E05BDO Benchmark Nederlandse Gemeenten 2022
Tekst van het document
‘Streep je de corona gelden weg, dan lopen de tekorten op’ Johan Hamster, gemeente Stadskanaal
G
oed nieuws. De Nederlandse gemeenten hebben zich in 2020 financieel hersteld. Noteerde het nationale lokaal bestuur in 2019 nog een negatief resultaat van € 747 miljoen, een jaar later komen de gemeenten uit op een positief resultaat van € 4,6 miljard. Dat positieve resultaat oogt mooi, maar geeft de werkelijke situatie niet goed weer. Zo constateerden de deelnemende gemeenten eensgezind. De lokale beleidsmakers wijzen op twee belangrijke factoren. Allereerst wordt het resultaat positief beïnvloed door eenmalige inkomsten zoals coronagelden. Wethouder Johan Hamster van de Groningse gemeente
kosten zijn gemaakt, maar de investeringsagenda is door dit uitstel nog veel groter geworden. Bijkomend probleem is dat gemeenten de
capaciteit niet hebben om die activiteiten in te halen, onder meer door de voortdurende
impact van corona en het toenemende chronisch personeelstekort.
Sociaal domein grootste kostenpost Het sociaal domein, onder meer jeugd-, ouderenen thuiszorg, blijft in het boekjaar 2020 met gemiddeld 39% van de begroting de grootste kostenpost van gemeenten. Het onderwerp maakt niet alleen veel los, zo blijkt tijdens het gesprek. Gemeenten hebben ook uiteenlopende ideeën over de uitvoering en hoe de problemen kunnen worden opgelost.
Stadskanaal: ‘Streep je de coronagelden weg, dan zie je de tekorten verder oplopen.’ Gemeenten ontvingen in 2020 in totaal € 1,0 miljard aan coronasteun. Maar die inkomsten zijn moeilijk uit de jaarrekeningen van gemeenten te filteren. Belangrijkste oorzaak hiervan is dat de coronasteun via verschillende subsidiepotjes door het Rijk aan de gemeenten is uitgekeerd. Het beeld is bovendien dat bij een flink aantal gemeenten een deel van het uitgekeerd
‘Sommige zorgaanbieders houden veel winst over in tijden van grote tekorten in de jeugdzorg’ Rachid Saghraoui, gemeente Haarlemmermeer
coronageld niet is besteed, maar dat nog
Het ontbreken van heldere kaders voor de jeugdzorg is een groot probleem, stelt directeur en plaatsvervangend gemeentesecretaris Astrid van de Klift van de gemeente Nijmegen. ‘Wat is jeugdzorg? Het product is onvoldoende afgebakend. Alles wat wordt gevraagd, moeten wij leveren.’ Het gevolg is een gestaag uitdijend jeugdzorgbudget en aanbod. Landelijke afstemming is volgens Van de Klift noodzakelijk om het probleem op te lossen, ook met het oog
wel uitgaven zullen volgen. Dat gemeenten daarnaast nog steeds krap bij kas zitten, blijkt volgens de deelnemers vooral ook uit de uitgestelde projecten en investeringen in onder meer infrastructuur, gebouwen en onderhoud aan rioleringen. Veel gemeenten hebben mede
‘Alles wat wordt gevraagd, moeten wij leveren’ Astrid van de Klift, gemeente Nijmegen
op commerciële zorgaanbieders die aanzienlijke winsten maken. Gemeentesecretaris Theo Dijkstra uit Assen benadrukt in reactie op Van de Klift dat zelfredzaamheid een van de uitgangspunten van de decentralisatie van de jeugdzorg is geweest. ‘Zelfredzaamheid kan ook betekenen dat mensen niet altijd hulp krijgen. En decentralisatie leidt tot regionale verschillen in het zorgaanbod.’ Winsten bij zorgaanbieders zijn volgens Dijkstra een logisch gevolg van de marktwerking die in de sector is ingevoerd en hoeven niet per se fout te zijn. ‘Wat mij opvalt is dat we bij bouwbedrijven deze discussie niet voeren.’
‘STUUR ALS GEMEENTE ZELF BIJ’
Over marktwerking in de zorg wordt verschillend gedacht. Teamleider financiën Rachid Saghraoui van de gemeente Haarlemmermeer benadrukt dat de geïntroduceerde marktwerking niet altijd gunstig uitpakt. ‘Je ziet dat sommige zorgaanbieders flinke winsten overhouden terwijl gemeenten het hoofd net boven water kunnen houden. Wat dat betreft mag de marktwerking wel worden ingeperkt.’
‘Wij hebben naar aanleiding van onze begrotingsverwachtingen 2021 een scan ‘Mens en maatschappij’ gemaakt. Aan de hand daarvan kun je een goede dialoog voeren over de mogelijkheden en de impact daarvan. Veel “kleintjes” zonder grote gevolgen leveren toch financiële ruimte op. Zo kun je als gemeente bijsturen, zonder dat dit direct gevolgen heeft voor burgers. De relatie en rolverdeling tussen gemeenten en Rijk blijven bij een onderwerp als jeugdzorg natuurlijk van belang, maar kijk altijd ook wat je zelf kunt doen. Bijvoorbeeld door duidelijkere kaders te stellen en keuzes te maken voor de uitvoering van het beleid.’
