Eindrapport bestuurskrachtonderzoek Maasdriel06092023

PAGINA 16 VAN 34

samenwerking. Maar een hedendaagse visie op samenwerking en participatie zou verder moeten kunnen gaan. In de Communicatievisie (2020) worden hier wel impulsen voor gegeven, maar dat is nog geen breed gedeeld en gedragen (ook politiek) lijn. Er wordt nu in ieder geval veel situationeel, afhankelijk van het onderwerp en de context, ingevuld in samenwerkingsprocessen. Ook dat kan onduidelijkheid geven bij de maatschappelijke omgeving; daar waar soms wordt ingezet op een open dialoogproces kan een andere keer juist meer hiërarchisch en vanuit een “bovenrol” worden gewerkt. Ook die incongruentie kan verwarring scheppen bij andere partijen (“waar zijn we met deze gemeente aan toe”). Het verschil tussen behoorlijk positief zelfbeeld en negatiever omgevingsbeeld is niet geheel te verklaren. Er kunnen incidenten zijn geweest die het omgevingsbeeld inkleuren. Er liggen ook oude geschiedenissen die nog kunnen doorwerken. Soms verwijt de pot de ketel etc. Maar het verschil is veel te betekenisvol om weg te relativeren.

Niet alleen kan Maasdriel er van leren, maar de gemeente moet er ook rekening mee houden dat als bestuurlijke of maatschappelijke partners de gemeente (om wat voor reden dan ook, terecht of onterecht) niet altijd beschouwen als een betrouwbare, constructieve of effectieve samenwerkingspartner, dat uiteindelijk ook terug slaat op de prestaties die in de samenwerking voor de inwoners kunnen worden gehaald. Professioneel beeld financiële kracht gemeente Maasdriel De financiën van Maasdriel zijn de afgelopen jaren redelijk tot goed op orde geweest, dat wil zeggen dat er sprake was (en voor een deel nog is) van een solide reserve- en weerstandpositie en dat de exploitatie per jaar in de regel sluitend of zelfs met een plus kan worden afgesloten. Uit de rapportages van de Provincie en de accountant komt over het algemeen een positief en vertrouwenwekkend beeld van de financiële positie van de gemeente, ook op de langere termijn. Bij de behandeling van de Kadernota 2024 is gebleken dat er toch ook wel financiële zorgen en aandachtspunten zijn, zeker voor de wat langere termijn (vanaf 2026). Voor een belangrijk deel verschilt de gemeente Maasdriel hierin niet van veel andere gemeenten in Nederland. Voor een deel is er toch wel een specifieke situatie.

Gebleken is dat door verkeerde keuzes in het aangaan van leningen een fors structureel renteverlies wordt geleden, waardoor de financiële positie minder robuust en solide is geworden en er dus ook, meer en eerder dan zonder deze verkeerde keuzes het geval zou zijn geweest, budgetkeuzes moeten worden gemaakt rond ambities en opgaven van de gemeente. Recapitulatie beeldvorming De beeldvorming vanuit drie perspectieven: zelfbeeld, omgevingsbeeld en professioneel beeld levert op de elementen organisatiekracht, bestuurlijke kracht en financiële kracht een behoorlijk congruent beeld op. Er wordt vanuit verschillende perspectieven gekeken en met verschillende percepties en aannames en wellicht belangen en toch zijn de beelden wel redelijk met elkaar in overeenstemming te brengen. Met name op organisatiekracht en bestuurlijke kracht zijn er op dit moment volop uitdagingen en werk aan de winkel. Het zelfbeeld en het omgevingsbeeld op samenwerkingskracht verschillen meer van elkaar. In ons professioneel beeld proberen we dat deels te verklaren en geven we tevens aan dat in het verdere traject van ontwikkeling het omgevingsbeeld meer leidend moet zijn dan het zelfbeeld. Misschien niet omdat het meer “waar” is (dat weten we ook niet altijd), maar wel om dat het meer bepalend is voor hoe succesvol de noodzakelijke samenwerkingsrelaties kunnen worden vormgegeven door de gemeente.

PAGINA 17 VAN 34

3.

Oordeelsvorming bestuurskracht Maasdriel

In dit hoofdstuk zullen we komen tot een beoordeling van de bestuurskracht van Maasdriel voor de langere termijn (10 -12 jaar). Daarvoor zullen we eerst een beeld geven van de opgaven, taken en uitdagingen voor Maasdriel in die periode. Vervolgens zullen we de diagnose over de 4 aspecten van bestuurskracht zoals die in het vorige hoofdstuk is beschreven hiernaast leggen. Op basis hiervan zullen we beoordelen of aan de hand hiervan voldoende bestuurskracht kan worden ontwikkeld om de opgaven etc. redelijkerwijze aan te kunnen en waar de eventuele versterkingen nodig zijn. In het volgende hoofdstuk 4 zullen we dan ingaan op de mogelijkheden tot versterking van de bestuurskracht van Maasdriel. De opgaven voor de komende 10-12 jaar; meer, onvoorspelbaarder, complexer, afhankelijker. Een gedetailleerde forecast maken voor de opgaven en het functioneren van de gemeente voor de komende 10-12 jaar is natuurlijk voor een belangrijk deel onmogelijk. Als we kijken naar de afgelopen 10-12 jaar is er zoveel veranderd en zoveel onvoorziens gebeurd, zowel op wereldschaal als op landelijk en lokaal niveau, dat een voorspelling proberen te doen bij voorbaat kansloos is. We kunnen wel meer in algemene zin aangeven wat het karakter en de aard van de opgaven voor Maasdriel zullen zijn en vooral ook welke trends en ontwikkelingen zich daarin waarschijnlijk voor zullen doen.

Wat de afgelopen 10-12 jaar in ieder geval hebben laten zien is dat iedere gemeente stevig en weerbaar moet zijn en moet kunnen omgaan met soms grote en complexe veranderingen in het belang van de inwoners. En wat in de afgelopen jaren ook steeds duidelijker en manifester geworden is dat een (lokale) overheid daar pas echt effectief in kan zijn als er een betekenisvolle en vertrouwenwekkende relatie en samenwerking met inwoners en stakeholders aanwezig is. We zullen in de beoordeling over de bestuurskracht van Maasdriel de lat hoog leggen. Niet om een gemakkelijk oordeel te kunnen vellen over wat (nog) niet goed gaat, maar om een perspectief te geven voor een leer- en ontwikkelpad voor de gemeente. Daarbij vinden we het minder van belang om allerlei vergelijkingen te maken met andere gemeenten, zowel in positieve als negatieve zin. Maasdriel staat zelf voor zijn opgaven en inwoners en zal zich daarop moeten richten. Of dat dan op onderdelen beter, minder of anders gaat dan in andere gemeenten is niet zo van belang. Van belang is dat de goede prestaties op het goede moment geleverd kunnen worden. Onderstaand schema laat zien hoe in algemene zin de opgaven van gemeenten (en ook van Maasdriel zich zullen ontwikkelen in de komende periode:

PAGINA 18 VAN 34

Wat dit overzicht probeert duidelijk te maken is dat:  Het aantal opgaven èn van de kwaliteitsverwachtingen in de uitvoering daarvan, nemen toe.  De gemeente zit voor steeds meer belangrijke en complexe opgaven niet zelf “aan het stuur”, de afhankelijkheid van anderen neemt toe en dus het belang van samenwerken/verbinden met andere partijen/besturen. Dit maakt het besturen en uitvoeren complexer en leidt tot complexere belangenafwegingen die ingrijpen op meerdere schaalniveaus (bv. woondeals, regiodeals, zorgakkoord etc.)  De uitvoering van de gemeentelijke taken raakt daarbij steeds meer onderling vervlochten. Issues als gezondheid, veiligheid, sociale basis, kwaliteit van wonen en leven, economie en duurzaamheid vragen een samenhangende aanpak op vele terreinen. Dit stelt steeds hogere eisen aan interne integratie van taken, aan datasturing en opgavegericht werken en het stelt steeds hogeren eisen aan kwaliteit en nieuwe vormen van samenwerken in netwerken, partnerships en innovatieve arrangementen. Onderstaand is een aanzet gedaan om deze matrix te vullen met meer specifiek Maasdrielse opgaven voor de komende jaren. Dit is niet uitputtend en ook niet exact, maar geeft wel een eerste globaal beeld:

De opgaven voor Maasdriel spelen daarbij nog op verschillende podia/schaalniveaus: 1. De individuele burgers, huishoudens en ondernemers van Maasdriel zullen dienstverlening en ondersteuning vragen en nodig hebben op tal van terreinen. Dat gaat dan zowel om standaardproducten als om individueel maatwerk in jeugd- en ouderenzorg, economische intiatieven, sociale ondersteuning, vergunningverlening etc. Voor de taakuitvoering op dit niveau wordt steeds meer kwaliteit (snelheid, bereikbaarheid, bejegening, digitale bewerking. privacy etc.) gevraagd, waarbij tegelijkertijd juist ook de complexiteit op het niveau van het individu, het huishouden en/of de onderneming zal toenemen voor flink wat taken. Dus op dit “podium”, het niveau van de individuele dienstverlening zal het steeds beter moeten èn complexer worden. 2. Het schaalniveau van buurten, wijken en kernen. Maasdriel is een meerkernige gemeenten met vooral kleinschalige gemeenschappen. De leefbaarheid in deze gemeenschappen staat door autonome processen (vergrijzing, individualisering, economie, veranderend

PAGINA 19 VAN 34

3.

