappelijke vraagstukken. De demografische

Daartoe doen we enkele aanbevelingen in paragraaf 4.4.

opgave - namelijk de omgang met gelijktijdige bevolkingsgroei

De wijze waarop dit verbeterd kan worden is overigens sterk

(gemeente Groningen) en krimp (ommeland, in het bijzonder

afhankelijk van de mate waarin de bestuurlijk samenwerking

Noord-Groningen) in het BRE - heeft namelijk niet alleen

regionaal wordt opgetuigd. Binnen een biotoop draait het

ruimtelijke maar ook sociaalmaatschappelijke consequenties.

immers om balans tussen de verschillende ecosystemen. Des te sterker het BRE des te meer noodzaak aan een sterk MRE en ERE, en vice versa.

Onderzoek BRE Fryslân Naar aanleiding van het BRE-onderzoek in BRE Fryslân

4.2 Werken aan verbinding en samenhang: ‘Het waarom’

komen we tot een vergelijkbare constatering en richting van aanbeveling. Ook daar is ruimte het dominante vraagstuk en constateren we ook dat uitdagingen in het fysieke (maar ook sociale domein) in toenemende mate op elkaar

22

De realiteit is dat de subregio’s (waaronder gemeente

inwerken. De natuur en het landschap staan onder druk, de

Groningen) grotendeels uiteenlopende opgaven hebben. Ook

agrarische sector staat voor een enorme transitie, energie

is de realiteit dat de bestuurlijk oriëntatie van de gemeente

en klimaat wordt het dominante vraagstuk van de komende

Groningen met name is gericht op het zuiden. Dat neemt niet

decennia en er is een transitie nodig van de woningvoorraad

weg dat wij het verstandig vinden te investeren in samenhang

en het voorzieningenniveau. De toekomst van Fryslân is

en verbinding binnen het BRE Groningen. Wij hebben daar vijf

daarmee een integraal vraagstuk geworden terwijl de

belangrijke redenen voor.

huidige agenda’s, visies en ideeën daar nog te veel sectoraal zijn ingestoken.

Bestuurlijk Regionaal Ecosysteem Groningen | BRE-onderzoek

Hierbij komt dat de sterke binding die Groningers met het

jaren gemaakt moeten worden en de hoeveelheid aan verplichte

gebied hebben in eerste instantie wordt veroorzaakt door het

samenwerkingsverbanden waarin je elkaar blijft tegenkomen

karakteristieke landschap. Daarmee is het in onze ogen niet

verdient het aanbeveling om ook met deze reden te investeren

alleen inhoudelijk verstandig maar ook gelegitimeerd dat een

in onderlinge verbinding.

integrale discussie over de toekomst van datzelfde landschap in het bijzonder op het niveau van het BRE wordt gevoerd.

2.

5.

Diverse agenda’s grijpen op elkaar in

Inwoners voelen zich verbonden met het gebied en er is sprake van een regionale identiteit

Meer dan in BRE Fryslân zien we dat in BRE Groningen gewerkt

Uit de enquête komt naar voren dat inwoners zich verbonden

wordt langs verschillende stevige en serieuze toekomstagenda’s.

voelen met de regio Groningen en spreken over de aanwezigheid

Sommige van deze agenda’s bevinden zich op het schaalniveau

van een regionale identiteit. Daarmee is in onze ogen een

van BRE Groningen (Toekomstagenda Groningen). Sommige

legitieme basis aanwezig om als BRE Groningen te investeren

op het niveau van de subregio’s (Nationaal Programma

in onderlinge verbinding en de verantwoordelijkheid om met

Groningen, Akkoord van Groningen en de Regionale Agenda

elkaar en met het MRE te spreken over de toekomst van die

Oost-Groningen) en sommige bovenregionaal of interregionaal

regio.

(Deltaplan voor het Noorden, Regionale Innovatiestrategie en Regio Groningen Assen). Deze agenda’s grijpen ten eerste inhoudelijk op elkaar in.

4.3 Werken aan verbinding en samenhang: ‘Het hoe’

Keuzes op het gebied van wonen hebben effecten op de natuur en het landschap. Ten tweede grijpen de agenda’s geografisch

Vanuit de constatering dat er vijf belangrijke redenen zijn om

op elkaar in. Misschien nog wel meer dan het formuleren van

als BRE te werken aan onderlinge verbinding en samenhang

een nieuwe agenda is er noodzaak deze agenda’s onderling af

komen we tot enkele suggesties hoe dit praktisch vorm te geven.

te stemmen en te structureren. Keuzes die in de ene agenda

Daarbij houden we rekening met de bijzondere omstandigheden

gemaakt worden hebben immers effect op de andere.

en kenmerken van het BRE.

3.

Wij zien in essentie twee manieren waarop te versterken.

Legitimatie van bovenregionale vertegenwoordiging

De eerste is door het aanbrengen van inhoudelijke samenhang.

Noord-Nederland, het Rijk en Europa zijn voor BRE Groningen

De tweede is door afspraken te maken over de vormgeving van

belangrijke niveaus. Met name voor het binnenhalen van

het bestuurlijk samenspel op de schaal van BRE Groningen.

middelen. Vanuit de constatering dat niet alle deelnemers aan

Werk als BRE aan een gezamenlijke agenda

het BRE bij deze vertegenwoordiging betrokken zijn, deze niet hier ook niet structureel afstemming over plaatsvindt en er ook

Aanbrengen van inhoudelijke samenhang: Een agenda voor Groningen

geen bestuurlijk platform is op het niveau van BRE Groningen

Wij raden aan om als BRE Groningen te werken aan een

waar deze afstemming gestructureerd plaatsvindt, adviseren wij

gezamenlijke agenda gericht op de gezamenlijk opgaven en

ook daarom te investeren in onderlinge verbinding.

ambities die zich manifesteren op het schaalniveau van BRE

altijd kan rekenen op de steun van alle deelnemers aan het BRE,

Groningen of daaraan raken. Te denken valt aan klimaat en

4.

Uiteenlopende gerichtheid deelnemers BRE

Vanuit de constatering dat je elkaar nodig hebt, niet zonder

energie, landschap, natuur, wonen, werk, economie, mobiliteit en natuurlijk water. Dit heeft een aantal redenen.

elkaar kunt en bovendien verplicht bent met elkaar samen te

23

werken, heeft het waarde te werken aan een sterk bestuurlijk

Ten eerste om als BRE Groningen een eigen verhaal te hebben

netwerk. In BRE Fryslân is zo’n sterk netwerk aanwezig.

dat richting geeft aan inspanningen binnen het BRE Groningen.

Bestuurders kennen elkaar lang, zien elkaar vaak en de

Ten tweede om inhoudelijke samenhang aan te brengen in

lijntjes zijn daardoor kort op het moment dat het nodig is.

de verschillende agenda’s die er op dit moment liggen en in

In BRE Groningen is er op dit punt verbetering mogelijk.

de elkaar overlappende opgaven en ambities. Ten derde om

Gezien de onderlinge afhankelijkheid, de opgaven waar je

richting te geven aan de bovenregionale vertegenwoordiging

gezamenlijk voor staat, de lastige keuzes die in de komende

vanuit BRE Groningen. Zowel richting Rijk en Europa als

Bestuurlijk Regionaal Ecosysteem Groningen | BRE-onderzoek

Wat zeggen andere rapporten?