Maatschappelijke opgaven passen niet in businesscase
Jack van Dorst, wethouder financiën, gemeente Moerdijk
De decentralisatie van overheidstaken naar gemeenten, zoals jeugdzorg, is voor gemeenten niet de enige grote maatschappelijke opgave. Het lokaal bestuur is ook verantwoordelijk voor beleid op gebied van andere belangrijke en vaak
33
34
BDO-BENCHMARK NEDERLANDSE GEMEENTEN 2022
RONDE TAFEL DISCUSSIE
‘Ministeries denken soms dat zij gemeenten niet nodig hebben’ Vincent van Arkel, gemeente Amersfoort
‘De transitiekosten van de Omgevingswet worden geschat op € 1,3 tot € 1,9 miljard. Hoe moet je daar een sluitende businesscase voor maken?’ Martin Potjens, VNG
OVERVOL DE TO-DOLIJST VAN GEMEENTEN 1. Energietransitie 2. Woningtekort 3. Digitalisering van de samenleving (inclusief cybersecurity)
4. Jeugd- en Wmo 5. Omgevingswet 6. Nasleep coronacrisis
ingewikkelde maatschappelijke thema’s. Het gaat dan bijvoorbeeld om de energietransitie, meer betaalbare woningen, de introductie van elektrische mobiliteit en de invoering in 2022 van de langverwachte Omgevingswet, een ingrijpende vereenvoudiging van de wet- en regelgeving op het gebied van de leefomgeving. De wet moet de realisatie van bijvoorbeeld bouwprojecten versnellen. De ‘to-dolijst’ van gemeenten bestaat stuk voor stuk uit complexe opgaven waarvoor zij ook de verantwoordelijkheid dragen, zo constateren alle deelnemende beleidsmakers. Tegelijkertijd lijken gemeenten in Den Haag weinig erkenning te krijgen voor die cruciale rol. ‘Bij ingewikkelde onderwerpen als duurzaamheid en mobiliteit lijkt het nogal eens dat departementen denken dat zij gemeenten niet nodig hebben. Maar deze grote opgaven zijn zonder de “eerste overheid” niet te realiseren’, stelt concerncontroller Vincent van Arkel van de gemeente Amersfoort. De financiële impact van complexe maatschappelijke opgaven beperken door bijvoorbeeld vooraf een dichtgetimmerde businesscase op te stellen is geen goed idee, zo vinden alle deelnemende beleidsmakers. Bij complexe vraagstukken is het vrijwel onmogelijk om dit vooraf allemaal uit te werken en blijft bijsturing gedurende de rit noodzakelijk. ‘De transitiekosten van de Omgevingswet worden geschat op € 1,3 tot € 1,9 miljard. Hoe
moet je daar een sluitende businesscase voor maken?’ stelt VNG-adviseur Martin Potjens. De beleidsmakers benadrukken dat de financiële kaders van een businesscase bepalend kunnen worden voor de uitvoering van het beleid. En dat is niet wenselijk. Want de inhoud en maatschappelijke noodzaak moeten centraal staan. ‘Financiën zijn randvoorwaardelijk, maar niet normerend zoals dat vaak in de praktijk gebeurt. Je zit in een dynamisch veranderingsproces dat noodzaakt tot dagelijkse bijsturing. De traditionele Business cases voldoen dan algauw niet meer’, betoogt Hans Polderman van de gemeenschappelijke regeling Sociaal van de Drechtsteden.
Vertrouwen moet terug tussen Rijk en gemeenten Het vertrouwen en onderling begrip tussen Rijk en gemeenten was in het verleden regelmatig zoek, bijvoorbeeld op het gebied van grote maatschappelijke opgaven zoals de jeugdzorg. De relatie tussen de twee bestuurslagen staat hierdoor onder druk. Een duidelijk signaal hiervan was de opkomst van activistische wethouders. Zo diende Johan Hamster, deelnemer aan de rondetafel, in 2020 namens de gemeente Stadskanaal demonstratief een niet-sluitende begroting in bij de provincie. Grootste pijnpunt voor de gemeenten is het structureel tekort op de begroting dat zij hebben. Het Rijk, waarvan gemeenten voor 80% van de inkomsten afhankelijk zijn, plakt met incidentele uitkeringen steeds weer pleisters op oude wonden. Voor
gemeenten, die gezien de grote en complexe maatschappelijke uitdagingen over langere periodes beleid moeten maken, is dat een volstrekt onwerkbare situatie. ‘Ik zou Rutte willen vragen om meer structureel geld’, antwoordt gemeentesecretaris Theo Dijkstra desgevraagd. Om daar direct aan toe te voegen dat niet geldtekort het grootste probleem is, maar vertrouwen. ‘We zitten als overheden onderling anderhalf jaar in de strijd over de financiële randvoorwaarden van de taken die we uitvoeren. Het is eigenlijk te triest voor woorden dat we daar zoveel tijd aan kwijt zijn.’ Dat het wel anders kan, blijkt volgens Dijkstra aan de wijze waarop tijdens de coronacrisis snel en actiegericht geld ter beschikking is gesteld. Zo zou dat ook op andere beleidsterreinen gedaan kunnen worden. Herstel van vertrouwen tussen Rijk en gemeenten begint met toezeggingen voor meer structureel geld, zo is op te maken uit de discussies tijdens het rondetafelgesprek. Problemen moeten niet opgelost worden met éénmalige lapmiddelen maar met structureel geld, zodat gemeenten weten waar ze aan toe zijn en hier ook meerjarig beleid op
kunnen maken. Er ontstaat dan niet alleen een stabiele financiële basis voor het verbeteren van de relatie. Ook de dialoog tussen de twee bestuurslagen kan dan inhoudelijk worden gevoerd. Vanuit de strategische en onmisbare positie die zij hebben, kunnen gemeenten dan het gesprek aangaan met het Rijk.
