03. Rekenkamerrapport - Prestatieafspraken woonbeleid

Rekenkameronderzoek Midden-Groningen naar de effectiviteit van prestatieafspraken

Rekenkameronderzoek Midden-Groningen naar de effectiviteit van prestatieafspraken

Project: Rekenkameronderzoek Midden-Groningen Auteur: Marloes Jesse en Nienke Wissen van Veen Datum: 7 april 2026 Status: Definitief

Inhoudsopgave Inleiding ........................................................................................................................................... 1 Aanleiding .............................................................................................................................. 1 Doel en vraagstelling.............................................................................................................. 1 Onderzoeksopzet ................................................................................................................... 1 1. Samenvatting ....................................................................................................................... 1 2. Het instrument Prestatieafspraken en de praktijk ............................................................. 2 2.1 Kaders en instrumenten ........................................................................................ 2 De oorsprong van prestatieafspraken ................................................................... 2 Basisproces totstandkoming prestatieafspraken ................................................... 2 Onderwerpen voor prestatieafspraken .................................................................. 3 Gemeentelijke instrumenten woonbeleid...............................................................

4 2.2 Het speelveld van prestatieafspraken ................................................................... 8 Gelijkwaardige partners en het krachtenveld ........................................................ 8 2.3 Lessen uit 10 jaar prestatieafspraken ................................................................. 11 SWOT-analyse: Prestatieafspraken in het Woningbeleid .................................... 11 3. Analyse prestatieafspraken Midden-Groningen periode 2022 - 2024 ............................ 12 3.1 De doelen en ambities op het gebied van wonen................................................ 12 3.2 Het karakter en de ontwikkeling van de prestatieafspraken ................................ 14 3.3 Het samenspel tussen gemeente, corporaties en huurdersorganisaties ............. 14 3.4 De plan-do-check-act-cyclus t.a.v. de prestatieafspraken ................................... 15 Plan ..................................................................................................................... 15 Do ....................................................................................................................... 15 Check ..................................................................................................................

16 Act ....................................................................................................................... 16 4. Conclusies .......................................................................................................................... 17 4.1 Opdrachtgeverschap van de gemeente .............................................................. 17 Duidelijk onderbouwde ambities maar beperkte doorvertaling ............................ 17 Voldoende anticiperingsvermogen bij verandering .............................................. 17 Gemeentelijk instrumentarium vraagt aandacht .................................................. 17 Werk maken van het nieuwe volkshuisvestelijk programma ............................... 17 Geleidelijke ontwikkeling richting strategische sturing ......................................... 18 Groeien in de samenwerkingsrelatie ................................................................... 18 4.2 De doeltreffendheid van de prestatieafspraken ................................................... 18 Vorm en concretisering ....................................................................................... 18 Kadering ..............................................................................................................

18 Actualiteit............................................................................................................. 19 Van doelen naar actie ......................................................................................... 19 4.3 Normenkader en factoren van belang bij prestatieafspraken .............................. 19 5 Aanbevelingen ................................................................................................................... 22 5.1 Koesteren ............................................................................................................ 22 Samenwerking, vertrouwen en communicatie ..................................................... 22 Heldere en logische rolverdeling tussen partijen ................................................. 22 Flexibiliteit van de afspraken ............................................................................... 22 5.2 Aandacht ............................................................................................................. 23 Balans tussen strategische afspraken en operationele uitwerking ...................... 23 Periodieke monitoring en evaluatie van afspraken en de samenwerking ............ 23 Personele capaciteit en overige middelen ...........................................................

23 5.3 Kansen ................................................................................................................ 23 De stem van woningzoekenden in prestatieafspraken ........................................ 24 Verbreden van gesprek met zorg, welzijn en marktpartijen ................................. 24 5.4 Efficiënte procesgang en concretisering.............................................................. 24 Meerjarige prestatieafspraken en jaarschijven als fundament ............................. 24 Proactief informeren gemeenteraad tijdens totstandkoming afspraken ............... 25 6. Bijlagen ............................................................................................................................... 27 6.1 Doelstellingen vanuit Woonvisie 2019 – 2028 ..................................................... 27 6.2 Uitvraag gemeentelijk instrumentarium ............................................................... 29 6.3 Gesprekspartners ................................................................................................ 30 6.4 Overzicht prestatieafspraken en woonvisies ....................................................... 30

Inleiding 1. Samenvatting Dit rekenkameronderzoek laat zien dat de gemeente Midden-Groningen de afgelopen jaren, in de periode 2021 – 2024, op een constructieve manier gebruik heeft gemaakt van het instrument prestatieafspraken. De samenwerking tussen gemeente, woningcorporaties en huurdersorganisaties wordt breed gewaardeerd: er is sprake van open communicatie, onderling vertrouwen en een heldere rolverdeling. Dit vormt een gedegen fundament voor het inspelen op nieuwe omstandigheden, in het bijzonder de verschuiving van krimp- naar groeiregio. Juist daarom zijn er ook duidelijke verbeterpunten naar de toekomst. We noemen er enkele met grote impact. De vertaling van strategische doelen uit de woonvisie naar concrete, uitvoerbare afspraken vraagt om meer scherpte en consistentie; niet alle afspraken waren even concreet of toetsbaar. Ook de sturing op resultaten kan beter. Monitoring en evaluatie van de voortgang zijn belangrijk, zodat tijdig kan worden bijgestuurd en het leervermogen van de samenwerking wordt vergroot. Het uitvoerend gemeentelijke wooninstrumentarium vraagt om aandacht, ter voorkoming van vertraging van de uitvoering van de opgave. Daarnaast is personele capaciteit een structureel aandachtspunt. Wisselingen en beperkte beschikbaarheid van medewerkers maken de uitvoering kwetsbaar.

Het borgen van kennis en het organiseren van overdracht zijn essentieel voor continuïteit. De aanbevelingen uit het onderzoek richten zich op het behouden van de sterke punten, zoals samenwerking en flexibiliteit, en het versterken van de koppeling tussen beleid en uitvoering. Het betrekken van woningzoekenden en andere relevante partijen bij het maken van prestatieafspraken biedt kansen om het beleid beter te laten aansluiten op de praktijk. Ook wordt geadviseerd om het proces efficiënter in te richten, bijvoorbeeld door meerjarige afspraken te combineren met jaarlijkse uitvoeringsagenda’s en door de gemeenteraad proactief te informeren over het proces en de voortgang. Met de invoering van het volkshuisvestingsprogramma vanaf 2026 en de veranderende context op de woningmarkt, moet Midden-Groningen haar ambities en plannen verder concretiseren en de samenwerking verstevigen. Door te investeren in een heldere procesgang, structurele monitoring en sturing, en een bredere vertegenwoordiging van partijen aan tafel, geeft de gemeente het instrument prestatieafspraken professioneel vorm, wat van essentieel belang is voor regie op de opgave.

Rekenkameronderzoek Midden-Groningen naar de effectiviteit van prestatieafspraken

1

2. Het instrument Prestatieafspraken en de praktijk Prestatieafspraken worden gemaakt tussen de gemeente, woningcorporaties en huurdersorganisaties en zijn bedoeld om volkshuisvestelijke doelen overeen te komen, gezamenlijke activiteiten te initiëren en individuele activiteiten te bundelen. Dit alles met het doel om de woonvisie te realiseren. Partijen werken daarbij vaak samen, (onder)steunen elkaar bij activiteiten, of bespreken het nut, de noodzaak en de impact van voorgenomen activiteiten van partners. In dit hoofdstuk schetsen we de context waarbinnen deze afspraken tot stand komen en functioneren. We belichten daarbij het wettelijk kader, het totale pakket aan gemeentelijke instrumenten op het gebied van wonen, het krachtenveld rond prestatieafspraken en de ervaringen die de afgelopen tien jaar zijn opgedaan met dit instrument. Deze contextuele analyse is van belang om de bevindingen en adviezen te kunnen duiden.

