26-002 Bijlage 1. Notitie KokxDeVoogd
Tekst van het document
Aan
Bestuur GR Orionis
Van
KokxDeVoogd
Datum
29 september 2025
Onderwerp Memo Stemverhoudingen GR Orionis
1.
Inleiding
1.1
Aanleiding
De
gemeente
Veere,
Middelburg
en
Vlissingen
werken
samen
binnen
de
gemeenschappelijke regeling Orionis Walcheren. In 2024 is deze gemeenschappelijke regeling gewijzigd als gevolg van wetswijzigingen in de Wet gemeenschappelijke regelingen. Er is een onderdeel waarover geen overeenstemming is bereikt: de stemverhouding in het Algemeen Bestuur. Daarom heeft KokxDeVoogd de opdracht gekregen om de gemeenten te begeleiden in het herzien van de stemverhoudingen. Dit proces is in maart 2025 gestart. Het resultaat is een voorstel om de gemeenschappelijke regeling Orionis op twee punten te wijzigen. In deze notitie beschrijven wij de opdracht die aan KokxDeVoogd is verstrekt en behandelen wij de voorgestelde inhoudelijke wijzigingen van de gemeenschappelijke regeling Orionis. 1.2
Opdracht
KokxDeVoogd heeft de opdracht gekregen om de deelnemende gemeenten en de GR Orionis te begeleiden bij het proces om te komen tot een gedragen, werkbare en geaccepteerde
stemverhouding
voor
het
Algemeen
Bestuur.
De
huidige
stemverhouding is vastgelegd in de gemeenschappelijke regeling van Orionis. Op het moment dat een herziene stemverhouding wordt gekozen moet de gemeenschappelijke regeling dus worden gewijzigd. Daarnaast is bij het uitvoeren van deze opdracht een ander artikel uit de gemeenschappelijke regeling naar voren gekomen die gewijzigd dient te worden. Dit betreft artikel 37. In het eerste lid staat beschreven dat de raden, colleges en
burgemeesters van twee derde van de deelnemende gemeenten kunnen besluiten de gemeenschappelijke regeling te wijzigen. Uit de verschillende interviews, die zijn gehouden in verband met de stemverhouding is naar voren gekomen dat dit uitgangspunt niet wenselijk is om te behouden. De brede wens leeft onder alle deelnemers om besluitvorming te laten plaatsvinden op basis van consensus en gelijkwaardigheid. Het ligt daarom in de rede dat alle deelnemende gemeenten in moeten stemmen wanneer de gemeenschappelijke regeling wordt gewijzigd. 1.3
Leeswijzer
Deze notitie behandelt de twee voorgestelde wijzigingen van de GR Orionis. Allereerst behandelen wij de wijziging van de stemverhoudingen. Vervolgens gaan wij in op de wijzigingsbepaling in de gemeenschappelijke regeling. Bij ieder voorstel voorzien wij in een onderbouwing.
2.
Stemverhoudingen
2.1
Aanleiding
In artikel 10, tweede lid van de gemeenschappelijke regeling staat de stemverhouding beschreven zoals deze gehanteerd wordt binnen het Algemeen Bestuur. Binnen het bestuur van de GR Orionis bestaat behoefte deze stemverhoudingen opnieuw tegen het licht te houden. Uit de gevoerde gesprekken komt naar voren dat deze wens voortkomt uit een drietal aspecten: •
De huidige stemverhoudingen zijn
dusdanig complex dat deze voor veel
betrokkenen onvoldoende inzichtelijk zijn. Een vereenvoudiging van de tekst en werkwijze wordt wenselijk geacht om de duidelijkheid en werkbaarheid te bevorderen. Ter illustratie hebben wij de huidige stemverhoudingen bijgevoegd in bijlage 1. •
De huidige stemverhoudingen voorzien in een veto bij majeure besluiten voor de gemeente die meer dan 50% van de indirecte kosten draagt. Deze bepaling wordt in ieder geval door twee deelnemers als onwenselijk beschouwd.
