Onderzoek grote projecten versie RKCHT

ONDERZOEK GROTE PROJECTEN in Hulst en Terneuzen

Stad naar het water, water naar de stad

januari 2022 Rekenkamercommissie gemeente Hulst en Terneuzen Samenstelling Mw. Dr. P.S. Verhoeven Dhr. ing. E. de Koster CIA, CISA, RO (tot 1/1/2022) Dhr. K. Kort Dhr. drs. R. Blacquière Contactgegevens Postbus 35 4530 AA Terneuzen Tel. 0115-455567 E-mail: griffier@terneuzen.nl 0

INHOUDSOPGAVE

pag.

HOOFDSTUK 1 INLEIDING 1.1 Inleiding 1.2 Leeswijzer 1.3 Doelstelling 1.4 Centrale vraagstelling

2 3 3 3

HOOFDSTUK 2 AANPAK VAN HET ONDERZOEK 2.1 Reikwijdte en afbakening onderzoek 2.2. Onderzoeksmethode 2.3 Dossierselectie 2.4 Project-’governance’ 2.5 Normenkader

4 4 5 7

HOOFDSTUK 3 BESCHRIJVING VAN DE ONDERZOCHTE PROJECTEN 3.1 Project de Nieuwe Bierkaai in Hulst 3.2 Project Veerhaven in Terneuzen

9 12

HOOFDSTUK 4 RESULTATEN VAN HET ONDERZOEK 4.1 Bevindingen m.b.t. het project de Nieuwe Bierkaai 4.2 Bevindingen m.b.t. het project Veerhaven

16 22

HOOFDSTUK 5 CONCLUSIES VAN HET ONDERZOEK 5.1 Conclusies m.b.t. het project De nieuwe Bierkaai 5.2 Conclusies m.b.t. het project Veerhaven

27 29

HOOFDSTUK 6 AANBEVELINGEN 6.1 Aanbevelingen m.b.t. het project De nieuwe Bierkaai 6.2 Aanbevelingen m.b.t. het project Veerhaven 6.3 Checklist grote projecten voor de gemeenten Hulst en Terneuzen 6.4 Aanbeveling voor beide gemeenten m.b.t. checklist grote projecten

31 31 33 34

HOOFDSTUK 7 BESTUURLIJKE REACTIES 7.1 Bestuurlijke reactie gemeente Hulst 7.2 Bestuurlijke reactie gemeente Terneuzen

35 36

NAWOORD REKENKAMERCOMMISSIE

37

BIJLAGEN

38

1

HOOFDSTUK 1 1.1

INLEIDING

Inleiding

Na consultatie van de verschillende raadsfracties van de gemeenten Hulst en Terneuzen met de vraag naar onderzoeksonderwerpen, kwam in 2019 de vraag naar voren om een onderzoek uit te voeren naar de beheersing van grote projecten in de gemeente Hulst en Terneuzen. De directe aanleiding hiervoor was mede de uitkomst van de discussie in de gemeenteraad van Terneuzen naar aanleiding van het Integraal Huisvestingsplan m.b.t. de nieuwbouw van de nieuwe brede school in Othene. De Rekenkamercommissie Hulst/Terneuzen (RKCHT) heeft hierop besloten om een dergelijk onderzoek voor beide gemeente uit te voeren, waarbij voor Hulst het project de Nieuwe Bierkaai is gekozen en voor Terneuzen het project Veerhaven. Overigens is de keuze voor het project Veerhaven (door een interne communicatiestoring bij de RKCHT) pas later tot stand gekomen. Hierdoor is het onderzoek later afgerond dan oorspronkelijk was gepland. De RKCHT hoopt dat er met dit onderzoek een goed antwoord wordt gegeven op de geformuleerde vraagstelling en dat er voldoende aanknopingspunten worden aangegeven, om mogelijke verbeteringen aan te brengen. Tot slot bedankt de Rekenkamercommissie allen, die aan dit onderzoek een bijdrage hebben geleverd.

2

1.2

Leeswijzer

De rapportage is als volgt opgebouwd: in hoofdstuk 1 worden de inleiding, de doelstelling en de vraagstelling van het onderzoek weergegeven. In hoofdstuk 2 wordt de aanpak van het onderzoek geschetst. Hoofdstuk 3 bevat een beschrijving (en de nodige achtergrondinformatie) van de projecten De Nieuwe Bierkaai in Hulst en de Veerhaven in Terneuzen. In hoofdstuk 4 worden de resultaten van het onderzoek aangegeven (bevindingen). In hoofdstuk 5 worden de getrokken conclusies van het onderzoek weergegeven. Hoofdstuk 6 bevat de aanbevelingen. Vervolgens is in hoofdstuk 7 de bestuurlijke reactie van zowel van de gemeente Hulst als die van Terneuzen integraal opgenomen. Tot slot is er een nawoord van de Rekenkamercommissie geformuleerd. 1.3

Doelstelling

De doelstelling van dit onderzoek is om zicht te krijgen op de wijze waarop de gemeenteraden van Hulst en Terneuzen in de gelegenheid zijn gesteld om het gebied van grote projecten hun wettelijke rol goed te kunnen uitvoeren. Het gaat hierbij met name om de kader stellende - en de controlerende rol die de Raad heeft. 1.4

Centrale vraagstelling

Als centrale vraagstelling heeft de RKCHT hiertoe het volgende geformuleerd: Hebben de gemeenten Hulst en Terneuzen de beheersing van grote projecten op een zodanige wijze georganiseerd, dat de gemeenteraden van beide gemeenten in de positie zijn gebracht om hun kader stellende en controlerende rol te vervullen? Naast deze centrale vraag zijn de volgende deel vragen geformuleerd: Deelvragen: 1. Welke beleidskaders hebben de gemeenten Hulst en Terneuzen vastgelegd met betrekking tot de beheersing van grote projecten? 2. Op welke wijze wordt de projectbeheersing rondom grote projecten in de praktijk uitgevoerd? 3. In hoeverre zijn de gemeenteraden van Hulst en Terneuzen in staat gesteld om bij grote projecten hun kader stellende en controlerende rol te vervullen? 4. In hoeverre hebben de gemeenteraden van Hulst en Terneuzen hun kader stellende en controlerende rol vervuld? De begeleidingscommissie van de RKCHT heeft eind 2020 met bovenstaande vraagstelling ingestemd, waarna in het voorjaar van 2021 met het onderzoek is gestart.

3

HOOFDSTUK 2 2.1

AANPAK VAN HET ONDERZOEK

Reikwijdte en afbakening onderzoek

De Rekenkamercommissie heeft op basis van diverse gevoerde gesprekken gekozen voor een afbakening van het domein van het onderzoek en een keuze te maken uit investeringsprojecten vanaf € 2,5 miljoen lopend en/of afgerond in 2016 t/m 2020. In Hulst spelen twee van dergelijke grote projecten: de ontwikkeling/realisatie van de Nieuwe Bierkaai en de ontwikkeling van Perkpolder. Omdat dit laatste project zich nog in de beginfase bevindt èn dit project in een BV-constructie is ondergebracht, is voor Hulst gekozen voor het project de Nieuwe Bierkaai. Tevens wordt hiermee bereikt dat de gedane aanbevelingen m.b.t. het project de Nieuwe Bierkaai ook mogelijk kunnen worden toegepast op het project Perkpolder. Voor Terneuzen waren diverse projecten genoemd (verbouwing Stadhuis, Rondje kreek, Museum Axel, Veerhaven). Uiteindelijk heeft de RKCHT gekozen voor het project Veerhaven. Ook hier hoopt de Rekenkamercommissie dat de gedane aanbevelingen voor de gemeente voor toekomstige grote projecten van nut zullen zijn. 2.2

Onderzoeksmethode

De Rekenkamercommissie heeft het onderzoek in eigen beheer uitgevoerd. In feite gaat het om2 case studies. Op basis van de centrale vraagstelling heeft de RKCHT allereerst voor beide cases een normenkader opgesteld. Vervolgens hebben de volgende dataverzamelingsmethoden plaatsgevonden: allereerst deskresearch met bronnen van binnen en buiten de gemeenten, die vervolgens zijn bestudeerd. Daarna zijn er interviews gevoerd met betrokkenen. gemeenteraadsleden, leden van het college van B&W en betrokken ambtenaren van Hulst en Terneuzen. In bijlage A is aangegeven met wie is gesproken. Deze verkregen informatie heeft de RKCHT vervolgens naast het opgestelde normenkader gelegd. Deze fase van het onderzoek heeft geleid tot een z.g. nota van bevindingen, die voor ambtelijk hooren wederhoor is voorgelegd aan de gemeenten Hulst en Terneuzen ter controle op feitelijke onjuistheden. Na deze procedure zijn de gemaakte opmerkingen in de rapportage verwerkt. Vervolgens is de rapportage afgerond en voorzien van conclusies en aanbevelingen, welke voor bestuurlijk hoor- en wederhoor aan beide gemeenten zijn voorgelegd. De bestuurlijke reacties van de gemeenten Hulst en Terneuzen maken integraal onderdeel uit van de rapportage (hoofdstuk 7). Tot slot heft de RKCHT een nawoord opgesteld. 2.3

Dossierselectie

Aan de hand van de hierboven aangeven afbakening zijn diverse dossiers en documenten geanalyseerd. In bijlage B is een overzicht van deze documenten weergegeven.