Strategische samenwerking in Nederland

ROB: Droomland of Niemandsland (2021)

In Nederland wordt in tal van regio’s samengewerkt rond een strategische agenda. Voorbeelden daarvan zijn de Regio Zwolle, Metropoolregio Eindhoven, Metropoolregio Amsterdam, Rivierenland en Achterhoek.

De Raad voor het Openbaar Bestuur geeft in haar rapport Droomland of Niemandsland (2021) als eerste advies mee: begin bij de inhoud. “Er is nood aan een integrale regionale agenda voor vraagstukken van klimaat en energie, wonen, infra en mobiliteit, zorg en onderwijs, economie, werk en inkomen, natuur en het gebruik van de schaarse ruimte. Alle reden om de inhoud centraal te stellen nu deze opgaven nauw met elkaar samenhangen. De regionale opgaven vragen daarom om een passende schaal waarop het bestuur is georganiseerd, zodanig dat het goed is toegerust om zijn taak ade¬quaat te kunnen vervullen.” Studiegroep Interbestuurlijke Financiële Verhoudingen (2020) De studiegroep Interbestuurlijke Financiële Verhoudingen kwam eind 2020 met oplossingsrichtingen om de gezamenlijke uitvoeringskracht van de overheid te versterken. De studiegroep pleit onder meer voor (1) meer opgavegericht samen te werken (i.p.v. sectoraal), en (2) versterking van regie op maatschappelijke opgaven: “Door de veelheid aan partijen die is betrokken bij de aanpak van grote opgaven bestaat het risico dat zij langs elkaar heen gaan werken of keuzes maken die niet optellen tot het gewenste resultaat. Daarom is het versterken van regie belangrijk.

Samen werken aan gezamenlijke resultaten vraagt echter wel dat partijen bereid zijn om een deel van hun autonomie ten bate van het gezamenlijk doel of maatschappelijk belang in te leveren.”

Deze samenwerkingen hebben uiteenlopende juridische vormen. De juridische vorm is ook beperkt van belang. Noch voor de resultaten, noch voor de legitimiteit. Zo lang gemeenteraden, maatschappelijke partners en economische partners maar op een goede manier bij de samenwerking worden betrokken is de brede legitimiteit geborgd, zo zien wij in andere regio’s. Deze strategische samenwerkingen hebben vergelijkbare kenmerken. Enkele daarvan: • Er is doorgaans sprake van een construct met een geleed bestuur (hoewel dit vaak niet zo wordt genoemd). • Er wordt gewerkt vanuit een inhoudelijke agenda. • Er is sprake van een verbinding met het maatschappelijk en economisch ecosysteem. • Een (klein) regiobureau. • Er zijn hulpstructuren georganiseerd om de gemeenteraden bij de samenwerking te betrekken (van regioraden tot gezamenlijke agendacommissies, tot regiotours).

namelijk voornamelijk binnen gemeenten en subregio’s) en kan niet op draagvlak rekenen. Een agenda dus met respect voor de verschillende oriëntaties en opgaven van individuele gemeenten en subregio’s. Verder weten we dat inmiddels gesprekken worden gevoerd over een gezamenlijk narratief voor de regio Groningen. Het moge duidelijk zijn dat wij deze ontwikkeling onderschrijven.

richting economische en maatschappelijke partijen die zich

Tegelijkertijd willen wij hier benadrukken dat het écht een

op bovenregionale schaal hebben georganiseerd. Ten vierde

gezamenlijk narratief moet zijn. Dat betekent ook gezamenlijke

omdat een groot deel van de mensen die wij gesproken

sturing op het proces van totstandkoming (welk tijdpad,

hebben daar behoefte aan heeft. Zowel vanuit het BRE als

wie betrekken we erbij, mate van participatie, gezamenlijk

vanuit MRE en ERE. Tegelijkertijd constateren wij dat een deel

vaststellen, etc.) en het gezamenlijk doorleven van de

van de respondenten juist terughoudend is op dit punt. Een

inhoudelijke opgaven.

fundamentele discussie binnen het BRE over de wenselijkheid Bij deze aanbeveling passen wel een aantal opmerkingen en

Maak afspraken over de vormgeving van het bestuurlijk samenspel

kanttekeningen.

We raden aan afspraken te maken over de wijze waarop het

en scope van een gezamenlijke agenda is daarom op zijn plaats.

bestuurlijk samenspel plaatsvindt op het niveau van het BRE.

24

Het is cruciaal dat deze integrale agenda zich bewust toont

Bij het doen van suggesties over hoe deze afspraken kunnen

van agenda’s en programma’s in de verschillende subregio’s

luiden, nemen we de kenmerken zoals opgenomen in de figuur

en aansluit bij de Toekomstvisie Groningen. Behoefte is

‘Strategische samenwerking in Nederland’ als vertrekpunt.

namelijk met name aan een integrale agenda die richting

Deze vertalen we vervolgens naar de Groningse situatie.

geeft op eerdergenoemde thema’s, geen centralisatieagenda

Uitgangspunt daarbij is dat in dit stadium van de samenwerking

waarbij alles naar het schaalniveau van de regio Groningen

binnen BRE Groningen volgens betrokkenen en onszelf met

wordt getrokken. Dit is niet zinvol (opgaven manifesteren zich

name behoefte is aan onderlinge afstemming, versteviging van

Bestuurlijk Regionaal Ecosysteem Groningen | BRE-onderzoek

het netwerk en eerste agendavorming, in plaats van intensieve strategische samenwerking. Wij zien de noodzaak voor een onderling netwerk van Groningse bestuurders (burgemeesters, CvdK en dijkgraven) dat regelmatig bijeen komt. Met de Tafel van Groningen is er inmiddels een gremium opgericht dat aan die eisen voldoet. Meer concreet zien wij als mogelijke taken voor de Tafel van Groningen: •

Proces begeleiden van totstandkoming van agenda voor Groningen/monitoring en regie voeren op realisatie agenda.

•

Afstemming over bovenregionale vertegenwoordiging van BRE Groningen.

•

Zoals eerder aangegeven is in dit stadium volgens betrokkenen en onszelf met name behoefte aan onderlinge afstemming, versteviging van het netwerk en eerste agendavorming. Als het lukt om met elkaar tot een agenda te komen is uitvoering de volgende stap. In onze ogen is het verstandig de portefeuillehouders verantwoordelijk te maken voor de uitvoering, voor zover mogelijk in samenwerking met het Economisch en Maatschappelijk ecosysteem (zie ook paragraaf 4.4 voor het idee van de opgaventafels).

Bewaken van samenhang tussen de verschillende strategische agenda’s.

•

Toekomstmuziek?

Bewaken van de verbinding met het Maatschappelijk en Economisch ecosysteem (zie verder paragraaf 4.4).

