E05BDO Benchmark Nederlandse Gemeenten 2022
Tekst van het document
BDO-BENCHMARK NEDERLANDSE GEMEENTEN 2022
TEKORTEN NEMEN AF, UITDAGINGEN GROTER
Incidentele voordelen maskeren structurele problematiek
nieuwe perspectieven
2
BDO-BENCHMARK NEDERLANDSE GEMEENTEN 2022
3
nieuwe inzichten
Inhoud 3 4 10 18 22 30 36 42 52 60 68 78
nieuwe perspectieven
Voorwoord
Feiten & cijfers
8
Positief resultaat vooral gevolg van incidentele voordelen Sharon Dijksma, burgemeester Utrecht
Conclusies en aanbevelingen Aanleiding, aanpak en verantwoording van het onderzoek
40
Financiële performance
Jisse Otter, wethouder financiën gemeente Emmen
Rondetafelgesprek
Begroting 2022
50
Het sociaal domein
Johan Hamster, wethouder financiën gemeente Stadskanaal
Bedrijfsvoering
Corona
58
Jasper Nieuwenhuizen, wethouder financiën gemeente Langedijk
Financiële Stresstest Gemeenten van BDO
Branchegroep Overheid van BDO
64
Hoe is het gesteld met de financiële positie van gemeenten? Dat is de centrale vraag in deze benchmark. Om die te beantwoorden, heeft BDO wederom alle Nederlandse gemeenten langs de financiële meetlat gelegd om zo tot een ranking per gemeente te kunnen komen. Hierbij hebben we gebruikgemaakt van de cijfers uit de gepubliceerde jaarrekeningen over 2020. 2020 was in financieel opzicht voor veel gemeenten geen slecht jaar. Het positieve resultaat van alle gemeenten gezamenlijk was € 4,6 miljard terwijl dit in 2019 nog € 747 miljoen verlies was. Het resultaat is grotendeels te verklaren doordat 44 gemeenten profiteerden van de verkoop van Eneco-aandelen ter waarde van € 4,1 miljard. Naast deze winnaars zijn er echter ook verliezers. Nog steeds 36% van de gemeenten sloot af met een tekort. De onderlinge verschillen tussen de 355 gemeenten zijn dan ook groot.
‘Grote verschillen tussen gemeenten’
Daarnaast lijkt het mooie resultaat vooral het gevolg van incidentele voordelen. Het Rijk heeft bijvoorbeeld extra incidentele middelen voor jeugdzorg beschikbaar gesteld en de effecten van corona ruimschoots gecompenseerd. Maar wij zien ook duidelijk een onderliggend patroon van achterblijvende activiteiten en investeringen. Weliswaar blijft er daardoor onder de streep meer geld over, maar ondertussen verschraalt het openbaar bestuur. Het weer op peil brengen van het investeringsniveau vraagt veel inzet van gemeenten. Dit is overigens niet de enige uitdaging. Nederland staat voor grote maatschappelijke opgaven zoals de energietransitie, de digitalisering van de samenleving en enorme uitdagingen in de woningbouw. Het recente regeerakkoord bevestigt dit en de rol van gemeenten bij deze opgaven is cruciaal. Gemeenten moeten hiervoor nauw samenwerken met het Rijk, provincies, woningbouwcorporaties, zorginstellingen en het bedrijfsleven. Daarbij is meer behoefte aan sturing op basis van vertrouwen, en minder op basis van controle. Over de energietransitie en de rol die gemeenten daarbij kunnen vervullen gingen we in gesprek met Sharon Dijksma, burgemeester van de gemeente Utrecht. Het interview met haar leest u in deze publicatie. Als we uitgaan van de begrotingen voor 2022 dan verwachten gemeenten nog steeds een tekort van € 1 miljard.
Maar de vraag is of dit een betrouwbare raming is. Uit ons onderzoek blijkt dat begrotingen van de afgelopen jaren onvoldoende voorspelbaar waren.
Erik Wessels, wethouder financiën gemeente Rijssen-Holten
Deze publicatie is zorgvuldig voorbereid en tot stand gekomen, maar is in algemene bewoordingen gesteld en bevat alleen informatie van algemene aard. De in deze publicatie opgenomen informatie kan komen uit algemeen verkrijgbare bronnen, zodat wij niet kunnen instaan of verantwoordelijk gehouden kunnen worden voor de juistheid, volledigheid en actualiteit van de gebruikte informatie en de wijze waarop deze informatie in de publicatie is
Natuurlijk staan de cijfers niet op zichzelf. Elke gemeente heeft haar eigen verhaal en daarom hebben we een aantal bestuurders gevraagd om een toelichting bij hun resultaten. Nieuw dit jaar is de rondetafeldiscussie die we organiseerden; een (digitale) bijeenkomst waarbij we in gesprek gingen met een brede vertegenwoordiging vanuit Nederlandse gemeenten. Om alvast de eerste uitkomsten van onze benchmark te verdiepen, maar ook om in gesprek te gaan over de uitdagingen waarvoor het lokale bestuur zich gesteld ziet. Die zijn groter dan ooit, zo blijkt. En hoewel de deelnemers soms van mening verschilden, waren ze het over één ding eens: er is een sterke behoefte aan financiële stabiliteit.
verwerkt. Daarbij bevat deze publicatie geen advies voor concrete situaties, zodat uitdrukkelijk wordt afgeraden om zonder advies van een deskundige op basis van de informatie in deze publicatie te handelen, na te laten of besluiten te nemen. Voor het verkrijgen van een advies dat is toegesneden op uw concrete situatie, kunt u zich wenden tot BDO Accountants & Adviseurs of een van haar adviseurs. BDO Accountants & Adviseurs, de met haar gelieerde partijen en haar adviseurs aanvaarden geen aansprakelijkheid voor schade die het gevolg is van handelen, nalaten of het nemen van besluiten op basis van de informatie in deze publicatie. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd en/of openbaar gemaakt door middel van druk, fotokopie of op enige andere wijze, zonder voorafgaande toestemming van de uitgever. © BDO januari 2022
Wij wensen u veel leesplezier en waardevolle inzichten. Rob Bouman Voorzitter branchegroep Overheid van BDO www.linkedin.com/company/bdo-nederland
Rob Bouman
BDO-BENCHMARK NEDERLANDSE GEMEENTEN 2022
FEITEN & CIJFERS
GROTENDEELS ZWARTE CIJFERS DANKZIJ INCIDENTELE GELDSTROMEN
Lichte stijging solvabiliteit, schuldquote daalt fors Solvabiliteit vs Nettoschuldquote Nederlandse gemeenten (2010-2020)
Ranking 2020*
Solvabiliteit
Nettoschuldquote
65%
60%
Het gemeentelijke financiële landschap van 2020 kleurt veel minder rood, maar is nog steeds sterk verdeeld. Sommige gemeenten laten riante overschotten zien, andere kampen met flinke tekorten. De cijfers lijken over de brede linie een gunstiger beeld te tonen dan in 2019.
Financieel gezond
* Deze ranking is gebaseerd op de gepubliceerde jaarcijfers van 355 gemeenten over 2020.
55%
Financieel zwak
De financiële stabiliteit van de Nederlandse gemeenten in één oogopslag: de kleuren op de kaart laten zien hoe elke gemeente scoort in haar eigen groottecategorie.
50%
45%
40%
35%
30% 2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
De gemiddelde solvabiliteit van gemeenten daalde enkele jaren achtereen, maar liet in 2020 weer een stijging zien: van 34% in 2019 naar 34,8% in 2020. De nettoschuldquote daalde fors: van 49% in 2019 naar 42% in 2020.
Grote verschillen per provincie
Maar als we verder inzoomen, zien we dat deze vooral het gevolg zijn van incidentele geldstromen door de verkoop van Eneco-aandelen en coronasteun. Tegelijkertijd zijn de structurele tekorten in bijvoorbeeld het sociaal domein nog verre van opgelost.
Overschot
€ 3.698.652 mln.
Tekort
€ 200.000 mln.
Eneco-effect
Limburg
Noord-Brabant
Zeeland
Zuid-Holland
Noord-Holland
Utrecht
Flevoland
Gelderland
2020 zónder Eneco-effect 2020 mét Eneco-effect
- € 200.000 mln.
Vrijwel alle provincies scoren positief, Noord- en Zuid-Holland zouden er beduidend anders uitzien zonder het Eneco-effect.
De top 3 financieel meest gezonde gemeenten 50.000-100.000
Overijssel
- € 100.000 mln.
De verkoop van Eneco-aandelen gaf 44 gemeenten een enorme financiële injectie van in totaal € 4,1 miljard. Die is vooral zichtbaar in een aantal Zuid-Hollandse gemeenten. Koploper is Rotterdam; die gemeente ontving € 1,1 miljard.
> 100.000
Friesland
0
Drenthe
€ 100.000 mln.