4

2.4

Project-’governance’

Grote projecten, zoals het project de Nieuwe Bierkaai, kunnen tot het gewenste resultaat leiden als voldaan wordt aan de eisen van project-‘governance’. Het Ministerie van Financiën omschrijft project-‘governance’ als “het waarborgen van de onderlinge samenhang van de wijze van sturen, beheren en toezicht houden van een organisatie, gericht op een efficiënte en effectieve realisatie van doelstellingen, evenals het daarover op een open wijze communiceren en verantwoording afleggen aan belanghebbenden” (Ministerie van Financiën, 2000).

Sturing

Toezicht

Project

Controle

Verantwoording

Figuur 1: Project-governancemodel Project-‘governance’ bestaat uit de volgende onderdelen: Sturing, Controle, Verantwoording en Toezicht • •

• •

Sturing is het proces waarbij door de gemeenteraad richting wordt gegeven om beleidsdoelstellingen te realiseren (uitzetten van koers); Controle is het proces waarbij een stelsel van maatregelen en procedures wordt ingevoerd en gehandhaafd, zodat de gemeenteraad kan vaststellen of de uitvoering in overeenstemming is en blijft met de gemaakte plannen. Zo nodig wordt er bijgestuurd (op koers houden); Verantwoording betekent het rekenschap afleggen aan de gemeenteraad door middel van bijvoorbeeld voortgangsrapportages en het jaarverslag (in ‘control’ zijn); Toezicht is de beoordeling door een externe toezichthouder, zoals de accountant, of de processen binnen de projectorganisatie voldoen aan de daaraan gestelde eisen.

Project-‘governance’ dient te passen in het stelsel van verantwoordelijkheids- en bevoegdheidsverdeling, zoals dit in de Gemeentewet (en andere wet- en regelgeving) is vastgelegd. Het gaat hierbij om de kader stellende en controlerende rol, die bij de gemeenteraad is neergelegd. Het dagelijks bestuur ligt bij het College van Burgemeester en Wethouders. Voor opdrachten of projecten kan het college een projectorganisatie instellen voor de uitvoering.

5

Schematisch ziet deze governance-systematiek er als volgt uit:

Figuur 2: Schema rollen en verantwoordelijkheden De Rekenkamercommissie heeft deze elementen (met uitzondering van toezicht) gebruikt bij het opstellen van een normenkader, waaraan de uitvoering van het project De Nieuwe Bierkaai is getoetst.

6

2.5

Normenkader

De RKCHT heeft ten behoeve van dit onderzoek het volgende normenkader opgesteld: Beleidskader

De gemeenteraden van Hulst en Terneuzen hebben kaders vastgesteld voor de beheersing van grote projecten Kaderstelling Doel, scope en het projectresultaat van de projecten zijn vastgelegd. Tijd en planning Er is voor elk project een projectplanning met relevante mijlpalen opgesteld, gebaseerd op een inschatting van doorlooptijden aan de hand van vergelijkbare projecten. De gemeenteraden van Hulst en Terneuzen zijn tijdig geïnformeerd over vertragingen en zijn in staat gesteld om bij te sturen. Financiën Er is een vastgesteld budget voor het project (inclusief risicobudget t.b.v. het college) Er is een realistische en onderbouwde raming van te verwachten investeringen (inclusief risicobudget) en exploitatiekosten op lange termijn opgesteld. In geval van (dreigende) overschrijdingen heeft de projectleider mitigerende maatregelen getroffen. De gemeenteraden van Hulst en Terneuzen zijn tijdig geïnformeerd over (dreigende) budgetoverschrijdingen en zijn in staat gesteld om bij te sturen. De gemeenteraden van Hulst en Terneuzen zijn tijdig geïnformeerd over (dreigende)- verhogingen/verlagingen van de exploitatielasten en zijn in staat gesteld om bij te sturen. Risicomanagement Bij aanvang van de projecten is een risico-inventarisatie uitgevoerd. Gedurende de realisatie zijn deze risico’s geactualiseerd (minimaal bij elke mijlpaal).

De gemeenteraden van Hulst en Terneuzen zijn tijdig geïnformeerd over mogelijk relevante risico’s en zijn in staat gesteld om bij te sturen. Kwaliteit Kwaliteitseisen zijn vastgelegd en er is op toegezien dat deze zijn toegepast. De gemeenteraden van Hulst en Terneuzen zijn tijdig geïnformeerd over aanpassingen in de kwaliteitseisen en zijn in staat gesteld om bij te sturen. Organisatie Het project heeft een ambtelijke en een bestuurlijke opdrachtgever. De taken en verantwoordelijkheden van deze opdrachtgevers is bij beide bekend. De Colleges van Hulst en Terneuzen sturen de projectorganisatie op basis van het projectplan (m.b.t. bovenstaande criteria) aan. Informatievoorziening De ambtelijke organisatie heeft periodiek de colleges van Hulst en Terneuzen geïnformeerd over de voortgang van het project. Deze rapportages bevatten een risicoparagraaf. De colleges van Hulst en Terneuzen zijn tijdig geïnformeerd over (dreigende) afwijkingen (tijd/geld/risico’s/kwaliteit/organisatie). De colleges van Hulst en Terneuzen zijn periodiek geïnformeerd over de effectiviteit van mitigerende maatregelen voor deze afwijkingen. De colleges van Hulst en Terneuzen hebbende gemeenteraden tijdig en volledige geïnformeerd over de voortgang van het project, (dreigende) afwijkingen en effectiviteit van de mitigerende maatregelen.

Controle/bijsturing De gemeenteraden van Hulst en Terneuzen hebben hun kaderstellende rol vervuld bij het vaststellen van het projectplan. 7

De gemeenteraden van Hulst en Terneuzen hebben gecontroleerd of de colleges binnen de gestelde kaders hebben geopereerd (minimaal bij elke mijlpaal). De gemeenteraden van Hulst en Terneuzen zijn tijdig in staat gesteld om projecten bij te sturen c.q. nieuwe kaders vast te stellen.

8

HOOFDSTUK 3

BESCHRIJVING VAN DE ONDERZOCHTE PROJECTEN

In dit hoofdstuk wordt naast een beschrijving ook de nodige achtergrondinformatie weergegeven van de door de RKCHT voor dit onderzoek geselecteerde projecten. 3.1. Project de Nieuwe Bierkaai in Hulst Eind 2003 nam de gemeente Hulst het initiatief om het noordwestelijke deel van de binnenstad van Hulst binnenstad aan te pakken. Centraal stond de wens om het gebied aantrekkelijker te maken voor zowel bewoners, ondernemers als bezoekers. Belangrijk onderdeel was om – net als vroeger weer water in de stad te brengen. Daarnaast moesten er verpauperde gebouwen verdwijnen en nieuwe gebouwen verschijnen. De jaren 2003 en 2004 stonden in het teken van de initiatieffase en de start van de definitiefase. In de definitiefase stond het gezamenlijk ontwikkelen van de projectstrategie, het vermarkten en beheersen van (ontwikkelings-)risico’s centraal. De definitiefase mondde uit in een document voorbereiding realisatiefase. Waarin het voorontwerp bestemmingsplan (RV 31-01-2006) een belangrijke mijlpaal was. Begin 2007 hebben gesprekken met Provincie Zeeland geleid tot een toezegging van een aanzienlijke bijdrage en was Monumentenzorg Zeist opnieuw goed aangesloten bij de planvisie. Begin 2008 werd er volop gebouwd in deelgebied 1 en kwam deelgebied 2 nagenoeg in eigendom van de gemeente. Deelgebied 3 werd verder uit onderhandeld.