Het ligt voor de hand om vanuit de Tafel van Groningen enkele leden aan te wijzen die het BRE Groningen bovenregionaal vertegenwoordigen (bijv. de cvdK, burgemeester Groningen, een dijkgraaf en de voorzitter van de VGG). In ieder geval voor wat betreft de agenda voor Groningen. Voor het goed laten verlopen van het bestuurlijk samenspel is ambtelijke ondersteuning nodig. In onze ogen wordt deze inzet idealiter geleverd of gefinancierd vanuit de deelnemers

Een opties is om gebruik te maken van de bestaande structuur van de VGG. Daarmee wordt voorkomen dat een nieuw overleg in het leven wordt geroepen. Dit vereist echter wel enige aanpassing in de huidige werkwijze en opzet van de VGG. De VGG is dan niet alleen meer een Vereniging van Groningse Gemeenten maar van alle deelnemers aan het BRE. In ieder geval voor wat betreft de opgaven waaraan vanuit de gezamenlijke agenda voor BRE Groningen wordt samengewerkt. Dit betekent dat op die onderwerpen DB-leden en gedeputeerden aansluiten, dat (een deel van de) de bestaande portefeuillehoudersoverleggen worden georganiseerd naar de opgaven uit de agenda of worden getransformeerd tot opgaventafel (zie verder paragraaf 4.4) én dat geïnvesteerd wordt in de ambtelijke ondersteuning. De regie op de uitvoering van de agenda ligt bij de Tafel van Groningen.

4.4 Versteviging verbinding tussen ecosystemen

aan de Tafel van Groningen gezamenlijk en niet door een van de deelnemers. Het ligt voor de hand dat VGG, provincie en

Vanuit de theorie van ecosystemen (zie Hoofdstuk 1) wordt

waterschappen daarover onderling een afspraak maken.

voorgeschreven dat samenhang, samenspel en balans tussen de drie ecosystemen nodig is om tot een florerend ecosysteem te

Afhankelijk van de intensiteit van samenwerking adviseren

komen.

wij de volksvertegenwoordigingen aan te haken. Als de samenwerking binnen het BRE enkel bestaat uit afstemming en

Op de schaal van het BRE Groningen zien wij een bestuurlijk

ontmoeting is dit niet nodig, noch zinvol. Als de samenwerking

netwerk dat aan kracht probeert te winnen. Zeker wanneer

meer behelst en gericht is op gezamenlijke agendavorming,

wordt besloten verder in te zetten op deze versteviging en op

dan is betrokkenheid van de gemeenteraden in onze ogen

gezamenlijke agendavorming neemt de noodzaak toe om op

een voorwaarde voor het slagen daarvan. De wijze waarop is

het niveau van het BRE te werken aan balans tussen de drie

echt afhankelijk van wensen van de gemeenteraden zelf en de

ecosystemen. Wij zien daarvoor verschillende mogelijkheden

intensiteit van de samenwerking. Verschillende mogelijkheden

die in zwaarte verschillen. Onderstaand hebben we drie

daarvoor zijn in opdracht van het ministerie van BZK door

varianten op hoofdlijnen uitgewerkt om een idee te geven

Berenschot uitgewerkt in de ‘Menukaart afstemming tussen

bij de mogelijkheden die er zijn om die balans te versterken.

raden bij intergemeentelijke samenwerking’.16

Uiteindelijk zal geen van deze drie varianten precies passen en is maatwerk nodig. Het is meer bedoeld ter inspiratie en overweging.

16

25

https://kennisopenbaarbestuur.nl/documenten/ menukaart-afstemming-tussen-raden-bij-intergemeentelijke-samenwerking/

Bestuurlijk Regionaal Ecosysteem Groningen | BRE-onderzoek

Variant 1 – ERE en MRE incidenteel laten aansluiten bij VGG en/of Tafel van Groningen

wordt de basis gelegd voor concrete projecten maar ook voor de bovenregionale vertegenwoordiging van BRE Groningen.

De lichtst mogelijke variant van betrokkenheid van het ERE en MRE is het laten aansluiten van maatschappelijk of

De Tafel van Groningen voert de regie op deze opgaventafels,

economische partijen bij portefeuillehoudersoverleggen van

deelt de opdrachten uit, bewaakt de voortgang en de onderlinge

de VGG of bij de Tafel van Groningen. Tijdens deze overleggen

samenhang. Vertegenwoordigers vanuit het ERE en MRE

doen deze partijen mee aan de discussie, wordt onderling

die deelnemen aan deze opgavetafels zouden bovendien een

uitgewisseld en zo op organische wijze afgestemd en balans

regionale klankbordgroep kunnen vormen die door de Tafel

gevonden. Dit heeft echt het karakter van afstemmen en elkaar

van Groningen kan worden geraadpleegd of waarmee periodiek

op de hoogte houden.

afstemming plaatsvindt. Zo wordt nog nadrukkelijker balans gezocht tussen de drie ecosystemen (niet alleen per opgave

Deze variant is in onze ogen enkel passend op het moment

maar ook voor het geheel).

dat wordt besloten niet verder in te zetten op versterking van het bestuurlijk netwerk. Verder vragen wij ons sterk af

Deze wijze van samenwerken staat relatief ver af van de huidige

of deelnemers vanuit het MRE en ERE warmlopen voor deze

praktijk maar is in onze ogen wel een manier om op zoek te

variant. Ook binnen het BRE zelf zien wij de behoefte om

gaan naar meer balans en sluit aan bij het denken over een

partijen niet voor de vorm te laten participeren maar ze een

brede benadering van legitimiteit. Voorwaarde is wel dat er

meer substantiële plek aan de tafel te geven. Het is de vraag

gezamenlijk op het niveau van het BRE opgaven (en ambities)

of het aansluiten bij portefeuillehoudersoverleggen daaraan

worden geformuleerd. Op basis van ons onderzoek is moeilijk

voldoet.

in te schatten in hoeverre draagvlak is voor dit type onderling samenspel. Hoe dan ook is het verstandig te beginnen met

Variant 2 – Organiseren opgaventafels met participatie BRE, ERE en MRE17

één opgavetafel, te ontdekken wat (niet) werkt en afhankelijk daarvan door te ontwikkelen.

Een tweede variant is om op een aantal gezamenlijke opgaven tafels te formeren met daaraan partijen uit het BRE, ERE en

Variant 3 – Integratie van BRE, ERE en MRE

MRE. Dit is iets anders dan tafels die vanuit de provincie

De zwaarst mogelijke variant is het oprichten van een aparte

worden geïnitieerd waaraan partijen uit de verschillende

organisatie waarin overheid, ondernemers en maatschappelijke

ecosystemen deelnemen. Het initiatief voor deze opgaventafels

organisaties intensief samenwerken rondom een agenda

ligt namelijk bij de deelnemers aan het BRE gezamenlijk. De

voor Groningen. Deze organisatie heeft een bestuur, een

samenstelling en opdracht van zo’n tafel is afhankelijk van de

uitvoeringsorganisatie en diverse gremia waarin partijen uit het

opgave. Door deze tafels niet te organiseren naar portefeuilles

ERE en MRE ook een formele positie kunnen innemen. Met

maar naar opgaven wordt voorkomen dat vraagstukken té

formeel bedoelen wij dat deze partijen mede verantwoordelijk

sectoraal worden benaderd. Het moet natuurlijk niet zo zijn dat

zijn gemaakt voor de besluitvorming. Een voorbeeld van een

deze tafels (volledig) overlappen met allerlei bestaande tafels.

dergelijke organisatie is de Stichting Brainport dat een bestuur

Deze moeten worden geïntegreerd, mocht dit nodig zijn.

kent bestaande uit burgemeesters, een afvaardiging vanuit het bedrijfsleven en vanuit wetenschappelijke instellingen.