4.

platteland e.d.) onder druk. Van de gemeente wordt gevraagd om sturing, richting en ondersteuning te geven aan processen die de leefbaarheid ondersteunen en zo mogelijk overeind houden. Meer nog dan op het individuele schaalniveau is dat een kwestie van samenwerking in ketens, met inwoners en met organisaties. Het schaalniveau van de gemeente als geheel. Opgaven op het gebied als mobiliteit, logistiek, ruimtelijke ordening, economische ontwikkeling, maar ook veiligheid, gezondheid, sociale ontwikkeling, woningbouw vragen om gemeentelijke aanpakken en interventies die de individuele kernen en buurten overstijgen. Voor een deel beschikt de gemeente over directe middelen (regelgeving, geld, instrumenten) om dit soort opgaven op te pakken maar ze vereisen wel alle specifiek denk- en uitvoeringswerk en er is sprake van grote afhankelijkheid van andere partijen en ontwikkelingen daarbij. Voor veel van dit soort vraagstukken is de gemeentelijke schaal ook al niet meer van toepassing en moet worden opgeschaald naar het volgende niveau. Het schaalniveaus van regio’s en landsdelen. Veel gemeentelijke opgaven hebben in toenemende mate een regionale aanpak nodig (bv. economie, mobiliteit, jeugdzorg). Tegelijkertijd komen er juist ook vanuit Rijk en soms provincie steeds meer opgaven op de regio af, waarin Maasdriel als individuele gemeente ook mee moet acteren.

Opgaven op het gebied van energietransitie, huisvesting asielzoekers en statushouders, stikstofproblematiek, criminaliteitsbestrijding e.a. horen hierbij.

Opgaven voor de toekomst niet gestructureerd in beeld De huidige taakuitoefening van de gemeente sluit grotendeels aan bij de behoeften zoals die tot nu toe zijn geformuleerd en gearticuleerd in de gemeente. Veelal vloeien die voort uit de opgaven op de eerste twee niveaus, dat van de individuele burger en van buurten, wijken en kernen. Daarop wordt de gemeente het meest aangesproken en beoordeeld door de inwoners. Toekomstige opgaven en behoeften zijn nog slecht beperkt en niet vanuit een samenhangend perspectief in kaart in Maasdriel. Tegelijk zijn er maatschappelijke en economische trends die hun schaduw vooruitwerpen. De transities in het landelijk gebied (energie, stikstof, functieveranderingen) zullen de economische en maatschappelijke basis voor de ontwikkeling van Maasdriel veranderen. Vergrijzing en ontgroening zullen doorwerken op tal van terreinen (wonen, voorzieningen, mobiliteit); in sommige kernen wordt de sociale basis voor vrijwilligerswerk en verenigingen nu al gevaarlijk dun. Het “oude” verhaal van Maasdriel als zelfredzame, ondernemende samenleving met een sterk sociaal weefsel is aan het veranderen en dat zal waarschijnlijk ook een andere inzet en rol van de lokale overheid gaan vragen; soms meer aanwezig en anticiperend, soms scherper sturend en randvoorwaarden stellend.

Tegelijkertijd kan de financiële situatie van Maasdriel dwingen tot versobering of scherpere keuzes in de uitoefening van taken of het niveau van voorzieningen en dienstverlening. Over het geheel genomen gaan wij ervan uit dat Maasdriel de komende jaren te maken zal krijgen met meer en complexere opgaven en dat deze nog meer dan nu vanuit samenwerking en wederkerigheid met anderen moeten worden vormgegeven. De financiële randvoorwaarden zullen daarin niet meegroeien naar verwachting. Hiermee sluit Maasdriel aan bij de landelijke trend, die al enige jaren zichtbaar is en die vooralsnog niet gestopt zal worden is de verwachting. Er zal “meer met minder” moet worden bereikt en dus effectiever moeten worden gewerkt. En dit ook nog tegen de achtergrond van een in ieder geval op dit moment afnemend basisvertrouwen van de samenleving in politiek en in uitvoering van taken door de overheid (incl. gemeente). Ontwikkelingen bestuurskracht 2017 – heden Zoals in hoofdstuk 1 aangegeven constateerde Berenschot in 2017 dat, met het toen bekende opgavenprofiel, versterking van de bestuurskracht van Maasdriel (en Zaltbommel) nodig zou zijn. Daarop waren ook de scenario’s voor verdergaande samenwerking/fusie gebaseerd. Hierboven is aangegeven dat sinds die tijd het opgavenpakket van Maasdriel zich verder heeft uitgebreid en verzwaard en dat dit de komende jaren naar verwachting zal doorgaan.

Wij constateren dat in de afgelopen periode een aantal randvoorwaarden voor bestuurskracht is versterkt in Maasdriel. De politiek-bestuurlijke verhoudingen zijn (verder) genormaliseerd, er zijn vele zinvolle en betekenisvolle relaties aangegaan in de regio en met maatschappelijke partners, er is veel energie gestoken in allerlei vormen van inhoudelijke beleids- en kaderontwikkeling (waaronder een Omgevingsvisie en kernenvisie) en de ambtelijke organisatie is - in ieder geval kwantitatief - versterkt.

PAGINA 20 VAN 34

BVEB en bestuurskracht In maart 2016 heeft de gemeenteraad van Maasdriel ingestemd met de vorming van de Bedrijfsvoeringseenheid Bommelerwaard (BVEB). Dat besluit werd toen gezien als onderdeel van een breder plan tot samenwerking tussen beide gemeenten. Tegelijk met de besluitvorming over de vorming van de BVEB kreeg een bestuurlijke Stuurgroep van de gemeenteraad de opdracht om een studie te doen naar een ambtelijke organisatie van beide gemeenten en een onderzoek naar strategisch-tactische samenwerking (bv. voorzieningenniveau) tussen de beide gemeenten. Het Berenschotrapport van 2017 gaf verdere inkleuring aan de mogelijke verdere samenwerking tussen Maasdriel en Zaltbommel en enkele scenario’s daarvoor. We constateren dat geen van die scenario’s is gekozen, uitgewerkt en uitgevoerd. Wel zijn op enkele specifieke terreinen samenwerkingsrelaties tussen beide gemeenten aangehouden en in een enkel geval verder opgezet en doorontwikkeld (bv. inkoop jeugd). Met deze ontwikkeling is de vorming en de ontwikkeling van de BVEB los komen te staan van de bestuurlijke en organisatorische context zoals die bij de start was geformuleerd. Het kan niet meer beschouwd worden als een “stepping stone” binnen een groeimodel naar verdere samenwerking.