AMERIKAANSE TOESTANDEN ‘Rijk en gemeenten leveren te veel strijd met elkaar. Het lijkt soms net zoals dat in Amerika gaat, waar een legertje advocaten alles in dikke contracten moet vastleggen. Het zou veel beter zijn als we op basis van vertrouwen met elkaar samenwerken en in gezamenlijkheid plannen bijstellen als dat nodig is. Belangrijk hierbij is dat gemeenten ook minder snel “ja” zeggen op nieuwe opgaven. Bijvoorbeeld bij de decentralisatie van de jeugdzorg en Wmo hebben gemeenten in het verleden wellicht te gemakkelijk gezegd dat ze dat wel goedkoper kunnen. Maar in zo’n proces moet je je juist kwetsbaar kunnen opstellen. Dan kan je ook zeggen dat je nog niet weet waar je uit gaat komen en wat er allemaal wel en niet mogelijk is.’ Vincent van Arkel, concerncontroller gemeente Amersfoort
35
BEGROTING 2022
BEGROTING 2022
Begrotingen 2022 leiden tot aanvullende tekorten Naast de gerapporteerde cijfers over 2020 analyseerde BDO voor dit rapport ook de begrotingen 2022 van alle gemeenten. Die vertonen een somber beeld. Maar liefst 208 gemeenten verwachten over 2022 een tekort, 132 gemeenten gaan uit van een overschot in 2022. Per saldo verwachten gemeenten voor 2022 een tekort van € 1,0 miljard.
D
e gemeenteraad heeft ‘budgetrecht’ en is daarmee wettelijk bevoegd om de gemeentelijke begroting vast te stellen. Daarmee geeft de raad het college toestemming om geld uit te geven aan onderdelen die in de begroting staan genoemd. Met de begroting wordt duidelijk wat de gemeente wil bereiken, wat daarvoor gedaan moet worden en welke kosten daarmee zijn gemoeid. De begroting is voor ieder raadslid dan ook een belangrijke uitdaging. Zeker in een tijd waarin de financiën onder druk staan en saneringen aan de orde van de dag zijn.
Grote verschillen per provincie Als we de begrotingen voor 2022 analyseren, zien we dat de verwachte tekorten per inwoner
per provincie flink van elkaar verschillen. Zo verwachten gemeenten in de provincie ZuidHolland een tekort per inwoner van maar liefst € 140, terwijl gemeenten in Drenthe uitgaan van een overschot per inwoner van € 19.
Solvabiliteit neemt af De verwachte tekorten zullen ertoe leiden dat de solvabiliteit van gemeenten met gemiddeld 4% afneemt. De grootste daling is begroot bij gemeenten in de provincies Zuid-Holland, Limburg, Noord-Brabant, Zeeland, Gelderland en Drenthe. Ook verwachten gemeenten fors meer schulden te moeten maken, gemiddeld 18%.
‘De begroting is voor ieder raadslid een belangrijke uitdaging’
37
38
BDO-BENCHMARK NEDERLANDSE GEMEENTEN 2022
BEGROTING 2022
Prognose solvabiliteit
Tekorten in absolute getallen
KEUZES MAKEN KÁN EN MÓÉT Hoge vaste kosten en weinig reserves. Het is een realiteit waar veel gemeenten mee te maken hebben. Er moeten keuzes worden gemaakt, maar vált er voor raadsleden wel wat te kiezen. Kán het theater wel openblijven? En moeten de nieuwe sportfaciliteiten noodgedwongen worden geannuleerd? En hoe zit het met het wegenonderhoud en de achterstanden die zich daar voordoen? Moet dit wederom worden uitgesteld, of is er een andere optie? Hoewel veel raadsleden het gevoel hebben vaak met de rug tegen de muur te staan, blijkt in de praktijk dat er binnen een gemeentelijke begroting vaak wel degelijk keuzes mogelijk zijn. Keuzes die pas echt zichtbaar worden en pas dan kunnen worden afgewogen en gemaakt wanneer de begrotingsonderdelen – gekwantificeerd en wel – uitgesplitst en volledig in kaart zijn gebracht.
Verwachte tekorten gemeenten, Tekorten in absolute getallen totaal per provincie (2022)
-1 Mln.
Verwachte dalingsolvabiliteit solvabiliteit gemeenten, Prognose gemiddeld per provincie (2020-2022)
-1%
IN VIER STAPPEN NAAR EEN SLUITENDE EN WENDBARE BEGROTING
-4%
-17 Mln.
-1 Mln.
-2%
-309 Mln. -17 Mln.
-4%
-4% -28 Mln.10 Mln.
-5% -2%
-30 Mln. -28 Mln. -520 Mln.
-30 Mln.
-4%
-20 Mln.
-309 Mln.
-3%
-7%
-53 Mln. -20 Mln.
-5%
-4%
-53 Mln. -47 Mln.
-520 Mln.
-5%
-1%
10 Mln.
-7% -5%
-4%
-5%-5%
-3%
-2 Mln. -6%
0 – 25 Mln -0 – -25 Mln. -26 – -50 Mln. -51 – -100 Mln. 0 – 25 Mln -101 – -200 Mln. -0 – -25 Mln. -201 – -300 Mln. -26 – -50 Mln. -301 – -400 Mln. > -401 Mln. -51 – -100 Mln.
8 Mln.
-47 Mln. -2 Mln.
8 Mln.
-5%
-6%
-101 – -200 Mln. -201 – -300 Mln. -301 – -400 Mln. > -401 Mln.