Als voorbeeld noemen we een mogelijke opgavetafel ‘Transitie van het landelijk gebied’. Aan deze tafel

Dit type samenspel is een aantal stappen te ver. Voor een

zitten vertegenwoordigers vanuit de drie overheidslagen

dergelijke variant is geen draagvlak en bovendien staat de

(provincie, gemeente en waterschap), milieu-, natuur- en

huidige wijze van samenwerken hier zeer ver van af. Ook gezien

landschapsorganisaties en boeren. Zij werken een plan uit

het feit dat het merendeel van de opgaven lokaal, subregionaal

hoe deze transitie in de komende jaren eruit moet zien, welke

en bovenregionaal wordt opgepakt ligt deze variant niet voor de

regelingen daarvoor nodig zijn, welke kansen er zijn om nu al te

hand.

beginnen, welke beperkingen moeten worden weggenomen of welke lobby gevoerd moet worden richting Den Haag. Daarmee

17

26

Deze variant dient te worden gelezen in samenhang met het kader “Toekomstmuziek” waarin een optie wordt beschreven over hoe als BRE Groningen tot uitwerking van een gezamenlijk agenda of opgave te komen.

HOOFDSTUK 5

Overzicht In dit hoofdstuk beantwoorden we deelvragen 1 tot en met 7 van het onderzoek. We putten daarbij uit de onderliggende data (‘feiten’) zoals opgenomen in bijlage 6 en gespreksverslagen (‘beelden’). We volstaan in dit hoofdstuk met een bondige beantwoording van de deelvragen. Voor nadere onderbouwing verwijzen we naar de bijlagen.

Bestuurlijk Regionaal Ecosysteem Groningen | BRE-onderzoek

Feiten en beelden De deelvragen beantwoorden wij op basis van feiten en beelden. Onder feiten verstaan wij gebeurtenissen in het verleden, beleid en de stand van zaken daarvan, data uit objectieve bronnen en reeds vastgestelde documenten. Onder beelden verstaan wij de gedachten en meningen van onze interviewpartners. Met andere woorden: de beelden die er leven over het ecosysteem van Groningen. In alle gevallen is sprake van een patroon en dus meer dan het beeld van een enkeling. Steeds geven we daarbij aan of het een beeld van alle respondenten betreft, of juist van een specifieke groep respondenten.

> 8,39% 4,15% -0,89% -5,71% -14,21% Figuur 4

5.1 Deelvraag 1: Wat zijn specifieke kenmerken van de regio?

•

Prognose bevolkingsgroei 2020-2050

De bevolkingsprognose is dat het BRE Groningen qua inwoneraantal tussen 2020 en 2035 licht zal krimpen.

Een BRE acteert binnen een bepaalde context: naar analogie

Terwijl de Nederlandse bevolking naar verwachting groeit

van de ecosysteem-metafoor, de biotoop. Elke biotoop heeft

met 5%, krimpt de bevolking in het BRE Groningen met

bepaalde kenmerken die lastig te veranderen zijn. Deze hebben

1%. Figuur 4 laat overigens wel zien dat er verschillen

betrekking op de fysieke omgeving (hoe ziet het gebied eruit),

zijn tussen subregio’s. De verwachting is dat de gemeente

de demografie (hoeveel inwoners heeft het gebied en wat

Groningen groeit (6%) terwijl Oost-Groningen (-5%)

zijn hun kenmerken) en identiteit van de regio. Bepaalde

en Noord-Groningen (-10) naar verwachting juist zullen

(combinaties) van gebiedskenmerken geven een BRE een meer

krimpen. Dit geldt ook voor de gemeenten Midden-

of minder gunstige uitgangspositie en zijn daarmee van invloed

Groningen (-2%) en Westerkwartier (-3).

op de publieke waardecreatie. De bevindingen zijn gebaseerd op open data (CBS), gesprekken en een vragenlijst onder volksvertegenwoordigers en inwoners.

•

In het BRE Groningen is er ook sprake van relatief veel vergrijzing. Afgezien van de gemeente Groningen hebben de subregio’s Oost-Groningen en Noord-Groningen én

Demografie •

de gemeenten Westerkwartier en Midden-Groningen ten

Er wonen ruim 585.000 inwoners in het BRE Groningen.

opzichte van het landelijke gemiddelde een relatief hoge

Ongeveer 40% hiervan is woonachtig in de gemeente

grijze druk20 (zie ook figuur 5) die richting 2050 alleen nog

Groningen, 23% in Oost-Groningen en 16% in Noord-

maar groter wordt.

Groningen. De overige 21% is woonachtig in de gemeenten Midden-Groningen (10%) en Westerkwartier (11%). •

De twee waterschappen, Noorderzijlvest en Hunze en Aa’s, opereren BRE-overstijgend. In het werkgebied van Hunze en Aa’s wonen ca. 424.000 inwoners18 en in het werkgebied van Noorderzijlvest ca. 383.000 inwoners19. Het werkgebied van Noorderzijlvest beslaat drie BRE’s (Groningen, Fryslân en Drenthe), namelijk Groningen ten noorden van het Eemskanaal, Noordwest-Drenthe en het Friese deel van het Lauwersmeergebied. Het werkgebied van Hunze en Aa’s beslaat twee BRE’s (Groningen en Drenthe), namelijk Noordoost-Drenthe en Oost-Groningen.

28

18 19

https://www.hunzeenaas.nl/over-ons/vergelijkend-onderzoek-waterschappen/ https://www.noorderzijlvest.nl/feiten-en-cijfers

20 De grijze druk is de verhouding tussen het aantal personen van 65 jaar of ouder en het aantal personen van 20 tot 65 jaar.

Bestuurlijk Regionaal Ecosysteem Groningen | BRE-onderzoek

Grijze druk (2021)

Grijze druk* (2035)

Grijze druk* (2050)

Gemeente Groningen

23 per 100 werkenden

35 per 100 werkenden

40 per 100 werkenden

Noord-Groningen

45 per 100 werkenden

68 per 100 werkenden

70 per 100 werkenden

Oost-Groningen

45 per 100 werkenden

62 per 100 werkenden

61 per 100 werkenden

Midden-Groningen

40 per 100 werkenden

53 per 100 werkenden

51 per 100 werkenden

Westerkwartier

38 per 100 werkenden

56 per 100 werkenden

60 per 100 werkenden

BRE Groningen

34 per 100 werkenden

49 per 100 werkenden

51 per 100 werkenden

Nederland

34 per 100 werkenden

47 per 100 werkenden

49 per 100 werkenden

Ontwikkeling grijze druk 2021-2050 (CBS, 2019) *betreft een prognose op basis van gegevens van het CBS

•

Naast een relatief hoge grijze druk is er in het BRE Groningen ook sprake van een relatief hoge groene druk21 (zie ook figuur 6). De groene druk in de regio Groningen (37%) is overigens wel zo’n 2% lager dan die van Nederland (39%). Dit komt met name vanwege de lage groene druk van de gemeente Groningen (28%). Uit de leeftijdsopbouw van de bevolking kan worden opgemaakt in hoeverre er sprake is van demografische druk22. Hierop zijn grote subregionale verschillen zichtbaar. De demografische druk is Figuur 6

het laagste in de gemeente Groningen. Per honderd

Groene druk in regio Groningen (2020)

werkenden zijn er ongeveer 27 jongeren en 22 ouderen. In Noord-Groningen zijn er per honderd werkenden ongeveer

•

Tot slot, gemeenten in het BRE Groningen hebben

37 jongeren en 45 ouderen. In Oost-Groningen is dit

gemiddeld genomen een lager aantal personen per

vergelijkbaar, hier wonen per honderd werkenden ongeveer

huishouden (1,95) dan het landelijke gemiddelde (2,14).