•
In de huidige samenstelling van het AB wijst de deelnemer met het grootste financiële belang een derde AB-lid aan. De financiële verhoudingen liggen echter dermate dicht bij elkaar, dat in ieder geval twee deelnemers deze bepaling als onwenselijk beschouwen. Pagina 2 van 10
Naar aanleiding hiervan hebben tussen mei en juli 2025 sessies plaatsgevonden met de betrokken ambtenaren en bestuurders van de verschillende gemeenten. In deze sessies zijn de opvattingen over de huidige stemverhoudingen opgehaald en zijn mogelijke alternatieven verkend. Op 4 juli heeft een gezamenlijke sessie plaatsgevonden met het bestuur van de GR Orionis. Doel van deze sessie was het leren kennen van elkaars standpunten over de stemverhoudingen en een eerste verkenning uit te voeren naar mogelijke alternatieven. Hierbij is afgesproken dat KokxDeVoogd op basis van het gesprek een concreet voorstel zal uitwerken ten behoeve van een bestuurlijk vervolggesprek. 2.2
Welke opties zijn er?
Er zijn verschillende variabelen waar stemverhoudingen op gebaseerd kunnen worden. Dit zijn onder andere: •
Financiële bijdrage van de deelnemer (directe kosten);
•
Financiële bijdrage van de deelnemer (indirecte kosten);
•
Inwoneraantal;
•
Aantal cliënten;
•
Gelijkheidsprincipe (ongeacht bijdrage of grootte gemeente).
Voor het vormgeven van stemverhoudingen houden wij in ieder geval rekening met de volgende uitgangspunten die wij uit de gevoerde gesprekken hebben opgehaald: 1.
De stemverhoudingen dienen versimpeld te worden.
2. Besluitvorming bij consensus heeft de voorkeur. 3. Het is van belang dat de stemverhoudingen een constant karakter hebben. In het kader van stabiliteit en voorspelbaarheid is het onwenselijk dat stemverhoudingen regelmatig wijzigen. 4. Veto-constructies zijn onwenselijk. 5. Samenwerken vindt plaats op basis van gelijkwaardigheid. Dit is iets anders dan gelijkheid: Veere wijkt qua omvang en bijdrage aan de regeling af van Middelburg en Vlissingen. Het is logisch dit te vertalen naar de stemverhoudingen. 6. Solidariteit: het is niet relevant uit welke gemeente de cliënt afkomstig is. Op Walchers niveau wordt de cliënt geholpen en dragen de gemeenten gezamenlijk de kosten en verdelen deze.
Pagina 3 van 10
7. Wanneer deelnemers er echt niet met elkaar uitkomen, is er behoefte aan een vooraf voorziene uitwijkmogelijkheid (‘escape’) om besluitvorming toch op een ordentelijke manier te laten plaatsvinden. 2.3
Voorstel herziene stemverhoudingen
Bovengenoemde uitgangspunten resulteren in het volgende voorstel: •
Leg vast dat besluitvorming primair op basis van consensus plaatsvindt. Creëer een ‘escape’ voor situaties waarbij dit niet lukt.
•
Geef deze escape zodanig vorm dat er: o
Voldoende tijd is voor nader overleg tussen de bestuurders, alvorens de definitieve stemming plaatsvindt;
o
Het besluit vervolgens met gewone meerderheid genomen kan worden, om een indirecte veto (boycot) te voorkomen.
•
Trek het aantal AB-leden gelijk voor alle deelnemers, waarbij iedere deelnemer 2 AB-leden levert. Draag daarbij zorg voor dat iedere gemeente ook in het Dagelijks Bestuur vertegenwoordigd kan zijn.
•
Baseer het stemgewicht op een stabiele variabele. Aangezien cliëntaantallen kunnen wijzigen en financiële bijdragen fluctueren is inwoneraantal de meest voor de hand liggende variabele.