Groningen
4
De 3 financieel minst gezonde gemeenten 25.000-50.000
< 25.000
> 100.000
50.000-100.000
25.000-50.000
< 25.000
1
Tilburg
221.947
1
Hoeksche Waard
88.047
1
Epe
33.198
1
Brielle
17.439
1
Westland
111.382
1
Barneveld
59.992
1
BodegravenReeuwijk
35.278
1
Borne
23.668
2
Dordrecht
119.115
2
Capelle aan den IJssel
67.319
2
Moerdijk
37.185
2
Staphorst
17.261
2
Groningen
233.273
2
Bergen op Zoom
67.514
2
Middelburg
48.964
2
Eemnes
9.362
3
Zoetermeer
125.267
3
LeidschendamVoorburg
76.433
3
Dronten
42.011
3
Sint Anthonis
11.691
3
Zaanstad
156.901
3
Sittard-Geleen
91.743
3
Dongen
26.368
3
Brummen
20.884
5
6
BDO-BENCHMARK NEDERLANDSE GEMEENTEN 2022
De categorie gemeenten met >100.000 inwoners telt 32 gemeenten met in totaal 6.586.139 inwoners (38% van de totale Nederlandse bevolking). Gemiddeld scoren ze in deze ranking een 8,0. Dat is iets lager dan het landelijk gemiddelde van 8,1.
FEITEN & CIJFERS
GEMEENTEN MET >100.000 INWONERS
GEMEENTEN MET 25.000-50.000 INWONERS
De best scorende gemeente in deze categorie is Tilburg met een 10. De slechtst scorende gemeente is Westland met een 5,3.
De categorie gemeenten met 50.000100.000 inwoners telt 56 gemeenten met in totaal 3.775.616 inwoners (22% van de totale Nederlandse bevolking). Gemiddeld scoren ze in deze ranking een 7,8. Dat is lager dan het landelijk gemiddelde van 8,1.
De best scorende gemeente in deze categorie is Epe met een 10. De slechtst scorende gemeente is BodegravenReeuwijk met een 4,2.
GEMEENTEN MET 50.000-100.000 INWONERS
De best scorende gemeente in deze categorie is Hoeksche Waard met een 10. De slechtst scorende gemeente is Barneveld met een 5,1.
Financieel zwak
GEMEENTEN MET <25.000 INWONERS
De categorie gemeenten met <25.000 inwoners telt 127 gemeenten met in totaal 2.166.592 inwoners (12% van de totale Nederlandse bevolking). Gemiddeld scoren ze in deze ranking een 8,1. Dat is gelijk aan het landelijk gemiddelde. De best scorende gemeente in deze categorie is Brielle met een 10. De slechtst scorende gemeente is Borne met een 3,4.
De financiële stabiliteit van de Nederlandse gemeenten in 2020: de kleuren op de kaart laten zien hoe elke Financieel gezond
De categorie gemeenten met 25.00050.000 inwoners telt 140 gemeenten met in totaal 4.961.708 inwoners (28% van de totale Nederlandse bevolking). Gemiddeld scoren ze in deze ranking een 8,1. Dat is gelijk aan het landelijk gemiddelde.
gemeente scoort in haar eigen groottecategorie. Zie pagina 69 en verder voor de gedetailleerde ranking inclusief alle kengetallen per gemeente.
7
8
BDO-BENCHMARK NEDERLANDSE GEMEENTEN 2022
INTERVIEW
SHARON DIJKSMA, BURGEMEESTER UTRECHT OVER KLIMAATAMBITIES
‘Het gaat niet snel genoeg’
U
was aanwezig op de klimaatconferentie in Glasgow en betoogde daar het belang van de inzet van steden om de klimaatdoelen te halen. Waarom?
‘Steden nemen een sleutelpositie in bij heel veel oplossingen. Denk aan het bouwen van duurzame (nieuwe) huizen, schone mobiliteit of het zorgen voor genoeg groen. In 2050 woont zo’n zeventig procent van de wereldbevolking in steden, terwijl de financiering voor duurzame oplossingen vanuit nationale overheden achterblijft.’
voor deze dossiers: ze staan dicht bij de burger en weten wat er speelt. En om de gebouwde omgeving klimaatneutraal te maken, kun je niet om gemeenten heen. Maar dan moet je ze wel in staat stellen dat te kunnen doen. Veel gemeenten hebben fors ingeteerd op hun vermogen om gaten te vullen. Dat betekent dat we heel precies moeten bekijken wat we met de beschikbare budgetten wel en niet kunnen doen. Dat vraagt om een secuur gesprek met het Rijk en met de hand aan de kraan voorwaarts gaan. Terwijl je eigenlijk graag tempo wilt maken.’
In het regeerakkoord van het net aangetreden kabinet staat dat er 35 miljard euro beschikbaar komt voor klimaatbeleid. Neemt dat uw zorgen over de betaalbaarheid weg? ‘We zijn heel blij dat het Klimaatakkoord zo’n prominente plek in het regeerakkoord heeft gekregen. Het is wel ontzettend belangrijk dat we goed gaan samenwerken tussen steden en Rijk om die agenda uitgevoerd te krijgen. We willen graag weten wat het Rijk nu precies van gemeenten verwacht en wat we voor het beschikbare bedrag moeten doen. Als we voor dat geld ook nieuwe taken – bijvoorbeeld op het terrein van stikstofproblematiek – toebedeeld krijgen dan wordt het ingewikkeld. Ik ben blij dat het nieuwe kabinet naar gemeenten – en mijn oproep in Glasgow – heeft geluisterd en ons in staat stelt het Klimaatakkoord uit te voeren, maar voor nieuwe taken is weinig ruimte.’
De financiële situatie van veel gemeenten was en is niet al te rooskleurig. Hoe kijkt u naar de financiële positie van gemeenten in relatie tot de uitdagingen die er liggen? ‘Dat is wel een zorg. Er is veel voor te zeggen om gemeenten verantwoordelijk te maken
Het regeerakkoord spreekt ook over het ‘versterken van de uitvoeringskracht van Rijk en medeoverheden’. Is dat ook een geldkwestie? ‘Niet alleen. Dat gaat ook over expertise. Over de vraag of we samen de mens- en denkkracht wel op orde hebben om zo’n groot programma uit te kunnen voeren.’
Hoe voorkom je dat iedere gemeente zelf het wiel gaat uitvinden? ‘Onder andere door ervaringscijfers voor uitvoeringsgelden van het Klimaatakkoord landelijk te benchmarken, zodat gegevens breed beschikbaar komen. En we moeten blijvend en goed evalueren hoe gemeenten het doen en of ze uitkomen met de beschikbare middelen. Op die manier kun je tijdig ingrijpen en bijsturen. Gemeenten moeten dus heel transparant zijn.’
UTRECHT 14/32545.838 359.370
40,9%
54,0%
9,1%
2,1%
Zijn de klimaatambities haalbaar? ‘Ik weet niet zeker of we het halen in het tempo dat nodig is. Het gaat niet snel genoeg, maar voor tempo is wel draagvlak nodig. Terwijl de urgentie groot is. Klimaatverandering trekt zich niets aan van bestuurlijke processen.’
107,3%
Legenda op pagina 19.
9
11
CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN
Na analyse en duiding van de cijfers, mede op basis van het rondetafelgesprek en interviews met diverse wethouders, secretarissen en financieel experts, trekken we conclusies en doen we aanbevelingen. Helaas moeten we constateren dat onder de streep - ondanks meevallende cijfers - de conclusies evenals vorig jaar reden tot zorg bieden. Daarbij zijn de uitdagingen groter dan ooit, zoals ook blijkt uit het regeerakkoord. Het is aan het Rijk en de gemeenten hier oplossingen voor te zoeken. CONCLUSIES
Regionale verschillen zijn groter dan ooit
Incidentele voordelen maskeren onderliggende problemen
We zien dit jaar dat de regionale verschillen tussen gemeenten groter zijn dan ooit. In totaal zijn er 230 gemeenten die een gezamenlijk overschot hebben van € 5,1 miljard en er zijn 125 gemeenten die een gezamenlijk tekort hebben van € 509 miljoen. Uit onze analyse blijkt dat er met name overschotten zijn in Zuid-Holland (Eneco), Zeeland en Gelderland. Tekorten doen zich vooral voor in Utrecht, Drenthe en Limburg. Veel structurele problemen, waaronder de tekorten in het sociaal domein, zijn nog altijd actueel.