Voor deelgebied 4 t/m 7 waren concrete plannen voorhanden en alleen voor deelgebied 8 wachtte men nog op initiatief van de huidige eigenaar. Daarmee werd begin 2008 formeel gestart met de realisatiefase. Direct na het op de markt zetten van de deelprojecten van het project brak de economische crisis uit, waardoor er aannemers en projectontwikkelaars failliet gingen. Hierdoor liep het project vertraging open moest het meerdere malen worden aangepast. De tenderprocedure voor deelgebied 5-7 is daardoor pas gestart eind 2010 en afgerond begin 2011. Ondanks de toen financieel lastige situatie, werd besloten om de nieuwe waterpartij in 2010/2011 direct al aan te leggen. Daarmee werd weliswaar een grote kostenpost van het project naar voren gehaald, maar tegelijkertijd werden door het creëren van een aantrekkelijke openbare ruimte de leefbaarheid en het aanzicht van de stad verbeterd. Dit moest een stimulans zijn om de ontwikkeling van de omliggende deelgebieden verder te ontwikkelen. De kosten hiervan dienden wel te worden terugverdiend met de verkoop en ontwikkeling van andere deelgebieden (deelgebied 1, 2 (deels), 4, 5, 7 en 8), die met het oog daarop werden aangekocht. In de resterende deelgebieden (deelgebied 6, 9 en 10) werden planologische mogelijkheden voor ontwikkeling geboden, maar werd de uitvoering aan de markt overgelaten.

Uiteindelijk zijn er deelgebieden tegen een lagere prijs verkocht (deelgebieden 5 en 7) en heeft de gemeenten forse bedragen voor zijn rekening genomen om het project te realiseren.

9

Plan De Nieuwe Bierkaai bestaat uit de volgende verschillende deelgebieden (zie tekening hieronder).

Figuur 3: deelgebieden De Nieuwe Bierkaai. Op basis van een projectexploitatie, waarin kosten en opbrengsten van het project inzichtelijk werden gemaakt leek het project een financieel gezond project te zijn. Op grond hiervan is met de ontwikkeling gestart. De opzet van het plan was om het gefaseerd uit te voeren: Stap 1: deelgebied 1 Stap 2: deelgebieden 3,4 en 7 Stap 3: deelgebied 6 Stap 4: deelgebieden 2 en 5 10

Inmiddels (begin 2022) ziet het gebied er als volgt uit (impressie):

Met de realisatie van een bioscoop (start eind 2021, in deelgebied 4) komt het einde van het project De Nieuwe Bierkaai in zicht.

11

3.2. Project Veerhaven in Terneuzen Het herstel van de relatie tussen de stad Terneuzen en de Westerschelde is een thema dat al dateert uit 1988 (Innovatieplan Scheldeboulevard). Vervolgens is dit idee later verder uitgebouwd in de visie Veerhaven. Het doel van deze visie is om de veerhaven en de omgeving van Terneuzen een sterke fysieke relatie te geven met de Westerschelde en ook van de noordzijde van de stad een aantrekkelijke, recreatieve en toeristische trekker van formaat te maken. De visie Veerhaven is in 2008 door de Gemeenteraad vastgesteld, waarbij werd besloten tot de verdere uitwerking van deze visie. Op grond hiervan heeft het toenmalige College van B&W een Structuurvisie laten opstellen, waarvan de Veerhaven onderdeel uitmaakte. Deze visie, “Structuurvisie Binnenstad Terneuzen”, is door de toenmalige Raad op 26 januari 2012 vastgesteld. Om de bestaande structuurdragers beter te laten functioneren, de ontwikkelingsgebieden tot bloei te brengen en de verbindingen tot stand te brengen, zijn in deze Structuurvisie Binnenstad een aantal projecten gedefinieerd, waarvan de ontwikkeling van de Veerhaven er één is.

In onderstaand plaatje is deze visie als volgt weergegeven.

Figuur 4: Structuurvisie Binnenstad Terneuzen (2012)

12

Het College besloot in 2013 tot aankoop van de Veerhaven van de Domeinen. Vervolgens heeft het toenmalige college van B&W in 2014 een stedenbouwkundige visie aan de Raad aangeboden. De Raad heeft vervolgens besloten om het plan naar een realistischer ambitieniveau te brengen. Opzet is dat het gebied Veerhaven en omgeving het toeristisch-recreatieve visitekaartje van de gemeente moet worden. In een later stadium (14 december 2017) heeft de Raad met het projectvoorstel ICOON (de realisatie van een uitkijktoren) ingestemd. De totale kosten voor realisatie werden in 2014 geraamd op € 6.010.000,--. Daarvan komt € 5.260.000,-- voor rekening van de gemeente Terneuzen. Voor het resterende deel van de financiering is naar private partijen gezocht. (Voor een overzicht van de kosten van het project en de financiële dekking, wordt verwezen naar bijlage E). In het Stedenbouwkundig Plan Veerhaven en Omstreken bestaat het project Veerhaven uit de volgende deelgebieden:

Figuur 5: Deelgebieden project Veerhaven

13

Het project wordt in 6 fasen uitgevoerd van 2016 t/m 2021. Zie hiervoor onderstaand figuur. Een volledig overzicht (incl. foto’s) van de verschillende fases van het project is weergegeven in bijlage D van dit rapport.

Figuur 6: Fasering project Veerhaven Fase 1 Deze fase betreft de aansluiting van de Nieuwstraat op het projectgebied nabij Westbeer en is inmiddels uitgevoerd. Fase 2 Fase 2 betreft de herinrichting van het strandje achter Westbeer met een thematische speelvoorziening (opgebouwd uit windmolenwieken) en vlonders. De loopverbinding vanuit het Stadhuisplein naar de Scheldeboulevard. Deze fase is inmiddels uitgevoerd Fase 3 Fase 3 van het project is eind maart 2018 geopend: de herinrichting van 2 pieren met nieuwe paden en banken. Op de pier ten westen van de Veerhaven is een scheepsspotterplek gerealiseerd. Vanaf deze plek is de grote scheepvaart van zeer dichtbij te beleven. In 2020 is ook de drijvende steiger in de Veerhaven geopend. Bezoekers kunnen nu dicht bij de schepen komen en in contact komen met het maritieme karakter van de omgeving.

14

Fase 4 De loopverbindingen tussen de Dijkstraat en de Scheldeboulevard en de Josinastraat/Koning Willem I park met de Scheldeboulevard zijn aangelegd. Er is nu een directe, rechte verbinding naar de Scheldeboulevard met brede voetpaden en trappen, in dezelfde stijl van de verbindingen die inmiddels noordelijker in het projectgebied zijn gerealiseerd. De dijkopgangen bij de kruising Binnenvaartweg/Buitenhaven zijn in de zomer van 2019 aangelegd. Fase 5 Deze fase betreft de start van de bouw van zitbalkons en zou worden afgerond in het najaar van 2021. Tijdens de uitvoering van deze fase zijn er problemen ontstaan met het verkrijgen van de benodigde vergunningen. Hierdoor loopt deze fase van het project (maar ook fase 6) vertraging op. Balkon 6 wordt later uitgevoerd. Fase 6 Fase 6 is het opwaarderen van het stuk dijk tussen Westbeer en de rotonde bij de sluizen. Deze fase is nu in voorbereiding. In deze fase zal ook balkon 6 worden meegenomen.

15

HOOFDSTUK 4

RESULTATEN VAN HET ONDERZOEK

In dit hoofdstuk worden de resultaten van dit onderzoek weergegeven. 4.1

Bevindingen m.b.t. het project De Nieuwe Bierkaai

De RKCHT heeft aan de hand van de onderzochte documenten en de gevoerde gesprekken de volgende bevindingen opgedaan met betrekking tot het project De Nieuwe Bierkaai. Hiertoe is het opgestelde normenkader (zie hoofdstuk 2.5) gebruikt. Beleidskader Norm De gemeenteraad van Hulst heeft kaders vastgesteld voor de beheersing van grote projecten. Bevinding Dit is gebeurd met het Raadsbesluit van 3 juni 2004 Goedkeuring Stedenbouwkundig Ontwerp “De Nieuwe Bierkaai”, waarin ideeën en uitgangspunten van het plan de nieuwe Bierkaai zijn vastgelegd. Opzet was om het gebied stapsgewijs te ontwikkelen (stap 1 deelgebied 1, stap 2 deelgebied 3, 4 en 7, stap 3 deelgebied 6, stap 4 deelgebied 2 en 5). Aan dit stedenbouwkundig ontwerp liggen randvoorwaarden vast t.a.v. rooilijnen, bouwhoogtes, kapvormen, gevelindelingen en beeldkwaliteit. Het college werd gemachtigd om hiermee te starten en de Raad regelmatig te informeren. Ook heeft de gemeenteraad op 22 april 2010 een (gewijzigd) bestemmingsplan “De nieuwe Bierkaai” vastgesteld. In dit bestemmingsplan zijn uitgangspunten vastgesteld op het gebied van bouwhoogten (afstemming op bestaande bouw), kappen (aansluiten op bestaande kappen) beeldkwaliteit (aansluiten op historische context en monumentale karakter van de binnenstad). De herziening betreft m.n. een technische wijziging op de plankaart.