•
Trek het stemgewicht van Vlissingen en Middelburg daarbij gelijk. Dit kan door de deelnemer met meer dan 30.000 inwoners twee stemmen toe te kennen en de deelnemer met minder dan 30.000 inwoners 1 stem toe te kennen
•
Haal het onderscheid tussen majeure en reguliere besluiten uit de regeling.
Het voorstel van de nieuwe GR-tekst luidt dan als volgt: 1.
De stemverhouding in het algemeen bestuur is als volgt:
a. De stemverhouding in het algemeen bestuur wordt vastgesteld naar rato van het inwoneraantal per deelnemer: I.
Een deelnemer met meer dan 30.000 inwoners beschikt over twee stemmen per lid;
II.
Een deelnemer met minder dan 30.000 inwoners beschikt over één stem per lid.
b. Alle besluiten worden in beginsel genomen op basis van consensus. c. Indien geen consensus wordt bereikt, wordt de beraadslaging geschorst en wordt tussen 3 en 10 werkdagen een nieuwe vergadering belegd. Tijdens deze vergadering kan het besluit worden genomen nog steeds op basis van consensus, of wanneer ten minste zes stemmen voor het voorstel worden uitgebracht. Pagina 4 van 10
1.4
Toelichting voorstel
Dit voorstel doet recht aan de genoemde bestuurlijke uitgangspunten. Wij lichten dit toe: 1) Eenvoudige stemverhouding De gehanteerde stemverhouding is overzichtelijk, uitlegbaar en eenvoudig in de praktijk toepasbaar. Het niet langer toepassen van een onderscheid tussen reguliere en majeure besluiten draagt verder bij aan de vereenvoudiging van de GR-tekst. 2) Besluitvorming op basis van consensus Door consensus als uitgangspunt te hanteren voor besluitvorming, wordt aangesloten bij het streven naar een gezamenlijk gedragen beleid. Consensus bevordert bestuurlijke stabiliteit, vergroot het vertrouwen tussen deelnemers en draagt bij aan de uitvoerbaarheid van besluiten. 3) Constante basis voor stemverhoudingen Door de stemverhoudingen op inwoneraantal te baseren wordt voorkomen dat de stemverhoudingen wisselen, of periodiek herijkt moeten worden als gevolg van fluctuerende variabelen. 4) Geen veto Het uitsluiten van een veto-mogelijkheid voorkomt dat één deelnemer de besluitvorming structureel kan blokkeren. Daarmee wordt een evenwichtige samenwerking tussen deelnemers gewaarborgd. 5) Gelijkwaardigheid tussen deelnemers De constructie waarin iedere deelnemer twee AB-leden afvaardigt en waarbij de stemverhouding uitsluitend afhankelijk is van het inwoneraantal, onderstreept het uitgangspunt van gelijkwaardigheid.
Iedere deelnemer wordt gehoord en erkend, ongeacht omvang met een passend stemgewicht die proportioneel is. De Wgr (artikel 14, derde lid) bepaalt dat een Dagelijks Bestuur geen meerderheid mag hebben in het Algemeen Bestuur. Wanneer Middelburg en Vlissingen beide 2 AB leden en Veere 1 AB lid zouden hebben, resulteert dit in een Algemeen Bestuur met 5 leden. Dit resulteert er in dat het niet mogelijk is om een DB met drie leden te hebben. In een dergelijke constructie kan het DB namelijk besluiten nemen in het AB, waarmee de toezichthoudende rol in het gedrang komt. Dat kan worden opgelost door iedere deelnemer twee bestuursleden in het Algemeen Bestuur te laten benoemen. Dit is in lijn met de gelijkwaardigheid van de deelnemers dat als uitgangspunt is benoemd.