Dat betekent dat de mogelijke meerwaarde van de BVEB en de betekenis voor de bestuurskracht van Maasdriel nu ook los van die context moet worden beoordeeld. Als we er op die manier naar kijken hebben we een ambivalent beeld. De uitvoering van enkele taken op een hoger schaalniveau levert meer kans op kwaliteit en minder kwetsbaarheid bij de uitvoering daarvan. Dit wordt nu waargemaakt voor de taken Juridische Zaken en deels ICT. Die ervaring is er minder of op sommige plekken zelfs geheel niet voor de uitvoering van de taken Financiën en HRM. Het totaal van de uitvoering van het de BVEB-taken (ook de meer succesvolle) leidt tot behoorlijk veel extra organisatie- en besturingscomplexiteit. Het uitvoeren van deze taken in samenwerking tussen drie separate organisaties leidt tot een soort kwadratering van afstemmings-, estrafettestokjes-, coördinatie en sturingsvragen op deze terreinen. Door middel van goede afspraken, afstemming en organisatieontwikkeling (zowel bij de BVEB als de individuele gemeenten) wordt getracht om de balans tussen de functionele voordelen enerzijds en deze extra complexiteit zo positief mogelijk uit te laten vallen. Of dit lukt moet nog blijken aan de hand van de uitvoering van de ontwikkelplannen die er op dat punt zijn.

Ook als dit zou lukken (wat dus nog moet blijken) hebben wij sterke twijfels of het BVEB-construct op de langere termijn voldoende meerwaarde heeft voor de bestuurskracht van Maasdriel (en dus ook Zaltbommel) om hierin te blijven investeren. De twijfel daarover komt voort uit het feit dat de schaal van de organisatie om als succesvolle shared service organisatie te kunnen functioneren eigenlijk te klein is. Met name voor het taakveld ICT, maar waarschijnlijk ook voor de andere taakvelden op termijn en voor de organisatie als geheel. Het relatief geringe opschalingseffect in kwaliteit en vermindering kwetsbaarheid voor deze taken weegt dan niet structureel op tegen de extra besturings- en organisatiecomplexiteit die dit construct vraagt. En als dit construct dan ook niet meer beschouwd en gewaardeerd kan worden vanuit een strategisch perspectief van verdere samenwerking zien we per saldo te weinig meerwaarde voor instandhouding van de BVEB in de huidige vorm op de langere termijn. Tegelijk zien we ook dat afbouw of ontvlechting zeker op de korte termijn ook een forse prijs kent, en flinke risico’s van extra kwetsbaarheid en kwaliteitsproblemen voor de individuele gemeenten. De organisatie van Maasdriel kan dat er in deze situatie eigenlijk niet ook nog eens bij hebben.

Bovendien zou afbouw van de BVEB (zeker als dat eenzijdig vanuit Maasdriel zou worden geëntameerd) de lange termijn samenwerkingsrelaties in de Bommelerwaard kunnen belasten en schaden en dat is niet in het belang van Maasdriel. Oordeelsvorming bestuurskracht Maasdriel op hoofdlijnen We zijn van mening dat Maasdriel voor de toekomst een grote uitdaging heeft in het realiseren van de opgaven op de korte en langere termijn op voldoende niveau te kunnen invoeren voor haar inwoners. Daarvoor zal groei en verdere ontwikkeling van de bestuurskracht nodig zijn. Dit sluit aan bij de conclusie die in 2017 al door Berenschot is getrokken. Er zijn sinds die tijd zeker de nodige verbeteringen geweest in het gemeentelijk “raderwerk”, maar die zijn niet voldoende en vooral nog niet structureel genoeg om het groeiende en complexer wordende opgavenprofiel bij te kunnen houden voor de komende jaren. Wat dat betreft begint Maasdriel dus aan de opgaven voor de komende jaren met een achterstand.

PAGINA 21 VAN 34

De belangrijkste aandachts- en verbeterpunten hierbij zijn: A. De ambtelijke organisatie is vooral activiteits- en uitvoeringsgericht en is niet/te weinig toegerust en ingericht om complexe opgaven integraal en in partnership met andere partijen adequaat te kunnen uitvoeren. Het ambtelijk leiderschap en aansturing is nog niet adequaat ingericht en functionerend. Het functioneren van en het samenspel met de BVEB in huidige vorm is matig en biedt voor de langere termijn beperkte meerwaarde voor het functioneren van de organisatie. B. Het politiek-bestuurlijk systeem functioneert niet als een stabiel en betrouwbaar “motorblok”. Er zal nog een helderder, volwassener rolverdeling en adequate besturingsfilosofie moeten uitkristalliseren en handen en voeten moet krijgen, ook in de relatie met de ambtelijke organisatie. Dat is ook van groot belang om de organisatie (zie punt A.) verder te kunnen ontwikkelen. Daarvanuit zal rust, stabiliteit en continuïteit in het bestuurlijk en ambtelijk functioneren moeten worden ontwikkeld. C. De relatie met de maatschappelijke en bestuurlijke omgeving “stroomt” op sommige belangrijke terreinen nog niet en biedt te weinig perspectief op het goed kunnen uitvoeren van de complexe, meervoudige opgaven waar Maasdriel de komende periode voor staat.

Er zijn van de kant van de gemeente nog te veel mismatches en onduidelijkheden aanwezig en er mist een duidelijke en degelijke visie op samenwerking, zowel in het maatschappelijk als bestuurlijk domein. D. De financiële situatie geeft reden tot zorg en zal de komende jaren waarschijnlijk nopen tot scherpere keuzes dan de afgelopen jaren gebruikelijk zijn geweest. De bestuurskrachtproblematiek van Maasdriel is daarmee evident en ook urgent. Vastgesteld moet worden dat op drie van de vier terreinen de randvoorwaarden voor bestuurskracht onvoldoende zijn ingevuld. Daarmee zal de gemeente op termijn niet voldoende meer voor zijn inwoners kunnen betekenen bij de uitvoering van de opgaven. Tegelijk is de bestuurskrachtproblematiek niet zo acuut dat de gemeente min of meer “door het ijs zakt”, in de zin dat de dagelijkse taakuitvoering en dienstverlening niet kan worden uitgeoefend. Sinds 2017 zijn zeker goede ontwikkelingen en activiteiten ingezet voor versterking van de randvoorwaarden voor bestuurskracht. De gemeente verdient daarvoor waardering en ook voor het zelfkritisch vermogen dat in dit onderzoek met name door gemeenteraad en organisatie aan de dag is gelegd. Maar met het groeiend, complexer wordend en in steeds grotere afhankelijkheid van anderen uit te voeren pakket van opgaven is er meer nodig om voldoende bestuurskracht te ontwikkelen hiervoor.

De aanpak die hiervoor in 2017 is neergelegd (samenwerking Bommelerwaard) biedt in de huidige vorm, anno 2023, hiervoor te weinig perspectief. Er zal daarvoor een nieuw perspectief moeten worden ontwikkeld. Wij menen dat een “reset” van het lokaal politiek-bestuurlijk-ambtelijk stelsel nodig is. Het gaat niet om optimaliseren van het bestaande, maar om een nieuwe impuls en op onderdelen een fundamentele herijking van functioneren van organisatie en bestuur. In het volgende hoofdstuk 4 zullen we aangeven welke range van opties de gemeenteraad heeft om een strategie voor verbetering uit te zetten. In hoofdstuk 5 zullen we dan aangeven hoe wij denken dat dit strategie er het beste uit kan zien en welke keuzes/scenario’s hierin aan de orde kunnen zijn.

PAGINA 22 VAN 34

4. Mogelijkheden versterking bestuurskracht Maasdriel In dit hoofdstuk geven we een schets van de mogelijkheden die Maasdriel heeft om te komen tot versterking van de bestuurskracht. Het totaal aan mogelijkheden is te beschouwen als een soort keuzemenu waarin de beste opties/strategie voor versterking van de bestuurskracht gekozen kan worden. Over dat keuzeproces gaat dan het volgende hoofdstuk 5. Wij onderscheiden 4 gebieden (“knoppen”) van interventie en actie voor de versterking van de bestuurskracht. A. De ambities van de gemeente. B. Investering/aanpassingen in de ambtelijke organisatie. C. Investering/aanpassing in het bestuurlijk systeem en functioneren. D. Keuze in schaal en samenwerking bij de uitvoering van taken.