2.1

Kaders en instrumenten

De oorsprong van prestatieafspraken De Woningwet legde in 2015 de wettelijke basis voor prestatieafspraken. Daarmee werd het de standaard dat gemeenten, corporaties en huurders afspraken maken over prestaties binnen het sociale domein van de woningmarkt.

Basisproces totstandkoming prestatieafspraken De woningwet beschrijft een basisproces voor de totstandkoming van prestatieafspraken. Dit bestaat op hoofdlijnen uit 4 elementen: • Gemeenten moeten een woonvisie opstellen (met doelen voor wonen en volkshuisvesting). • Corporaties moeten aangeven hoe zij bijdragen aan die woonvisie in hun bod (een voorstel met plannen en inzet). • Vervolgens maken partijen samen prestatieafspraken over deze inzet. • Prestatieafspraken worden jaarlijks geëvalueerd, vernieuwd of geactualiseerd.

Rekenkameronderzoek Midden-Groningen naar de effectiviteit van prestatieafspraken

2

Dit ziet er schematisch als volgt uit:

Bij de herziening van de Woningwet in 2022 is in de Memorie van Toelichting opgenomen dat het de lokale partners vrij staat om dit proces samen op een alternatieve manier vorm te geven. Passend bij de lokale context of gewoonten, bijvoorbeeld door meerjarige afspraken te maken of in andere processtappen. In de praktijk zien wij veel gemeenten overgaan op meerjarige afspraken. Meerjarige afspraken zijn een verklaarbare ontwikkeling omdat de volkshuisvestelijke opgaven groot zijn en veelal meerjarig commitment vereisen van partijen om deze te volbrengen.

Onderwerpen voor prestatieafspraken In 2022 hebben de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG), Aedes, Woonbond en de minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening (VRO) de eerste Nationale Prestatie Afspraken ondertekend. In 2024 hebben Aedes, VNG en de minister van VRO deze afspraken herijkt. De afspraken zijn bedoeld als een gezamenlijke agenda tot 2035 rond de beschikbaarheid van voldoende betaalbare woningen, de kwaliteit, comfort en duurzaamheid van bestaande woningen en de leefbaarheid in wijken en buurten. De minister formuleert ook volkshuisvestelijke prioriteiten voor de lokale prestatieafspraken. Deze zijn momenteel: • De beschikbaarheid van sociale huurwoningen – door het bouwen van nieuwe sociale huurwoningen, vervangende nieuwbouw en het beter benutten van de bestaande voorraad. • Zorgen voor betaalbaarheid – door te zorgen voor lagere huren voor lage inkomens en het bevorderen van de doorstroming. • Investeren in kwaliteit – door het aardgasvrij maken van woningen, door toekomst klaar isoleren, door te zorgen dat woningen met een energielabel E, F of G uiterlijk in 2028 uit de sociale huurvoorraad zijn verdwenen en door te kijken naar duurzamere alternatieven.

• Investeren in leefbaarheid – door herstructurering, zorgen voor kwalitatief goede woningen, aandacht voor woonvormen voor mensen met een (toekomstige) zorgbehoefte en betere samenwerking in het sociale domein.

Rekenkameronderzoek Midden-Groningen naar de effectiviteit van prestatieafspraken

3

Corporaties zijn verplicht om deze volkshuisvestelijke prioriteiten in hun bod op het gemeentelijk woonbeleid te betrekken.

Gemeentelijke instrumenten woonbeleid De prestatieafspraken staan niet op zichzelf maar zijn ingebed in een palet van instrumenten dat de gemeente tot haar beschikking heeft om vorm te geven aan wonen. Dit is relevant om te belichten omdat de instrumenten onderling samenhangen. Bepaalde instrumenten vormen het kader voor het maken van prestatieafspraken, anderen komen kijken bij de uitvoering en realisatie ervan. Om een beeld te verkrijgen van de effectiviteit van de prestatieafspraken in relatie tot deze instrumentenmix, vroegen wij de corporaties en een ambtelijk vertegenwoordiger van de gemeente naar de praktijkervaringen met de andere instrumenten Omgevingsvisie en omgevingsplan Een omgevingsvisie is een strategische langetermijnvisie van de gemeente over de toekomst van de fysieke leefomgeving, zoals wonen, werken, natuur en water. Het beschrijft de beleidsdoelen, de ambities en de hoofdlijnen voor ontwikkeling, beheer, bescherming en behoud van de omgeving, en zorgt daarbij voor een integrale afweging tussen verschillende belangen, zoals milieu en economie. Een omgevingsplan is een toetsingskader waarin concrete regels voor specifieke activiteiten en gebieden in de gemeente zijn uitgewerkt. Hierin staat wat wel en niet mag in een gebied, en hoe de gemeente plannen beoordeelt, ook als die niet in het omgevingsplan passen.

De Omgevingsvisie vormt de basis voor meer gedetailleerde plannen en beslissingen, zoals (de actualisering van) bestemmingsplannen. Het vormt ook een afwegingskader bij aanvragen voor vrijstelling van de bestemmingsplanvoorschriften (of ontheffingsprocedures). Gevraagd naar de ervaringen met de toepassing van dit instrument wordt een gezamenlijke ontwikkeling met de gemeente Midden-Groningen en de corporaties genoemd (niet bij name genoemd) waarbij veel externe expertise is ingehuurd door de gemeente. Een van de corporaties geeft aan dit daardoor goed loopt. Daarentegen is er ook een ander geluid. Een van de corporaties geeft aan dat projecten die onderdeel zijn van de prestatieafspraken vertraging oplopen in de uitvoering doordat er systeemproblemen waren bij het inzage leggen van een nieuw omgevingsplan. Bestemmingsplannen In een bestemmingsplan worden de gebruiks- en bouwmogelijkheden vastgelegd voor een specifiek gebied binnen de gemeente. Er kunnen in het bestemmingsplan ook percentages voor sociale huur-, middenhuur- en goedkope koopwoningen (doelgroepen uit de doelgroepenverordening) worden vastgelegd die kunnen variëren per gebied. Bijvoorbeeld vanwege de woningbehoefte, de aan/-afwezigheid van voldoende/noodzakelijke voorzieningen, of de leefbaarheid/veerkracht van buurten en wijken.

Gevraagd naar praktijkervaringen geven corporaties aan dat de wijziging van het bestemmingsplan van Vosholen een langdurig proces was als gevolg van personele

Rekenkameronderzoek Midden-Groningen naar de effectiviteit van prestatieafspraken

4

wisselingen bij de gemeente. De realisatie van gerelateerde prestatieafspraken werd daardoor meermaals uitgesteld. Grondbeleid Dit is een belangrijk hulpmiddel voor het uitvoeren van de Omgevingsvisie. Hierdoor kan de gemeente erop sturen dat er op tijd voldoende grond beschikbaar is voor woningbouw, infrastructuur, bedrijvigheid, voorzieningen, etc. Gemeenten kunnen actief grondbeleid voeren door grond aan te kopen, te verkavelen en de grond weer te verkopen als bouwkavels. Of faciliterend grondbeleid waarbij de eigenaren in onderling overleg de verkaveling aanpassen en de gemeente de openbare voorzieningen aanlegt. De kosten hiervan verhaalt de gemeente op de eigenaren die de bouwplannen uitvoeren. Het onderscheid is directe of indirecte invloed op woningbouwlocaties en -programmering. De gemeente Midden-Groningen voert geen actief grondbeleid. Grondposities zijn ten tijde van de economische crisis van 2008 afgestoten dan wel herbestemd (Molenwaard). In het recente verleden was er geen dringende noodzaak om grond te verwerven vanwege het krimpscenario dat de gemeente volgde. Er wordt momenteel gewerkt aan een nota Grondzaken. De laatste jaren werkt de gemeente met grondprijsbrieven; dit biedt partijen duidelijkheid over de grondprijs die voor hen van toepassing is. Er wordt een sociale grondprijs gehanteerd ten behoeve van sociale woningbouw.