Pagina 5 van 10
6) Solidariteit De gekozen systematiek vereist altijd steun van ten minste twee deelnemers om een besluit te kunnen nemen bij het ontbreken van consensus. Hierdoor is medestemming van één andere deelnemer altijd noodzakelijk, wat de intergemeentelijke solidariteit versterkt. Geen deelnemer staat alleen of wordt overstemd zonder medesteun. 7) Uitwijkmogelijkheid Indien het bestuur geen consensus bereikt, voorziet de regeling in een duidelijke en transparante uitwijkmogelijkheid (‘escape’) waarin een democratische meerderheid, ten minste zes stemmen, doorslaggevend is. Hiermee wordt recht gedaan aan de representatieve waarde van stemverhoudingen en wordt impasse voorkomen. Dit waarborgt continuïteit van besluitvorming en voorkomt bestuurlijke stilstand. Hiermee wordt tevens geborgd dat er altijd twee deelnemers nodig zijn voor het nemen van een besluit. Immers: om tot zes stemmen te komen, zijn minstens twee deelnemers benodigd. Stemgewicht Vlissingen
2x2
Middelburg
2x2
Veere
2x1
Variant
Variant
Variant
Variant Variant
1
2
3
4
5
Tussen de geschorste vergadering en de nieuw belegde vergadering dient een bepaalde tijd te zitten. Op deze manier krijgen de leden tijd om over het voorstel na te denken en informeel met elkaar erover in gesprek te gaan. Het uitgangspunt van consensus blijft namelijk gelden, alleen als de leden er echt niet uitkomen kan een besluit worden genomen met een gewone meerderheid.
3.
Wijzigingsbepaling gemeenschappelijke regeling
3.1
Aanleiding
In artikel 37 van de gemeenschappelijke regeling staat de wijzigingsbepaling voor de GR opgenomen. Dit artikel schrijft voor dat de regeling wordt gewijzigd indien twee derde van de deelnemers daartoe besluiten. Uit de verschillende interviews, die zijn gehouden in verband met de stemverhouding is naar voren gekomen dat dit uitgangspunt niet passend is bij hoe de samenwerking en Pagina 6 van 10
besluitvorming
plaatsvindt.
De brede
wens
leeft
onder
alle
deelnemers
om
besluitvorming te laten plaatsvinden op basis van consensus en gelijkwaardigheid. Het ligt daarom in de rede dat alle deelnemende gemeenten in moeten stemmen wanneer de gemeenschappelijke regeling wordt gewijzigd. Dit is namelijk het zwaarst mogelijke besluit wat binnen de samenwerking genomen kan worden. Dit hangt tevens samen met het feit dat deze regeling slechts uit drie deelnemers bestaat. Wanneer gebruik gemaakt zou worden van de twee derde meerderheid om de regeling te wijzigen, zet dit de samenwerking per definitie onder druk. 3.2
Voorstel
Het voorstel is om de bepaling in de regeling te wijzigen, waarbij de regeling gewijzigd wordt bij gelijkluidend besluit van alle deelnemers. Dit vraagt dus unanimiteit. Artikel 37 van de gemeenschappelijke regeling Orionis Walcheren zal er dan als volgt uit komen te zien: Artikel 37: Wijziging 1. De regeling wordt gewijzigd, indien de raden, colleges en burgemeester van twee derde alle van de deelnemende gemeenten daartoe eensluidend besluiten, met inachtneming van het bepaalde in artikel 1 van de Wgr. 2. Voorstellen tot wijziging van de regeling kunnen worden gedaan door het algemeen bestuur, het dagelijks bestuur of één of meer van de raden van de deelnemende gemeenten. 3. Voorstellen uitgaande van het algemeen bestuur worden toegezonden aan alle deelnemende bestuursorganen van de deelnemende gemeenten, waarna binnen dertien weken na ontvangst besluitvorming als bedoeld in het eerste lid plaatsvindt. 4. Voorstellen uitgaande van één of meer deelnemende gemeenten worden toegezonden aan het algemeen bestuur, dat het voorstel met zijn beschouwingen ter zake binnen acht weken aan de raden van de deelnemende gemeenten doet toekomen, waarna deze deelnemende gemeenten en het algemeen bestuur verder handelen conform het bepaalde in het vorige lid van dit artikel.