Knop A. Versterking bestuurskracht door te kiezen in ambities De gemeente Maasdriel staat voor tal van opgaven zoals uit het opgavenprofiel uit het vorige hoofdstuk blijkt. Het is – in ieder geval in formele zin – mogelijk om keuzes te maken in het ambitieniveau waarop deze worden uitgeoefend. De gemeente kan bewust kiezen om zich te beperken tot de uitvoering van wettelijke en verplichte taken en dan nog op een minimumniveau. Dat betekent dat – veel meer dan nu – inwoners en organisaties aangewezen zullen zijn op zelfredzaamheid en onderlinge support, bv. ten aanzien van gemeenschappelijke voorzieningen, economische ontwikkeling (bv. toerisme en recreatie), ontwikkeling van duurzaamheid, onderhoud openbare ruimte, veiligheid in verkeer en sociale ruimte. Grote projecten worden zoveel mogelijk gemeden en grotere regionale afwegingen (wonen, energietransitie, mobiliteit, landelijk gebied. asielbeleid) worden zoveel mogelijk overgelaten aan andere gemeenten in regionaal verband, grotere steden in de regio of de provincie. De vraag is wel of de gemeente Maasdriel heel veel keuze heeft in het mogelijk afschalen van het ambitieniveau, dan wel daar veel keuze in zou moeten willen hebben.

Het belang van inwoners is dat de gemeente zo goed mogelijk probeert invloed uit te oefenen op ontwikkelingen die van invloed kunnen zijn op de woon- en leefkwaliteit en het welbevinden van inwoners. Daarvoor zal de gemeente niet alleen moeten willen acteren op de 2 eerste schaalniveaus van uitvoering van opgaven (dat van de individuele inwoner/ondernemer en dat van wijken, buurten en kernen). De gemeente zal ook goed aan tafel moeten zitten bij belangrijke regionale ontwikkelingen en zal actief moeten willen ingrijpen en participeren bij brede en samenhangende lokale vraagstukken, zowel in de fysieke sfeer als in het sociaal domein. De gemeente moet daarvoor waar nodig niet alleen reageren, maar ook kunnen anticiperen op bedreigingen en ontwikkelingen die van belang zijn voor het welbevinden van groepen inwoners.

PAGINA 23 VAN 34

Het zou daarbij in onze ogen wel erg helpend zijn voor de bestuurskracht als een goede doordachte, en breed gedragen strategische visie of strategische agenda daarvoor leidend zou worden. Dit heeft Maasdriel op dit moment niet. De Omgevingsvisie 2021 biedt wel relevante input en bevat ook enkele strategische lange termijnkeuzes ten aanzien van ruimtelijke inrichting. Met een verbreding en verrijking vanuit maatschappelijk ontwikkelingsperspectief en het toespitsen naar een strategische lange termijnagenda kan een onderbouwde keuze in ambities worden ingezet voor de komende jaren. Dit kan structurerend en richtinggevend werken op de interventies die bij de andere knoppen (organisatie, bestuur en schaal/samenwerking) mogelijk worden ingezet om de bestuurskracht te versterken. Het opzetten van zo’n strategische agenda biedt ook veel mogelijkheden om – op een nieuwe en aansprekende wijze – de relatie en de samenwerking op lokaal niveau met inwoners en maatschappelijke organisaties) en regionaal verder vorm te geven. Dan wordt het niet alleen een gemeentelijke agenda, maar ook echt een “Maasdrielse Agenda”. Knop B.

Versterking bestuurskracht door investering/aanpassing aan de organisatie Om op de langere termijn de opgaven voor Maasdriel aan te kunnen heeft de organisatie van Maasdriel de uitdaging om de kenmerken van de activiteitgeoriënteerd organisatie te gaan ontstijgen en zich te gaan ontwikkelen tot een ketengeoriënteerde organisatie (fase 4) in het INK-kwaliteitsmodel (zie bijlage 3). Het betekent dat processen en systemen (fasen 2 en 3) vergaand op orde moeten worden gebracht en dat de organisatie is ingericht en toegerust om integraal en opgavengestuurd te werken in een maatschappelijke en bestuurlijke netwerkomgeving, aansluitend bij het opgavenprofiel. Dat is een grote ontwikkelslag die niet van vandaag op morgen gerealiseerd zal worden. Het zal tijd, energie, geld en doorzettingsvermogen kosten om dit te bereiken. Er is een soort “reset” nodig die op alle terreinen van werken en organiseren doorwerkt, zeker ook in de politiek-bestuurlijke aansturing. Er kan natuurlijk gekozen worden om minder vergaande organisatieontwikkelingen en aanpassingen door te voeren. Er kan creatief arbeidsmarktbeleid worden gevoerd om meer en hoger gekwalificeerde medewerkers aan te trekken. Al zullen – zeker binnen de huidige arbeidsmarkt – de marges hierin smal blijven. Er kunnen deelreorganisaties worden doorgevoerd of bv. cultuurprogramma’s worden ingericht.

Maar als dit binnen het huidige karakter (werkwijze, aansturing, inrichting, instrumentering e.d.) van de organisatie gebeurt, dan verwachten wij hier niet de fundamentele boost van die nodig is voor de uitvoering van het opgavenprofiel zoals in het vorige hoofdstuk in aanzet is omschreven. Niet omdat de wil of de kennis en kracht daarvoor niet aanwezig is bij individuele medewerkers, maar omdat het totaal van functioneren niet is ingericht in het effectief presteren op de gelaagdheid, complexiteit, integraliteit en interactiviteit van de opgaven die op de gemeente afkomen de komende jaren. Ten aanzien van de toekomst van de BVEB hebben we in het vorige hoofdstuk een aantal dilemma’s geschetst. Alles afwegende menen wij dat het het beste voor Maasdriel is als de ontwikkeling van de BVEB in huidige vorm doorgaat, met als pendant aan Maasdrielse kant de bovengeschetste organisatieontwikkeling. Wij zien de nadelen en de risico’s van dit construct, maar zien grotere risico’s en nadelen voor Maasdriel in het op dit moment stoppen met de BVEB zeker als dat eenzijdig gebeurt. Wij denken dat de BVEB op de langere termijn moet opgaan in een steviger en omvangrijker construct. Onder knop D zullen we op de verschillende opties daarvoor ingaan. Knop C.

Versterking bestuurskracht door investering/aanpassing bestuurlijk systeem De uitdaging voor het bestuurlijk systeem is om naar een duidelijke rolverdeling te gaan die optimaal werkend is – in de context van Maasdriel – voor de uitvoering van de opgaven de in de komende periode en de langere termijn. En om daarbij ook de relatie en de samenwerking met de samenleving in al zijn geledingen en facetten opnieuw te definiëren. Om - in professionele termen - een solide, transparante en hedendaagse besturingsfilosofie (voor het samenspel van politiek, bestuur en organisatie) te formuleren en waar te maken. Daarin zullen alle onderdelen van het systeem dan opnieuw een rol moeten krijgen. Hoe dat uitpakt zal uiteraard uitgewerkt moeten worden, maar belangrijke elementen zouden moeten zijn:  Stevige positionering van de gemeenteraad als geheel naar buiten en in het formuleren van kaders en uitvoering van de controlerende en volksvertegenwoordigende rol; minder versnippering van aandacht, minder reageren en minder (onnodig) politiseren.  B&W dat als eenheid en zelfbewust opereert als bestuurlijk orgaan (dus niet als politiek orgaan), vanuit een gedeeld en gezamenlijk inhoudelijk kader en in een repertoire van bestuursstijlen die elkaar versterken en op elkaar aansluiten.

PAGINA 24 VAN 34

  



Herdefiniëring van de bestuurlijke aansturing van de organisatie in lijn met de gewenste organisatieontwikkeling (zie boven); komen tot een hierop afgestemde besturings- èn organisatiefilosofie. Kernwoorden: meer sturen op opgaven, op integraliteit, op samenhangen, strategische thema’s. Optimalisering van noodzakelijke competenties en samenwerkingsvaardigheden van politici en bestuurders in de rol die ze uitvoeren, binnen de grenzen van de democratische mogelijkheden. Herijking van de rollen en samenspel tussen ambtelijke organisatie, gemeenteraad en College van B&W. Niet vanuit een getrapte hiërarchie, maar vanuit een open samenspel in een driehoeksverhouding vanuit ieders verantwoordelijkheid en competenties. Bij voorkeur waar mogelijk en nuttig in een vierhoeksverhouding met samenleving en inwoners (zie ook NSOB-kwadrant). Herdefiniëring en waar nodig versterking van omvang en aard van de ondersteuning van het politiek-bestuurlijk proces vanuit de griffie en ambtelijke organisatie.