35 jongeren en 45 ouderen. We zien dat er in Noord- en

We zien hier wel grote verschillen binnen het BRE

Oost-Groningen per honderd werkenden elf à twaalf

Groningen. De gemeente Groningen is een uitschieter

ouderen meer wonen dan het landelijke gemiddelde.

naar beneden (1,69). In Noord-Groningen (2,14), Midden-Groningen (2,14), Oost-Groningen (2,16) en Westerkwartier (2,35) is de gemiddelde omvang van een huishouden groter dan het landelijk gemiddelde. In Noord-Groningen bestaan huishoudens gemiddeld uit 2,14 personen, in Oost-Groningen uit 2,16 personen.

Geografie •

Het BRE Groningen kent een door landbouw gedomineerd landschap en heeft ten opzichte van alle andere provincies

Figuur 5

Grijze druk in regio Groningen (2020)

het hoogste percentage bodemgebruik voor agrarisch terrein (77,7%), dat ongeveer 15 procentpunt boven het landelijke gemiddelde ligt. Het BRE is vanwege de vruchtbare bodem dus van oudsher vooral een landbouwgebied. Er is relatief weinig natuurlijk terrein en bos, vergeleken met de rest van Nederland en de omliggende provincies. 4,6% van Groningen is woonterrein, wat twee procentpunt onder het landelijke gemiddelde ligt maar wel boven Fryslân (3,4%) en Drenthe (4,0%).23

21 22

29

De groene druk is de verhouding tussen het aantal personen van 0 tot 20 jaar en het aantal personen van 20 tot 65 jaar. De demografische druk geeft een indruk van de mate waarin werkenden moeten voorzien in het onderhoud van jongeren en ouderen. Het CBS kijkt hier niet of iemand werkelijk werkzaam is, maar gebruikt leeftijd als indicator. Het werkzame deel van bevolking wordt gezien als de groep van twintig tot vijfenzestig jaar.

23

Er is hier gekeken naar het ruimtegebruik per provincie, met uitzondering van groot water (zoals de Waddenzee). Dit betreft data uit 2015.

Bestuurlijk Regionaal Ecosysteem Groningen | BRE-onderzoek

•

Nederland is ingericht op vier internationale

BRE Groningen

stroomgebieden, namelijk Eems, Maas, Rijn en Schelde. BRE

Gemeente Groningen Westerkwartier

Groningen ligt in twee stroomgebieden, namelijk Eems en

Midden-Groningen

Rijn. De waterschappen zijn ingericht op deze

Noord-Groningen

stroomgebieden. Noorderzijlvest beslaat een deel van

Oost-Groningen

stroomgebied Rijn en Hunze en Aa’s een deel van

0

stroomgebied Eems.

20%

40%

60%

80%

100%

Aandeel koop Aandeel woningcorporaties Aandeel overige huur Figuur 8

•

Samenstelling woonvoorraad

De gemiddelde huizenprijs ligt in het BRE Groningen structureel onder het landelijke gemiddelde. In 2020 was deze 216.982 euro, wat ongeveer 120.000 euro onder het landelijke gemiddelde ligt. De gemeente Groningen kent voor de regio een relatief hoge gemiddelde huizenprijs, maar ook die ligt nog altijd 57.129 euro onder de gemiddeld landelijke huizenprijs. Naar verwachting zullen de huizenprijzen in 2021 en 2022 verder stijgen, ook in het

Figuur 7

Gemiddeld aantal adressen per km2

BRE Groningen. Landelijk zal deze in 2021 naar verwachting stijgen met 14,4%. We zien daarbij wel

•

Het BRE Groningen heeft met gemiddeld 1.770 adressen/

verschillen tussen de drie COROP-regio’s: in Oost-

km² een relatief lage bevolkingsdichtheid ten opzichte van

Groningen is de verwachtte stijging het hoogst, namelijk

het landelijk gemiddelde (2.024 adressen/km²). We zien wel

18%. In Overig-Groningen is de stijging beperkter (15%) en

grote verschillen binnen het BRE Groningen. De gemeente

in Noordoost-Groningen is deze naar verwachting lager

Groningen kent veruit de grootste adressendichtheid

(13%). In 2022 wordt ook nog een flinke landelijke stijging

(1.770), veruit gevolgd door Midden-Groningen (856).

verwacht (11,5%). In Oost- en Overig-Groningen bedraagt

In Oost-Groningen ligt de adressendichtheid onder het

de verwachtte stijging 11%, in Noordoost-Groningen is dit

landelijke gemiddelde (743), evenals in de noordelijke

naar verwachting 13%.

gemeenten Eemsdelta (692) en het Hogeland (414). In Westerkwartier ligt de adressendichtheid op 476 adressen per vierkante kilometer.

Wonen •

Het aantal koopwoningen als aandeel van de totale woonvoorraad ligt in BRE Groningen (55%) iets lager dan het landelijke gemiddelde (57%). Het aandeel huurwoningen ligt in BRE Groningen dan wel weer net iets hoger (45%) dan het landelijke gemiddelde (42%). Het aandeel sociale huurwoningen is in BRE Groningen gelijk aan het landelijke gemiddelde (ca. 30% van de gehele woonvoorraad). We zien wel grote verschillen tussen subregio’s. In de gemeente Groningen is er sprake

Figuur 9

Gemiddelde huizenprijzen in euro’s24

van relatief veel huurwoningen en weinig koopwoningen. In Oost-Groningen zien we dat er juist weer relatief veel koopwoningen zijn (64%).