De financiële parameters zien er voor gemeenten op het eerste gezicht in 2020 beter uit dan in 2019. Lieten gemeenten in 2019 gezamenlijk nog een tekort zien van € 747 miljoen, en verwachtten ze in 2020 een tekort van € 1,3 miljard, de realiteit is dat 2020 een positief resultaat laat zien: € 4,6 miljard. Ook de gemiddelde nettoschuldquote bij Nederlandse gemeenten laat een forse daling zien: van 49% in 2019 naar 42% in 2020. Dit, terwijl gemeenten aanvankelijk aangaven voor 2021 een schuldquote te verwachten van maar liefst 64%. De meevallende cijfers zijn voor een flink deel toe te schrijven aan de verkoop van Eneco-aandelen door 44 gemeenten. Hiermee is een bedrag gemoeid van € 4,1 miljard. Maar ook afgezien van het Eneco-effect is sprake van een positief resultaat van € 0,5 miljard. Dit resultaat kan deels worden verklaard doordat gemeenten een onvoorziene eenmalige bijdrage van € 1 miljard (voor de periode 2019 tot en met 2021) voor jeugdzorg en € 1 miljard aan coronasteun hebben ontvangen. Daarnaast bleven investeringen achterwege waardoor geld bleef liggen. Maar de verschillen tussen gemeenten zijn groot. Uit de cijfers blijkt namelijk ook dat nog steeds 125 gemeenten verlies hebben geleden.
Solvabiliteit neemt toe, maar nog steeds één op de vijf gemeenten in gevarenzone De gemiddelde solvabiliteit daalde de afgelopen jaren gestaag: van bijna 42% in 2009 tot iets meer dan 34% in 2019. In 2020 stijgt de solvabiliteit naar 34,8%. Deze stijging verdient nuancering omdat deze vooral het gevolg is van de verkoop van Eneco-aandelen door 44 gemeenten en andere incidentele voordelen. Uit de cijfers blijkt dat één op de vijf gemeenten een solvabiliteit heeft van minder dan 20% en dit wordt beschouwd als risicovol.
‘De meevallende cijfers zijn voor een flink deel toe te schrijven aan de verkoop van Enecoaandelen door 44 gemeenten’
12
BDO-BENCHMARK NEDERLANDSE GEMEENTEN 2022
CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN
Begrotingen van gemeenten onvoldoende voorspelbaar Uit ons onderzoek blijkt dat de tekorten van gemeenten substantieel anders zijn uitgevallen dan eerder begroot. In de benchmark 2021 hebben we gekeken naar de verwachtingen in de begrotingen van gemeenten over 2020. Destijds verwachtte bijna 80% van de gemeenten tekorten, maar uiteindelijk blijkt uit de jaarrekeningen 2020 dat maar 35% van de gemeenten (125) tekorten heeft gehad. De vraag is of gemeenten niet goed begroten of dat ze te veel afhankelijk zijn van aanvullende bijdragen vanuit het Rijk en incidentele meevallers. De verschillen zijn in elk geval erg groot en de voorspelbaarheid blijkt onvoldoende. Dit maakt het voor de raad en college extra moeilijk om keuzes te maken en te sturen.
‘Gemeenten met oplopende tekorten kunnen deze tot nu toe nog steeds betalen door in te teren op de reserves’
worden. Nederland staat tenslotte voor een forse woningbouwopgave. In het onlangs gepresenteerde regeerakkoord is de (forse) ambitie opgenomen om de woningbouw te versnellen tot rond de 100.000 woningen per jaar. Dit vraagt om forse inspanningen en investeringen van lokale overheden en ruimte om plannen tot uitvoering te brengen. In de gemeentelijke jaarrekeningen over 2020 zijn dit soort investeringen nog niet terug te zien. Gemeenten willen vaak wel investeren, maar door het ontbreken van grondvoorraad of door de stikstofproblematiek komt dit niet altijd van de grond. Het regeerakkoord spreekt over een hernieuwde Nationale Woon- en Bouwagenda. Hiermee moeten dergelijke belemmeringen zo veel mogelijk weggenomen worden.
Vrijwel alle gemeenten scoren een voldoende
Uit de benchmarkgegevens en ook uit recent onderzoek van de VNG blijken de investeringen in wegen, scholen en andere gemeentelijke voorzieningen de afgelopen twee jaar af te nemen. Dit houdt zonder twijfel verband met de financiële tekorten van de afgelopen jaren en de hierdoor noodzakelijke bezuinigingen, nog eens versterkt door de impact van corona het afgelopen jaar. Zoals vorig jaar ook door ons aangegeven, heeft dat een verschralend effect op de voorzieningen en het lokaal bestuur van de gemeenten.
Bijna 98% van de gemeenten in onze ranking scoort een voldoende. Dat komt doordat, ondanks de tekorten en de uitdagingen, er vaak nog wel voldoende buffers aanwezig zijn om deze tekorten op te vangen. Onze ranking is gebaseerd op de kengetallen die provincies gebruiken voor het toezicht. In deze ranking tellen solvabiliteit (eigen vermogen en buffers) en de nettoschuldquote (schuldpositie) zwaar mee. Met andere woorden: gemeenten met oplopende tekorten kunnen deze tot nu toe nog steeds betalen door in te teren op de reserves en zo nodig extra financiering hiervoor aantrekken. De buffers lijken nog steeds afdoende, al zijn deze de afgelopen jaren wel afgenomen.
Roep om investeringen in woningbouw neemt toe, maar is niet zichtbaar in jaarrekeningen
De gemeentelijke financiën blijven onder druk staan door de tekorten in het sociaal domein. In 2020 stegen de totale uitgaven van gemeenten op het sociaal domein met meer dan € 3 miljard vergeleken met 2019. Een stijging van maar liefst ruim 12%. Deze stijging wordt vrijwel volledig verklaard door de in allerijl ingevoerde Tijdelijke overbruggingsregeling zelfstandig ondernemers (Tozo) als gevolg van de coronacrisis. Het Rijk heeft deze kosten vergoed. Per inwoner bedroegen de kosten in 2020 € 1.669. In 2019 was dit nog € 1.493 per inwoner. Bij slechts 8 van de 355 gemeenten is sprake van een daling van de kosten per inwoner. Het aantal gemeenten waarvoor het sociaal domein meer dan de helft van de kosten uitmaakt, is in 2020 toegenomen.
Bij 8% van de gemeenten zijn risico’s groter dan de buffers Stijgende rapportcijfers vooral bij gemeenten met meer dan 50.000 inwoners Gemeenten met meer dan 100.000 inwoners presteren over 2020 ten opzichte van de vorige
Nog niet alle gemeenten zijn transparant over risico’s Gemeenten zijn verplicht om in hun begroting een opsomming op te nemen van de wijze waarop ze hun risico’s inschatten en hoe ze hun weerstandsvermogen (buffers) berekenen. 11% van de gemeenten analyseert de verhouding tussen de risico’s en de beschikbare buffers niet. De inzichten en daarmee de wendbaarheid en weerbaarheid van gemeenten zou versterkt kunnen worden door meer gebruik te maken van scenarioanalyses en stresstesten.
Structurele exploitatieruimte is iets toegenomen Sociaal domein drukt zwaarder dan ooit op de jaarrekening
Investeringen van gemeenten blijven achter
De dalende grondexploitatieratio duidt er op dat minder in grondexploitaties wordt geïnvesteerd. Dit tegen de achtergrond van het nijpende woningtekort dat in complexiteit en omvang alleen maar groter lijkt te
benchmark weer iets beter dan over 2019. Ze stijgen van gemiddeld een 7,7 naar een 8. Ook de rapportcijfers voor gemeenten tussen de 50.000 en 100.000 inwoners zijn licht gestegen, van een 7,4 naar een 7,8. Deze stijging zien we vooral terug bij de solvabiliteit (eigen vermogen ten opzichte van het totaal van de bezittingen. De kleinere gemeenten laten een minder sterke stijging zien, maar het gemiddelde rapportcijfer van gemeenten met minder dan 50.000 inwoners ligt met een 8,1 nog steeds net wat hoger dan gemeenten met meer dan 50.000 inwoners.
Het weerstandsvermogen geeft aan in hoeverre er voldoende buffers zijn om mogelijke tegenvallers/risico’s op te vangen. 8% van de gemeenten schat in de begroting 2022 in dat de buffers niet toereikend zijn voor het opvangen van de mogelijke tegenvallers.
Inzicht in de structurele exploitatieruimte helpt mee om te beoordelen welke ruimte een gemeente heeft om de eigen lasten te dragen, of welke stijging van de baten of daling van de lasten daarvoor nodig is. Hadden gemeenten in 2019 met een overschot van 0,1% nog grote moeite om hun meerjarenbegroting structureel sluitend te krijgen, in 2020 lukte dit beter met een overschot van 1,25%. Deze extra ruimte komt voor veel gemeenten als geroepen, aangezien de beïnvloedbare kosten gering zijn. Bij tekorten zijn gemeenten dan al snel gedwongen te snijden in de lokale voorzieningen.