Kaderstelling Norm Doel, scope en het projectresultaat van de projecten zijn vastgelegd. Bevinding Dit is gebeurd met het Raadsbesluit van 17 februari 2005 waarin met het Stedenbouwkundig ontwerp (met randvoorwaarden) werd ingestemd. Ook heeft de Raad op 22 april 2010 het herziene Bestemmingsplan vastgesteld op 22 april 2010. In dit bestemmingsplan zijn uitgangspunten vastgesteld op het gebied van bouwhoogten (afstemming op bestaande bouw), kappen (aansluiten op bestaande kappen) beeldkwaliteit (aansluiten op historische context en monumentale karakter van de binnenstad.). De oorspronkelijke doelstelling van het project was om het gebied aantrekkelijker te maken voor zowel bewoners, ondernemers als bezoekers. Tussentijds is de invulling van het project meerdere malen gewijzigd: het uitgangspunt versterking van de winkelfunctie is uiteindelijk vervallen.

16

Tijd en planning Norm Er is voor elk project een projectplanning met relevante mijlpalen opgesteld, gebaseerd op een inschatting van doorlooptijden aan de hand van vergelijkbare projecten. Bevinding Initieel is er een planmatige aanpak gehanteerd met duidelijke fasering tot de start van de realisatiefase. De RKCHT constateert tevens dat – mede door de economische ontwikkeling – het project regelmatig is bijgesteld en aangepast. Inmiddels loopt het project al vele jaren. Norm De gemeenteraad van Hulst is tijdig geïnformeerd over vertragingen en is in staat gesteld om bij te sturen. Bevinding Geconstateerd wordt dat de Raad van Hulst gedurende het project veelvuldig is geïnformeerd over vertragingen van het project. De RKCHT heeft veel documenten en/of mededelingen hieromtrent aangetroffen. De RKCHT constateert wel dat bijsturing door de Raad gering is geweest: besluiten worden voorgelegd met het verzoek om in te stemmen. Uit gesprekken met Raadsleden blijkt dat zij niet het gevoel hebben gekregen dat aan de Raad concrete keuzes zijn voorgelegd.

17

Financiën Norm Bevinding

Norm Bevinding

Norm Bevinding

Norm Bevinding

Norm

Bevinding

Er is een vastgesteld budget voor het project (inclusief risicobudget t.b.v. het college) De RKCHT heeft diverse exploitatieopzetten aangetroffen. De eerste dateert uit 2007, maar deze bevatte nog veel PM-posten aan de opbrengstenzijde. Op grond hiervan heeft de RKCHT besloten om voor dit onderzoek een vergelijking te maken tussen de projectexploitatie uit 2010 (sept) en die van 2020 (zie bijlage C). De RKCHT heeft geconstateerd dat in de exploitatieopzet van 2007 (9/8/2007) een negatief exploitatie saldo was van -/- € 7.529.246,-- (incl. vele PM-posten). In 2010 bedroeg dit saldo -/- € 4.673.972,--. In 2020 (herziening 2021) bedroeg het exploitatiesaldo -/- € 8.419.500,--. Dit saldo is voor rekening van de gemeente gekomen, waarmee de gemeentelijke bijdrage uiteindelijk bijna is verdubbeld. Door de uitloop van het project zijn met name de kosten significant hoger (bijkomende kosten € 1.199.669,-- en rentelasten € 1.181.100,--), terwijl door de crisis de verkoopopbrengsten significant lager zijn uitgevallen: -/- € 2.237.720,--. Een overzicht van deze bedragen is in bijlage C weergegeven. Er is een realistische en onderbouwde raming van te verwachten investeringen (inclusief risicobudget) en exploitatiekosten op lange termijn opgesteld. Er zijn diverse overzichten van projectexploitaties opgesteld en aan de Raad aangeboden.

De ramingen hierin zijn constant bijgesteld op basis van hernieuwde inzichten. De RKCHT merkt wel op dat het opgenomen risicobudget erg beperkt is. In de begroting van 2010 staat een post onvoorzien van € 384.848,-- wat op een totale investering van € 20 miljoen erg mager is. In geval van (dreigende) overschrijdingen heeft de projectleider mitigerende maatregelen getroffen. Gedurende de looptijd van het project zijn er financiële aanpassingen aan de Raad voorgesteld. Zo is er in 2016 besloten dat de gemeente meerkosten van € 1.875.000,-- voor zijn rekening zou nemen en is er een bedrag van € 800.000,-afgeboekt van de geraamde verkoopresultaten. Deze besluiten zijn niet expliciet opgenomen in de exploitatieoverzichten. De gemeenteraad van Hulst is tijdig geïnformeerd over (dreigende) budgetoverschrijdingen en is in staat gesteld om bij te sturen. Geconstateerd wordt dat de Raad van Hulst gedurende het project veelvuldig is geïnformeerd over vertragingen van het project. De RKCHT heeft veel documenten en/of mededelingen hieromtrent aangetroffen. De RKCHT constateert wel dat bijsturing door de Raad gering is geweest: besluiten worden voorgelegd met het verzoek om in te stemmen. Uit gesprekken met Raadsleden blijkt dat zij niet het gevoel hebben gekregen dat aan de Raad concrete keuzes zijn voorgelegd.

De gemeenteraad van Hulst is tijdig geïnformeerd over (dreigende) verhogingen/verlagingen van de exploitatielasten en is in staat gesteld om bij te sturen. Geconstateerd wordt dat de Raad van Hulst gedurende het project veelvuldig is geïnformeerd over vertragingen van het project. De RKCHT heeft veel documenten en/of mededelingen hieromtrent aangetroffen. De RKCHT constateert wel dat bijsturing door de Raad gering is geweest: besluiten worden voorgelegd met het verzoek om in te stemmen. Uit gesprekken met Raadsleden blijkt dat zij niet het gevoel hebben gekregen dat aan de Raad concrete keuzes zijn voorgelegd.

18

Risicomanagement Norm Bij aanvang van de projecten is een risico-inventarisatie uitgevoerd. Bevinding Geconstateerd wordt dat ontwikkelrisico’s zijn geïnventariseerd maar dat hier geen specifiek overzicht voor is opgesteld. Norm Gedurende de realisatie worden zijn risico’s geactualiseerd (minimaal bij elke mijlpaal). Bevinding De RKCHT heeft geen aanwijzingen gevonden dat de risico’s periodiek werden geactualiseerd. Geconstateerd wordt dat naar aanleiding van het jaarverslag 2016 door zowel de gemeenteraad als de accountant het risico van de haalbaarheid grondexploitatie Bierkaai ter sprake wordt gebracht. Hierop heeft het college een voorziening genomen van € 1.875.000,-- en is de waarde van deelgebied 6 (€ 800.000,--) afgeboekt. Norm De gemeenteraad van Hulst is tijdig geïnformeerd over mogelijk relevante risico’s en is in staat gesteld om bij te sturen. Bevinding De RKCHT constateert dat de momenten waarop de raad kan bijsturen op de risico’s bij de behandeling van de programmabegroting en de jaarrekening is. De RKCHT constateert dat verder dat bijsturing door de Raad gering is geweest: besluiten worden voorgelegd met het verzoek om hiermee in te stemmen. Uit gesprekken met Raadsleden blijkt dat zij niet het gevoel hebben gekregen dat aan de Raad concrete keuzes zijn voorgelegd.