Het grondbeleid van de gemeente wordt door de corporaties in de basis ervaren als helder en generiek, waardoor men weet waar men aan toe is in gesprekken. Wel wordt door een partij opgemerkt dat er “projectspecifieke afspraken” gemaakt moeten worden. Dit zou vereisen dat er verschillende disciplines naar moeten kijken, waardoor aansturing en het projectbelang naar de achtergrond kan verdwijnen. Woningmarktonderzoek Woningmarktonderzoek is een analyse van de lokale woningmarkt om de toekomstige woonbehoefte, demografische ontwikkelingen en woonwensen van verschillende doelgroepen te begrijpen. Deze informatie helpt bij besluitvorming over nieuwbouw, herstructurering en strategisch voorraadbeleid voor overheden, corporaties en projectontwikkelaars. De gemeente Midden-Groningen, de woningcorporaties en huurdersorganisaties hebben in 2022 gezamenlijk woningmarktonderzoek uitgevoerd ten behoeve van een gedeeld beeld van de opgave. Dit bracht in beeld dat er meer woningen nodig zijn. In lijn met de Nationale Bouw- en Woonagenda (regie-instrument van het Rijk) is daarom tot doel gesteld om 1.350 nieuwe woningen bouwen tot 2030. Partijen waarderen dat het woningmarktonderzoek dat ten grond slag ligt aan de woonvisie, in gezamenlijke opdracht is uitgevoerd. De uitkomsten van het woningmarktonderzoek landden eveneens in de portefeuille strategieën van de corporaties.

Dat partijen niet tegen grote verschillen aangelopen in de praktijk wordt aangevoerd als onderbouwing daarvan.

Rekenkameronderzoek Midden-Groningen naar de effectiviteit van prestatieafspraken

5

Woonvisie Dit is het kerndocument waarin de gemeente richting geeft aan de gewenste ontwikkeling van wonen binnen de gemeente. De woonvisie is de basis voor (kwalitatieve) keuzes, zoals: Hoe weeg je wonen af tegen andere ruimte vragende functies? Alle aspecten van het wonen komen aan bod, zoals kwantiteit, kwaliteit, locaties, woonruimteverdeling, doelgroepen, de rol van woningcorporaties. De woonvisie is gestoeld op de uitkomsten uit het woningmarktonderzoek uit 2022 en vormt de basis voor prestatieafspraken met corporaties en huurdersorganisaties. Er wordt door partijen waarderend gesproken over de woonvisie. Betrokkenheid en afstemming bij de totstandkoming van de woonvisie worden gewaardeerd door de corporaties. De visie wordt een goed uitgangspunt genoemd dat in de praktijk behulpzaam blijkt. Doordat de opgave gemeente breed en per kern inzichtelijk is gemaakt in de woonvisie, helpt dit bij het maken van afspraken met woningcorporaties en ontwikkelaars. Van woonvisie naar volkshuisvestingsprogramma Met de invoering van de nieuwe Wet versterking regie volkshuisvesting, gepland voor 2026, verdwijnt de woonvisie uit de Woningwet. Woonvisies maken voor het vastleggen van beleid, kaderstelling en bestuurlijke verhoudingen mag nog steeds, maar is niet meer verplicht. Hiervoor in de plaats komt een verplicht volkshuisvestingprogramma.

Het volkshuisvestingsprogramma is een uitvoeringsinstrument van het college van B&W, bedoeld voor concrete uitwerking van plannen en grip op de uitvoering. Ook het volkshuisvestingsplan steunt op woningmarktonderzoek en omvat onder meer inzichten over geschikte ontwikkellocaties en een aanpak voor het vlottrekken van woningbouw. Prestatieafspraken die hier relatie mee hebben, kunnen hierin worden meegenomen. Het college kan het programma frequent aanpassen aan de actualiteit. De ontwikkeling van het volkshuisvestingsplan is gepland in 2026. Woonzorgvisie Dit is een integraal beleidsdocument waarin een gemeente vastlegt hoe ze in de toekomst wil inspelen op de woon- en zorgbehoeften van haar inwoners, met speciale aandacht voor ouderen en andere kwetsbare groepen. Het verbindt de beleidsterreinen wonen, zorg, welzijn en ruimtelijke ordening om te zorgen voor voldoende, geschikte en betaalbare woonruimte, gecombineerd met de nodige zorg en ondersteuning. De gemeente geeft aan dat de prestatieafspraken rondom wonen en zorg om meer uitwerking vragen. Onlangs is een gemeentelijke woonzorgwelzijn visie vastgesteld. Dit is behulpzaam bij het maken van realistische en haalbare afspraken hierover, inclusief een uitvoeringsagenda. Hierbij zullen zowel corporaties als zorgaanbieder betrokken zijn.

Huisvestingsverordening In dit document kan de gemeente algemene principes vastleggen voor een evenwichtige en rechtvaardige verdeling van woonruimte. Het is mogelijk om in de verordening specifieke groepen inwoners te benoemen die een urgente status wordt toegekend bij toewijzing van woningen, inclusief criteria voor selectie van huurders. De gemeente Midden-Groningen maakt hier geen gebruik van.

Rekenkameronderzoek Midden-Groningen naar de effectiviteit van prestatieafspraken

6

De huisvestingsverordening in Midden-Groningen richt zich op opkoopbescherming. Deze maatregel voorkomt dat goedkope en middeldure koopwoningen worden opgekocht door beleggers om direct weer te verhuren. Het doel van opkoopbescherming is om meer koopwoningen beschikbaar te houden voor mensen die er zelf willen wonen, zoals starters en middeninkomens. Welstandsnota Hierin legt de gemeente concrete criteria vast zodat gebouwen passen binnen de omgeving en bijdragen aan een aangename leefomgeving. De criteria variëren veelal tussen verschillende gebieden binnen de gemeente. Helder beleid en een efficiënte werkwijze voor beoordeling door de commissie Welstand, helpt bij voortgang van realisatie van woningen. Vanuit de corporaties wordt aangegeven aan dat er – afhankelijk van de locatie - een wankel evenwicht kan bestaan in de ambitie van de Welstandsnota in relatie tot de betaalbaarheid van nieuwe sociale huurwoningen. Er wordt een hoge norm ervaren in relatie tot het type woning. Gesprekken hierover verlopen niet altijd makkelijk, waarbij ervaren wordt dat te weinig wordt geredeneerd vanuit een gezamenlijk belang en/of doelstellingen. Subsidies, verordeningen en stimuleringsregelingen Het Rijk kent subsidies en regelingen waar gemeenten en ontwikkelende partijen aanspraak op kunnen maken ten behoeve van woningbouw.

Waaronder de Woningbouwimpuls, de Realisatiestimulans, huisvesting aandachtsgroepen, flexwoningen, en zorggeschikte woningen en ontmoetingsruimten. Daarnaast is er een Volkshuisvestingsfonds. Gemeenten en regio's kunnen met geld uit dit fonds investeren in herstructurering van de woningvoorraad in de meest kwetsbare gebieden met als doel om de leefbaarheid en de veiligheid te verbeteren. Met het geld uit het fonds kan de leefbaarheid, duurzaamheid en veiligheid aangepakt worden. Bijvoorbeeld door het vervangen van bestaande woningen door nieuwe woningen, ingrijpende verbouwingen en het opknappen van de openbare ruimte. Verduurzaming maakt een belangrijk onderdeel uit van al deze plannen, omdat dit bijdraagt aan het realiseren van een toekomstbestendige woningvoorraad en aan lager energieverbruik. Voor meer informatie over de actuele regelingen verwijzen wij naar: www.volkshuisvestingnederland.nl/subsidies-en-regelingen Partijen in Midden-Groningen hebben ervaring met de Woningbouwimpuls en de Startbouwimpuls. Er wordt aangegeven dat dergelijke regelingen “soms net een extra zetje geven om een project haalbaar te maken”. Daarentegen wordt de aanvraag van de subsidies ervaren als bureaucratisch en tijdrovend. Voor een project in Hoogezand ontvangt Groninger Huis subsidie vanuit de Start Bouw Impuls.