Gemeentelijke belastingen zijn gestegen om tekorten terug te dringen Gemeenten hebben zelf weinig mogelijkheden om hun inkomsten te beïnvloeden. Gemeentelijke belastingen zoals ozb, rioolheffing, reinigingsrechten en leges, maken ongeveer 15% uit van de totale begroting van gemeenten. Bovendien mogen deze belastingen veelal niet meer dan kostendekkend zijn. In 2020 hebben gemeenten een forse stijging aan gemeentelijke belastingen doorgevoerd, aldus het Centrum voor Onderzoek van
‘Gemeentelijke belastingen zoals ozb, rioolheffing, reinigingsrechten en leges, maken ongeveer 15% uit van de totale begroting van gemeenten’
13
14
BDO-BENCHMARK NEDERLANDSE GEMEENTEN 2022
CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN
de Economie van de Lagere Overheden (COELO). (Zie Gemeentelijke woonlasten stijgen fors sterker dan inflatie - COELO*.) Zo stegen de gemeentelijke woonlasten voor meerpersoonshuishoudens met een eigen huis in 2020 met ruim 5%. De sterkste stijging sinds jaren en ook meer dan de verwachte inflatie. Deze verhoging was veelal nodig om tekorten terug te dringen.
gebied van de energietransitie, de herziening van het gemeentefonds en de langetermijneffecten van corona. Het Rijk en gemeenten moeten een andere vorm van samenwerken en financiering ontwikkelen. Zie hiervoor ook het rapport van het Bestuurlijk Overleg Financiële Verhoudingen: Als één overheid – eindrapport studiegroep gepresenteerd | Artikel | Overheid van nu.**
monitoren en vergroten. De wendbaarheid van gemeenten kan vergroot worden door kosten flexibeler te maken en niet te stapelen. Maar ook door voortdurend te kijken naar de efficiency van de eigen organisatie en zo nodig te snijden in kosten.
Overheden hebben een langetermijnvisie nodig
AANBEVELINGEN
‘Het Rijk en gemeenten moeten een andere vorm van samen werken en financiering ontwikkelen’
Analyse van de kengetallen laat zien dat de verschillen tussen gemeenten als het gaat om financiële gezondheid groot is. Onder de streep kleuren de cijfers zwart. Het verlies van € 747 miljoen in 2019 heeft in 2020 weliswaar plaatsgemaakt voor een plus van € 4,6 miljard, maar onder de oppervlakte zien we veel incidentele meevallers en een verdeeld beeld. Maar liefst 125 gemeenten hebben nog wel degelijk verlies gedraaid. Het belangrijkste zorgenkindje vormt ook dit jaar nog steeds het sociaal domein. De bezuinigingen en uitgaven die gemeenten niet altijd kunnen beïnvloeden, leggen veel druk op de meerjarenbegroting. Het lijkt er dan ook op dat de structurele problemen nog niet zijn opgelost. Onze aanbevelingen zijn als volgt.
Onzekerheden moeten worden teruggedrongen Uit ons onderzoek blijkt dat de voorspelbaarheid van de begrotingen van gemeenten onvoldoende is. De resultaten 2020 zijn sterk beïnvloed door extra rijksbijdragen voor de jeugdzorg, compensatie van de effecten van corona, uitgestelde investeringen, enzovoort. De onzekerheden blijven naar verwachting ook de komende jaren groot. Denk aan de opgaven op het
Corona vraagt om een structureel financieel beleid De coronacrisis lijkt langzaam maar zeker een vast onderdeel te worden van onze samenleving. Dat betekent ook dat ad hoc ingrijpen plaats moet maken voor een structureel financieel meerjarenbeleid, zowel vanuit de overheid als vanuit gemeenten zelf. Er is nu, na de aanvankelijke overrompeling door het virus, behoefte aan structuur, duidelijkheid en perspectief. Gemeenten kunnen dit zelf zo goed mogelijk doen door scherp zicht te hebben op de eigen situatie. Daarbij redenerend vanuit verschillende scenario’s die zich kunnen voordoen. Alleen dan krijgen gemeenten inzicht waar ze financiële keuzes kunnen maken. En alleen dan is het mogelijk om aan de juiste knoppen te draaien en – ondanks de onduidelijkheden – wel degelijk zicht te hebben op de eigen keuzes en mogelijkheden.
Weerbaarheid en wendbaarheid vergroten De tijden zijn en blijven onzeker, waardoor het voor veel gemeenten lastig te duiden is hoe ze er financieel voorstaan. Eén ding is zeker: de opgaven en de middelen die hiervoor beschikbaar zijn, zijn niet altijd met elkaar in balans. Gemeenten moeten hun weerbaarheid en hun wendbaarheid dan ook voortdurend
* https://www.coelo.nl/index.php/nieuws/432-gemeentelijke-woonlasten-stijgen-fors-sterker-dan-inflatie ** https://www.overheidvannu.nl/actueel/artikelen/2020/09/10/als-een-overheid-%E2%80%93-eindrapport-studiegroep-gepresenteerd
Overheden hebben behoefte aan een lange termijnvisie en stabiliteit vanuit het landelijke overheidsbeleid. Ze hebben niet genoeg aan incidentele lapmiddelen zoals de tijdelijke coronasteun of de eenmalige bijdrage voor jeugdzorg. Daarmee zijn de structurele tekorten in het sociaal domein niet opgelost, en daarmee kunnen gemeenten geen concrete lijnen uitzetten voor de toekomst.
Gemeenten moeten kritisch zijn over het accepteren van opgaven Het Rijk delegeert de nodige opgaven richting gemeenten. Maar lang niet altijd staat hier voldoende financiering tegenover. Gemeenten zouden dan ook waakzaam moeten zijn bij het accepteren van deze opgaven en gedurende de rit in dialoog moeten blijven met het Rijk over risico’s en bijsturing van de kosten. In het verlengde hiervan zou de relatie tussen het rijk en gemeenten ook meer gestoeld kunnen zijn op basis van vertrouwen in plaats van op basis van controle. En zou horizontaal toezicht de voorkeur hebben boven verticaal toezicht. Horizontaal toezicht tussen medeoverheden wordt nu niet of nauwelijks toegepast.
De energietransitie vraagt om een gezamenlijke aanpak De energietransitie vormt in de komende jaren een grotere uitdaging dan de invoering van het sociaal domein of de impact van corona op gemeenten was. Deze uitdaging overstijgt het speelveld van de lokale overheden. Ze raken de gehele publieke sector. Ook andere overheden en maatschappelijke organisaties moeten deze handschoen oppakken. Dat betekent dat alle partijen, nationaal en lokaal, moeten samenwerken en de problemen opgavegericht en integraal moeten oppakken. Aan zowel het Rijk als gemeenten de uitdaging om nu na te denken over wie hierin de regie pakt en hoe die samenwerking effectief vorm krijgt. In het regeerakkoord is een eerste aanzet opgenomen. Zo komt er een minister voor Klimaat en Energie die de uitvoeringskracht van Rijk en gemeenten moet versterken. Op rijksniveau wordt een klimaat- en transitiefonds van € 35 miljard ingesteld voor de komende tien jaar.
Toenemende digitalisering en uitbreidend takenpakket vragen om een bedrijfsmatig fundament Nooit stonden gemeenten voor grotere uitdagingen dan vandaag de dag. Het takenpakket en de verantwoordelijkheden stapelen zich op, met alle financiële vraagstukken van dien. Om in dit spanningsveld te kunnen opereren, hebben gemeenten baat bij een meer bedrijfsmatig fundament van de organisatie. Digitalisering van de samenleving en de energietransitie bijvoorbeeld vragen om een organisatie die opgavegericht kan werken, en van buiten naar binnen kan denken. De aanpak van gemeenten is nu nog vaak ad hoc en gefragmenteerd vanuit de verschillende disciplines. Dat impliceert voor gemeenten als organisatie een verandertraject. Niet als doel op zich, maar als belangrijk middel om blijvend publieke waarde te realiseren en ambities waar te maken.
‘Nooit stonden gemeenten voor grotere uitdagingen dan vandaag de dag’
15
16
BDO-BENCHMARK NEDERLANDSE GEMEENTEN 2022
‘De ontwikkeling van de financiële positie en het sociaal domein vragen blijvend om een herbezinning van taken en omvang van gemeenten’
Integraal risicomanagement is noodzakelijk
Herijk de manier waarop gemeenten worden gefinancierd
Gezien de grote opgaven waar gemeenten voor staan, is het zaak om meer te focussen op governance, ofwel de kaderstellende en controlerende rol van de gemeenteraad. De raad kan deze rol alleen maar goed vormgeven wanneer deze voldoende grip heeft op de risico’s en ontwikkelingen. Daarmee is het noodzakelijk dat het risicomanagement bij gemeenten verbetert. En dan met name het ‘integraal risicomanagement’. Te vaak nog zijn het financieel en risicomanagementbeleid bij gemeenten te versnipperd en ‘ad hoc’ georganiseerd.