Prognose tekorten per inwoner
Verwachte tekorten gemeenten per inwoner, Prognose tekorten per inwoner gemiddeld per provincie (2022)
-1% -2% -3% -4% -5% -6% -7%
Prognose Netto schuldquote
-2
-1% -2% -3% -4% -5% -6% -7%
-5%
Verwachte nettoschuldquote gemeenten, Prognosestijging Netto schuldquote gemiddeld per provincie (2020-2022)
9%
-26 27% 19
-2
20%
9%
-107 27% 25,4%
-26 -66
-17 2%
19 -107
20%
11%
25,4% -22 -140
-25
-66
28%2%
-17
-18 -25
-22
19%
28%
-140 -5
19%
21% 11%
21% 19%
16% 7
-18 -5
7
€ 0 - € 20 -€ 0 – -€ 20 -€ 21 – -€ 40 -€ 41 – -€ 60 -€ 61 – -€ 80 -€ 81 – -€ 100 € 0 - € 20 -€ 101 – -€ 120 -€ 0 – -€ 20 > -€ 121 -€ 21 – -€ 40 -€ 41 – -€ 60 -€ 61 – -€ 80 -€ 81 – -€ 100 -€ 101 – -€ 120 > -€ 121
18% 19% 16%
18%
0%-10% 10%-14% 15%-19% 20%-24% 25%-30%
0%-10% 10%-14% 15%-19% 20%-24% 25%-30%
Gemeenten die ervoor zorgen dat hun begroting enige flexibiliteit en wendbaarheid in zich heeft, kunnen beter anticiperen op veranderingen die komen gaan. Er is dan meer ruimte om keuzes te maken op het gebied van bezuinigingen en investeringen dan bij een ‘dichtgetimmerde’ begroting met veel vaste posten. 1. Voorkom een vastlopende begroting door kosten flexibeler te maken en keuzes te maken in plaats van kosten te stapelen en door te sparen. 2. Neem kortetermijnmaatregelen door te snijden in kosten en zo nodig tarieven te verhogen. 3. Vergroot efficiency door het doelmatiger organiseren van de dienstverlening. 4. Neem langetermijnmaatregelen door businessmodellen te transformeren. En durf keuzes te maken.
39
40
BDO-BENCHMARK NEDERLANDSE GEMEENTEN 2022
INTERVIEW
EMMEN 29/32
5,6%
104,6%
107.024
7,5%
4,9%
102%
KOSTEN SOCIAAL DOMEIN PER CAPITA 2017
2018
2019
2020
Emmen
€ 2.050
€ 2.079
€ 2.041
€ 2.069
Nederland
€ 1.452
€ 1.478
€ 1.493
€ 1.669
Emmen was vorig jaar nog drager van de rode lantaarn. Dit jaar staat u er veel beter voor. Hoe is het tij gekeerd? ‘Emmen zat al een paar jaar in de hoek waar de klappen vielen en had te maken met de ene tegenvaller na de andere. Een paar jaar achter elkaar hebben we heel veel plannen niet uitgevoerd en gesneden en gesneden. Tot vorig jaar. Toen hebben we het rigoureus aangepakt en in één klap 12 miljoen bezuinigd. De kosten hebben we met 3 procent teruggebracht en de inkomsten met 3 procent verhoogd. De ozb zelfs met 5 procent. Tegelijkertijd
JISSE OTTER, WETHOUDER FINANCIËN GEMEENTE EMMEN
hebben we 3 miljoen opzijgezet om het eigen vermogen aan te vullen.’ De begroting voor 2022 is ronduit positief. Komt dat allemaal door die bezuinigingen? ‘Deels. Maar wij zijn ook al wat langer geleden begonnen met kritisch kijken naar de jeugdzorg. Dat was lang een boosdoener in de stijgende kosten. Maar op dit moment dalen die kosten hier
‘We zijn structureel voorzichtiger geworden’
zelfs. Ik vermoed omdat we al eerder dan veel andere gemeenten zagen dat de kosten uit de klauwen liepen en toen hebben ingegrepen. Nu er extra geld vanuit het Rijk beschikbaar is, bevinden wij ons in een luxepositie. Het valt nu opeens wel onze kant op.’ U kunt dus weer investeren. Waar gaat dat geld naartoe? ‘Voor een groot deel naar wegenonderhoud. Daar was twee jaar niets aan gedaan. En we hebben 5 miljoen apart gezet in een fonds voor strategie, innovatie en ontwikkeling. Maar we geven niet meer alles uit, houden hogere marges aan en kijken verder vooruit. De houding is hier behoorlijk veranderd doordat we drie jaar hebben moeten bezuinigen. Zowel het college als de raad is structureel voorzichtiger geworden. We willen echt niet meer terug naar de modus van de afgelopen jaren.’
41
HET SOCIAAL DOMEIN
HET SOCIAAL DOMEIN
Sociaal domein: ‘zorgenkind’ is een ‘understatement’ De kosten voor het sociaal domein blijven stijgen. Bedroegen deze in 2019 nog € 1.493 per inwoner, in 2020 stegen deze naar € 1.669 per inwoner. Hoewel het sociaal domein nog steeds de nummer één kostenpost voor gemeenten blijft, valt op dat het aandeel in de totale kosten daalt: van circa 39% in 2019 naar 38% in 2020. Door de stijgende kosten zijn keuzes echter noodzakelijk, maar niet eenvoudig. De zorgplicht roept en veel keuzes zijn bovendien al gemaakt. Verschraling op andere gebieden dreigt.
V
orig jaar nog berichtten wij dat het sociaal domein een ‘zorgenkind’ voor gemeenten is, omdat de kosten met ruim 3%, ofwel bijna € 1 miljard waren gestegen in 2019 ten opzichte van 2018. Een flinke stijging vonden we toen. Maar de stijging van kosten die het jaar daarop volgde, was aanzienlijk hoger. In 2020 stegen de kosten voor het sociaal domein namelijk met meer dan € 3 miljard vergeleken met 2019. Een stijging van maar liefst ruim 12%. Deze stijging wordt vrijwel volledig verklaard door de in allerijl ingevoerde Tijdelijke overbruggingsregeling zelfstandig ondernemers (Tozo) als gevolg van de coronacrisis. Het Rijk heeft deze kosten betaald.