Groninger Huis waardeert dat de gemeente hier proactief in heeft ondersteund en geeft aan dat fijn is samengewerkt. Daarnaast is er ervaring opgedaan met Volkshuisvestingsfonds (Inpondfonds). De detailrandvoorwaarden rondom de inzet en verantwoording van de gelden - in geval van het terugkopen van een woning - waren niet helder. Daar is met veel enthousiasme aan begonnen maar leverde aan de achterkant veel discussie op over de uitbetaling.

Rekenkameronderzoek Midden-Groningen naar de effectiviteit van prestatieafspraken

7

Anterieure overeenkomsten Dit is een privaatrechtelijke overeenkomst waarin afspraken tussen een gemeente en een particuliere partij worden vastgelegd over het ontwikkelen/bebouwen van een perceel in eigendom van een private partij. In de regel gaan prestatieafspraken vooral over de volkshuisvestelijke opgave voor de laagste inkomensgroepen of voor groepen inwoners met een bijzondere woonbehoefte. Al het genoemde instrumentarium raakt aan de activiteiten van woningcorporaties, maar veelal ook marktpartijen; en hebben daarmee invloed op de mogelijkheden die corporaties hebben om optimaal bij te dragen aan de uitvoering van de woonvisie van de gemeente.

2.2

Het speelveld van prestatieafspraken

Conform de Woningwet worden prestatieafspraken opgesteld in het driepartijenoverleg – Tripartite genoemd in de Woningwet - tussen de gemeente, de woningcorporaties die actief zijn in de gemeente, en de lokale huurdersorganisaties. In de landelijke praktijk zien wij dat steeds vaker ook andere partijen aanschuiven wiens opgave nauw verbonden is aan de thema’s in de prestatieafspraken. Daarbij valt te denken aan zorg en welzijn, en commerciële projectontwikkelaars. Door het toevoegen van partijen aan het overleg van prestatieafspraken, verbreden partijen het gesprek naar de wijze waarop noodzakelijke zorg aan huis voor de doelgroepen het beste kan worden georganiseerd. Hoe bijdragen aan leefbaarheid en veerkracht in wijken en buurten elkaar kunnen versterken. De afspraken worden formeel slechts ondertekend door de drie partijen die wettelijk genoemd worden. Prestatieafspraken kunnen daarom niet vastlopen doordat er geen overeenstemming bereikt kan worden met toegevoegde partijen. Inhoudelijk wordt het speelveld van de prestatieafspraken beïnvloed door eerder genoemde kaders én door de lokale context van maatschappelijke opgaven zoals vergrijzing, energietransitie, woningnood en opvang van bijzondere doelgroepen.

De gemeente Midden-Groningen heeft een en ander in 2019 vertaald in haar woonvisie Nieuw Midden Groningen, die van toepassing was op de prestatieafspraken de afgelopen jaren. De woonvisie is recentelijk vernieuwd. Voor Midden-Groningen geldt dat de woningcorporaties die actief zijn, betrokken zijn bij meerdere gemeenten. Dat betekent dat zij tegemoet moeten komen aan verschillende ambities, met de middelen die hen ter beschikking staan.

Gelijkwaardige partners en het krachtenveld Het is belangrijk te beseffen dat prestatieafspraken een instrument is dat draait om samenwerking. In de herziene Woningwet is de positie van de gemeente beter verankerd, en worden woningcorporaties geacht naar redelijkheid hun bijdrage te leveren aan het volkshuisvestelijke beleid van de gemeente. Maar er is nadrukkelijk geen hiërarchische relatie tussen partijen. Dit betekent dat de gemeente een woningcorporatie bijvoorbeeld niet kan verplichten om een bepaalde bijdrage te leveren. Alle drie de

Rekenkameronderzoek Midden-Groningen naar de effectiviteit van prestatieafspraken

8

partners zijn in de setting van de prestatieafspraken gelijkwaardig, en de afspraken worden gemaakt op basis van wilsovereenstemming. Toch zijn er verschillen tussen de Tripartite onderling en de context waarin zij functioneren, die in de praktijk tot uitdrukking kunnen komen in de verhoudingen aan tafel bij de prestatieafspraken. Zo geeft de Wet de huurdersorganisaties een volwaardige positie aan tafel. Dit heeft onmiskenbaar meerwaarde omdat het een ervaringsdeskundige perspectief toevoegt aan de professionele inbreng vanuit de overige partijen. Huurdersorganisaties dragen daarentegen niet bij met activiteiten die gericht zijn op realisatie van de woonvisie, zoals gemeente en corporaties dat doen. Het is ook de enige partij die kan afzien van ondertekening van de afspraken. De prestatieafspraken kunnen ook dan geaccordeerd en uitgevoerd worden. Corporaties hebben hun eigen beleidsruimte, bijvoorbeeld bij het bepalen van de huurverhoging. Dit heeft effect op het besteedbaar inkomen van huurders. Verkoopbeleid leidt er doorgaans toe dat de omvang van de woningvoorraad en de beschikbaarheid van betaalbare woningen slinkt (op korte termijn). Daarmee is het zowel maatschappelijk als politiek vaak onderwerp van discussie.

Relevant hierbij is: • Bij prestatieafspraken tussen de Tripartite is het onderwerp betaalbaarheid primair bedoeld om te kijken naar het aanbod van betaalbare woningen in verschillende prijsklassen, in aansluiting op de vraag. • Inkomensbeleid is het terrein van de overheid. Nederland kent daarvoor het toeslagenstelsel. • Zowel de huurverhoging als verkoopbeleid behoren wettelijk tot de vrije beleidsruimte van woningcorporaties. • Huurdersorganisaties hebben wettelijk adviesrecht over o.a. de huurverhoging middels geïnstitutionaliseerde overleg met corporaties. Dit is geregeld in de Overlegwet. • Het vastgoed van corporaties vertegenwoordigd een economische waarde, maar is geen vrij besteedbaar geld. De enige bron van inkomsten van corporaties komt uit de huren; die regelmatig niet kostendekkend zijn (zodat ze toegankelijk zijn voor de doelgroep). Huurverhoging is voor corporaties veelal noodzakelijk om stijgende kosten te dekken en continuïteit te waarborgen. • Woonlasten beslaan een substantieel van het besteedbaar inkomen, en bestaan - naast de huur - uit energielasten (gas, water en licht), verzekeringen en gemeentebelastingen. Corporaties hebben invloed op de hoogte van energielasten via investering in verduurzaming van woningen, en gemeenten op de hoogte van gemeentelijke belastingen.

• Er is geen juridische grondslag om beleidskeuzes van een corporatie betreffende huurverhoging of verkoop van woningen te verbieden. • Verduurzaming, renovatie en nieuwbouw wordt veelal bekostigd uit leningen, met bijbehorende rentelasten. Verkoop van bestaand bezit, maakt middelen vrij die op korte termijn terug geïnvesteerd kunnen worden in nieuwbouw. Corporaties verkopen daarvoor vaak woningen die niet goed meer in de vastgoedportefeuille passen, en bouwen daar woningen voor terug die beter aansluiten op de vraag / demografie. Woningen die ook weer voldoen aan de actuele standaarden voor kwaliteit en duurzaamheid.