De algemene uitkering (AU), de grootste bron van inkomsten voor gemeenten, is al tijden een belangrijk onderwerp van gesprek. Het is de vraag of de huidige verdeling en financiering hiervan nog passen bij de toegenomen financiële dynamiek. De invulling van de rijksverantwoordelijkheid bij gedecentraliseerd beleid zou naar onze mening dan ook moeten worden losgekoppeld van de huidige ‘trap op, trap af’-systematiek. Er is al veel gezegd en geschreven over alternatieve methoden voor een eerlijke verdeling van de uitkeringen aan gemeenten, maar het is partijen nog niet gelukt om tot een nieuwe verdeling van de algemene uitkering te komen, terwijl dit onzes inziens dringend nodig is. Het nieuwe kabinet dient hierover te besluiten. Volgens het regeerakkoord wordt er gewerkt aan een stabielere financiering voor de periode na 2025. Tot die tijd hanteert men de huidige accressystematiek.
Herbezinning van taken en omvang De ontwikkeling van de financiële positie en het sociaal domein vragen blijvend om een herbezinning van taken en omvang van gemeenten. Daarbij moet de politiek uiteraard rekening houden met regionale verschillen, de voor- en nadelen van samenwerken per gemeente, herindelingen en met opschalen per regio. Dit is geen nieuwe of makkelijke discussie, maar wel één die actueler is dan ooit. Voor de langere termijn blijft de vraag op welke wijze gemeenten als middenbestuur optimaal kunnen blijven functioneren en hoeveel gemeenten er in 2025 dan nog overblijven.
Toezichthouders moeten oog hebben voor weerstandsvermogen In 2022 verwachten gemeenten een gezamenlijk tekort van circa € 1 miljard. Daarmee daalt de solvabiliteit 5% tot circa 30%. Tegelijkertijd geeft 89% van de gemeenten aan dat ze eventuele tekorten prima kunnen opvangen. Aan toezichthouders de uitdaging om de komende jaren de financiële ontwikkelingen en daarbij het weerstandsvermogen nauwlettend te monitoren.
Zero based begroten In plaats van de vorige begroting als uitgangspunt te nemen voor de begroting van het nieuwe jaar, is het raadzaam om taken opnieuw te budgetteren. Zodoende ontstaat er een beter zicht op de opbouw en noodzaak van kosten in de begroting. Deze aanpak van zero based begroten richt zich op het koppelen van de schaarse middelen aan prioriteiten. Bij deze methodiek wordt niet langer gedacht vanuit het bestaande niveau van uitvoering van taken, maar vanuit het minimale niveau. Dan blijkt dat er toch diverse mogelijkheden bestaan om te besparen. En dan zijn er voor de raad wel degelijk knoppen om aan te draaien en keuzes om te maken.
ONDERZOEKSAANPAK
AANLEIDING, AANPAK EN VERANTWOORDING VAN HET ONDERZOEK
Gemeenten staan voor forse uitdagingen. Naast het feit dat de overheveling van taken in het sociaal domein van het Rijk naar gemeenten de begrotingen onder druk zetten, hebben ze ook te maken met opgaven als de energietransitie, de woningmarkt en de coronacrisis. Hoe houden gemeenten zich ondanks al deze uitdagingen financieel staande? Wij zochten het uit.
Financiële kengetallen De immense uitdagingen waar gemeenten voor staan, heeft BDO mede doen besluiten de financiële gezondheid van gemeenten in kaart te brengen en de belangrijkste bevindingen, conclusies en aanbevelingen op een rij te zetten. We hebben dit gedaan op basis van de openbare financiële kengetallen waar gemeenten sinds enige jaren over moeten rapporteren aan het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Wij hebben ons daarbij gebaseerd op de meest actuele kengetallen uit de jaarrekeningen 2020: • Solvabiliteit; • Netto/gecorrigeerde schuldquote; • Grondexploitatie; • Structurele exploitatieruimte; • Belastingcapaciteit. Ook hebben we alle begrotingen 2022 van gemeenten geanalyseerd.
Ranking Deze vijf parameters vormen ook dit jaar weer de basis van de analyses in het rapport.
Daarnaast hebben we de financiële gezondheid van gemeenten onderling met elkaar vergeleken, eveneens op basis van deze parameters. Zodoende zijn we gekomen tot een ranking (Financiële Stresstest Gemeenten van BDO). Deze ranking hebben we verdeeld naar omvang van gemeenten. Ook de weerstandsratio’s hebben we voor deze benchmark bekeken en geanalyseerd; deze telt echter niet mee voor de ranking. Verderop in dit rapport leest u hoe deze ranking precies tot stand is gekomen.
Gemeenten aan het woord Meten is weten, zo lijkt het. Voor een deel is dat waar. De financiële cijfers bieden een mooi inzicht in hoe gemeenten er voorstaan. Maar we realiseren ons ook dat er achter elk cijfer een verhaal schuilgaat. Daarom laten we in dit rapport ook gemeenten zelf aan het woord over het hoe en waarom van hun financiële beleid en vragen we hun ervaringen en adviezen te delen met andere gemeenten. De rondetafeldiscussie (zie pagina 30) en de diverse interviews vormen wat ons betreft een noodzakelijke aanvulling op de cijfers.
LEGENDA GEMEENTE
AANTAL INWONERS* *2020/CBS
POSITIE RANKING
SOLVABILITEIT
NETTOSCHULDQUOTE GECORRIGEERD
GRONDEXPLOITATIE
STRUCTURELE EXPLOITATIERUIMTE
BELASTINGCAPACITEIT
19
20
BDO-BENCHMARK NEDERLANDSE GEMEENTEN 2022
SAMENSTELLING RANKING
Kengetallen en waarderingscijfers zoals in het GTK 2020
Zo is de ranking samengesteld BDO heeft de financiële positie van Nederlandse gemeenten met elkaar vergeleken en zodoende een
Waarderingscijfer
Minst risicovol (%)
Neutraal (%)
Meest risicovol (%)
Nettoschuldquote
<90
90-130
>130
Nettoschuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen
<90
90-130
>130
Solvabiliteitsrisico
>50
20-50
<20
Grondexploitatie
<20
20-35
>35
Structurele exploitatieruimte (begroting)
>0
0
<0
Belastingcapaciteit
<95
95-105
>105
De BDO-rekenmethode: signaleringswaarden en puntenverdeling
financiële ranking gemaakt op basis van de jaarcijfers over
Waarderingscijfer
Minst risicovol
Neutraal
Meest risicovol
2020. In dit hoofdstuk leggen we uit hoe en met welke
Solvabiliteitsrisico
40
27
13
rekenmethode deze lijst tot stand is gekomen.
Nettoschuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen
30
20
10
Grondexploitatie
15
10
5
Structurele exploitatieruimte (begroting)
10
6
3
Belastingcapaciteit
5
3
1
100
66
32
W
e hebben voor het samenstellen van de ranking gebruikgemaakt van de vaste financiële kengetallen uit de jaarstukken van gemeenten. Met ingang van de jaarrekening 2015 en de begroting 2016 is elke gemeente verplicht om in de jaarstukken en begroting te werken met dezelfde kengetallen: de nettoschuldquote, de nettoschuldquote gecorrigeerd voor verstrekte leningen, de solvabiliteitsratio, de grondexploitatie, de structurele exploitatieruimte en de belastingcapaciteit. Daarbij zijn de solvabiliteitsratio en de nettoschuldquote het meest bepalend voor de financiële gezondheid van gemeenten. Deze uniforme rapportage heeft als doel om de gemeentelijke financiële positie inzichtelijker te maken en de vergelijkbaarheid tussen gemeenten te vergroten. Daar komt bij dat ook de Gedeputeerde Staten (GS) bij het financieel toezicht dat zij houden op gemeenten een meer uniforme signaleringsmethode hanteren: het in 2018
opgestelde Gemeenschappelijk Financieel Toezichtkader 2020 (GTK 2020). Dit wijst aan elk kengetal een signaleringswaarde toe: ‘minst risicovol’, ‘neutraal’ en ‘meest risicovol’.
Puntenwaardering Om op basis van de scores van gemeenten op al deze verschillende punten één totaalrating per gemeente te kunnen berekenen, heeft BDO deze signaleringswaarden van Nederlandse gemeenten beoordeeld, gewogen en daaraan punten toegekend. Daarbij hebben we één keer rekening gehouden met de nettoschuldquote: de nettoschuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen. Zo komen wij voor het opstellen van de Financiële Stresstest Gemeenten van BDO tot de kengetallen en bijbehorende puntenwaardering. Met deze wegingsmethode kunnen gemeenten de maximale 100 punten scoren als ze op alle financiële kengetallen uitkomen in de categorie ‘minst risicovol’. Ze krijgen dan een rapportcijfer 10. Gemeenten die bij alle financiële kengetallen scoren in de categorie ‘meest
risicovol’ krijgen de laagst mogelijke score van 32 punten oftewel een rapportcijfer 3,2, afgerond een 3.