Verschillen nemen toe Des te opvallender is dan ook dat het aandeel van de kosten van het sociaal domein in de totale gemeentelijke jaarrekening is geslonken. Dit betekent dat de kosten op andere terreinen relatief harder zijn gestegen. Het aantal gemeenten waarvoor het sociaal domein meer dan de helft van de kosten uitmaakt, is echter opnieuw toegenomen. Wat ook opvalt is dat de verschillen in kosten voor het sociaal domein tussen gemeenten toenemen. Het aantal donkergekleurde gemeenten is toegenomen, met name in het noorden van Nederland. In 2019 zien we nog een ‘cluster’
‘Het aantal gemeenten waarvoor het sociaal domein meer dan de helft van de kosten uitmaakt, is echter opnieuw toegenomen’
43
44
BDO-BENCHMARK NEDERLANDSE GEMEENTEN 2022
HET SOCIAAL DOMEIN
Lasten sociaal domein als percentage van totaal per gemeente (2019)
Legenda
Lasten sociaal domein als percentage van totaal per gemeente 2019-2020
< 25% 25 < 35% 35 < 45% 45 < 55% >= 55%
Bron: financiengemeenten.nl
‘Door toenemende verschillen tussen gemeenten wordt de herverdeling van het gemeentefonds complexer’
Lasten sociaal domein als percentage van totaal per gemeente (2020)
binnen Groningen en een ‘cluster’ binnen Friesland van gemeenten die meer dan 45% van alle kosten in het sociaal domein maken. Over 2020 spreken we van een ononderbroken lijn in het noorden van Groningen tot Friesland van gemeenten waarvoor dit geldt. Daarnaast zien we in het oosten van Nederland de kaart donkerder kleuren (Doetinchem, Oude Legenda IJsselstreek, Renkum, Apeldoorn, Haaksbergen, Lasten sociaal domein, Hengelo, Twenterand). Ook hier zijn dus relatief gemiddeld per inwoner 2019-2020voor wie het sociaal domein veel gemeenten stevig drukt op de jaarrekening. < 600
Daarentegen zien we in het zuidwesten het 600 < 900 900 < 1.200 percentage kosten van het sociaal domein ten 1.200 < 1.500 opzichte van de totale jaarrekening dalen in >= 1.500 verschillende gemeenten (Vijfheerenlanden, Molenlanden, Dordrecht, Hoeksche Waard, Hellevoetsluis). Door toenemende verschillen tussen gemeenten wordt de herverdeling van het gemeentefonds complexer. Dit blijkt ook uit het gegeven dat de herverdeling meermaals is uitgesteld.
Kosten sociaal domein ook per inwoner gestegen
Legenda
Lasten sociaal domein als percentage van totaal per gemeente 2019-2020
< 25% 25 < 35% 35 < 45% 45 < 55% >= 55%
Bron: financiengemeenten.nl
De kosten per inwoner zijn over 2020 opnieuw toegenomen, een stijging van meer dan 10%. Bij slechts 8 van de 355 gemeenten is sprake van een daling van de kosten per inwoner. Waar in 2019 ten opzichte van 2018 de kosten nog met een ‘bescheiden’ € 26 per inwoner waren Legenda gestegen, is in 2020 sprake van een stijging van Lasten sociaal domein, meer dan € 170 per gemiddeld perinwoner. inwoner 2019-2020
Invloed corona op kosten sociaal domein < 600
De invloed van corona is duidelijk terug te 600 < 900 900 zien in de< 1.200 cijfers van het sociaal domein over 1.200 < 1.500 2020. Van de stijging van kosten valt circa >= 1.500 € 2,6 miljard namelijk te verklaren vanuit de stijging van kosten voor ‘inkomensregelingen’. Hieronder vallen onder andere de extra kosten voor (bijzondere) bijstand vanwege corona, zoals de Tijdelijke overbruggingsregeling zelfstandig ondernemers (Tozo). De invloed van corona op de arbeidsmarkt is op landelijk niveau tegen de verwachtingen in meegevallen. In 2020 steeg het aantal mensen in de bijstand *O .a. opvang- en beschermd wonen-voorzieningen.
weliswaar met 3,4%, maar dit was significant hoger geweest als de stijging van maart tot en met juli zich had doorgezet. Het aantal mensen in de bijstand daalde zelfs weer vanaf augustus. Gemeenten hebben over 2020 zelfs een overschot van € 275 miljoen gerealiseerd op het landelijk bijstandsbudget. Tegelijkertijd waren er over 2020 nog 74 gemeenten met Legenda een tekort. Dit is 21% van het totaal aantal Lasten sociaal domein gemeenten. Ter vergelijking; een jaar eerder per inwoner, gemiddeld provincie had nogper 35% van de gemeenten een tekort. 2019-2020 Achter deze percentages en bedragen gaan echter persoonlijke drama’s schuil. Dit komt < € 1.400
niet tot uiting in bijstandscijfers en budgetten € 1.400 < € 1.500 < € 1.600 en€ 1.500 de ernst hiervan moet niet worden € 1.600 < € 1.700 onderschat op basis van deze cijfers. De >= € 1.700 verwachte psychosociale gevolgen en druk op de zorgkosten zijn dan ook wel degelijk toegenomen. (bron: ministerie SZW)
Zorgkosten nemen toe De kosten voor maatwerkdienstverlening, voor zowel de volwassenen en ouderen (achttien en ouder) als de jongeren (achttien en jonger) zijn toegenomen in 2020 met respectievelijk circa € 225 en € 111. Daarnaast zijn de kosten voor geëscaleerde zorg* toegenomen, met name voor volwassenen en ouderen met circa € 234 miljoen. In deze kosten zien we de invloed van de invoering van het abonnementstarief op de Wmo terug. VolgensLegenda voormalig minister De Jonge van Lasten sociaal domein Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) per inwoner, gemiddeld provincie doet hetper abonnementstarief waar het voor 2019-2020 bedoeld is. ‘Het abonnementstarief leidt voor veel Wmo-cliënten tot een lagere < € 1.400 eigen bijdrage waardoor de stapeling € 1.400 < € 1.500 € 1.500 < € 1.600 voor deze cliënten wordt van zorgkosten € 1.600 < € 1.700 beperkt’, schrijft de minister in de Monitor >= € 1.700 abonnementstarief. Hieruit blijkt ook dat het tot een toename in het gebruik van Wmo-voorzieningen heeft geleid. Uit de monitor blijkt dat het abonnementstarief in 2020 zo’n € 309 miljoen kostte. Ondanks dat deze kostenstijging grotendeels was voorzien, zijn gemeenten hiervoor slechts gedeeltelijk gecompenseerd. Gemeenten geven aan dat ze als gevolg van de