Rekenkameronderzoek Midden-Groningen naar de effectiviteit van prestatieafspraken

9

Vanuit het stelsel en het bestaansrecht van de partijen, zijn er geen fundamentele tegenstelde opvattingen of belangen tussen de Tripartite over het streven naar zoveel mogelijk woningen voor een zo laag mogelijke huur. In praktijk schuurt het vaak bij de vraag of, en zo ja wanneer, opgaven gerealiseerd kunnen worden. Voor corporaties speelt daarbij de bekende problematiek van beperkte beschikbaarheid van bouwgrond, hoge grondprijzen, stijgende bouw- en materiaalkosten, belastingen, enzovoort. Corporaties hebben slechts gedeeltelijk zeggenschap over hun “financiële stretch” als gevolg van controlekaders die opgelegd worden door de Autoriteit Woningcorporaties (onderdeel van het ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening) en het Waarborgfonds Woningcorporaties (WSW). In die kaders gaan de actuele opgave en financiële continuïteit hand in hand gaan. Het controlestelsel is er in essentie op ingericht dat huurders nu én in de toekomst aanspraak kunnen maken op betaalbare huisvesting. Daarom moeten corporaties verplichte financiële reserves aanhouden. Als er geen (effectieve) of geen tijdige maatregelen getroffen worden om de verplichte reserves te borgen of herstellen, dan kan de Autoriteit Woningcorporaties een corporatie onder toezicht stellen. Dat is een vergaande maatregel waarbij de activiteiten van een corporatie sterk beperkt kunnen worden.

Laatstgenoemde situatie heeft niet zelden aanzienlijke negatieve impact op de lokale volkshuisvesting, aangezien investeringen in nieuwbouw en de kwaliteit van de bestaande woningvoorraad dan niet altijd meer mogelijk zijn. Huurdersorganisaties vertegenwoordigen - van oudsher en bij wet - de huurders van vandaag en hun belangen. Corporaties en gemeenten worden geacht ook de belangen van woningenzoekenden en toekomstige huurders mee te wegen. Dit is de laatste jaren een aanzienlijker aandeel geworden in de prestatieafspraken. Daarmee hebben partijen een ongelijke verantwoordelijkheid, wat zichtbaar kan worden in besprekingen, dan wel de dynamiek, tussen partijen.

Rekenkameronderzoek Midden-Groningen naar de effectiviteit van prestatieafspraken 10

2.3

Lessen uit 10 jaar prestatieafspraken

Gemeenten doen sinds 2015 ervaring op met prestatieafspraken. Regelmatig wordt onderzoek gedaan naar de werking van prestatieafspraken en wat werkt of niet werkt. Hieronder schetsen we aan de hand van enkele onderzoeken 2 een beeld.

SWOT-analyse: Prestatieafspraken in het Woningbeleid STRENGTHS • • • • •

• •

Heldere en gedragen kaders zoals de woonvisie, helpen bij het maken van goede afspraken Gezamenlijke beeldvorming van de opgave leidt tot betere afstemming van doelen en activiteiten Heldere, concrete en meetbare afspraken verhogen de effectiviteit van prestatieafspraken Goede samenwerking en onderling vertrouwen vormen een solide basis voor succesvolle uitvoering Duidelijke rolverdeling tussen gemeenten, woningcorporaties en huurdersverenigingen voorkomt misverstanden en vergemakkelijkt de samenwerking Periodieke monitoring en evaluatie zorgen voor bijsturing en continu leren Koppeling aan bredere beleidsdoelen vergroot de relevantie en samenhang van afspraken

WEAKNESSES • • • • • •

OPPORTUNITIES •

• • •

Verbetering van het proces (transparantie over bepalende wendingen tijdens proces van totstandkoming afspraken, bredere participatie overige partijen, terugkoppeling) verhoogt de kwaliteit en naleving van afspraken Invulling van overige gemeentelijke instrumenten kan prestatieafspraken versterken en uitvoerbaarder maken Versterken van onderling vertrouwen door regelmatige dialoog en gezamenlijke reflectie Breder gebruik van monitoringgegevens voor beleidsontwikkeling, evaluatie en publieke verantwoording (middels jaarlijkse evaluatie)

Vage of vrijblijvende afspraken ondermijnen de slagkracht en leiden tot onduidelijkheid Top-down benadering veroorzaakt weerstand en vertraagt het proces Gebrek aan personele capaciteit, kennis en middelen maakt uitvoering van afspraken soms onmogelijk Te rigide afspraken bieden te weinig ruimte om in te spelen op veranderende omstandigheden Geen of slechte monitoring beperkt het inzicht in prestaties en vermindert de mogelijkheid tot bijsturing Strategie verdwijnt soms naar de achtergrond bij te concrete afspraken – balans ontbreekt

THREATS •

• • •

Externe veranderingen (bijv. economische schommelingen, veranderend beleid) kunnen afspraken onder druk zetten Onvoldoende middelen en personele capaciteit blijven structurele obstakels Te veel focus op details kan leiden tot verlies van strategische koers en beleidsintegratie Onvoldoende benutting van gemeentelijke instrumenten kan effectiviteit van afspraken ondermijnen

2 bronnen: Effectiviteit prestatieafspraken in de praktijk (Companen, 2021), Dossier

Prestatieafspraken 2020 (Aedes), Evaluatie prestatieafspraken en woonagenda’s (RIGO Research & Advies, 2021), Evaluatie Woningwet 2015 (Ministerie van BZK, 2020), Monitor Investeren in Wonen (Ministerie van BZK, 2022).

Rekenkameronderzoek Midden-Groningen naar de effectiviteit van prestatieafspraken 11

3. Analyse prestatieafspraken MiddenGroningen periode 2022 - 2024 Dit onderzoek naar de prestatieafspraken in Midden-Groningen startte begin 2025. Daarbij namen we de prestatieafspraken van de voorgaande drie jaar onder de loep: 2022, 2023 en 2024. Centrale vraag daarbij is in hoeverre de afspraken aansloten bij de gemeentelijke woonvisie: Nieuw Midden-Groningen Woonvisie 2019–2028. Daarbij keken we naar drie aspecten: • de inhoudelijke aansluiting op de woonvisie • de mate van concreetheid van de afspraken en • de manier waarop monitoring, sturing en evaluatie zijn geregeld. De genoemde Woonvisie ging uit van een zogenoemd “krimpscenario”, bestaande uit bevolkingskrimp, veelal gepaard gaande met afname van voorzieningen. In het licht van de wooncrisis en de daarop volgende regie vanuit het Rijk, werd ook van MiddenGroningen een bijdrage verwacht. Midden-Groningen maakte in korte tijd een opvallende ontwikkeling door: van zorgen over bevolkingskrimp, via voorzichtige groei, naar een stevige opgave om te voorzien in de toenemende woonvraag. Die verschuiving leidde in juli 2024 tot de vaststelling van een nieuwe woonvisie: Woonvisie Midden-Groningen 2024 – 2030, Met focus vooruit. Dit onderzoek richt zich op de eerder gemaakte prestatieafspraken. Daarom ligt de focus in dit hoofdstuk op de vorige woonvisie, namelijk Nieuw Midden-Groningen Woonvisie 2019–2028.

Hieronder volgt een korte samenvatting van de doelen en ambities zoals die in deze woonvisie zijn opgenomen.