Nuanceringen De kengetallen die als basis dienen voor onze stresstest willen we wel enigszins nuanceren. Zo kan het voorkomen dat een gemeente gronden exploiteert via een andere entiteit, waardoor de gronden buiten de jaarrekening blijven en dus ook geen impact hebben op de Grex-ratio. Ook is het zo dat gemeenten op basis van de verslaggevingsregels tot 2017 niet verplicht waren om zogenaamde activa met maatschappelijk nut te activeren. Daardoor kunnen we gemeenten niet in alle gevallen
100% met elkaar vergelijken. Ook hoeven gemeenten volgens de verslaggevingsregels ‘voorzieningen’ niet altijd op te nemen in de jaarrekening. Zo staan voorzieningen voor personele verplichtingen bijvoorbeeld niet op de balans, en die voor onderhoud ook niet altijd. Voorzieningen buiten de jaarrekening hebben we daarom niet meegewogen. De begrote kengetallen wijken in de praktijk bovendien soms sterk af van de realisatie. We moeten de Financiële Stresstest Gemeenten beschouwen met al deze nuanceringen in het achterhoofd. Desalniettemin biedt deze lijst een goed beeld van hoe de verschillende gemeenten er financieel voorstaan, ook in vergelijking tot elkaar.
‘We hebben voor het samenstellen van de ranking gebruikgemaakt van de vaste financiële kengetallen uit de jaarstukken van gemeenten’
21
FINANCIËLE PERFORMANCE SOLVABILITEIT
FINANCIËLE PERFORMANCE
In dit hoofdstuk gaan we in op de kengetallen die gezamenlijk leiden tot de BDO-ranking per gemeente. We beginnen met solvabiliteit. Deze wordt berekend op
SOLVABILITEIT
basis van het eigen vermogen en de totale bezittingen van de gemeente. Hoe hoger de solvabiliteit, des te groter
NETTOSCHULDQUOTE
de buffer die gemeenten hebben om tegenvallers op te
GRONDEXPLOITATIE
financiële gezondheid van gemeenten.
STRUCTURELE EXPLOITATIERUIMTE BELASTINGCAPACITEIT
vangen. Solvabiliteit is een belangrijke graadmeter voor de
D
e gemiddelde solvabiliteit van gemeenten daalde enkele jaren achtereen, maar liet in 2020 een stijging zien: van 34% in 2019 naar 34,8% in 2020. Deze stijging verdient wel enige nuancering omdat deze vooral het gevolg is van de verkoop van Eneco-aandelen door 44 gemeenten. Uit de cijfers blijkt namelijk ook dat 125 gemeenten nog wel degelijk verlies hebben gedraaid. De verschillen in solvabiliteit zijn ook goed terug te zien op de kaart van Nederland. Vooral de provincies met de gemeenten die hebben geprofiteerd van Eneco laten zwarte cijfers zien. Daarmee hebben ze overigens het ‘tafelzilver’ verkocht. De verkoop van de aandelen heeft weliswaar veel geld opgeleverd, maar deze inkomsten zijn eenmalig. Bovendien leverde het bezit van de aandelen deze gemeenten jaarlijks een mooi dividend op. Die inkomsten zijn nu komen te vervallen waardoor een ‘gat’ in de begroting is geslagen.
Solvabiliteit bij grotere gemeenten toegenomen Gemeenten vanaf 50.000 inwoners hebben in 2020 een betere solvabiliteit dan in 2019. Zo bedroeg de solvabiliteit van gemeenten
met meer dan 100.000 inwoners in 2019 nog 29,3% en is deze in 2020 gestegen naar 33,1%. Voor gemeenten tussen de 50.000 en 100.000 inwoners steeg de solvabiliteit van 26,4% in 2019 naar 30,2% in 2020. Bij gemeenten tussen 25.000 en 50.000 inwoners steeg de solvabiliteit van 33,7% in 2019 naar 35,1% in 2020. Ook hier spelen de Eneco-gelden een rol. Alleen bij de kleinste gemeenten, onder de 25.000 inwoners, daalde de solvabiliteit van 38,5% in 2019 naar 36,9% in 2020. Daarmee zitten ze overigens ruim binnen de veilige marge. Toezichthouders van de provincies beschouwen een solvabiliteit tussen de 20%–50% immers als neutraal. Een solvabiliteit onder de 20% wordt aangemerkt als ‘meest risicovol’. 18% van de gemeenten valt in deze laatste categorie.
Gemeenten in Zeeland hebben de laagste solvabiliteit, Flevoland is koploper De solvabiliteit van gemeenten varieert flink. Het slechtst is deze van gemeenten in de provincies Zeeland en Groningen (beide 27%), gevolgd door Friesland (28%). Gemeenten in de provincies Flevoland, Zuid-Holland en Noord-Brabant scoren het best, waarbij Flevoland met een solvabiliteit van 51% de absolute koploper is.
‘De gemiddelde solvabiliteit van gemeenten liet in 2020 voor het eerst weer een stijging zien: van 34%’
23
24
BDO-BENCHMARK NEDERLANDSE GEMEENTEN 2022
FINANCIËLE PERFORMANCE NETTOSCHULDQUOTE
Netto schuldquote Nederlandse gemeenten (2010-2020) Nettoschuldquote gemeenten, gemiddeld en naar groottecategorie (2010-2020)
Solvabiliteit Nederlandse gemeenten, Solvabiliteit per omvang gemeenten (2010-2020) gemiddeld en naar groottecategorie (2010-2020) < 25.000
25.000-50.000
50.000-100.000
> 100.000
< 25.000
Gemiddeld
25.000-50.000
50.000-100.000
> 100.000
Gemiddeld
100%
50%
LEIDSCHENDAMVOORBURG
RIJSWIJK 47/56
55.220
3/56
80%
76.433
40%
21%
71,6%
43%
-0,9%
60%
104%
Jeffrey Keus, wethouder financiën
67,5%
40%
‘Deze lijst zorgde voor bewustzijn’
20%
Solvabiliteit omvang 2010 2011 per2012 2013 gemeenten 2014 2015(2010-2019) 2016 2017 < 25.000
25.000-50.000
2018
50.000-100.000
2019
> 100.000
50%
2020
wakkerd dat er iets moest gebeuren.
< 25.000
Gemiddeld
25.000-50.000
50.000-100.000
> 100.000
101,9%
Gemiddeld
Bron: financiengemeenten.nl
40% 38%
‘We moesten de eindjes aan elkaar knopen’
36%
jaren altijd onderaan deze lijst. Dat heeft bij ons het bewustzijn aange-
1,1%
Grondexploitatie Nederlandse (2010-2019) 2010 2011 2012per omvang 2013 2014 2015 2016gemeenten 2017 2018 2019 2020
Bron: financiengemeenten.nl
‘Rijswijk bungelde in de afgelopen
10,8%
Jan-Willem Rouwendal, wethouder financiën
30%
20%
6,3%
34% nettoschuldquote geeft inzicht in het niveau van de De
Solvabiliteit gemeenten, gemiddeld per provincie (2020) 40%
32%
Solvabiliteit per provincie (2020)
En dan niet door rücksichtslos te
gelden hebben ons een eenmalige
gemeentelijke schuldenlast ten opzichte van de totale 30%
Solvabiliteit per provincie (2020)
‘De 141 miljoen euro aan Enecoboost gegeven. Maar dat geld
28%
gaan bezuinigen. Dat is een korte-
baten. Het geeft een indicatie van de mate waarin de 26%
termijnoplossing. De BDO-bench-
24%
We hebben een aantal reserves
20%
dagingen van de komende decennia
rentelasten en de aflossingen op de exploitatie drukken. 22%
30%
mark maakte bij ons duidelijk dat je
26,9% 26,9%
op de middellange en lange termijn
27,6%
Een laag percentage is veelal gunstig. Omdat bij 18%
27,6%
financieel gezond moet zijn. Alleen dan kun je omgaan met onzekerheden die er altijd zijn. Daarbij zijn
leningen onzekerheid kan bestaan of ze allemaal worden 14% 16%
20%
29,3%
2010
2011
2012
2013
financiën niet een doel op zich,
2014
34,9%
2015
2016
2017
29,3%
2018
2019
34,9% 51,2%
maar een middel om maatschap-
51,2%
pelijke doelen te halen. Wonen, het klimaat, ongelijkheid, jeugd: daarvoor moeten we onze middelen zo
34,1%
delijk in vier jaar naar een financieel
36,7%
neutraal profiel te groeien. Door
26,6%
procedures te versnellen, konden
36,7% 33,9%
26,6%
we sneller grond uitgeven waarmee onze schuldenpositie verbeterde. En
< 30% 30 < 35% 35 < 40% 40 < 45% < 30% > 45%
33,9%
wat ons natuurlijk heeft geholpen zijn de Eneco-miljoenen. Met een deel hebben we reserves aangevuld
25%
en de rest hebben we in een groei-
30%
35%
30 < 35% 35 < 40% 40 < 45% 45% > 45%
40%
50%
fonds voor duurzame investeringen 25%
30%
35%
40%
45%
12% terugbetaald, wordt dit kengetal zowel berekend inclusief 10%
(gecorrigeerd) als exclusief de doorgeleende gelden. 6%
50%
2010
2011
2012
2013
chulden dalen tegen verwachtingen in. De gemiddelde nettoschuldquote bij Nederlandse gemeenten laten een opvallende daling zien: van 49% in 2019 naar 42% in 2020. Ook leningen bij derden zijn meegewogen in dit percentage. Het hoogst was de gemiddelde nettoschuldquote de afgelopen tien jaar in 2014 (bijna 57%). Daarna nam de schuldquote af om sinds 2017 weer toe te nemen. En nu dan weer een daling. Dit, terwijl gemeenten aanvankelijk aangaven voor 2021 een schuldquote te verwachten van maar liefst 64%. Ook hier spelen de Eneco-inkomsten een bepalende rol. Het ligt voor de hand dat sommige gemeenten deze gelden hebben
2014
2015
2016
2017
2018
gemaakt waarmee we de grote uitaankunnen. Al die reserves zijn gelabeld. We hebben bijvoorbeeld 46 miljoen euro apart gezet voor de energietransitie die we in de loop van de tijd gaan uitgeven. Verder
8%
S
34,1%
30,7%
42,5%
32,4% Bron: financiengemeenten.nl
32,4%
30,7%
42,5%
slim mogelijk inzetten. Om uitein-
in de stad gestopt.’