‘De invloed van corona is duidelijk terug te zien in de cijfers van het sociaal domein over 2020’
45
46
BDO-BENCHMARK NEDERLANDSE GEMEENTEN 2022
HET SOCIAAL DOMEIN
Lasten sociaal domein, gemiddeld per inwoner (2019)
Legenda
Legenda
< 25% 25 < 35% 35 < 45% 45 < 55% >= 55%
< 600 600 < 900 900 < 1.200 1.200 < 1.500 >= 1.500
Lasten sociaal domein als percentage van totaal per gemeente 2019-2020
Lasten sociaal domein, gemiddeld per inwoner 2019-2020
Bron: financiengemeenten.nl
Lasten sociaal domein, gemiddeld per inwoner (2020)
Legenda
Legenda
< 25% 25 < 35% 35 < 45% 45 < 55% >= 55%
< 600 600 < 900 900 < 1.200 1.200 < 1.500 >= 1.500
Lasten sociaal domein als percentage van totaal per gemeente 2019-2020
Lasten sociaal domein, gemiddeld per inwoner 2019-2020
Bron: financiengemeenten.nl
Wmo-kosten op steeds meer plekken in hun begroting tekorten zien ontstaan. Maar ook de vergrijzing in Nederland speelt hierin een belangrijke rol. De verwachting is dat de kosten dit jaar (2021) verder zullen stijgen en boven de oorspronkelijke verwachtingen uitkomen, met extra tekorten tot gevolg. Daarnaast blijft er de komende jaren naar verwachting een Legenda structureel tekort op het sociaal domein – Lasten sociaal domein onderper andere als gemiddeld gevolg van de doorzettende inwoner, per provincie vergrijzing – waarbij dit alleen met een bijdrage 2019-2020 van het Rijk kan worden opgelost (zie ook: Herverdeling gemeentefonds).
< € 1.400 € 1.400 < € 1.500 € Kosten 1.500 < € 1.600 Jeugdwet gestegen € 1.600 < € 1.700 Naast de Wmo zijn ook de kosten voor >= € 1.700
uitvoering van de Jeugdwet gestegen. Voor het eerst sinds de decentralisatie van jeugdzorg naar gemeenten in 2015 daalde weliswaar het aantal jongeren dat jeugdzorg ontving, zo berichtte het CBS in april 2021. Er zijn minder trajecten gestart. Maar de trajecten díé zijn gestart, duurden wél langer. Vandaar de gestegen kosten. Het CBS constateerde dat in verhouding tot het totaal aantal jongeren de meeste jeugdzorg werd gegeven in gemeenten in Midden-Limburg en Oost-Groningen. Er zijn verschillende oorzaken voor deze regionale verschillen. Sociaal-economische omstandigheden spelen hierbij een rol, maar ook beleidskeuzen die gemeenten maken bij de inrichting van de jeugdzorg. Duidelijk is dat Legenda de regio’s met gemeenten die relatief veel geld Lasten sociaal domein kwijtper zijninwoner, aan jeugdzorg, ook de regio’s zijn gemiddeld perde provincie waarbij kosten voor het sociaal domein in 2019-2020 het algemeen relatief hoog zijn.
< € 1.400 Compensatie Rijk € 1.400 < € 1.500 € Landelijk 1.500 < € 1.600 is vastgesteld dat gemeenten € 1.600 < € 1.700 structureel € 1,6 tot € 1,8 miljard >= € 1.700
tekortkomen op jeugdzorg en dat het Rijk dit moet compenseren. Het Rijk heeft hiervoor compensatie gegeven over 2021 en 2022. Daarnaast is het ministerie van VWS samen met zorgaanbieders, cliënten(vertegenwoordigers), professionals en de VNG (gezamenlijk de ‘vijfhoek’ genoemd) bezig met het opstellen van de Hervormingsagenda Jeugd, waarin zij aangeven waarop gemeenten meer dan één miljard aan besparingen kunnen realiseren. Dit
te besparen miljard wordt op termijn niet meer gecompenseerd. De maatregelen die hieraan ten grondslag liggen, zijn door verschillende onderzoeken gekwalificeerd als momenteel niet voldoende onderbouwd. De haalbaarheid van de plannen wordt door onderzoekers en gemeenten ter discussie gesteld. Daarnaast geven gemeenten aan dat zij verschillende van de opgenomen besparingsmaatregelen reeds hebben getroffen en dat deze hiermee niet meer realiseerbaar zijn. Daarnaast geven gemeenten aan dat, om de besparingsmaatregelen te kunnen realiseren, investeringen nodig zijn. Hier is in de huidige context van gemeenten weinig ruimte voor. Zij vragen zich dus af waaruit zij het realiseren van de besparingen moeten financieren. De definitieve Hervormingsagenda Jeugd moet 1 februari 2022 gereed zijn.
Brandbrief nieuwe Wet inburgering Naast de worsteling die gemeenten momenteel hebben om de (financiële) uitdagingen in het sociaal domein het hoofd te bieden, is na drie keer uitstel per 1 januari 2022 de nieuwe Wet inburgering ingegaan. Gemeenten krijgen hiermee de regie op de uitvoering van de inburgering van statushouders. Gemeenten zijn reeds in 2020 gestart met de voorbereidingen hierop. Over de invoering van deze nieuwe wet hebben gemeenten in november van 2021 een brandbrief gestuurd naar het Rijk. Gemeenten maken zich zorgen over een grote groep statushouders die onder het oude (volgens hen niet goed functionerend) stelsel vallen. Daarnaast blijven de beschikbare middelen voor uitvoering van deze wet ter discussie staan. Zo heeft het kabinet in november 2021 € 24 miljoen extra budget beschikbaar gesteld om het lesaanbod voor inburgeraars zeker te stellen. Wij verwachten in de benchmark over 2022 inzicht te kunnen geven in hoe de invoering van de nieuwe wet heeft uitgepakt.