3.1

De doelen en ambities op het gebied van wonen

De Woonvisie 2019-2028 van de gemeente Midden-Groningen bevat diverse ambities om de woonkwaliteit te verbeteren en aan te passen aan toekomstige behoeften. In deze visie presenteert de gemeente haar koers aan de hand van drie gebiedsperspectieven, te weten: 1. Nieuwe woonmilieus toevoegen aan de westkant van de gemeente; 2. Het versterken van het stedelijke gebied van Hoogezand-Sappemeer; 3. Het versterken van de netwerken van sterke dorpen. Vervolgens wordt in het document een programma omschreven voor de komende jaren. In dit programma wordt ingegaan op enerzijds de drie gebiedsperspectieven, aangevuld met de volgende onderwerpen: 4. Duurzaam en gasloos wonen bevorderen: Stimuleren van energie neutrale woningen en het ondersteunen van huiseigenaren bij verduurzaming. 5. Zorgzame wijken en dorpen realiseren: Faciliteren van zelfstandig en beschermd wonen, met aandacht voor een zorgzame leefomgeving. 6. Passende sociale huurwoningen aanbieden: Zorgen voor voldoende betaalbare sociale huurwoningen en het waarborgen van de betaalbaarheid.

Rekenkameronderzoek Midden-Groningen naar de effectiviteit van prestatieafspraken 12

7. Vraaggericht ontwikkelen: Afstemmen van woningbouwprogramma's op de actuele vraag en het heroverwegen van bestaande plannen. Ieder van deze zeven ambities kent een aantal doelstellingen. Voor de volledigheid is in de bijlage een tabel opgenomen met de drie belangrijkste doelstellingen per ambitie benoemd zoals beschreven in de Woonvisie 2019-2028. De Woonvisie 2019-2028 is sterk beleidsmatig en strategisch van aard, benoemt geen concrete plannen en projecten, maar de hoofdlijnen en koersbepaling. De expliciete plannen en projecten zijn uitgewerkt in de uitvoeringsagenda 2019. Het idee is dat deze agenda jaarlijks wordt geactualiseerd. In deze agenda wordt onder meer gesproken over de vertaling van ambitie voor voldoende en betaalbare huurwoningen in prestatieafspraken in 2020. De ‘Woonvisie 2024-2030: Met focus vooruit’ is concreter en actiegericht. Er zijn onder andere dorps- en wijkgerichte agenda’s opgesteld en focusprojecten benoemd. Het is een meer uitvoeringsgericht beleidsdocument dan de Woonvisie 2019-2028. In de Woonvisie 2019-2028 speelt het instrument prestatieafspraken een centrale rol in het vormgeven aan de samenwerking tussen de gemeente en woningcorporaties. Hieronder volgt een overzicht van wat de gemeente beoogt te bereiken met de inzet van het instrument prestatieafspraken: 1.

Voldoende en passende woningvoorraad Zorgen voor een evenwichtige groei en differentiatie van de woningvoorraad, afgestemd op de demografische ontwikkelingen en woonbehoeften van verschillende doelgroepen. 2. Betaalbaarheid van woningen Het waarborgen van betaalbare huur- en koopwoningen, met speciale aandacht voor starters, senioren en huishoudens met een laag inkomen. 3. Duurzaamheid en energietransitie Stimuleren van energiebesparende maatregelen en het bevorderen van gasloos wonen, in lijn met de landelijke klimaatdoelstellingen. 4. Leefbaarheid en kwaliteit van woonwijken Verbeteren van de leefomgeving door investeringen in openbare ruimte, veiligheid en sociale cohesie binnen wijken en dorpen. 5. Ondersteuning van kwetsbare groepen Faciliteren van huisvesting voor mensen met een zorg- of ondersteuningsbehoefte, waaronder ouderen, mensen met een beperking en statushouders. 6. Flexibiliteit en innovatie in woningbouw Bevorderen van innovatieve woonvormen en flexibiliteit in woningbouw om snel in te kunnen spelen op veranderende woonbehoeften. Verder heeft de gemeente over het proces de volgende doelstellingen: 1. Jaarlijkse evaluatie en bijstelling: De prestatieafspraken worden jaarlijks geëvalueerd en waar nodig bijgesteld om in te spelen op nieuwe ontwikkelingen en inzichten. 2.

Samenwerking met stakeholders: De gemeente werkt nauw samen met woningcorporaties, huurdersorganisaties en andere stakeholders om de afspraken effectief uit te voeren.

Rekenkameronderzoek Midden-Groningen naar de effectiviteit van prestatieafspraken 13

3. Monitoring en rapportage: Er wordt een systeem van monitoring en rapportage gehanteerd om de voortgang van de afspraken te volgen en transparant te communiceren over de resultaten. In het vervolg van de rapportage gaan we in op de vraag of de gemeente MiddenGroningen het instrument prestatieafspraken effectief inzet voor de doelen die zij beoogd.

3.2

Het karakter en de ontwikkeling van de prestatieafspraken

De Kaderafspraken Midden-Groningen 2021-2026 volgen de thema’s van de Nationale Prestatieafspraken, bouwen voort op de woonvisie en vertalen de gemeentelijke ambities naar concrete doelen en samenwerkingsafspraken. Ze vormen daarmee het fundament voor de jaarlijkse prestatieafspraken. De zes centrale thema’s zijn: • Samenwerking: Transparantie, gezamenlijke doelen, wederzijdse inspanningen • Betaalbaarheid: Woonlasten niet sneller laten stijgen dan inflatie, investeringen in verduurzaming zonder verhoging woonlasten • Beschikbaarheid: Passend aanbod sociale huurwoningen, acceptabele zoektijd van één tot twee jaar • Wonen met zorg: Behoefte en aanpak voor langer zelfstandig wonen, levensloopgeschikte woningen • Leefbaarheid: Schoon, heel en veilig, aanpak van overlast • Duurzaamheid: Verduurzaming sociale huurwoningen, energietransitie Deze thema’s keren consistent terug in de jaarlijkse prestatieafspraken van onder andere 2022, 2023 en 2024. Per thema worden daarin steeds specifieke afspraken uitgewerkt. Vanaf 2024/2025 is een duidelijke koerswijziging zichtbaar in de prestatieafspraken. Deze omslag is ingegeven door een hernieuwd inzicht in de demografische ontwikkeling en druk op de woningmarkt. De geactualiseerde woonvisie en het woningmarktonderzoek vormen de basis voor concrete afspraken over nieuwbouw, herstructurering en alternatieve woonvormen.

Ook is er meer aandacht voor het versterken van leefbaarheid in kwetsbare wijken, het verbeteren van samenwerking met zorg- en welzijnspartijen, en het betrekken van huurders bij verduurzaming en woonzorgbeleid. Daarmee zijn de prestatieafspraken geëvolueerd van een beheerinstrument naar een strategisch middel om actief in te spelen op maatschappelijke en ruimtelijke opgaven.

3.3

Het samenspel tussen gemeente, corporaties en huurdersorganisaties

Deze paragraaf is gebaseerd op gesprekken met vertegenwoordigers van de gemeente Midden-Groningen, woningcorporaties Lefier en Groninger Huis en de Huurders Advies Groep Groninger Huis (HAG). De huurdersorganisaties worden in de gesprekken over de prestatieafspraken ondersteund door een adviseur vanuit de woonbond. Woonzorg Nederland en de Huurdersraad-HS zijn benaderd maar waren niet beschikbaar voor een bijdrage aan dit onderzoek. Alle partijen geven aan dat ze de samenwerking als prettig, gelijkwaardig en constructief ervaren. Deze positieve samenwerking ontwikkelde zich de afgelopen jaren geleidelijk: in

Rekenkameronderzoek Midden-Groningen naar de effectiviteit van prestatieafspraken 14

2021 werd de basis gelegd met meer transparantie en gezamenlijke inzet, in 2022 volgden bestuurlijke en ambtelijke overleggen, en in 2023 vond een evaluatie plaats waarin verbeterpunten zijn benoemd. Deze werden in 2024 verwerkt en leidde tot een aangescherpte overlegstructuur. Wel gaven alle partijen aan dat er sprake was van veel wisselingen van medewerkers. In elke jaarschijf komt naar voren dat de samenwerking goed verloopt, maar partijen blijven kritisch kijken naar verbetering. Zo is er behoefte aan meer strategische focus, een verschuiving van procedurele afspraken naar inhoudelijke resultaten, en meer gezamenlijke leerprocessen. Ook willen partijen effectiever gebruik maken van data en monitoring. Vanaf 2025 is er geen sprake meer van het uitbrengen van een jaarlijks bod door corporaties. De redenering hierachter is dat alle daarin vermelde informatie al op tafel ligt doordat de kaderafspraken de leidraad vormen. Op basis hiervan worden jaarlijks (thematische) bijeenkomsten gehouden waarin partijen nieuwe uitvoeringsafspraken maken voor het komende jaar.