gaan we niet in één keer uitgeven.
is er een pot waarmee woningen 2019
aangewend om schulden (deels)Bron: affinanciengemeenten.nl te lossen. Ook hebben gemeenten grote investeringen vanwege de coronacrisis vaak niet of gedeeltelijk uitgevoerd. Een hogere schuldquote hoeft overigens niet altijd een slecht teken te zijn. Een gemeente is immers een ‘bestedingshuishouding’. Het hoofddoel is niet om zo veel mogelijk eigen vermogen dan wel middelen aan te houden en daar rendementen uit te halen, maar veel meer om de inkomsten optimaal in te zetten ten behoeve van betere voorzieningen voor de burgers. Zeker bij de huidige extreem lage of zelfs negatieve rentestanden kan het zeer effectief
kunnen worden aangepast zodat mensen langer thuis kunnen blijven wonen en een mobiliteitsreserve. Zonder de Eneco-gelden moesten we de eindjes behoorlijk aan elkaar knopen. Gelukkig komt het Rijk nu over de brug met geld voor de Wmo en de jeugdzorg, maar ik zie het niet zonnig in. Ook voor de klimaatambities moet er namelijk geld bij. Want 46 miljoen lijkt veel geld, maar dat betekent in onze gemeente maar 1.200 euro per woning. Dat is niet genoeg.’
25
26
BDO-BENCHMARK NEDERLANDSE GEMEENTEN 2022
FINANCIËLE PERFORMANCE GRONDEXPLOITATIE, STRUCTURELE EXPLOITATIERUIMTE EN BELASTINGCAPACITEIT
Netto schuldquote per provincie (2020)
Netto schuldquote provincie (2020) per provincie (2020) Nettoschuldquote perper provincie, gemiddeld
48,9%
BRIELLE 1/127
ZWIJNDRECHT
45,4% 48,9%
17.439
45,4%
101/140
52,1%
36,8%
52,1% 36%
87%
-29%
15%
0,6%
89%
13,3%
36,8%
Robert van der Kooi, wethouder financiën
13,3%
47,5%
‘Investeren om uit de negatieve spiraal te komen’ ‘Zwijndrecht is in de laatste decennia in een negatieve spiraal
40,3%
bezig om de begroting te moderni-
43,3%
55,2%
seren. Uitgangspunt is: de basis op orde. Daarbij hebben we gewerkt
43,3%
volgens de methode van zero based begroten. Zowel aan de kostenkant 25%
als aan de opbrengstenkant hebben
30%
35%
40%
< 30% 30 < 40% 40 < 50% 50 < 60% 45% > 60%
25%
30%
35%
40%
45%
50%
‘Solvabiliteitsratio en de nettoschuldquote zijn het meest bepalend voor de financiële gezondheid’
Eneco-gelden de exploitatie voor de komende decennia verbeterd. Dat mag saai lijken - en natuurlijk keek de voltallige gemeenteraad verlekkerd naar die extra miljoenen - maar ik wilde voorkomen dat we andere maatregelen moesten nemen om
zijn om externe middelen aan te trekken om te kunnen investeren in voorzieningen waar burgers nog jaren van profiteren. Schulden maken voor risicovolle investeringen, zoals grondexploitaties, moet echter weloverwogen gebeuren. Lenen om tekorten in de structurele begroting te dekken, moet niet mogelijk zijn.
de begroting op orde te krijgen. Aan de andere kant: als je financieel gezond bent, kun je meer. Brielle bereidt zich voor op een fusie met Hellevoetsluis en Westvoorne en kan dus niet lang genieten van de koppositie in deze lijst. Vanaf 2023 vallen we in een andere categorie.’
Kleine gemeenten kleine schulden, grote gemeenten grote schulden De kleinste gemeenten in Nederland hebben met een gemiddelde nettoschuldquote van 34% relatief gezien de laagste schulden, blijkt uit de cijfers van 2020. De grootste schulden zitten bij de gemeenten vanaf 50.000 inwoners (ruim 55%). Waarom kleinere gemeenten het op dit
maken heeft met onze bodemgesteldheid. Dat vraagt om investeringen die we pas veel later hadden
staan echter nog steeds keurig in
behulp van de 21 miljoen euro
grote vervangingsopgave die te
50%
geen budgetgemeente meer. We
reserves kunnen afbouwen en met
terechtgekomen. We kennen een
< 30% 30 < 40% 40 < 50% 50 < 60% > 60%
we winst weten te boeken. Door
we onze afhankelijkheid van de
117%
40,3%
‘We zijn in Brielle al een paar jaar
gemeenten. Tegelijkertijd hebben
-0,3%
37,6%
55,2%
het linkerrijtje bij de minst dure
2%
Tycho Jansen, wethouder financiën
37,6%
54,8%
‘Geen budgetgemeente meer’
de lasten wat te verhogen zijn we
56%
47,5% 54,8%
41,5%
41,5%
44.775
punt relatief goed doen, is niet goed te duiden. Een verklaring zou kunnen zijn dat kleinere gemeenten een voorzichtiger financieel beleid voeren en mogelijk minder te maken hebben met grote investeringen en projecten vanwege het ontbreken van regionale functies.
Gemeenten in Zeeland en Utrecht hebben meeste schulden In de meeste provincies ligt de schuldquote van gemeenten in de buurt van het landelijk gemiddelde van 42%. Uitschieters zijn gemeenten in Zeeland (55%) en Utrecht (55%). Zij hebben relatief gezien de meeste schulden. Verreweg de laagste schuldpositie zit bij gemeenten in Flevoland (13%).
De drie overige kengetallen: grondexploitatie (Grex), structurele exploitatieruimte en belastingcapaciteit
voorzien. Ook zijn in de jaren zestig en zeventig veel investeringen ten laste van de grondexploitatie gebracht waarvan de vervanging
bepalen voor een minder groot deel de financiële
nu via het investeringsplan wordt
gezondheid van gemeenten. Ze worden dan ook beperkter
voorzieningen op het sociale vlak
meegerekend in het onderzoek.
begroot. En we moeten veel treffen, terwijl we daar lang niet altijd voldoende middelen voor hebben gekregen. Daarom doen we
D
e grondexploitatieratio geeft aan hoe groot de waarde van de grond is ten opzichte van de baten. Hoe minder grond een gemeente verkoopt, hoe hoger de grondpositie en hoe hoger de boekwaarde. Een grondexploitatie van 10% of hoger wordt beschouwd als kwetsbaar. We zien dat de grondexploitaties van welke gemeenten dan ook al jarenlang dalen. Ook in 2020 was dat weer het geval. Was in 2019 de grondexploitatieratio gemiddeld nog 11%, in 2020 daalde deze naar 9%. De meeste grond is al verkocht, de ruimte voor nieuwe exploitaties is vaak beperkt en daardoor hebben gemeenten nog maar weinig mogelijkheden om iets met gronden te doen. Tegelijkertijd
is de dalende grondexploitatieratio wellicht ook een signaal dat gemeenten onvoldoende investeren. Dit, tegen de achtergrond van het nijpende woningtekort dat in complexiteit en omvang alleen maar groter lijkt te worden. Nederland staat tenslotte voor een forse woningbouwopgave. In het regeerakkoord is de ambitie uitgesproken om 100.000 woningen per jaar te bouwen. Dit is een forse opgave, zo zijn in 2020 in totaal 69.000 nieuwbouwwoningen gerealiseerd en over 2019 waren dit er 71.000. Dit vraagt om forse inspanningen en investeringen van lokale overheden en ruimte om plannen tot uitvoering te brengen. In de gemeentelijke jaarrekeningen
nu investeringen die een positief effect hebben op de bevolkingssamenstelling. Een meevaller is de 46 miljoen euro uit de verkoop van Eneco. Dat geeft even lucht. Maar je kunt dat geld niet op de bank laten staan. Dan doe je niet de goede dingen voor je bewoners. Een deel van het geld is daarom gebruikt voor een kapitaal-dekkingsreserve waarmee we het verlies aan dividend compenseren en Zwijndrecht financieel robuuster maken. Met een ander deel overwegen we een katalysatorfonds.’