Met bovenstaande kan een noodzakelijke “reset” in het politiek-bestuurlijk systeem worden aangebracht. Er kan natuurlijk gekozen worden om dit niet of minder vergaand te doen. Maar een keten is zo sterk als de zwakste schakel. En als het politiek-bestuurlijk systeem (het “motorblok”) niet stevig genoeg is, zal ook de aansturing en functioneren van de ambtelijke organisatie en het functioneren van samenwerkingsrelaties daardoor negatief worden beïnvloed. Knop D. Versterking bestuurskracht door keuzes in schaal/samenwerking bij uitvoering van taken In het rapport van Berenschot in 2017 is al aangegeven dat schaalvergroting bij de uitvoering van taken een versterking van de bestuurskracht zou kunnen betekenen en dat die – naar de kennis van dat moment – ook nodig was om de opgaven als Maasdriel en Zaltbommel goed uit te kunnen blijven voeren. Er is sinds die tijd wel een vorm van samenwerking tussen Zaltbommel en Maasdriel verder ontwikkeld in de BVEB en bij enkele uitvoerende taken. Maar van de toen aangereikte scenario’s voor samenwerking/herindeling in de Bommelerwaard is er geen van de drie verder uitgewerkt en uitgevoerd zoals toen bedoeld.

Wij menen – in lijn met de redenering in 2017 – dat schaalvergroting in de uitvoering van taken door middel van samenwerking of eventueel fusie met andere gemeenten voor Maasdriel nog steeds een goede en ook noodzakelijke optie is om het vermogen te vergroten om de opgaven in de komende periode goed uit te kunnen voeren en dus de bestuurskracht te versterken. Het beidt tevens een goed aanknopingspunt om zowel ambtelijk als bestuurlijk de noodzakelijke “reset” toe te passen. Fusie met andere gemeenten biedt de komende jaren geen zicht op versterking van de bestuurskracht Bij de door ons in de loop van dit onderzoek geconsulteerde Gelderse buurgemeenten van Maasdriel is er op dit moment geen behoefte/agenda om in te willen zetten op fusie met Maasdriel. Dat betekent dat een eventueel door Maasdriel gewenste fusie met andere gemeenten binnen de provincie voorlopig niet langs de lijn van vrijwilligheid zal kunnen plaatsvinden. Een fusie met een Gelderse buurgemeente zou dan op initiatief van de Provincie Gelderland moeten plaatsvinden, maar als daar al een initiatief op te verwachten zou zijn zal een dergelijk traject meerdere jaren in beslag nemen en op zijn snelst in de loop of zelfs mogelijk aan het eind van de volgende raadsperiode tot een nieuwe gemeente kunnen leiden.

Dit er dan van uitgaande dat èn Provinciale Staten, èn Minister BZK èn Tweede en Eerste Kamer akkoord zouden willen gaan met een niet-vrijwillige fusie van Maasdriel met een andere gemeente. Dit is niet waarschijnlijk, gezien de huidige politieke opvattingen op verschillende overheidsniveaus ten aanzien van nietvrijwillige fusies. Voor de toepassing van de Wet Arhi6 wordt het criterium draagvlak als zodanig belangrijk beoordeeld, dat alle fusievoorstellen die daar niet aan voldoen feitelijk politiek kansloos zijn, ook als er sprake zou zijn van evidente bestuurskrachtproblemen bij een van de beoogde partners. De onzekerheid in een dergelijk proces neemt nog toe omdat over die tijdsspanne er nog minimaal 1 keer verkiezingen voor zowel Tweede Kamer, gemeenteraad en Provincie Staten zullen zijn. De gemeente Den Bosch heeft aangegeven niet per se negatief te staan tegenover een eventueel door Maasdriel gewenste fusie met Den Bosch, maar daar zelf niet op uit te zijn. Een mogelijk gewenste vrijwillige fusie van Maasdriel met Den Bosch zal gezien de complexe voorbereiding en besluitvorming als gemeentelijke èn interprovinciale herindeling ook een langdurig proces vergen, waarbij de regie komt te liggen bij de twee

6

Wet Algemene Regels Herindeling

PAGINA 25 VAN 34

provinciebesturen en niet bij de gemeenten. Recente ervaringen met de vorming van de gemeente Vijfheerenlanden7 hebben laten zien dat zo’n interprovinciale gemeentelijke herindeling erg complex is, en mogelijk ook erg kostbaar door ontvlechtings- en desintegratiekosten bij de wettelijk verplichte (en andere) gemeenschappelijke regelingen. Dus eventuele versterking van de bestuurskracht van Maasdriel door middel van een gemeentelijke fusie met een of meer buurgemeenten zal hoe dan ook een complex proces van lange adem zijn en zeker niet voor het eind van de volgende raadsperiode tot de start van een nieuwe gemeente kunnen leiden. De daadwerkelijke versterking van de bestuurskracht en de positieve werking op de uitvoering van de opgaven zal daarna nog de nodige tijd kosten. In de periode tot die (nog onbekende) fusiedatum bestaat voor Maasdriel een reëel risico van verdere achteruitgang van de bestuurskracht, vanwege onzekerheid, uitstel van investeringen in organisatie en bestuur en mogelijk complexere of verslechterde regionale verhoudingen. We hebben in het onderzoek geconstateerd dat de gemeenten in de regio in het algemeen wel redelijk positief staan tegenover verdergaande samenwerking op zowel strategische taken als uitvoeringstaken, omdat ze gezien de opgaven die op hen afkomen, in het algemeen de meerwaarde of zelfs de noodzaak daarvan ook voor zichzelf inzien.

Gemeenten hebben daarbij ieder hun eigen voorkeuren en varianten voor constructies en partners, binnen Rivierenland als regio. De gemeente Zaltbommel ziet daarbij in ieder geval een specifieke positie van Maasdriel als samenwerkingspartner, nu en in de toekomst. De gemeente Den Bosch heeft aangegeven voor zichzelf geen rol te zien in substantiële ambtelijke samenwerking met Maasdriel. Een schaalvergroting in de uitvoering van taken (en eventueel dus ook een herindeling) kan positief uitwerken voor de versterking van de bestuurskracht. Er zijn gezien het bovenstaande echter geen voor de hand liggende constructies en/of partners voor Maasdriel om daar op korte termijn resultaten van te verwachten. Je kan als gemeente nu eenmaal niet alleen samenwerken of fuseren. Daarbij maakt iedere gemeente uiteraard een eigen calculatie in wat een samenwerking of fusie kan brengen.

Is bij een eventuele keuze voor Maasdriel dan wel voldoende duidelijk wat Maasdriel niet alleen nodig heeft in een samenwerking, maar ook heeft te bieden? En is er met Maasdriel als partner voldoende zicht op een robuuste en solide samenwerking voor de lange termijn? Biedt Maasdriel daarin voldoende comfort door een duidelijke agenda, door consistent en loyaal samenwerkingsgedrag en door bestuurlijke/ambtelijke continuïteit in de uitvoering van het partnerschap? Beantwoording van dit soort vragen is belangrijk om met deze knop succesvol een “boost” te geven aan de bestuurskracht van Maasdriel. Scenario’s voor bestuurskrachtversterking In de aan verstrekte opdracht is gevraagd om te komen met scenario’s voor bestuurskrachtversterking, waaruit de gemeenteraad een keuze kan maken. Bovenstaande hebben we via de “knoppen-benadering” mogelijkheden voor bestuurskrachtversterking op verschillende terreinen voorgelegd. Dat kan beschouwd worden als een soort keuzemenu (“beetje van A, stukje van B, variant X uit D etc”). Tegelijk menen we – en hebben dat ook wel aangegeven – als Maasdriel wil komen tot de volgens ons noodzakelijke bestuurskrachtversterking er niet zo heel keuze is. Dan zal optimaal ingezet moeten worden op toepassing van de verschillende knoppen, waarbij dan voor knop D nog wel varianten te kiezen zijn die als lange termijnscenario’s zijn te beschouwen.

Dit in de zin dat ze ieder op hun eigen manier wel de mogelijkheden bieden om te komen tot fundamentele bestuurskrachtversterking op de langere termijn en dus min of meer naast elkaar kunnen worden beoordeeld op hun merites.

7 Kamerbrief 2/22/2020 Minister BZK n.a.v. Procesevaluatie herindeling Vijfheerenlanden, Partners&Pröpper (2020)

PAGINA 26 VAN 34

5.