30

24

Bron: CBS – Prijsindex koopwoningen (2020)

Bestuurlijk Regionaal Ecosysteem Groningen | BRE-onderzoek

Voorzieningen •

•

BRE Groningen scoort relatief gemiddeld op de

Wat het BRE Groningen volgens de respondenten bindt is: -

Trots op het karakteristieke landschap. Dit draagt

toegankelijkheid tot voorzieningen. Wel zijn er grote

volgens de Groningse inwoners sterk bij aan de

verschillen tussen gemeenten. Voor alle voorzieningen geldt

regionale identiteit. 86% van de respondenten geeft

dat deze voor inwoners van de gemeente Groningen relatief

aan dat het karakteristieke landschap redelijk tot sterk

dichtbij zijn, terwijl inwoners van de andere gemeenten

bijdraagt (figuur 11), gevolgd door streektaal en/of

overwegend langer moeten reizen. Met name inwoners uit

dialect (72%) en de geschiedenis van de gemeenschap

Het Hogeland, Westerkwartier, Westerwolde, Eemsdelta,

(69%). Een soortgelijk beeld komt ook wel uit de

Pekela en Oldambt moeten relatief ver reizen naar

enquête met volksvertegenwoordigers, al noemen

voorzieningen als een apotheek, huisartsenpost, bioscoop,

volksvertegenwoordigers de streektaal en/of dialect en

voortgezet onderwijs of horecagelegenheid.

de geschiedenis van de gemeenschap als voornaamste zaken die bijdragen aan de regionale identiteit, gevolgd

•

BRE Groningen kent daarnaast 24 mbo-locaties, hiervan

door het karakteristieke landschap (figuur 12). Als

bevinden er zich 19 in de gemeente Groningen. De overige

we op subregionaal niveau kijken dan zien we een

locaties bevinden zich in Oost- en Noordoost-Groningen.

overeenkomstig beeld met een aantal nuanceverschillen.

In de gemeente Groningen bevinden zich ook twee publiek

Zowel inwoners van gemeente Groningen, Oost-

gefinancierde hogescholen. Het BRE Groningen kent ook

Groningen als Noord-Groningen geven aan dat

enkele ziekenhuizen: in de gemeente Groningen bevinden

voornamelijk het karakteristieke landschap bijdraagt

zich het Martini Ziekenhuis en het UMCG en in de

aan de regionale identiteit. Voor alle subregio’s geldt

gemeente Oldambt het Ommelander Ziekenhuis. In het BRE

dat 85% à 89% van de respondenten aangeeft dat dit

Groningen zijn er 5,4 huisartsen per tienduizend inwoners,

redelijk tot sterk bijdraagt. Op streektaal en/of dialect

wat gelijk is aan het Nederlandse gemiddelde.

zien we wel noemenswaardige verschillen. 61% van de respondenten van de gemeente Groningen geeft aan dat

•

BRE Groningen kent bovendien veel culturele objecten of

dit redelijk tot sterk bijdraagt, terwijl dit percentage voor

activiteiten die kunnen worden bezocht of bekeken. Hierbij

Oost-Groningen en Noord-Groningen aanmerkelijk

is er gecorrigeerd voor het aantal inwoners. Dit is met name

hoger ligt, namelijk 77%.

te verklaren door de grote hoeveelheid erfgoed in de regio.

-

Nuchterheid. Respondenten geven aan dat Groningers

Groningen is de provincie met de grootste hoeveelheid

over het algemeen nuchter zijn. Nuchterheid komt ook

archeologische monumenten per inwoner van Nederland,

terug in het motto ‘afspraak is afspraak’; Groningers

en de tweede provincie voor wat betreft het aantal

laten zich niet snel beïnvloeden door de waan van

beschermde stads- en dorpsgezichten.

de dag en komen niet snel terug op een gemaakte beslissing.

Friesland

-

Groningen

Wantrouwen dat van oudsher in de Groningse

Noord-Holland

volksaard zit. Dit gaat terug tot rijke herenboeren die

Drenthe

arme boerenarbeiders onderdrukten en vooral zelf van

Noord-Brabant

de welvaart profiteerden. 0

0,2

0,4

Podiumkunsten Beeldende kunst Erfgoed Figuur 10

0,6

0,8

1

Letteren Film

Scores regionale cultuurindex op variabele cultureel aanbod (Boekmanstichting, 2021)

-

Schaamte voor Nederland. Uit de inwonersenquête komt naar voren dat 71% van de respondenten zich soms tot altijd schaamte voor Nederland. Tussen subregio’s zijn er overigens wel wat verschillen. 67% van de inwoners uit Oost-Groningen schaamt zich soms tot altijd voor Nederland, terwijl dit percentage voor gemeente Groningen 74% is en Noord-Groningen 72%.

Regionale identiteit •

Uit de inwonersenquête komt naar voren dat er sprake is van een regionale identiteit. 69% is het namelijk (helemaal) eens met de stelling dat er een Groningse identiteit bestaat. 6% is het hier (helemaal) mee oneens. Voor 82% van de res-

31

pondenten voelt Groningen bovendien als zijn of haar thuis.

Bestuurlijk Regionaal Ecosysteem Groningen | BRE-onderzoek

•

Saamhorigheid en verbondenheid

Wat betreft het ommeland is volgens respondenten

Een karakteristiek landschap

qua regionale identiteit ook een onderscheid te maken

Gezamenlijke rituelen en symbolen

tussen Oost-Groningen en de rest van het ommeland.

Een geschiedenis van de gemeenschap

Over en door Oost-Groningers wordt aangegeven dat zij hardwerkend, nuchter, verbonden met hun omgeving en

Een streektaal of dialect

hun verleden zijn. Ook al bestaat dé Oost-Groninger ook 0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

weer niet helemaal. Je komt verschillende volksaarden tegen

Draagt helemaal niet bij Draagt niet erg bij Neutraal Draagt redelijk bij Draagt sterk bij Weet ik niet/geen mening Figuur 11

die in grote lijnen zijn te koppelen aan de grondslag van zand, veen en klei.25 In algemene zin wordt Oost-Groningen

Antwoorden uit de inwonersenquête Groningen

door respondenten daarnaast ook wel geassocieerd met het communisme. In één van de gemeenten, Oldambt, is ook

5,0

nog een communistische partij actief in de gemeenteraad.

4,0

Het communisme heeft in Oost-Groningen dan wel

3,0

geen stevige voet meer aan de grond, de mentaliteit van

2,0

‘kijken naar de overheid die het wel oplost’, is volgens

1,0

respondenten in Oost-Groningen nog wel duidelijk aanwezig.

0 SaamhorigEen Gezamenlijke Een Een heid en karakterisrituelen gedeelde (streek)taal verbondentiek en geschiedenis en/of heid landschap symbolen van de dialect gemeenschap Noordoost Brabant Figuur 12

Fryslân

5.2 Deelvraag 2: Hoe ziet het BRE eruit?

Groningen

Antwoorden uit de enquête met volksvertegenwoordigers

Onder het BRE (Bestuurlijk Regionaal Ecosysteem) verstaan wij het geheel aan gestructureerde interbestuurlijke samenwerking

•

Respondenten geven in de gesprekken aan dat er wel een

binnen een gebied. Landelijke samenwerkingsverbanden (zoals

verschil is tussen de identiteit van de inwoners van de

de Vereniging Nederlandse Gemeenten) en niet-regionale,

gemeente Groningen en het ommeland. Kenmerkend voor

thematische samenwerkingsverbanden (zoals de G40 of P10)

de gemeente Groningen is het grote aantal studenten en

vallen buiten de scope van het onderzoek.

jongeren die ook overwegend progressief stemmen. Wat het ommeland bindt is dat de gemeenten een (cultureel)