27
28
BDO-BENCHMARK NEDERLANDSE GEMEENTEN 2022
FINANCIËLE PERFORMANCE GRONDEXPLOITATIE, STRUCTURELE EXPLOITATIERUIMTE EN BELASTINGCAPACITEIT
Structurele exploitatieruimte omvang gemeente (2014-2020) Structurele exploitatieruimte gemeenten, gemiddeld en naar groottecategorie (2014-2020) < 25.000
25.000-50.000
50.000-100.000
> 100.000
Grondexploitatie
Gemiddeld
4%
> 100.000
Gemiddeld
40%
HORST AAN DE MAAS
38%
DRONTEN 3/140
per omvang Nederlandse gemeenten (2010-2020) Grondexploitatie gemeenten, gemiddeld< 25.000 en naar groottecategorie (2010- 2020) 25.000-50.000 50.000-100.000
81/140
36%
42.011
42.487
34%
3%
32% 30% 24%
28% 58%
-18%
11%
12%
90%
26%
2%
1%
3%
105%
Thijs Kuipers, wethouder financiën
24%
Ton van Amerongen, wethouder financiën
39%
22% 20% 18%
1%
16%
‘Van groeigemeente naar beheergemeente’
14% 12% 10%
0%
‘Dronten heeft al lange tijd forse
2014 2015 2016 2017 2018 2019 Structurele exploitatieruimte omvang gemeente (2014-2020)
reserves. Zoveel zelfs dat ik te
< 25.000
horen kreeg dat ik wat minder gemeenschapsgeld moest oppotten.
tehuis en een nieuw zwembad en
50.000-100.000
> 100.000
6%
de afgelopen vijftig jaar. We waren altijd een groeigemeente en ontvingen daar ook de middelen voor. Maar ondertussen zijn veel van die voorzieningen aan vervanging toe en zijn we steeds meer een beheergemeente geworden. Daardoor teren we nu in op onze reserves
< 25.000
Belastingcapaciteit (2014-2020) Belastingcapaciteit gemeenten, < 25.000 25.000-50.000 50.000-100.000 3% gemiddeld en naar groottecategorie (2014-2020)
> 100.000
Gemiddeld
volgens de zero based budgeting-
Bron: financiengemeenten.nl
Gemiddeld
behoorlijke moeite om de begroting rond te krijgen. En dat heeft vooral te maken met de kosten in het sociaal domein, waar we lang
‘De meeste grond is verkocht’
28%
24% 22%
1%
20%
95%
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Grondexploitatie per omvang Nederlandse gemeenten (2010-2019) Bron: financiengemeenten.nl
< 25.000 40% 38% 36% 34% 32%
rekening dreigen te worden bij de
30%
herijking van het gemeentefonds.
28%
25.000-50.000
50.000-100.000
> 100.000
Gemiddeld
22%
hebben de hondenbelasting afge-
20%
schaft, waardoor de belastingdruk
18%
onder het gemiddelde blijft.’
16% 14% 12% 10% 8% 6%
ontwikkeling zie ik nu rond de klimaatambities. Wij investeren als gemeente al fors om aan het Kli-
16%
Rijk heeft nog niet thuis gegeven.
14%
Terwijl de verwachting is dat er
12%
vanaf komend jaar 600 miljoen
10%
over 2020 is dit soort investeringen opvallend 8% genoeg nog niet terug te zien. 6% 2010
2011
2012
2013
Bij de structurele exploitatieruimte zien we in 2020 na jaren van daling weer een stijgende lijn. Dit kengetal helpt mee om te beoordelen welke ruimte een gemeente heeft om de eigen lasten te dragen. Die ruimte wordt weer wat groter, zo blijkt uit de cijfers over 2020.
26% 24%
hebben moeten wachten tot het Rijk over de brug kwam. Diezelfde
maatakkoord te voldoen, maar het
18%
90% 0%
‘Net als vorig jaar hadden we
38%
30%
100%
‘We zijn de zorg anders gaan organiseren’
40%
26%
plattelandsgemeente kind van de
nog niet veel van. Sterker nog: we
> 100.000
32%
2% 105%
methodiek. Ook omdat we als
Onze inwoners merken daar nu
50.000-100.000
36%
110%
ratio’s. Ondanks onze goedgevulde zuinig zijn. We begroten daarom
25.000-50.000
34%
en dat zie je terug in verschillende gemeentekas moeten we toch
Grondexploitatie 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016gemeenten 2017 2018 2019 2020 per omvang Nederlandse (2010-2019)
Gemiddeld
dat kon uit eigen middelen. Dronten is vanuit het niets opgebouwd in
8%
4%
We hebben daarom onder andere geïnvesteerd in een nieuw gemeen-
25.000-50.000
2020
Tot slot de belastingcapaciteit. Dit kengetal geeft inzicht in hoe de belasting druk in de gemeente zich verhoudt tot het landelijk gemiddelde. De belangrijkste belastingen die gemeenten heffen zijn
2014
de onroerendezaakbelasting op huizen en bedrijfspanden en de riool- en afvalstoffenheffing. Als dit kengetal laag is, 2015 2016 2017 2018 2019 betekent het dat een gemeente meer inkomsten Bron: financiengemeenten.nl uit belastingen zou kunnen verwerven. In 2020 is de gemiddelde belastingcapaciteit van gemeenten over de gehele linie weer verder omhooggegaan met gemiddeld 1,6%. Duidelijk is ook dat grotere gemeenten, met meer dan 50.000 inwoners, gemiddeld genomen een lagere belastingdruk hebben dan kleinere gemeenten, zo blijkt uit ons onderzoek. Dat betekent dat deze grotere gemeenten, indien nodig, gemakkelijker extra inkomsten kunnen genereren dan dat kleine gemeenten dat kunnen.
structureel naar gemeenten moet om het Klimaatakkoord gestand te doen. Om de zorgkosten te bedwingen, hebben we gewerkt aan nieuwe manieren om de zorg te organiseren. We zetten meer in op preventieve voorzieningen voor de jeugd, zodat we ze uit het zorgsysteem kunnen houden. Dat vraagt dat je enorm buiten de gebaande paden durft te denken, maar scheelt op de lange termijn heel veel geld.’
29
30
BDO-BENCHMARK NEDERLANDSE GEMEENTEN 2022
RONDE TAFEL DISCUSSIE
RONDETAFELDISCUSSIE
Grote maatschappelijke opgaven ondergraven financieel herstel
Jan van der Bij,
Jack van Dorst,
Rachid Saghraoui,
Clustermanager commissie BBV
Wethouder financiën
Teamleider financiën gemeente
ministerie van BZK
gemeente Moerdijk
Haarlemmermeer
Vincent van Arkel,
Johan Hamster,
Hans Polderman,
Concerncontroller gemeente
Wethouder gemeente Stadskanaal
Directeur bedrijfsvoering Sociale Dienst
Verduurzaming van de leefomgeving, digitalisering van de samenleving, jeugdzorg, de Omgevingswet. Gemeenten hebben een overvolle ‘to-dolijst’.
Drechtsteden
Amersfoort en adviseur VNG-
Het prille financieel herstel staat hierdoor stevig onder
commissie 100.000+
druk. De al moeizame relatie met het Rijk dreigt zo verder te verslechteren. Zo bleek tijdens een rondetafeldiscussie met gemeenten, georganiseerd door BDO. Het verslag van de geanimeerde discussie leest u hier.
REFLECTIE UIT HET VELD Voor het eerst dit jaar organiseerde BDO een rondetafeldiscussie. Tijdens een (digitale) bijeenkomst spraken we met een brede vertegenwoordiging vanuit Nederlandse gemeenten om de eerste uitkomsten uit de benchmark te delen en onze bevindingen en aanbevelingen te verdiepen. Maar ook om in gesprek te gaan over de uitdagingen waarvoor het lokale bestuur zich gesteld ziet.
Astrid van de Klift,
Theo Dijkstra,
Marcel van der Ark,
Directeur en plaatsvervangend gemeente
Gemeentesecretaris gemeente Assen
Teamcoördinator financieel toezicht
secretaris gemeente Nijmegen
provincie Zuid-Holland
Martin Potjens, Senior adviseur team gemeentefinanciën Vereniging van Nederlandse Gemeenten
31
32
BDO-BENCHMARK NEDERLANDSE GEMEENTEN 2022
RONDE TAFEL DISCUSSIE
door hun belangrijke rol in de coronacrisis ook veel andere geplande initiatieven en reguliere activiteiten tijdelijk moeten opschorten. Dit maakt wellicht dat de afgelopen jaren minder