Kwaliteit Norm Bevinding

Norm Bevinding

Kwaliteitseisen zijn vastgelegd en er is op toegezien dat deze zijn toegepast. Met het Raadsbesluit van 3 juni 2004 Goedkeuring Stedenbouwkundig Ontwerp “De Nieuwe Bierkaai”, zijn ideeën en uitgangspunten van het plan de nieuwe Bierkaai vastgelegd. Opzet was om het gebied stapsgewijs te ontwikkelen (stap 1 deelgebied 1, stap 2 deelgebied 3, 4 en 7, stap 3 deelgebied 6, stap 4 deelgebied 2 en 5). Aan dit stedenbouwkundig ontwerp liggen randvoorwaarden vast t.a.v. rooilijnen, bouwhoogtes, kapvormen, gevelindelingen en beeldkwaliteit. Het college werd gemachtigd om hiermee te starten en de Raad regelmatig te informeren. De Raad heeft met het besluit van 22 april 2010 het herziene Bestemmingsplan vastgesteld. In dit bestemmingsplan zijn uitgangspunten vastgesteld op het gebied van bouwhoogten (afstemming op bestaande bouw), kappen (aansluiten op bestaande kappen) beeldkwaliteit (aansluiten op historische context en monumentale karakter van de binnenstad.). Uit de gehouden interviews is naar voren gekomen dat als een ontwerp past binnen het bestemmingsplan, verdere bijsturing of aanpassing heel moeilijk is. De gemeenteraad van Hulst is tijdig geïnformeerd over aanpassingen in de kwaliteitseisen en is in staat gesteld om bij te sturen. Het door de Raad vastgestelde (gewijzigde) bestemmingplan is uitgangspunt voor de ontwikkeling van het plan geweest.

In dit bestemmingsplan zijn uitgangspunten vastgesteld op het gebied van bouwhoogten (afstemming op bestaande bouw), kappen (aansluiten op bestaande kappen) beeldkwaliteit (aansluiten op historische context en monumentale karakter van de binnenstad). Tussentijds is het Bestemmingsplan meerdere malen herzien en heeft de Raad kunnen bijsturen.

19

Organisatie Norm Bevinding

Norm Bevinding

Norm Bevinding

Het project heeft een ambtelijke en een bestuurlijke opdrachtgever. Het project is in eerste instantie begeleid door een extern bureau (Op ten Noort Blijdenstein). Later heeft de gemeente dit zelf ter hand genomen in de vorm van een projectgroep. De taken en verantwoordelijkheden van deze opdrachtgevers is bij beide bekend. De RKCHT heeft verschillende verslagen van ambtelijke en bestuurlijke projectgroepen aangetroffen. De RKCHT heeft niet kunnen vaststellen of en hoe de taken en verantwoordelijkheden zijn vastgelegd. Het College van Hulst stuurt de projectorganisatie op basis van het projectplan (m.b.t. bovenstaande criteria) aan. De RKCHT heeft verschillende verslagen van ambtelijke en bestuurlijke projectgroepen aangetroffen, waaruit duidelijk is geworden dat het project wordt aangestuurd.

Informatievoorziening Norm De ambtelijke organisatie heeft periodiek het college van Hulst geïnformeerd over de voortgang van het project. Deze rapportages bevatten een risicoparagraaf. Bevinding Geconstateerd wordt dat het college veelvuldig is geïnformeerd over de voortgang van het project. De RKCHT heeft veel documenten en/of mededelingen hieromtrent aangetroffen. Norm Het college van Hulst is tijdig geïnformeerd over (dreigende) afwijkingen (tijd/geld/risico’s/kwaliteit/organisatie). Bevinding Geconstateerd wordt dat de Raad van Hulst gedurende het project veelvuldig is geïnformeerd over vertragingen en afwijkingen van het project. De RKCHT heeft veel documenten en/of mededelingen hieromtrent aangetroffen. Norm Het college van Hulst is periodiek geïnformeerd over de effectiviteit van mitigerende maatregelen voor deze afwijkingen. Bevinding Geconstateerd wordt dat het college veelvuldig is geïnformeerd over de voortgang van het project. De RKCHT heeft veel documenten en/of mededelingen hieromtrent aangetroffen. Alle raadstukken over de informatie en mitigerende maatregelen, zijn door het College opgesteld. Norm Het college van Hulst heeft de gemeenteraad tijdig en volledige geïnformeerd over de voortgang van het project, (dreigende) afwijkingen en effectiviteit van de mitigerende maatregelen.

Bevinding Geconstateerd wordt dat de Raad van Hulst gedurende het project veelvuldig is geïnformeerd over vertragingen, voortgang en afwijkingen van het project. De RKCHT heeft veel documenten en/of mededelingen hieromtrent aangetroffen.

20

Controle/bijsturing Norm De gemeenteraad van Hulst heeft zijn kader stellende rol vervuld bij het vaststellen van het projectplan. Bevinding Dit is gebeurd met het Raadsbesluit van 3 juni 2004 Goedkeuring Stedenbouwkundig Ontwerp “De Nieuwe Bierkaai”, waarin ideeën en uitgangspunten van het plan de nieuwe Bierkaai zijn vastgelegd. Opzet was om het gebied stapsgewijs te ontwikkelen (stap 1 deelgebied 1, stap 2 deelgebied 3, 4 en 7, stap 3 deelgebied 6, stap 4 deelgebied 2 en 5). Aan dit stedenbouwkundig ontwerp liggen randvoorwaarden vast t.a.v. rooilijnen, bouwhoogtes, kapvormen, gevelindelingen en beeldkwaliteit. Het college werd gemachtigd om hiermee te starten en de Raad regelmatig te informeren. Tevens heeft de gemeenteraad op 22 april 2010 een (gewijzigd) bestemmingsplan “De nieuwe Bierkaai” vastgesteld. De herziening betreft m.n. een technische wijziging op de plankaart. Norm De gemeenteraad van Hulst heeft gecontroleerd of de colleges binnen de gestelde kaders hebben geopereerd (minimaal bij elke mijlpaal). Bevinding De Raad heeft op 22 april 2010 het herziene Bestemmingsplan vastgesteld op 22 april 2010. In dit bestemmingsplan zijn uitgangspunten vastgesteld op het gebied van bouwhoogten (afstemming op bestaande bouw), kappen (aansluiten op bestaande kappen) beeldkwaliteit (aansluiten op historische context en monumentale karakter van de binnenstad.).

Deze uitgangspunten zijn bij de invulling gehanteerd. Of dit bij elke mijlpaal is gebeurd, is niet vastgesteld. Uit de gehouden interviews is naar voren gekomen dat als een ontwerp past binnen het bestemmingsplan, verdere bijsturing of aanpassing heel moeilijk is. Norm De gemeenteraad van Hulst is tijdig in staat gesteld om projecten bij te sturen c.q. nieuwe kaders vast te stellen. Bevinding Geconstateerd wordt dat de Raad van Hulst gedurende het project veelvuldig is geïnformeerd over vertragingen, verloop en afwijkingen van het project. De RKCHT heeft veel documenten en/of mededelingen hieromtrent aangetroffen. De RKCHT constateert wel dat bijsturing door de Raad gering is geweest: besluiten worden voorgelegd met het verzoek om hiermee in te stemmen. Uit gesprekken met Raadsleden blijkt dat zij niet het gevoel hebben gekregen dat aan de Raad concrete keuzes zijn voorgelegd.

21

4.2

Bevindingen m.b.t. het project Veerhaven

De RKCHT heeft aan de hand van de onderzochte documenten en de gevoerde gesprekken de volgende bevindingen opgedaan met betrekking tot het project Veerhaven. Hiertoe is het opgestelde normenkader (zie hoofdstuk 2.5) gebruikt. Beleidskader Norm De gemeenteraad van Terneuzen heeft kaders vastgesteld voor de beheersing van grote projecten. Bevinding In september 2013 heeft de Raad het “Onderzoek Investeringen”, Beheersing van de kosten en actief informeren van de gemeenteraad vastgesteld. De aanbevelingen van dit rapport zijn vertaald in de financiële verordening en de budgethouders regeling. Hierin is de op 1 september 2009 verstuurde brief van de toenmalige Rekenkamercommissie aan de gemeenteraad meegestuurd, met daarbij een checklist van de gemeente Utrecht voor informatievoorziening bij grote projecten. Deze brief heeft op de lijst van ingekomen stukken van de raadsvergadering van 1 oktober 2009 gestaan met het voorstel om deze voor kennisgeving aan te nemen. De Raad heeft in overeenstemming met dit voorstel besloten. De aanbeveling in de brief was dat het college wordt verzocht deze checklist te gebruiken als hulpmiddel bij de informatievoorziening met betrekking tot grote projecten in de gemeente. Uit de gehouden interviews is gebleken dat deze checklist bij de betrokken geïnterviewden niet meer helder op het netvlies staat.