Pagina 7 van 10
Pagina 8 van 10
Bijlage I – Huidige stemverhoudingen De huidige stemverhouding is als volgt: Ten aanzien van majeure besluiten, te weten: besluiten over de begroting met de
•
beleidsmatige en financiële meerjarenramingen, investeringen en andere aangelegenheden met financiële gevolgen van meer dan € 50.000, heeft de gemeente die meer dan 50% van de indirecte kosten draagt een veto. Wanneer er geen gemeente is die meer dan 50% bijdraagt, heeft geen van de
•
gemeenten een veto. Het stemgewicht kan wisselen: Middelburg 1 ½ of 2 stemmen per lid, Vlissingen 1 ½
•
of 2 stemmen per lid, Veere 1 stem per lid. Stemgewicht is gebaseerd op aandeel in de indirecte kosten. Wanneer besluiten onder de € 50.000 worden genomen, heeft ieder lid 1 stem. Bij overige besluiten worden met gewone meerderheid genomen. Hier heeft geen
•
gemeente een veto.
Bijlage II – Overzicht wijziging stemverhoudingen In onderstaande tabel wordt de huidige stemverhouding weergeven en de voorgestelde variant van KokxDeVoogd. Bestaande tekst
Nieuwe tekst
Artikel 10: Werkwijze
Artikel 10: Werkwijze
1. Het algemeen bestuur stelt een reglement van orde
1.
voor zijn vergaderingen vast. 2 .De stemverhouding in het algemeen bestuur is als volgt a.
ten aanzien van besluiten over de begroting met de beleidsmatige en financiële meerjarenramingen, investeringen en andere aangelegenheden met financiële gevolgen van meer dan € 50.000,00; • Indien uit de verdeelsleutel conform artikel 30 blijkt dat een gemeente meer dan 50% bijdraagt is de stemverhouding 2-2-1, waarbij een bestuurslid uit een gemeente die het grootste aandeel bijdraagt 2 stemmen heeft, een bestuurslid uit de gemeente die vervolgens het grootste aandeel bijdraagt 2 stemmen
2.
Het algemeen bestuur stelt een reglement van orde voor zijn vergaderingen vast. De stemverhouding in het algemeen bestuur is als volgt: a. De stemverhouding in het algemeen bestuur wordt vastgelegd naar rato van het inwoneraantal per deelnemer: I. Een deelnemer met meer dan 30.000 inwoners beschikt over twee stemmen; II. Een deelnemer met minder dan 30.000 inwoners beschikt over één stem. b. Alle besluiten worden in beginsel genomen op basis van consensus. c. Indien geen consensus wordt bereikt, wordt de beraadslaging geschorst en wordt binnen 10 werkdagen een nieuwe Pagina 9 van 10
heeft en een bestuurslid uit een gemeente die het kleinste aandeel bijdraagt 1 stem heeft. • Indien uit de verdeelsleutel conform artikel 30c blijkt dat geen gemeente meer dan 50% bijdraagt is de stemverhouding 1½-2-1. b.
c.
de overige besluiten worden genomen met gewone meerderheid van stemmen, waarbij elke lid een stem heeft; als de stemmen staken wordt het voorstel geacht te zijn verworpen.
d.
vergadering belegd. Tijdens deze vergadering kan het besluit worden genomen nog steeds op basis van consensus alsook middels een gewone meerderheid van ten minste zes van de tien stemmen wordt bereikt. Alle besluiten worden volgens dezelfde procedure genomen; er wordt geen verschil gemaakt tussen reguliere en majeure besluiten.
Pagina 10 van 10