Proces van totstandkoming afspraken Partijen geven aan dat het proces van prestatieafspraken maken veel tijd en aandacht vergt. De werklast voor de voorbereiding wordt door partijen gedeeld. Deze wijze van samenwerken bevalt op zichzelf goed. Partijen overwegen om het aantal momenten in het jaar dat ze elkaar spreken over de prestatieafspraken terug te brengen.

Gespreksonderwerpen passend bij het instrument Het komt ook voor dat er onderwerpen besproken worden bij de prestatieafspraken die wettelijk gezien niet thuishoren op deze tafel. In het kader van betaalbaarheid wordt bijvoorbeeld ook de huurverhoging besproken. Bij prestatieafspraken tussen de Tripartite is het onderwerp betaalbaarheid primair bedoeld om te kijken naar voldoende woningen in verschillende prijsklassen passend bij de vraag. Zoals toegelicht in hoofdstuk 1 hebben woningcorporaties de beleidsruimte om zelf te beslissen over de hoogte en verhoging van de huren; daarbij hebben huurdersorganisaties wettelijke adviesrecht conform de Overlegwet. Het staat partijen uiteraard vrij om te bespreken of, en zo ja hoe, zij eventueel iets extra kunnen betekenen. Bijvoorbeeld voor specifieke doelgroepen in het kader van armoedeproblematiek.

3.4

De plan-do-check-act-cyclus t.a.v. de prestatieafspraken

Plan Partijen zien de woonvisie, waarin onder meer de nationale prestatieafspraken, regionale woondeals voor de Midden-Groningen zijn uitgewerkt, als het kader waarop de prestatieafspraken worden gemaakt.

Do De corporaties werken voor meerdere gemeenten. Zij maken ieder hun eigen toekomstplannen / ondernemingsplan gebaseerd op de woonvisies van de betreffende gemeenten, passend bij hun bestaande portefeuille en financiële reikwijdte. De voornemens, plannen en activiteiten die daaruit volgen, worden ingebracht bij de prestatieafspraken.

Rekenkameronderzoek Midden-Groningen naar de effectiviteit van prestatieafspraken 15

Check De prestatieafspraken vertonen op hoofdlijnen een consistente structuur, met aandacht voor thema’s als samenwerking, betaalbaarheid, beschikbaarheid, leefbaarheid en duurzaamheid. Deze lijn wijst op een zekere continuïteit en betrokkenheid bij de uitvoering van beleid. Tegelijkertijd is het niet altijd duidelijk in hoeverre gemaakte afspraken worden gevolgd door systematische evaluatie of terugkoppeling. Informatie over voortgang en effectmeting is in de beschikbare documenten beperkt of niet expliciet opgenomen. Met name in de jaarschijf van 2024 is zichtbaar dat er aandacht is voor procesmatige afspraken rondom de actualisatie van de woonvisie. Dat biedt aanknopingspunten voor beleidsvernieuwing, al blijven sommige afspraken op dit punt nog op het niveau van intenties of toelichtingen. Inhoudelijk is het niet altijd helder of een passage bedoeld is als harde afspraak, processtap of beleidsvoornemen. De operationele insteek van de kaderafspraken, die een brug vormen tussen woonvisie en prestatieafspraken, draagt enerzijds bij aan praktische uitvoerbaarheid. Anderzijds kan dit ook betekenen dat een expliciete koppeling met strategische doelen minder prominent is uitgewerkt. In de prestatieafspraken zien we daarnaast veel langjarige afspraken in de jaarlijkse prestatieafspraken terugkeren.

Act De samenwerkende partijen bespreken afwijkingen van afspraken en tonen doorgaans wederzijds begrip. Handhaving of sanctionering vindt niet plaats, mede doordat het instrument prestatieafspraken en de formele verhoudingen dit niet toestaan. Wel zien we dat partijen verkenningen uitvoeren, themabijeenkomsten organiseren en gezamenlijk zoeken naar maatwerkoplossingen. Alle afspraken staan in een document en door middel van een stoplichtmodel wordt bijgehouden wat de status is. Wat deze acties concreet hebben opgeleverd, is echter niet altijd inzichtelijk. Vermeldingswaardig is dat partijen aantoonbaar leren en bijsturen. Twee duidelijke voorbeelden hiervan zien we terug in de prestatieafspraken uit 2024: 4. De bijsturing waarin partijen zelf concluderen dat de werkwijze moet veranderen; 5. De constatering dat partijen met elkaar op zoek gaan naar wat ze met elkaar verstaan onder betaalbaarheid. 3 De opmerkingen zijn gericht op het formele inregelen van structurele monitoring, evaluatie en verantwoording, waarmee een krachtige leercirkel ontstaat.

3 Advies voor de toekomst is om aan dergelijke verbeterdoelen altijd enkele procesdoelen te

koppelen, zoals waartoe helderheid dient, een deadline en wie betrokken is.

Rekenkameronderzoek Midden-Groningen naar de effectiviteit van prestatieafspraken 16

4. Conclusies Maakt de gemeente Midden-Groningen optimaal gebruik maakt van het instrument prestatieafspraken? Wij concluderen dat de inzet over de afgelopen jaren een voldoende scoort. Belangrijke kanttekening is dat verbetering noodzakelijk is omdat de opgave wezenlijk is veranderd. Er is tenslotte geen sprake meer van krimp maar van een ambitieuze bouwopgave. Deze omslag vereist meer regie van de gemeente en ambitie en executiekracht van alle partijen.

4.1

Opdrachtgeverschap van de gemeente

Duidelijk onderbouwde ambities maar beperkte doorvertaling De gemeente Midden-Groningen heeft in haar voorgaande woonvisie 2019 – 2028 duidelijke ambities geformuleerd op het gebied van wonen, zoals het versterken van woonmilieus, het bevorderen van duurzaamheid en het vergroten van de beschikbaarheid van sociale huurwoningen. Deze ambities zijn beleidsmatig goed onderbouwd, maar de vertaling naar concrete strategieën en uitvoeringsagenda's bleef beperkt. Prestatieafspraken fungeerden als het voornaamste instrument om de ambities te operationaliseren.

Voldoende anticiperingsvermogen bij verandering De gemeente heeft laten zien dat zij anticipeert op veranderende omstandigheden, onder andere via actualisatie van de woonvisie op grond van de veranderde opgave.

Gemeentelijk instrumentarium vraagt aandacht Het gemeentelijk instrumentarium met een meer strategisch, visionair karakter zoals de woonvisie, is gedegen en kent stevig draagvlak onder partijen. De operationele instrumenten die nodig zijn voor effectieve en efficiënte uitvoering van de prestatieafspraken, vragen om aandacht. Het gaat daarbij om omgevings- en bestemmingsplannen en evaluatie van de betaalbaarheid van welstandsnormen voor sociale woningbouw. Ook de randvoorwaarden van dit instrumentarium moeten daarvoor op orde zijn. Voldoende en deskundig personeel, en adequaat werkende ICT infrastructuur zijn noodzakelijk om het instrumentarium tijdig en kundig in te zetten en toe te passen.