Herverdeling gemeentefonds Sinds gemeenten in 2015 verantwoordelijk zijn geworden voor het sociaal domein, hebben we jaar op jaar moeten concluderen dat de kosten voor het sociaal domein zijn gestegen. Ruim 25% in vijf jaar tijd. De beschikbare budgetten zijn niet in dezelfde verhouding meegestegen.
‘Naast de Wmo zijn ook de kosten voor uitvoering van de Jeugdwet gestegen’
47
48
BDO-BENCHMARK NEDERLANDSE GEMEENTEN 2022
Lasten sociaal domein per inwoner, gemiddeld per provincie (2019)
Legenda
Lasten sociaal domein als percentage van totaal per gemeente 2019-2020
< 25% 25 < 35% 35 < 45% 45 < 55% >= 55%
Legenda
Legenda
< 600 600 < 900 900 < 1.200 1.200 < 1.500 >= 1.500
< € 1.400 € 1.400 < € 1.500 € 1.500 < € 1.600 € 1.600 < € 1.700 >= € 1.700
Lasten sociaal domein, gemiddeld per inwoner 2019-2020
Lasten sociaal domein per inwoner, gemiddeld per provincie 2019-2020
Bron: financiengemeenten.nl
Lasten sociaal domein per inwoner, gemiddeld per provincie (2020)
‘Gemeenten maken zich zorgen over een grote groep statushouders’ Legenda
Lasten sociaal domein als percentage van totaal per gemeente 2019-2020
< 25% 25 < 35% 35 < 45% 45 < 55% >= 55%
Legenda
Legenda
< 600 600 < 900 900 < 1.200 1.200 < 1.500 >= 1.500
< € 1.400 € 1.400 < € 1.500 € 1.500 < € 1.600 € 1.600 < € 1.700 >= € 1.700
Lasten sociaal domein, gemiddeld per inwoner 2019-2020
Lasten sociaal domein per inwoner, gemiddeld per provincie 2019-2020
Bron: financiengemeenten.nl
Per saldo kunnen we de conclusie trekken dat de budgetten uit het gemeentefonds niet meer goed aansluiten bij de kosten van gemeenten in het sociaal domein. Hierop worden pleisters geplakt. Denk aan compensatie op jeugd en extra budget inburgering. Maar een structurele
oplossing is er nog niet. De herverdeling van het gemeentefonds en de mate waarin met de ontwikkelingen in het sociaal domein rekening wordt gehouden, laten nog op zich wachten. De invoering ervan wordt (momenteel) per 1 januari 2023 verwacht.
50
BDO-BENCHMARK NEDERLANDSE GEMEENTEN 2022
INTERVIEW
STADSKANAAL 33/140
35%
36%
31.754
0,2%
0,1%
94%
KOSTEN SOCIAAL DOMEIN PER CAPITA 2017
2018
2019
2020
Stadskanaal
€ 2.157
€ 2.164
€ 2.313
€ 2.425
Nederland
€ 1.452
€ 1.478
€ 1.493
€ 1.669
Stadskanaal haalde het landelijk nieuws doordat de gemeenteraad weigerde voor 2021 een sluitende begroting in te dienen. Is dat goed gekomen? ‘Het was een duidelijk signaal en ze hebben gelijk gekregen. Bezuinigen was niet nodig als het Rijk zijn verantwoordelijkheid had genomen. Dat zie je nu we uiteindelijk wel de adequate bijdragen voor jeugdhulp en de Wmo hebben gekregen en ruimhartig coronacompensatie mochten ontvangen. Twee derde van onze begroting is sociaal domein en wij werden dus onevenredig hard getroffen toen Den Haag niet over de brug kwam. Bovendien zijn de mogelijkheden om eigen middelen te verwerven hier beperkt, waardoor we erg afhankelijk zijn van de rijksbijdrage.’ Gaat het beter nu er structureel extra geld voor het sociaal domein bij komt? ‘De laatste begroting is weer voorzichtig positief maar nog erg broos en kwetsbaar. Want we weten niet of het extra geld voor jeugdhulp structureel is. En het is nog onzeker wat er met de opschalingskorting gebeurt. Dat die bevroren is, heeft ons behoorlijk geholpen, maar er hangt nu nog veel af van onzekerheden. We staan bovendien voor een aantal noodzakelijke investeringen in onderwijshuisvesting, maar daar is nu geen geld
JOHAN HAMSTER, WETHOUDER FINANCIËN GEMEENTE STADSKANAAL
voor. Je ziet dat we met een extra bijdrage snel weer boven Jan
‘Positief maar erg broos en kwetsbaar’
Vorig jaar was de financiële situatie van gemeenten
waren, maar we blijven zo ontzettend afhankelijk. Dat heeft alles te maken met de bijzondere bevolkingssamenstelling en het feit dat we in Oost-Groningen liggen.’
onhoudbaar, dit jaar gaat het maar een beetje beter. Verwijt u het Rijk iets? ‘Wat mij getroffen heeft, is dat wij als gemeenten werden gezien als de zoveelste partij die om meer geld vroeg. Ik had minder weerstand verwacht maar meer begrip en vertrouwen. Want gemeenten zijn niet zomaar een willekeurige dienst. Wij staan het dichtst bij de samenleving en zijn onderdeel van diezelfde overheid.’