Vanuit de empirie beschouwen wij de schaal van Groningen

conservatiever profiel hebben vergeleken met de gemeente

als één BRE. Dit is dan ook de geografische scope voor het

Groningen. Bij de laatste Tweede Kamerverkiezing was in

onderzoek. Binnen deze scope hebben wij ook aandacht

de meeste gemeenten de VVD de grootste partij en in een

voor de subregio’s (waaronder de gemeente Groningen),

aantal Oost-Groningse gemeenten de PVV. In Het Hogeland

bovenregionale samenwerking en de positie van de

stemden bij de laatste Tweede Kamerverkiezing de meeste

waterschappen. In de onderstaande tabel geven we weer

mensen CDA. Het verschil in identiteit tussen de gemeente

hoe er op de verschillende schaalniveaus bestuurlijk wordt

Groningen en het ommeland komt ook naar voren uit

samengewerkt. We schetsen in de tabel per schaalniveau

de inwonerenquête. Zo zijn inwoners van de gemeente

de voornaamste samenwerkingsverbanden, inclusief een

Groningen kosmopolitischer ingesteld dan inwoners

toelichting. Daar waar sprake is van samenwerking met actoren

van Oost-Groningen en Noord-Groningen. 64% van de

uit het maatschappelijke (MRE) en/of economische ecosysteem

inwoners van de gemeente Groningen voelt zich redelijk

(ERE) geven we dit aan. Bij samenwerkingen die cursief worden

tot sterk verbonden met Europa, terwijl dit percentage voor

weergegeven sluit het BRE aan op het MRE en/of ERE.

Oost-Groningen 47% en Noord-Groningen 52% is.

32

25

Regionale Agenda Oost-Groningen (25 oktober 2021)

Bestuurlijk Regionaal Ecosysteem Groningen | BRE-onderzoek

Bovenregionaal (interprovinciaal of anderszins)

Bestuurlijk ecosysteem

Toelichting

Groningen-Drenthe • Chemport Europe (ook ERE en MRE) • Eems Dollard Regio (EDR) • GR Publiek Vervoer Groningen Drenthe • Industrietafel Noord Nederland (ook ERE en MRE) • Investeringsagenda waterstof NoordNederland (ook ERE en MRE) • New Energy Coalition (ook ERE en MRE) • Noordelijke Ontwikkelmaatschappij (ook ERE) • Noorderlink (ook ERE en MRE) • Regio Groningen-Assen* • Stuurgroep Waterketen Groningen-Noord-Drenthe • Werk in Zicht (Arbeidsmarktregio Groningen) (ook MRE en ERE) • Woningmarktregio Groningen-Drenthe

Door overheden binnen het BRE Groningen wordt er, in wisselende samenstellingen, intensief samengewerkt met overheden buiten het BRE. De belangrijkste schalen/ gebieden waarin dit gebeurt zijn Noord Nederland (drie noordelijke provincies) en Groningen-(Noord-)Drenthe. Binnen de Eems Dollard Regio werken Groningen en Drenthe samen met Duitse overheden. Voor de Omgevingsagenda Noord, MIRT en de Regio Deal Natuurinclusieve Landbouw Noord-Nederland geldt dat hierin ook het Rijk participeert. Voor de Arbeidsmarktregio Groningen, Regio Deal Natuurinclusieve Landbouw Noord-Nederland en We The North geldt dat MRE en ERE aansluiten op het BRE.

*alleen gemeente Groningen, Noord-Groningen, MiddenGroningen en Westerkwartier nemen deel, Oost-Groningen niet. Noord-Nederland • Economic Board Noord-Nederland (ook ERE en MRE) • Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport (MIRT) • Omgevingsagenda Noord • Regio Deal Natuurinclusieve Landbouw Noord-Nederland (ook ERE en MRE) • Topsport Noord (ook MRE) • Samenwerkingsverband Noord-Nederland (SNN) • Scholingsalliantie Noord (ook MRE) • We The North (ook MRE)

BRE Groningen

• Gemeenschappelijke regeling Publieke Gezondheid & Zorg Groningen (PG&Z) - Formeel valt ook de Regionale Inkooporganisatie Groninger Gemeenten (RIGG) onder de verantwoordelijkheid van het Dagelijks Bestuur (DB) van de GR PG&Z • GGD Groningen • Groningen Centrumregeling Beschermd Wonen en Opvang • Omgevingsdienst Groningen • Preventie Overleg Groningen (POG) (ook MRE) • Provinciaal Netwerk Landelijk Gebied (PNLG) (ook MRE) • Regionaal Innovatie Framework (RIF) (ook ERE en MRE) • Regionale Energie Strategie (ook MRE en ERE) • Veiligheidsregio Groningen • Vereniging Groninger Gemeenten (VGG) - pho Bestuur, pho Werk & inkomen, Gemeentefinanciën, pho Cultuur, Bibliotheekwerk, Sport & bewegen, pho Ruimte, wonen, milieu, energie, mobiliteit en Sociaal Domein

Op de schaal van BRE Groningen werken overheden voornamelijk samen in verplichte samenwerkingsverbanden (GGD, Omgevingsdienst en Veiligheidsregio), samenwerkingsverbanden die hiermee verband houden (bijv. PG&Z, RIGG en Groningen Centrumregeling Beschermd Wonen & Opvang) of in samenwerkingsverbanden die door het Rijk zijn bepaald (Regionale Energiestrategie). Gemeenten, provincie en waterschappen werken op deze schaal daarnaast ook in wisselende samenstellingen ‘informeel’ samen binnen de Vereniging Groninger Gemeenten (VGG). Binnen de VGG functioneren, onder voorzitterschap van de VGG, de volgende portefeuillehoudersoverleggen Bestuur: pho Bestuur, Werk & inkomen, Gemeentefinanciën, Cultuur, Bibliotheekwerk, Sport & bewegen, Ruimte, wonen, milieu, energie, mobiliteit en Sociaal domein. Op Werk & inkomen na is de provincie bij alle samenwerkingen betrokken. De waterschappen zijn alleen bij pho Bestuur en pho Ruimte, wonen, milieu, energie, mobiliteit betrokken. Daarnaast is er in februari 2021 een ‘Tafel van Groningen’ gestart, waaraan de Groningse burgemeesters, dijkgraven en Commissaris van de Koning deelnemen en Kwaliteit Openbaar Bestuur (KOB) een centraal thema is Tot slot zijn er nog het Provinciaal Netwerk Landelijk Gebied (PNLG) en het Preventie Overleg Groningen (POG).

Bij het PNLG is sprake van een samenwerking tussen provincie Groningen en waterschappen (BRE) enerzijds en natuurbeheerders anderzijds (MRE). Bij het POG is er sprake van een samenwerking tussen lokale overheden en provincie (BRE) enerzijds en bewonersinitiatieven, zorg- en kennisinstellingen, maatschappelijke partners en zorgverzekeraar (MRE) anderzijds. Voor het RIF geldt dat het een samenwerking tussen vijf Groningse gemeenten, provincie Groningen (BRE), alle Groningse onderwijsinstellingen, studenten, inwoners (MRE) en ondernemers (ERE) betreft. In het RIF bundelen BRE, MRE en ERE hun kennis en krachten om samen te werken aan verschillende maatschappelijke vraagstukken.