Werk maken van het nieuwe volkshuisvestelijk programma Vanaf 2026 vervalt de woonvisie als verplicht instrument en wordt vervangen door het volkshuisvestelijk programma. Dit is een uitvoeringsinstrument puur sang en helpt de opgave concretiseren en doorvertalen in prestatieafspraken en uitvoeringsagenda’s. Het volkshuisvestelijke programma helpt bij het concretiseren van aantallen per type woning en bijbehorende voorzieningen. Maar ook met het benoemen van geschikte ontwikkellocaties voor de verschillende woningen en een aanpak voor het vlottrekken van woningbouw. In het licht van de eerste conclusie is het logisch om dit nieuwe instrument voortvarend uit te werken.

Rekenkameronderzoek Midden-Groningen naar de effectiviteit van prestatieafspraken 17

Geleidelijke ontwikkeling richting strategische sturing De prestatieafspraken tot en met 2024 zijn gebaseerd op de meerjarige kaderafspraken 2021–2026 en laten een geleidelijke ontwikkeling zien richting een meer strategische vorm van sturing. De prestatieafspraken 2025 zijn tot stand gekomen via themabijeenkomsten en een projectgroep, waarbij expliciet aansluiting is gezocht bij strategische beleidsdocumenten, zoals de Woonvisie 2024–2030, en bij landelijke kaders. Deze expliciete aansluiting kwam in eerdere prestatieafspraken minder duidelijk naar voren. De werkwijze weerspiegelt de verdere verschuiving van een operationele naar een strategische benadering, hoewel de mate van concretisering en de koppeling met strategische doelen nog uiteenloopt. De afspraken bevatten zowel operationele als beleidsmatige elementen, maar missen nog scherpte in formulering. De uitvoering wordt gezamenlijk opgepakt, maar structurele evaluatie en terugkoppeling vragen om professionalisering.

Groeien in de samenwerkingsrelatie Prestatieafspraken zijn een samenwerkingsinstrument waarbij betrokken partijen als gelijkwaardige partners bijdragen. Er bestaat dus geen hiërarchische of juridische gezagsverhouding. Er zijn dan ook geen sanctiebevoegdheden wanneer afspraken niet of onvoldoende worden nagekomen. De naleving van prestatieafspraken berust op onderling vertrouwen, professionaliteit en gezamenlijk gedragen verantwoordelijkheid. Dit vraagt om een volwassen samenwerkingsrelatie waarin partijen proactief bijdragen, geven en nemen tussen partijen een vitale balans kent, hulp en steun gevraagd en geboden wordt, en partijen moeilijke gesprekken niet uit de weg gaan. Partijen geven aan tevreden te zijn over de relatie. Zo is er samen opgetrokken bij het woningmarktonderzoek, konden partijen inbreng geven bij de totstandkoming van de Woonvisie en bood de gemeente hulp en ondersteuning bij aanvragen voor woningbouwsubsidie. Toch lijkt er ruimte om met elkaar scherpte op ambitie en inhoud op te zoeken. En zijn er nog wel onuitgesproken verwachtingen te bespeuren.

4.2

De doeltreffendheid van de prestatieafspraken

De prestatieafspraken gedurende de jaren 2022, 2023 en 2024 kennen een basis van meerjarige afspraken, bouwen voort op de voorgaande jaren en voegen nieuwe elementen toe.

Vorm en concretisering In 2022 lag de nadruk onder andere op samenwerking met huurdersorganisaties en woningcorporaties. De afspraken waren aan het begin van het document duidelijk geformuleerd, vaak met SMART-kenmerken. Verderop in het document worden deze kenmerken echter minder zichtbaar en lijkt de koppeling met de woonvisie minder expliciet gemaakt. Hoewel er aansluiting is met de ambities uit de woonvisie, zijn concrete vertalingen – bijvoorbeeld ten aanzien van woningbouwopgaven – beperkt uitgewerkt.

Kadering In de afspraken van 2023 komt de landelijke context, waaronder de Nationale Woon- en Bouwagenda, sterker naar voren. De afspraken zijn uitgebreider, met aandacht voor

Rekenkameronderzoek Midden-Groningen naar de effectiviteit van prestatieafspraken 18

actuele thema’s als energietransitie en schuldhulpverlening. Tegelijkertijd blijft de koppeling met de strategische doelen uit de woonvisie grotendeels impliciet. Dit lijkt mede samen te hangen met de aard van de kaderafspraken, die in Midden-Groningen voornamelijk een operationeel karakter hebben. Hierdoor wordt beleidsmatige doorvertaling van visie naar strategie minder zichtbaar.

Actualiteit De afspraken in 2024 zijn deels gericht op beleidsactualisatie, mede in het licht van nieuwe wet- en regelgeving zoals de ‘Wet goed verhuurderschap’. Er wordt gerefereerd aan het proces van actualisatie van de woonvisie, wat kan worden gezien als een stap richting herijking van beleid. Veel van de afspraken in deze jaarschijf zijn echter nog niet concreet uitgewerkt, en blijven op het niveau van voornemens of procesbeschrijvingen. Ook hier is het soms lastig te onderscheiden of het om een afspraak, toelichting of intentieverklaring gaat.

Van doelen naar actie Bij de beoordeling van de vertaalslag van visie naar uitvoering is het van belang te benoemen dat de oorspronkelijke woonvisie bij oplevering gebaseerd was op een scenario van bevolkingskrimp, terwijl in de jaren daarna duidelijk werd dat ook MiddenGroningen met groei te maken kreeg als gevolg van landelijk beleid en de daaruit volgende Woondeals. De betreffende woonvisie bevatte relatief veel richtinggevende uitspraken maar weinig concrete strategie. In de jaren erna is gestreefd dit te concretiseren via kader- en prestatieafspraken. In juli 2024 is de nieuwe woonvisie ‘Midden-Groningen 2024-2030: Met focus vooruit’ van kracht geworden. Concluderend: er is er op diverse onderdelen aansluiting tussen de doelen uit de woonvisie en de gemaakte afspraken. Maar de vertaalslag is nog niet optimaal vormgegeven. De integratie van landelijke beleidsontwikkelingen laat zien dat de gemeente zich bewust is van haar context en anticipeert, al is de mate van concrete doorvertaling wisselend.

4.3

Normenkader en factoren van belang bij prestatieafspraken

Als handvatten voor oordeelsvorming is een normenkader opgesteld gericht op beoordeling van de effectiviteit van het instrument prestatieafspraken bij de realisatie van de ambities en doelen van de gemeente op het gebied van wonen. Vanuit het oogpunt van integraliteit en volledigheid zijn daarin ook enkele vragen en normen vanuit de woonvisie van de gemeente Midden-Groningen opgenomen. We hanteren een kleurcodering om weer te geven hoe gescoord is op de verschillende toetsingscriteria om aan de hand hiervan tot verbetermogelijkheden te komen.

Er wordt voldaan aan de norm Er wordt gedeeltelijk voldaan aan de norm Er wordt niet voldaan aan de norm

Rekenkameronderzoek Midden-Groningen naar de effectiviteit van prestatieafspraken 19

DEELVRAAG Beleid • Staat in de woonvisie helder geformuleerd wat de ambities van de gemeente MiddenGroningen zijn op het gebied van wonen en hoe zij deze wil bereiken?

NORM •

•

•

Uitvoering • Zijn de kader- en prestatieafspraken een goede vertaling van de doelen uit de woonvisie?

•

•

•

•

Worden de kader- of prestatieafspraken gezien als een effectief instrument om te sturen op de ambities en doelen uit de woonvisie?

•

Draagt de manier waarop partijen uitvoering geven aan de afspraken (hun manier van samenwerken en organiseren) bij aan het bereiken van de prestatieafspraken?

•

•

•

•

OORDEEL De ambities binnen de woonvisie zijn eenduidig en helder geformuleerd en vertaald in concrete doelen. De gemeente schetst een eenduidig beeld van hoe inzet van welke instrumenten - zij haar doelen wil behalen. De regiefunctie van de gemeente staat duidelijk omschreven in de woonvisie.