Een nieuw verhaal voor Maasdriel

Maasdriel heeft te weinig bestuurskracht De uitkomst van dit bestuurskrachtonderzoek is dat Maasdriel op dit moment niet volledig in staat is om alle opgaven die nu en in de toekomst voorzien zijn op adequaat niveau uit te voeren. Deze algemene conclusie sluit aan op de conclusies in de rapportage van Berenschot in 2017. Er is sinds 2017 hard gewerkt om de bestuurskracht te versterken en daar zijn ook zeker vorderingen in gemaakt. Tegelijk is ook de omvang en de complexiteit van het takenpakket en takenprofiel gegroeid (“gekwadrateerd”), zoals we in hoofdstuk 4 hebben laten zien. En deze ontwikkeling zal naar verwachting doorgaan de komende jaren. De kern van de bestuurskrachtproblematiek van Maasdriel is de structureel zwakke en vaak haperende werking van onderdelen van het raderwerk van de gemeente (zie hoofdstuk 1) bij het uitvoeren van de opgaven. En dan met name dat deel van het raderwerk dat door ons als “motorblok” beschouwd wordt: het samenspel tussen politiek, bestuur en ambtelijke top. Door het gebrekkig functioneren van dit motorblok wordt het geheel van het proces van beleidsvorming en uitvoering zodanig beïnvloed dat dit op veel gebieden niet het gewenste niveau kan ontwikkelen om met name complexe, meervoudige en integrale opgaven adequaat uit te voeren. Hierdoor functioneert de organisatie ook niet op adequaat niveau.

Dit wordt deels gecompenseerd door heel hard werken en bijsturen op allerlei onderdelen, allerlei niveaus en allerlei momenten. Mede daardoor gaat er uiteindelijk o0k nog veel (redelijk) goed. Maar het geheel van dit systeem is te kwetsbaar, te afhankelijk van personen en niet robuust genoeg om dit voor de langere termijn goed vol te kunnen houden. Dit speelt te meer omdat voor de uitvoering van veel van de opgaven van de gemeente de afhankelijkheid van en het samenspel met andere partijen en (groepen) inwoners steeds belangrijker wordt. En het systeem van de gemeente Maasdriel is nu onvoldoende toegerust om dat samenspel goed uit te voeren en om daarmee ook een solide, betrouwbare en gelijkwaardige structurele partnerships aan te kunnen gaan. Ook dit zal de uitvoering van opgaven kunnen aantasten. In de bestuurlijke en maatschappelijke omgeving van de gemeente horen we nog sporen van het “oude verhaal” van Maasdriel over gebrek aan lage integriteit, cliëntelisme, onderlinge vechtcultuur, intrinsieke onvoorspelbaarheid c.q. onbetrouwbaarheid als partner. Wij vinden daar vanuit ons onderzoek weinig tot geen reden toe. Wij zijn van oordeel dat zowel politiek, bestuur als ambtelijke organisatie dat oude verhaal zowel intentioneel als in het dagelijks functioneren in belangrijke mate achter zich hebben gelaten en overstegen.

Wel is er een stevig kwaliteitsprobleem in het functioneren van de gemeente. En de (vele) hick-ups, mismatches, misverstanden, roldiffusie, ruis, kortebaanacties etc. die dat in de uitvoering van allerlei processen met zich mee brengt maakt het wel moeilijk om voor de buitenwereld telkens en continu de transparantie, betrouwbaarheid en taakvolwassenheid aan te tonen, waarmee dat oude verhaal definitief van tafel kan. Er gaat gewoon nog teveel mis daarvoor. Wel – eerlijk is eerlijk – is in Maasdriel volksaard en cultuur niet erg ingericht (geweest?) op het functioneren van een sterke en stabiele overheid die stevig intervenieert in maatschappelijke processen. Zelfredzaamheid, autonomie ten aanzien van overheidsregels en de eigen, soms creatieve weg zoeken voor het realiseren van deelbelangen zit wel in de aard van de Maasdrielenaar en werkt dus hier en daar ook nog door in het overheidshandelen. Tegelijk zijn er ook duidelijke signalen dat veel vraagstukken waar inwoners mee zitten (bv. leefbaarheid in dorpen, het woonvraagstuk) niet meer op die manier kunnen worden opgelost en een bredere, langere termijn en meer integrale aanpak vragen. En dat inwoners dat ook steeds meer zien en verlangen van de gemeente. Dus ook dat verhaal wordt een oud verhaal dat niet of nog maar beperkt toepasbaar is voor de toekomst.

Om vanuit deze situatie verder te gaan als Maasdriel en om meer bestuurskracht te gaan ontwikkelen is een nieuw verhaal nodig. Een verhaal waarin Maasdriel de oude beelden definitief van zich kan afschudden en kan gaan groeien en ontwikkelen in de kwaliteit van het functioneren van het geheel van het raderwerk, aangestuurd door een sterk motorblok. Dat verhaal gaat niemand buiten Maasdriel bedenken of waarmaken. Dat zal de gemeente zelf moeten doen. Voor dat verhaal reiken we in het vervolg van dit hoofdstuk de ingrediënten aan.

PAGINA 27 VAN 34

Ambtelijke of bestuurlijke fusie voor komende jaren geen oplossing Wij menen dat een bestuurlijke fusie (al of niet voorafgegaan door een ambtelijke fusie) een goede impuls zou kunnen geven aan de bestuurskracht en ook kan zorgen voor de “reset” die nodig is in zowel het ambtelijk als bestuurlijk deel van het raderwerk van Maasdriel. Tegelijk constateren wij dat een bestuurlijke fusie voor de komende 5 – 6 jaar (en waarschijnlijk langer) geen soelaas biedt in de noodzakelijke versterking van de bestuurskracht. Dit hebben wij in hoofdstuk 4 onderbouwd. Het is wel nodig dat Maasdriel voor de langere termijn opties houdt voor fusie, dan wel verregaande samenwerking met andere gemeenten in de omgeving en daar ook actief mee bezig blijft. Wij zien op de langere termijn daarvoor 3 mogelijke scenario’s: A. Vorming gemeente Bommelerwaard (fusie met Zaltbommel). Dit is naar onze mening (nog steeds) te beschouwen als de meest gerede fusievariant voor Maasdriel. Deze sluit aan bij logische maatschappelijke en geografische grenzen en netwerken en biedt een goede basis om vanuit een sterke Bommelerwaard de verbindingen met zowel de regio Rivierenland als de regio Den Bosch te onderhouden en te versterken. B. Verregaande samenwerking, zowel beleidsmatig als in uitvoering, in/met gemeenten in de Regio Rivierenland.

In dit scenario zou dan de schaal van een groot aantal uitvoerende taken op dat van de Regio Rivierenland worden gebracht en kan ook de inhoudelijke samenwerking op strategische terreinen (economie, wonen, RO, landelijk gebied, klimaat/energie etc.) verder worden opgeschaald/geïntensiveerd (vergelijk bv. Food Valley of Metropoolregio’s). Uiteraard betekent dit vermindering van directe zeggenschap maar mogelijk wel veel meer slagkracht en ontwikkelkracht in de uitvoering. Dit scenario staat naast scenario 1, maar is daarmee niet strijdig. Er zou ook een combinatie gemaakt kunnen worden als dat nodig is. C. Bestuurlijke fusie met gemeente Den Bosch. Dit scenario zien we als een terugvaloptie indien de andere opties voor fusie/samenwerking en versterking van de bestuurskracht niet beschikbaar zijn of niet blijken te werken. Een dergelijk scenario zou wel een fundamentele andere ontwikkeling van het gebied en van de onderlinge relaties en verbindingen in brede zin betekenen en is mede daarom in zijn effecten (ook voor in de inwoners van Maasdriel) sterk onzeker op dit moment. Tegelijk is het - in ieder geval op papier - wel een kans om tot een zeer stevig en robuust systeem van beleidsontwikkeling en -uitvoering te komen in het gebied, ook nog aansluitend bij de oriëntatie van een flink deel van de inwoners.