33

Bestuurlijk Regionaal Ecosysteem Groningen | BRE-onderzoek

Subregionaal (schaal subregio’s)

Gemeente Groningen • Akkoord van Groningen (ook MRE) • Milieudienst gemeente Groningen • Woondeal Groningen (alleen gemeente Groningen) Noord-Groningen • Nationaal Programma Groningen (NPG) (ook MRE en ERE) - hele subregio + gemeenten Groningen, Midden-Groningen en Oldambt • Groningen Seaports (ook ERE) Oost-Groningen • Agenda voor de Veenkoloniën - hele subregio + gemeente Midden-Groningen en Noord-Drentse gemeenten • Bedrijvenpark Zuid-Groningen (ook ERE) - alleen Stadskanaal en Westerwolde, geen Oldambt, Pekela en Veendam • Regio Deal Oost Groningen - hele subregio + gemeente Midden-Groningen • Regionaal Woon- en Leefbaarheidsplan Oost-Groningen (RWLP) - hele subregio + gemeente Midden-Groningen • WEDEKA Bedrijven (sociaal domein) (ook ERE) - Alleen Stadskanaal en Veendam + Borger-Odoorn (Drenthe), geen Oldambt, Pekela, Westerwolde • Werkvoorzieningsschap Afeer (sociaal domein) (ook ERE) - alleen gemeenten Oldambt, Pekela en Westerwolde, geen Stadskanaal en Veendam

Water­ schappen

• Gemeenschappelijke regeling tussen waterschappen Hunze en Aa’s en Noorderzijlvest inzake IBA • Daarnaast participeren de waterschappen in diverse samenwerkingsverbanden op bovenregionaal, regionaal en subregionaal niveau, in wisselende samenstellingen.

Binnen het BRE wordt er op subregionaal niveau veel samengewerkt. De inleiding bevat een beschrijving van de subregio’s. In de inleiding beschreven we dat de grote verscheidenheid aan samenwerkingsverbanden op subregionaal niveau laat zien dat deze drieslag in de praktijk ook weer niet zo eenduidig is. Hiernaast laten we dit zien. In veel samenwerkingsverbanden is er ook overlap met andere subregio’s. Dit is bijvoorbeeld bij de NPG, Regio Deal Oost Groningen, Agenda voor de Veenkoloniën en RWLP het geval. Daarnaast vindt er vanuit de subregio Oost-Groningen ook samenwerking met Noord-Drentse gemeenten plaats. Bijzondere positie nemen de gemeenten Midden-Groningen en Westerkwartier in. Voor Midden-Groningen geldt zij ook intensief samenwerkt de Noord- én Oost-Groningse gemeenten. Voor Westerkwartier geldt dat zij in het BRE Groningen geen duidelijke samenwerkingsrelaties heeft met specifieke subregio’s. Uit de gesprekken komt naar voren dat dit komt, omdat Westerkwartier zich enerzijds ook focust op samenwerking met andere Friese gemeenten en anderzijds binnen het BRE zoekende is naar haar positie. Wel wordt aangegeven dat de blik binnen het BRE voornamelijk op de gemeente Groningen gericht is.

Binnen het BRE Groningen zijn twee waterschappen actief, namelijk Noorderzijlvest en Hunze en Aa’s. De schaal waarop deze waterschappen acteren loopt dwars door de drie vorige schaalniveaus heen. Beide waterschappen werken ook in een GR met elkaar samen. Deze GR heeft betrekking op samenwerking inzake plaatsing en installatie van individuele behandelingssystemen voor afvalwater (IBA). Gemeenten in het werkgebied van Noorderzijlvest zijn: • Groningen en Westerkwartier (subregio gemeente Groningen); • Eemsdelta en Het Hogeland (deel subregio Noordoost-Groningen); • Assen, Midden-Drenthe, Noordenveld, Tynaarlo (deel Drenthe) en; • Noardeast-Fryslân (deel Friesland). Gemeenten in het werkgebied van Hunze en Aa’s zijn: • Oldambt, Pekela, Stadskanaal, Veendam en Westerwolde (subregio Oost-Groningen); • Eemsdelta en Midden-Groningen (deel subregio Noordoost-Groningen); • Groningen (deel subregio gemeente Groningen) en; • Aa en Hunze, Assen, Borger-Odoorn, Coevorden, Emmen, Midden-Drenthe en Tynaarlo (deel Drenthe).

34

Bestuurlijk Regionaal Ecosysteem Groningen | BRE-onderzoek

Structuur

in BRE Noordoost-Brabant een vijfde. Aan 13 van deze samenwerkingen nemen geen gemeenten deel. Dit zijn bijvoorbeeld samenwerkingen met de provincies Fryslân en/of Drenthe (zoals de Noordelijke Rekenkamer of Prolander) en samenwerkingen waaraan zowel provincies als waterschappen deelnemen (zoals het Bestuurlijk Overleg Deltaplan Biodiversiteit Groningen en de Bestuurlijke Taskforce Waterbeschikbaarheid). Aan het RBO Noord doen weliswaar geen individuele gemeenten mee, maar zij zijn wel vertegenwoordigd via de VGG, VFG en VDG. •

Aan 28 van de 94 samenwerkingsverbanden neemt ook één of meer waterschap(pen) deel. Aan 14 van de samenwerkingen waaraan een waterschap deelneemt nemen geen gemeenten deel. Dat zijn, naast bovengenoemde samenwerkingen waaraan ook provincies deelnemen, bijvoorbeeld de GR tussen waterschappen Hunze en Aa’s en

Figuur 13

•

Samenwerkingsverbanden waaraan alléén gemeenten uit Groningen deelnemen26

Voor zover bij ons bekend zijn er in totaal 94 regionale

Noorderzijlvest en de Stuurgroep Ruim Baan voor Vissen in het Waddengebied. •

Tot slot zijn er in totaal 34 samenwerkingsverbanden

samenwerkingsverbanden waaraan Groningse

waarin Groningse gemeenten samenwerken met gemeenten

gemeenten, provincie Groningen en/of de waterschappen

buiten de regio. Dat is meer dan een derde van het totaal.

Noorderzijlvest en Hunze en Aa’s deelnemen. Van de 94

Ter vergelijking: in BRE Fryslân is dit ongeveer een kwart

regionale samenwerkingsverbanden, nemen er aan 48 ten

en in BRE Noordoost-Brabant ongeveer een vijfde, zie ook

minste twee Groningse gemeenten deel. In figuur 13 worden

onderstaande tabel. De gemeente Groningen heeft de

samenwerkingsverbanden tussen Groningse gemeenten

meeste samenwerkingen met niet-Groningse gemeenten.

gevisualiseerd. Een lijn tussen twee gemeenten betekent dat

De gemeente Groningen werkt buiten de regio het

zij een samenwerkingsverband delen. Samenwerking met

vaakst samen met Assen (13x), Tynaarlo (11x), Emmen,

gemeenten buiten BRE Groningen zijn niet meegenomen op

Noordenveld, Leeuwarden en Rotterdam (allen 8x).

deze kaart. •

Aan de samenwerkingsverbanden binnen BRE Groningen nemen gemiddeld 5,9 gemeenten deel, dus meer dan de