Kaderstelling Norm Doel, scope en het projectresultaat van de projecten zijn vastgelegd. Bevinding In het Stedenbouwkundig Plan Veerhaven is de concrete uitwerking van het project per deelgebied weergegeven en zijn er kaders aangegeven. Dit Stedenbouwkundig Plan is gedurende het proces gebruikt als kwalitatief kader. Daarnaast is de economische haalbaarheid en fasering van het plan weergeven (van 2015 tot 2021). Op 29 januari 2015 stelde de Raad het Stedenbouwkundig Plan Veerhaven en Omstreken vast. In het Projectplan Realisatie Veerhaven (april 2015) zijn in de projectopdracht de resultaten en beoogde effecten van het project gedefinieerd. Deze staan rechtstreeks in relatie met de doelstellingen van het project. De resultaten van het project zijn per fase beschreven voor zover het de werkzaamheden door de gemeente betreft. In 2016 is gestart met de eerste fase van het project. In 2017 (14 december) stemde de Raad in met het projectvoorstel ICOON (realisatie uitkijktoren). Bij dreigende overschrijding van het project is intern bekeken hoe de te realiseren onderdelen binnen het project kunnen worden aangepast. Uit de gevoerde gesprekken met raadsleden is gebleken dat dit op onderdelen (met name de bankjes) ten koste is gegaan van kwaliteit en gebruikersvriendelijkheid. Deze kwaliteitseisen zijn niet hard in de kaderstelling vastgelegd

22

Tijd en planning Norm Er is voor elk project een projectplanning met relevante mijlpalen opgesteld, gebaseerd op een inschatting van doorlooptijden aan de hand van vergelijkbare projecten. Bevinding Het project Veerhaven bestaat uit 6 verschillende fases (van 2016 tot 2021). Door het project in verschillende fasen op te delen, is het project wel beheersbaar gebleken, maar toch niet helemaal binnen de planning uitgevoerd is. Eind 2021 bleek dat met name fase 5 - en daarmee fase 6 - vertraagd zijn. De oorzaak hiervan is gelegen in gewijzigde wetgeving, met als gevolg verzwaarde eisen voor de te plaatsen objecten op de zeedijk. Norm De gemeenteraad van Terneuzen is tijdig geïnformeerd over vertragingen en is in staat gesteld om bij te sturen. Bevinding Geconstateerd wordt dat de Raad van Terneuzen gedurende het project regelmatig is geïnformeerd over vertragingen, verloop en afwijkingen van het project. De RKCHT heeft diverse documenten en/of mededelingen hieromtrent aangetroffen. Deze zijn veelal opgenomen in de documenten van de reguliere P&C-cyclus, maar ook in aparte mededelingen/brieven aan de Raad. Financiën Norm Bevinding

Norm Bevinding

Norm Bevinding

Norm Bevinding

Er is een vastgesteld budget voor het project (inclusief risicobudget t.b.v. het college) Er is een begroting aangetroffen, die door de Raad is vastgesteld in 2015. De totale kosten voor realisatie bedragen € 6.010.000,-- (voor een compleet overzicht van de kosten per fase, wordt verwezen naar bijlage E). Van dit bedrag komt € 5.260.000,-voor rekening van de gemeente Terneuzen (zie hiervoor eveneens bijlage E). Voor het resterende deel (realisatie uitkijktoren) moeten private partijen worden aangezocht. Door het tussentijds aanpassen van onderdelen en het schrappen van balkon 6 uit fase 5, kan het plan binnen de oorspronkelijke begroting worden uitgevoerd. Er is geen risicobudget opgenomen in de begroting. Wel is in het Projectplan Realisatie Veerhaven een kwalitatieve risicoanalyse opgesteld. Als uitgangspunt is gesteld dat de realisatie van het project binnen het budget moest blijven. Er is een realistische en onderbouwde raming van te verwachten investeringen (inclusief risicobudget) en exploitatiekosten op lange termijn opgesteld. De oorspronkelijke raming van het project dateert uit 2014. Het project kan binnen het beschikbare budget worden gerealiseerd, met name omdat bij dreigende overschrijdingen van de verschillende deelfasen binnen het project zaken zijn geschrapt. Veelal betreft dit z.g. niet-essentiële zaken zoals een minder luxe uitvoering.

Tevens is het realiseren van balkon 6 uitgesteld. In geval van (dreigende) overschrijdingen heeft de projectleider mitigerende maatregelen getroffen. Voor elke fase van het project is een deelbudget opgesteld. Bij tegenvallers is het project intern bekeken en vervolgens is het project hierop aangepast (m.n. minder luxe). Tevens is het realiseren van balkon 6 uitgesteld. De gemeenteraad van Terneuzen is tijdig geïnformeerd over (dreigende) budgetoverschrijdingen en is in staat gesteld om bij te sturen. Geconstateerd wordt dat de Raad van Terneuzen gedurende het project regelmatig is geïnformeerd over vertragingen, verloop en afwijkingen van het project. De RKCHT heeft diverse documenten en/of mededelingen hieromtrent aangetroffen.

23

Norm

Bevinding

Deze zijn veelal opgenomen in de documenten van de reguliere P&C-cyclus, maar ook in aparte mededelingen/brieven aan de Raad. De gemeenteraad van Terneuzen is tijdig geïnformeerd over (dreigende) verhogingen/verlagingen van de exploitatielasten en is in staat gesteld om bij te sturen. Geconstateerd wordt dat de Raad van Terneuzen gedurende het project regelmatig is geïnformeerd over vertragingen, verloop en afwijkingen (ook budgettaire) van het project. De RKCHT heeft diverse documenten en/of mededelingen hieromtrent aangetroffen. Deze zijn veelal opgenomen in de documenten van de reguliere P&Ccyclus.

Risicomanagement Norm Bij aanvang van de projecten is een risico-inventarisatie uitgevoerd. Bevinding Geconstateerd wordt dat in het Projectplan Veerhaven en Omgeving (2015) een kwalitatieve risicoanalyse is opgesteld. Norm Gedurende de realisatie zijn deze risico’s geactualiseerd (minimaal bij elke mijlpaal). Bevinding De RKCHT heeft geen documenten aangetroffen, waaruit blijkt dat risico’s periodiek zijn gemonitord. Wel worden raadsvoorstellen voorzien van een z.g. kanttekening (‘wat gebeurt er als iets niet wordt gerealiseerd’). Er zijn in deze kanttekening geen alternatieve opties beschreven. Norm De gemeenteraad van Terneuzen is tijdig geïnformeerd over mogelijk relevante risico’s en is in staat gesteld om bij te sturen. Bevinding Geconstateerd wordt dat de Raad van Terneuzen gedurende het project regelmatig is geïnformeerd over vertragingen, verloop en afwijkingen van het project. De RKCHT heeft diverse documenten en/of mededelingen hieromtrent aangetroffen. Deze zijn veelal opgenomen in de documenten van de reguliere P&C-cyclus. Tevens worden raadsvoorstellen voorzien van een z.g. kanttekening (‘wat gebeurt er als iets niet wordt gerealiseerd’), waardoor bijsturing mogelijk is. Kwaliteit Norm Bevinding

Norm Bevinding

Kwaliteitseisen zijn vastgelegd en er is op toegezien dat deze zijn toegepast. Kwaliteitseisen zijn vast gelegd in het Stedenbouwkundig Plan Veerhaven en het Projectplan Veerhaven (april 2015). Het Stedenbouwkundig Plan is gedurende het proces gebruikt als kwalitatief kader. Overige kwaliteitseisen zijn kwalitatief beschreven in het Projectplan Veerhaven uit 2015, maar niet hard in kaders vastgelegd. De gemeenteraad van Terneuzen is tijdig geïnformeerd over aanpassingen in de kwaliteitseisen en is in staat gesteld om bij te sturen. Geconstateerd wordt dat de Raad van Terneuzen gedurende het project regelmatig is geïnformeerd over vertragingen, verloop en afwijkingen van het project. De RKCHT heeft diverse documenten en/of mededelingen hieromtrent aangetroffen. Deze zijn veelal opgenomen in de documenten van de reguliere P&C-cyclus. Een belangrijke constatering is dat er per fase een deelbudget is opgesteld. Bij dreigende budgetoverschrijding is intern bezien hoe het project kan worden aangepast. Deze aanpassingen betreffen z.g. niet-essentiële zaken. Uit de gevoerde gesprekken met raadsleden is gebleken dat dit naar hun opvatting ten koste is gegaan van kwaliteit en gebruiksvriendelijkheid. Als voorbeelden hierbij zijn de bankjes genoemd.