Het spreekt vanzelf dat Maasdriel niet alleen bepaalt of, hoe en wanneer deze opties aan de orde zijn. Ieder scenario zal een grondig proces van onderzoek, dialoog en voorbereiding met potentiële partners vragen om gekozen te kunnen worden en succesvol te kunnen zijn. Uiteindelijk gaat het vanuit Maasdriel om wat de optimale haalbare variant is vanuit het belang van de inwoners van Maasdriel. Wij zien hierin een begeleidende en eventueel regisserende rol van de Provincie Gelderland; het gaat immers niet om de bestuurskracht van Maasdriel alleen, maar ook over een inzet op sterk lokaal bestuur in het geheel van de Bommelerwaard en Rivierenland. Reset bestuurskracht nu (vooral) op eigen kracht Om tot versterking van de bestuurskracht te komen ligt er voor Maasdriel een grote uitdaging op de korte termijn in de komende jaren. De noodzakelijke “reset” van het gemeentelijk raderwerk betekent dat Maasdriel zichzelf deels opnieuw zal moeten uitvinden. Daarvoor schetsen wij hieronder een samenhangend pakket van acties en ontwikkelingen, die aansluiten bij de 3 eerste “knoppen” uit hoofdstuk 4 (ambities, organisatiekracht en bestuurlijke kracht). Uitvoering van dit pakket kan snel starten, maar zal zeker tot in 2024 en 2025 duren.

Aan de hand van de resultaten die dit pakket oplevert kan Maasdriel vanuit een zelfbewuste en onderbouwde positie de keuzes kunnen maken die voor de lange termijn op het gebied van fusie/samenwerking volgens de 3 bovenstaande scenario’s nodig zijn. Een mogelijk pakket voor versterking van de bestuurskracht ziet er naar onze opvatting als volgt uit: 1. Erken volmondig het bestuurskrachtprobleem van Maasdriel. We hebben binnen de verschillende geledingen van de gemeente vaak veel kritisch vermogen op het eigen functioneren gemerkt en dat is positief. Tegelijk hebben we ook gemerkt dat er gemakkelijk gerelativeerd wordt (“in andere gemeenten gaat ook veel fout”). Of dat een negatief beeld vanuit buiten als oneerlijk, onterecht of achterhaald wordt geframed (“ze roepen maar wat” of “weet wie het zegt”). We merkten intern soms ook dat wel bestuurskrachtproblemen worden erkend, maar de oorzaak buiten zichzelf worden geplaatst (“anderen” doen het verkeerd, het is vooral een erfenis van het verleden, ík doe wel mijn best maar in je eentje kan je ook niet veel etc.). In al deze redeneringen zit natuurlijk soms iets van waarheid, maar ze helpen niets in het versterken van de bestuurskracht. PAGINA 28 VAN 34

2.

3.

4.

5. 6. 7.

8.

9.

Maak raadsbreed een plan voor versterking van de bestuurskracht op basis van de keuzes die in dit pakket worden voorgelegd en zoek daarin ook je inwoners en bevolking op. Ook daar liggen ideeën en leeft energie om de bestuurskracht te versterken. Bovendien ligt daar – getuige het onderzoek Kieskompas – een sterke behoefte om gezien en gehoord te worden door de gemeente en om zich met de gemeente te verbinden in het samen aanpakken van belangrijke uitdagingen. Denk hiervoor bijvoorbeeld aan een vorm van burgerpanel of burgerberaad. Betrek ook belangrijke maatschappelijke partners. Stel op korte termijn een Maasdrielse Agenda op voor de komende 5 – 10 jaar. Een compact, scherp en eerlijk handelingsperspectief met de belangrijkste opgaven en te behalen resultaten voor de langere termijn met ruimte voor flexibiliteit. Baseer je daarbij goed en gedegen op de actuele trends en ontwikkelingen in samenleving, economie, ruimte en bestuur en let juist op de onderstromen daarin. Dit proces van opstellen van een Maasdrielse Agenda leent zich uitstekend om meer verbinding te zoeken met inwoners en maatschappelijke en bestuurlijke omgeving, zodat het ook een echte gezamenlijke en een samenwerkingsagenda wordt.

Stel – deels parallel aan de Maasdrielse Agenda - een Maasdrielse Besturings- en Organisatiefilosofie op over rolverdeling, samenspel en kernwaarden in het politiek- bestuurlijk- ambtelijk samenspel, passend bij een hedendaagse kwaliteitsgemeente en in verbinding met de samenleving. Zoek daarbij inspiratie bij andere gemeenten die een dergelijk proces hebben doorlopen en hedendaagse vormen van samenspel hebben ontwikkeld. Herformuleer op basis van de resultaten van 4 en 5 het Bestuursakkoord en verwerk dit in een raadsbreed bestuursakkoord voor de rest van de raadsperiode. Zet in op een niet-gepolitiseerde (zaken)College van B&W met een samenstelling gebaseerd op competenties en samenwerkingsvaardigheden ter uitvoering van het raadsbrede Bestuursakkoord. Werk vanuit de Agenda en de Besturings- en Organisatiefilosofie aan versterking en verbetering van de relaties in de lokale samenleving en met bestuurlijke partners. Werk er aan om een meerwaarde te bieden aan je partners. Stel daarvoor een hedendaagse visie op samenwerking op als uitwerking van besturings- en organisatiefilosofie. Zorg dat je als Maasdriel geen “probleem” bent, maar zoveel mogelijk een “oplossing” voor andere partijen in de samenwerking. Geef een boost aan de organisatieontwikkeling naar een ketengeoriënteerde organisatie. Ontwerp een realistisch veranderpad voor de jaren 2024 en 2025.

Verwacht in die jaren een teruggang in productie en realisatie op onderdelen. Zorg voor goed en voldoende ambtelijk leiderschap en bestuurlijke aansturing. Maak de ontwikkeling van de BVEB af zoals nu gepland tot en met 2024, en oriënteer daarna op een doorontwikkeling/integratie in een verdergaande samenwerking in samenhang met de keuze voor fusie/samenwerking op de langere termijn volgens 1 van de 3 scenario’s.

Randvoorwaarden voor succes Zoals al aangegeven sluit de lijn van denken over de bestuurskrachtontwikkeling van Maasdriel aan bij de lijn van denken uit 2017. Toen werd geconstateerd dat het eigenlijk niet realistisch zou zijn om als Maasdriel (en Zaltbommel) zelfstandig de noodzakelijke bestuurskrachtversterkingen door te voeren. Daarom werd ook ingezet op verregaande samenwerking en/of fusie tussen beide gemeenten. Nu die weg – in ieder geval voor de komende jaren – niet meer open ligt moet wel realistisch gekeken worden naar de mogelijkheden voor Maasdriel zelf om met een pakket zoals hierboven geschetst succesvol aan de gang te kunnen gaan. De randvoorwaarden en mogelijkheden voor succes moeten optimaal worden benut. Zoals in het bovenstaande pakket al is geformuleerd is de houding, de “mindset” voor de aanpak van de bestuurskrachtverbetering cruciaal. Neem de situatie en de noodzaak serieus, ga niet nodeloos in de weerstand en zet samen de schouders eronder. Een belangrijke succesfactor is adequaat leiderschap, zowel ambtelijk als bestuurlijk als politiek. Durf daarin te investeren en keuzes te maken als Maasdriel. En voor de personen en professionals die het betreft: zoek elkaar op en versterkt en bevestig elkaar in die rol.

PAGINA 29 VAN 34

Zoek en vind en investeer in de kracht in samenleving en lokale/regionale partnerships. Natuurlijk is er veel kritiek en wordt er veel gemopperd op de gemeente. En dat is niet altijd leuk en gemakkelijk, zeker als dat als onterecht wordt gevoeld. Maar er zit ook (en misschien ook wel juist daarin) een heel duidelijke relatiewens en verlangen om samen op te trekken in belangrijke zaken voor de inwoners van Maasdriel en de regio. En inwoners, maatschappelijke organisaties en bestuurlijke partners hebben uiteindelijk ook een direct belang bij een bestuurskrachtig Maasdriel. Zoek kennis en ervaring met vergelijkbare trajecten in andere gemeenten. Maasdriel is natuurlijk uniek, maar niet de enige gemeente die werkt of heeft gewerkt aan versterking en modernisering van het raderwerk in relatie tot herdefiniëring van de band met inwoners/lokale samenleving. Ga op korte termijn in gesprek met de Provincie Gelderland voor ondersteuning via kennis, begeleiding en middelen in dit ingewikkelde traject. Inwoners van Maasdriel, Bommelerwaard en Rivierenland zijn ook inwoners van Gelderland en verdienen dus ook die support waar nodig en mogelijk. En de provincie is ook mede verantwoordelijk voor een goed en sterk lokaal bestuur, ook (of misschien wel juist) als er geen herindeling wordt uitgevoerd.