Uit de gehouden interviews (met raadsleden) is naar voren gekomen dat hierbij een dilemma wordt geconstateerd: als er veel moet worden aangepast, heeft dit veelal kapitaalsvernietiging tot gevolg. Hierdoor wordt bijsturing als lastig ervaren. 24

Daarnaast is in de gesprekken naar voren gekomen dat hier een tegenstrijdigheid ontstaat: enerzijds de opvatting dat de Raad op hoofdlijnen dient te sturen en anderzijds dat raadsleden willen opkomen voor wensen vanuit de bevolking en hierdoor dus juist wel aandacht moeten schenken aan details. Organisatie Norm Bevinding

Norm Bevinding

Norm Bevinding

Het project heeft een ambtelijke en een bestuurlijke opdrachtgever. Bij aanvang van het project was er sprake van een duidelijk gestructureerde organisatiestructuur. Na het vertrek van de projectleider is dit anders georganiseerd. De projectgroep in zijn geheel was verantwoordelijk voor de verdere realisatie en de techniek van het project. De taken en verantwoordelijkheden van deze opdrachtgevers is bij beide bekend. Bij aanvang van het project was er sprake van een gestructureerde organisatiestructuur (z.g. besturingsdriehoek), waarbij rekening is gehouden met de verschillende verantwoordelijkheden. Na het vertrek van de projectleider is dit anders georganiseerd. Het College van Terneuzen stuurt de projectorganisatie op basis van het projectplan (m.b.t. bovenstaande criteria) aan. Uit de verschillende gesprekken constateert de RKCHT dat de projectgroep in eerste instantie de wethouder en vervolgens het college regelmatig heeft geïnformeerd over de voortgang van het project

Informatievoorziening Norm De ambtelijke organisatie heeft periodiek het college van Terneuzen geïnformeerd over de voortgang van het project. Deze rapportages bevatten een risicoparagraaf. Bevinding Uit de verschillende gesprekken constateert de RKCHT dat de projectgroep in eerste instantie de wethouder en vervolgens het college regelmatig heeft geïnformeerd over de voortgang van het project. De RKCHT heeft geen documenten aangetroffen, waaruit blijkt dat risico’s periodiek zijn gemonitord. Wel worden raadsvoorstellen voorzien van een z.g. kanttekening (‘wat gebeurt er als iets niet wordt gerealiseerd’). Norm Het college van Terneuzen is tijdig geïnformeerd over (dreigende) afwijkingen (tijd/geld/risico’s/kwaliteit/organisatie). Bevinding Uit de verschillende gesprekken constateert de RKCHT dat de projectgroep in eerste instantie de wethouder en vervolgens het college regelmatig heeft geïnformeerd over de voortgang/afwijkingen van het project. Bij dreigende budgetoverschrijding is intern bezien hoe het project kan worden aangepast. Deze aanpassingen betreffen z.g. niet-essentiële zaken. Norm Het college van Terneuzen is periodiek geïnformeerd over de effectiviteit van mitigerende maatregelen voor deze afwijkingen.

Bevinding Uit de verschillende gesprekken constateert de RKCHT dat de projectgroep in eerste instantie de wethouder en vervolgens het college regelmatig heeft geïnformeerd over de voortgang/afwijkingen van het project. Bij dreigende budgetoverschrijding is intern bezien hoe het project kan worden aangepast. Deze aanpassingen betreffen z.g. niet-essentiële zaken. Norm Het college van Terneuzen heeft de gemeenteraad tijdig en volledige geïnformeerd over de voortgang van het project, (dreigende) afwijkingen en effectiviteit van de mitigerende maatregelen. Bevinding Geconstateerd wordt dat de Raad van Terneuzen gedurende het project regelmatig is geïnformeerd over vertragingen, verloop en afwijkingen van het project. De RKCHT heeft diverse documenten en/of mededelingen hieromtrent aangetroffen.

25

Deze zijn veelal opgenomen in de documenten van de reguliere P&C-cyclus, maar ook aparte mededelingen/brieven aan de Raad. Uit de gevoerde gesprekken met raadsleden is gebleken dat er behoefte is aan een checklist voor grote projecten, waarin is aangegeven wat de Raad te wachten staat bij grote projecten. Controle/bijsturing Norm De gemeenteraad van Terneuzen heeft zijn kaderstellende rol vervuld bij het vaststellen van het projectplan. Bevinding In het Stedenbouwkundig Plan Veerhaven is de concrete uitwerking van het project per deelgebied weergegeven en zijn er kaders aangegeven. Op 29 januari 2015 stelde de Raad het Stedenbouwkundig Plan Veerhaven en Omstreken vast. In het Projectplan Realisatie Veerhaven (april 2015) zijn in de projectopdracht de resultaten of beoogde effecten van het project gedefinieerd. Deze staan rechtstreeks in relatie met de doelstellingen van het project. De resultaten van het project zijn per fase beschreven voor zover het de werkzaamheden door de gemeente betreft. Vervolgens is het project in de aangegeven fases uitgewerkt. De gemeenteraad van Terneuzen is per fase geïnformeerd en is in staat gesteld om bij te sturen. Uit de gehouden interviews is naar voren gekomen dat met name in de beginfase van het project veel partijen betrokken zijn geweest (omwonenden, raadsleden etc.).

Vervolgens zijn de kaders vastgesteld, waarna het project is uitgevoerd. Bij dreigende overschrijding van het project intern is bekeken hoe het project kan worden aangepast. Uit de gevoerde gesprekken met raadsleden is gebleken dat dit (met name bij de bankjes) ten koste is gegaan van kwaliteit en gebruikersvriendelijkheid. Deze kwaliteitseisen zijn niet hard in de kaderstelling vastgelegd. Norm De gemeenteraad van Terneuzen heeft gecontroleerd of de colleges binnen de gestelde kaders hebben geopereerd (minimaal bij elke mijlpaal). Bevinding Uit de gehouden interviews (met raadsleden) is naar voren gekomen dat tussentijdse aanpassingen ten koste zijn gegaan van kwaliteit en gebruikersvriendelijkheid. Als voorbeelden hierbij zijn de bankjes genoemd. Norm De gemeenteraad van Terneuzen is tijdig in staat gesteld om projecten bij te sturen c.q. nieuwe kaders vast te stellen. Bevinding Uit de gehouden interviews (met raadsleden) is naar voren gekomen dat hierbij een dilemma wordt geconstateerd: als er veel moet worden aangepast, heeft dit veelal kapitaalsvernietiging tot gevolg. Hierdoor wordt bijsturing als lastig ervaren.

26

HOOFDSTUK 5

CONCLUSIES VAN HET ONDERZOEK

In dit hoofdstuk worden de conclusies uit het onderzoek weergegeven. Zoals eerder aangegeven, luidt de centrale vraagstelling van dit onderzoek: Hebben de gemeenten Hulst en Terneuzen de beheersing van grote projecten op een zodanige wijze georganiseerd, dat de gemeenteraden van beide gemeenten in de positie zijn gebracht om hun kader stellende en controlerende rol te vervullen? Naast deze centrale vraag zijn de volgende deel vragen geformuleerd: Deelvragen: 1. Welke beleidskaders hebben de gemeenten Hulst en Terneuzen vastgelegd met betrekking tot de beheersing van grote projecten? 2. Op welke wijze wordt de projectbeheersing rondom grote projecten in de praktijk uitgevoerd? 3. In hoeverre zijn de gemeenteraden van Hulst en Terneuzen in staat gesteld om bij grote projecten hun kader stellende en controlerende rol te vervullen? 4. In hoeverre hebben de gemeenteraden van Hulst en Terneuzen hun kader stellende en controlerende rol vervuld? De RKCHT heeft op grond van de opgedane bevindingen bij dit onderzoek de volgende conclusies op zowel de hoofdvraag als de deelvragen getrokken: 5.1

Conclusies voor het project De Nieuwe Bierkaai

Centrale vraagstelling Kaderstelling 5.1.1 Uit de in hoofdstuk 4 weergegeven bevindingen concludeert de RKCHT dat de gemeenteraad van Hulst zijn kader stellende rol voor dit project daadwerkelijk heeft kunnen vervullen. 5.1.2

De RKCHT concludeert dat de Raad niet in de gelegenheid is gesteld om zelf verschillende concrete keuzes over de invulling van het gebied te maken. De RKCHT heeft geconstateerd dat stukken aan de Raad ter besluitvorming worden voorgelegd veelal aan de hand van een uitgewerkt Raadsvoorstel. De RKCHT heeft echter geen stukken aangetroffen, waarbij de Raad in de gelegenheid is gesteld om te kiezen uit scenario’s, al dan niet voorzien van voor- en nadelen. Ook uit gesprekken met raadsleden is geconstateerd dat raadsleden niet het gevoel hebben daadwerkelijke keuzes gemaakt te hebben.