Erken dat het geen gemakkelijke weg is en dat er dingen mis zullen gaan en teleurstellingen en terugval zal komen. Maar dat het wel de goede weg is en op dit moment ook eigenlijk de enige weg.

PAGINA 30 VAN 34

6. Bijlagen Overzicht informanten en gesprekspartners onderzoek Intern gemeente Ambtelijke vertegenwoordigers Stuurgroep (gemeente en Provincie) Fractievoorzitters (dialoogsessie) Management Team (dialoogsessie en gesprek ervaringen BVEB) College (dialoogsessie) + 1 interview OR (dialoogsessie) + 1 interview Dwarsdoorsnede organisatie (ca. 8 personen via OR&MT) Specifiek deskundige medewerkers Sociaal Domein en Financiën Vertegenwoordigers adviesbureaus &BAS en Prepared Mind (aangedragen vanuit gemeente) Externe partijen Provincie Gelderland, lid College GS BVEB, directeur Provincie Brabant, ambtelijk vertegenwoordiger Regio Rivierenland, voorzitter bestuur Gemeente Zaltbommel, vertegenwoordiging College B&W Gemeente West-Betuwe, burgemeester en gemeentesecretaris Gemeente West Maas en Waal, burgemeester en gemeentesecretaris Gemeente Den Bosch, burgemeester en gemeentesecretaris Vertegenwoordigers/delegaties Dorpsraden, dialoogsessie Woningstichting Maasdriel, directeur Woningstichting De Kernen, bestuurlijk vertegenwoordiger Cliëntenraad Sociaal Domein Bommelerwaard, vertegenwoordiging Stichting Welzijn Bommelerwaard, directeur Stichting Kompas Bommelerwaard, directeur Bedrijvenkring Bommelerwaard, bestuurlijk vertegenwoordiger Ondernemersvereniging Maasdriel, voorzitter

PAGINA 31 VAN 34

Documentatieoverzicht bestuurskrachtonderzoek Maasdriel 2023                               

Rapport Bestuurlijke toekomst Bommelerwaard, Berenschot (2017) GR – Projectplan griffierskring Gelderlands-Zuid, verbinding , verdieping & vaardigheden (2018) Regionaal Economische Analyse Regio Rivierenland, 2020 Verantwoord (be)sturen BVEVB - Eindrapport variantenanalyse, &VanderLaar (2021) BVEB, Raadsbesluit toekomst BVEB (2021) Maasdriel Bestuursakkoord 2022-2026 (2021) Nota Verbonden Partijen (2019) Onderzoek bestuurlijke regionale ecosystemen Den Bosch /Noord Oost Brabant, Berenschot & RuG (2021) Regionaal Economisch Ambitiedocument 2022-2025 Rivierenland (2021) Accountsverslag gemeente Maasdriel 2021 (2022) Jaarstukken gemeente Maasdriel (2022) Managementletter Maasdriel (2022) GR - Informatieprotocol GR'en Rivierenland (2020) Formatiescan Team Realisatie en Beheer Gemeente Maasdriel, BMC (2022) Kaderbrief gemeente Maasdriel 2024-2027 (2023) Resultaten Enquete Kernenvsie Maasdriel (2023) Accountsverslag gemeente Maasdriel 2022 (2023) Perspectiefnota gemeente Maasdriel (2023) Programmabegroting gemeente Maasdriel 2023-2026 incl paragraaf verbonden partijen Maasdriel (2023) Integraal Veiligheidsplan De Waarden 2023-2026, (2023) BVEB, Organisatieplan 2023 (2023) Organisatie en besturingsfilosofie Bommelerwaard (2019) Visie op werken & uitvoeringsplan (2021) Gezamenlijke visie op dienstverlening (2019) Visie op HR in de Bommelerwaard (2019) Communicatievisie Maasdriel

(2020) Programmaplannen/uitvoeringsagenda's (o.a. Kerngericht werken, Omgevingswet, Dienstverlening) (2019 – 2022) Rapportage BMC Bestuurscultuur (2010) Rapportages Korsten/De Cloe informatieproces (2011) Vitaal en veerkrachtig Maasdriel, presentatie OT/MT organisatieontwikkeling (2023). Rekenkamerrapporten afgelopen jaren.

PAGINA 32 VAN 34

Korte beschrijving ontwikkelfases organisaties INK-kwaliteitsmodel Bron: https://managementmodellensite.nl/ink-model/ Vijf ontwikkelingsfasen In het INK model worden vijf fasen onderscheiden, die doorlopen moeten worden om een excellente organisatie te worden. De fases lopen op in mate van complexiteit. In de fases zijn de vijf fundamentele kenmerken terug te vinden: naarmate de werkwijzen van de organisatie meer voldoen aan deze vijf kenmerken, bevindt de organisatie zich in een hogere fase. In fase 1 is de organisatie voornamelijk intern gericht en gaat alle aandacht uit naar het zo goed mogelijk uitvoeren van activiteiten. In daarop volgende fases komt de samenhang tussen activiteiten steeds duidelijker in beeld en slaagt de organisatie er steeds meer in om pro-actief op te treden en tijdig in te spelen op veranderingen en ontwikkelingen. Tevens is in latere fases sprake van een sterkere gerichtheid op het voldoen aan de wensen en verwachtingen van de diverse doelgroepen van de organisatie. Hieronder lichten we de vijf ontwikkelingsfasen toe. Fase 1: Activiteit georiënteerd In deze fase staat kwaliteit op de werkplek centraal. Medewerkers van de organisatie zijn er op gericht hun taak, het leveren van goede producten en diensten, zo goed mogelijk uit te voeren. De medewerkers zijn goed opgeleid. Vakmanschap wordt gewaardeerd.

De directie regelt het beleid en de externe contacten en informeert de medewerkers hierover. Als er klachten zijn probeert de organisatie die te verhelpen. Fase 2: Proces georiënteerd Het primaire proces, het leveren van goede producten en diensten wordt beheerst: er bestaat een helder en gedeeld beeld van de wijze waarop producten en diensten aansluiten op de wensen van de klant en wat daarvoor aan inzet van personeel en middelen nodig is. De afzonderlijke processtappen zijn vastgesteld en taken en verantwoordelijkheden zijn beschreven. Voor het primaire proces zijn prestatie-indicatoren afgesproken; op basis van metingen daarmee worden verbeteringen aangebracht. Fase 3: Systeem georiënteerd Op alle niveaus (directie, team, individuele leerkracht) wordt systematisch gewerkt aan het verbeteren van het primaire proces. De ‘Plan-Do-Check-Act cyclus’ wordt toegepast zowel in het primaire proces als in de ondersteunende en besturingsprocessen. Voor alle processen zijn prestatie-indicatoren vastgesteld aan de hand waarvan wordt geëvalueerd en bijgesteld. Op deze wijze beïnvloedt de waardering van de leerlingen, de ouders, het bestuur en de buurt/maatschappij in belangrijke mate het beleid van de organisatie. De focus ligt op het te voorkomen van problemen in plaats van het verhelpen van problemen.

Fase 4: Keten georiënteerd Het beleid van de organisatie komt in nauwe samenwerking met de partners tot stand. Partners zijn bijvoorbeeld andere organisaties, samenwerkingsverbanden, netwerken, ondersteunende organisaties en overheden. Het streven is om gezamenlijk maximale toegevoegde waarde te realiseren. Per partner wordt bepaald wie het meest geschikt is om een bepaalde taak uit te voeren. Ook de evaluatie van beleid wordt gezamenlijk met partners ondernomen. Innovatie staat voorop. Fase 5: Transformatie georiënteerd De organisatie is erop gericht om tot de besten te horen. Het proces van continu verbeteren is in de organisatiestructuur en –cultuur verankerd. Trends als maatschappelijke ontwikkelingen en veranderingen in wetgeving worden vroegtijdig gesignaleerd. Op basis van een lange termijn visie worden tijdig de bakens verzet om nieuwe activiteiten op te starten, de organisatieorganisatie daarvoor in te richten en de samenwerking met de partners bij te stellen. Het onderscheiden van vijf fases wekt de suggestie dat een hogere fase per definitie beter is. In zekere zin klopt dit ook. Een organisatie die zich in fase 3 bevindt, voldoet immers meer en op meer terreinen aan de fundamentele kenmerken van het INK model. Aan de andere kant geldt dat de vijfde fase niet voor alle organisaties de meest gewenste fase is.