Controlerende rol 5.1.3 De RKCHT concludeert dat de Raad van Hulst gedurende het project veelvuldig is geïnformeerd over vertragingen, voortgang en afwijkingen van het project. 5.1.4

De controlerende rol van de Raad is, volgens de RKCHT, wat betreft de oorspronkelijke doelstelling van het project, beperkt gebleven. Omdat de uitvoering van het project vele jaren in beslag heeft genomen, hebben zich - door diverse oorzaken - tussentijds vele wijzigingen van het plan voorgedaan. De oorspronkelijke 27

doelstelling van het project (het aantrekkelijk maken van het gebied) is - zeker ten opzichte van zoals het was - gelukt. Echter, door de vele wijzigingen is wel de uiteindelijke invulling van het project stelselmatig gewijzigd. Meest in het oog springende is het vervallen van detailhandel en de recente ontwikkeling van een bioscoop. Welke invloed elke aanpassing heeft op het meer of minder aantrekkelijk zijn van het gebied, heeft de RKCHT niet kunnen vaststellen, omdat dit niet altijd concreet is aangegeven. 5.1.5

De controlerende rol van de Raad is door de rapportagesystematiek bemoeilijkt. De RKCHT heeft bij de bestudering van de ter beschikking gestelde dossiers geen totaaloverzicht van het project aangetroffen. Er is veeleer sprake van rapportages van tussentijdse ontwikkelingen en de voortgang van het project. Gemist wordt een periodieke rapportage, waarin stelselmatig de oorspronkelijke doelstelling van het project met de voorgestelde wijzigingen worden weergegeven. Als een dergelijk overzicht voorzien wordt van de oorspronkelijke exploitatieopzet tegenover de gewijzigde, dan worden op deze wijze de financiële impact van de wijzigingen snel inzichtelijk gemaakt.

Deelvragen Beleidskader 5.1.6 De gemeente Hulst heeft met het goedkeuren van het Stedenbouwkundig Ontwerp “De Nieuwe Bierkaai” en het bestemmingsplan “De Nieuwe Bierkaai” de kaders vastgesteld wat betreft de beheersing van het project “De Nieuwe Bierkaai”. Projectbeheersing 5.1.7 De RKCHT concludeert dat het project De Nieuwe Bierkaai door verschillende oorzaken veel langer heeft geduurd dan oorspronkelijk was gepland en daardoor uiteindelijk meer het karakter van een stadsvernieuwingsproces heeft gekregen. Omdat de marktomstandigheden verre van gemakkelijk waren, is het project voortdurend aangepast. In die zin is de gemeente zeker in staat geweest om het project te beheersen, maar uiteindelijk is het project wel anders uitgevoerd dan oorspronkelijk was gepland. Een project is een, in de tijd en middelen begrensde, activiteit om iets te creëren. Het onderscheidt zich door zijn eenmalige karakter van een programma of proces. Financiële bijdrage gemeente 5.1.8 De gemeentelijke bijdrage voor het project De Nieuwe Bierkaai is uiteindelijk bijna verdubbeld. Gedurende de looptijd van het project zijn er regelmatig financiële aanpassingen aan de Raad voorgesteld. De RKCHT heeft geconstateerd dat in de exploitatieopzet van 2007 (9/8/2007) een negatief exploitatie saldo was van -/- € 7.529.246,-- (incl. vele PM-posten). In 2010 bedroeg dit saldo -/- € 4.673.972,--.

In 2020 (herziening 2021) bedroeg het exploitatiesaldo /- € 8.419.500,--. De gemeente heeft dit saldo voor haar rekening genomen.

28

5.2

Conclusies voor het project Veerhaven

Centrale vraagstelling 5.2.1

Uit de in hoofdstuk 4 weergegeven bevindingen concludeert de RKCHT dat de gemeenteraad van Terneuzen zijn kader stellende èn controlerende rol voor dit project daadwerkelijk heeft kunnen vervullen.

5.2.2

De RKCHT concludeert dat de raadsleden vanaf het begin van het project nauw betrokken zijn geweest en de kaders van het project hebben kunnen vaststellen. Wel is duidelijk geworden dat tussentijdse aanpassingen van het project (om budgettaire redenen) volgens de geïnterviewde raadsleden ten koste zijn gegaan van kwaliteit en gebruikersvriendelijkheid. Als voorbeelden zijn hierbij genoemd de bankjes. Kennelijk lagen deze kwaliteitseisen niet helder genoeg verankerd in de kaders.

5.2.3

De RKCHT concludeert dat de Raad van Terneuzen gedurende het project periodiek is geïnformeerd over vertragingen, voortgang en afwijkingen van het project, zodat de Raad in de gelegenheid is gesteld om zijn controlerende taak te kunnen uitvoeren. Uit de gehouden interviews (met raadsleden) is naar voren gekomen dat hierbij een dilemma wordt geconstateerd: als er veel moet worden aangepast, heeft dit veelal kapitaalsvernietiging tot gevolg (‘sunk costs’). Hierdoor wordt bijsturing als lastig ervaren.

Deelvragen: Beleidskaders 5.2.4 De Raad van Terneuzen heeft het “Onderzoek Investeringen”, Beheersing van de kosten en actief informeren van de gemeenteraad vastgesteld. De aanbevelingen van dit rapport zijn vertaald in de financiële verordening en de budgethouders regeling. Een brief van de toenmalige Rekenkamercommissie die destijds naar de gemeenteraad is meegestuurd, met daarbij een checklist van de gemeente Utrecht voor informatievoorziening bij grote projecten staat bij de betrokken geïnterviewden niet meer helder op het netvlies. Projectbeheersing 5.2.5 De RKCHT concludeert dat de organisatie van de gemeente Terneuzen de eerder opgestelde leidraad projectmatig werken heeft toegepast. Met name door het opknippen van het project is fases is het project goed beheersbaar gebleken. De vertraging vanaf fase 5 is door een tussentijdse wijziging van eisen ontstaan, hetgeen – ondanks gevoerd vooroverleg in de beginfase van het project - niet voorzien was. 5.2.6

De ambtelijke organisatie van de gemeente Terneuzen is zeer wel in staat om een groot project te realiseren. Mocht de Raad het idee hebben dat de ambtelijke organisatie van de gemeente Terneuzen een groot project niet zou kunnen uitvoeren, dan is dit volgens de RKCHT – op basis van het project Veerhaven – zeker niet het geval. Wel is de aanwezigheid van een projectleider met de benodigde kwaliteiten, hiervoor een voorwaarde.

5.2.7

Het project Veerhaven is begeleid door een projectleider met specifieke deskundigheden. Mede hierdoor kan het project volgens de oorspronkelijke opzet en bijna binnen de planning (en budget) worden uitgevoerd. Grote projecten die in het land niet goed verlopen, zijn veelal bouwkundig van aard. Juist door het aanstellen van een projectleider die beschikt over een helikopterview 29

èn de vaardigheden: kennis van de ‘harde’ kant, kennis van financiën en aandacht/ervaring met burgerparticipatie is het project bijna binnen de planning (en budget) uitgevoerd. Financiële bijdrage gemeente 5.2.8 De gemeente heeft het project Veerhaven financieel goed beheerst. Door het project op te knippen in beheersbare fases (en elke fase te voorzien van een deelbudget) is het project financieel beheersbaar gebleken. Bij dreigende budgetoverschrijdingen is het project telkens aangepast om binnen het beschikbare budget te blijven. Tevens is door het niet uitvoeren van balkon 6 binnen het beschikbare budget gebleven.

30

HOOFDSTUK 6

AANBEVELINGEN

Zoals in de inleiding van dit rapport is aangegeven, was de opzet dat dit rapport ook aanbevelingen zou bevatten, waarin wordt weergegeven hoe grote projecten beter kunnen worden beheerst. De RKCHT doet de volgende aanbevelingen. 6.1. Aanbevelingen m.b.t. het project De nieuwe Bierkaai Groot project 6.1.1 Indien een project wordt aangemerkt als een groot project, leg dan de oorspronkelijke doelstelling duidelijk vast en toets daar tussentijds op. Wijzigingen van een project 6.1.2 Als er sprake is van tussentijdse substantiële wijzigingen van een project, leg dan aan de Raad verschillende scenario’s voor, waaruit daadwerkelijk kan worden gekozen. Voorzie deze scenario’s van voor- en nadelen en financiële impact, zodat de keuze voor de Raad wordt vereenvoudigd en raadsleden ook meer het gevoel hebben dat ze kunnen sturen. Rapportagesystematiek 6.1.3 Ontwikkel een rapportagesystematiek, waarbij naast de oorspronkelijke doelstelling van het project, de oorspronkelijke exploitatieopzet en de wijzigingen inclusief de financiële impact worden getoond. Zo heb je in een overzicht de huidige stand en de historie van het project inzichtelijk. 6.1.4