51
BEDRIJFSVOERING
BEDRIJFSVOERING: GEMEENTEN ‘IN CONTROL’
Gezonde bedrijfsvoering is noodzaak Gemeenten staan voor grote opgaven. Opgaven die zij alleen maar kunnen realiseren als de bedrijfsvoering ‘in control’ is. En dat is bepaald geen sinecure, gezien de complexiteit van taken en uitdagingen waar gemeenten mee te maken hebben. Hierna belichten wij drie onderdelen van een gezonde en productieve bedrijfsvoering: wendbare financiën, een eigentijdse ICTorganisatie en het vertalen van duurzame ambities naar de praktijk.
FINANCIËN: HOOGSTE TIJD VOOR WENDBAARHEID
V
eel gemeenten hebben het financieel zwaar. Of het nu gaat om grote uitdagingen in het sociale of in het fysieke domein (Omgevingswet), de financiën zijn vaak niet in balans met de opgaven. Het gevolg is een uitholling van de financiële positie en voorzieningen van gemeenten, zo rapporteerden wij al in onze vorige benchmark. Reparaties door het Rijk via onder andere het gemeentefonds (jeugdzorg, herverdeling) leveren momenteel voor veel gemeenten dan ook een onrustig begrotingsbeeld op. Ook vraagt dit veel overleg van gemeenten
met de provinciale toezichthouder over de manier waarop (verwachte) wijzigingen in het gemeentefonds in de begroting kunnen worden verwerkt.
Het ontbreekt aan feitelijk inzicht Daarnaast is het voor veel gemeenten vaak lastig te duiden hoe zij er financieel voorstaan. Het ontbreekt hen vaak aan feitelijk inzicht in de relatie tussen (effectiviteit van) beleid en het uitgavenpatroon. Veel gemeenten onderzoeken bijvoorbeeld hoe de uitgaven in het sociaal domein precies tot stand komen. Dat is lang niet altijd duidelijk. Ook zien we dat gemeenten in mindere mate zicht hebben op de kosten van het stapelen van beleid. Dit alles maakt dat het voor veel gemeenten financieel lastig sturen is.
‘Daarnaast is het voor veel gemeenten vaak lastig te duiden hoe zij er financieel voorstaan’
53
54
BDO-BENCHMARK NEDERLANDSE GEMEENTEN 2022
BEDRIJFSVOERING
Ad-hocbezuinigingen
dan is het mogelijk om bezuinigingen minder ad
Zero based begroten draagt bij aan de
Het doorvoeren van ad-hocbezuinigingen is voor veel gemeenten daardoor een ‘tweede natuur’ geworden. Vaak vormen deze bezuinigingen een noodzakelijke reactie op oplopende tekorten in met name het sociaal domein. De afgelopen jaren hebben we gezien dat gemeenten hiervoor overwegend een meer pragmatische aanpak hanteren. Een aanpak waarbij ze laaghangend fruit en operationele besparingen in beeld brengen met als doel de begroting snel en zakelijk sluitend te maken. Beter
hoc door te voeren. Dit kan met behulp van de
wendbaarheid van de gemeentebegroting via het
methode zero based begroten, ofwel middels een
keuzemodel en de bijbehorende ‘draaiknoppen’.
kerntakenbegroting. Dit is een aanpak die zich
Zo is inzichtelijk welke onderdelen van de
richt op het koppelen van de schaarse middelen
begroting op korte en langere termijn kunnen en
aan prioriteiten. Deze aanpak biedt ruimte voor
moeten worden bijgestuurd. Het is daarbij wel
zowel operationele als strategische onderwerpen.
zaak ervoor te waken dat het geen instrument
Het fundamentele verschil met de andere twee
wordt dat alleen maar tekorten onderbouwt. Dan
manieren van bezuinigen is dat taken opnieuw
schiet het zijn doel voorbij.
worden gebudgetteerd in plaats van dat de bestaande budgetten het uitgangspunt van de
Werk maken van wendbaarheid
besparingen zijn.
Het goede nieuws is dat ondanks alle uitdagingen
maken gemeenten gebruik van de zogenaamde
‘Het goede nieuws is dat ondanks alle uitdagingen in 2020 veel jaarcijfers zwart kleuren’
in 2020 veel jaarcijfers zwart kleuren. Belangrijk
strategische route, waarbij de taken en de rol van de
Schaarse middelen optimaal alloceren
is dat deze overschotten goed worden
gemeente (wat voor gemeente willen we zijn?) ter
Inzicht en keuzes. Het zijn twee termen die
geduid in relatie tot bijvoorbeeld uitgestelde
discussie staan. Hierdoor maken ze vooraf keuzes
horen bij zero based begroten. Deze manier van
investeringen en de opgaven die de komende
voor wat ze wel of niet doen.
begroten wil zeggen dat gemeenten zelf meer het
jaren bij gemeenten liggen. Maar een belangrijke
stuur in handen hebben, dat ze flexibel kunnen
opbrengst van al deze uitdagingen en onvoorziene
Einde van laaghangend fruit is in zicht
afschalen als het moet en opschalen als het
ontwikkelingen kan zijn dat gemeenten de
Wij merken echter dat het doorvoeren van
kan. Een zero based begroting is een begroting
(relatief) positieve cijfers aangrijpen om meer
bezuinigingen voor gemeenten zware trajecten
zoals die zou moeten zijn als de verplichte en
werk te maken van de wendbaarheid van de eigen
zijn. Niet alleen zijn de opgaven en wensen
gewenste taken en ambities van de gemeente de
financiën. Zero based begroten is hierbij een goed
groter dan de middelen, ook is het einde van het
uitgangspunten vormen binnen de beschikbare
hulpmiddel.
laaghangend fruit in zicht waardoor de maatregelen
financiële ruimte. Mét behoud van inzicht van de
politieker van aard worden. Bovendien vergroten
bijsturingsmogelijkheden.
de vele samenwerkingsverbanden het aantal stakeholders dat overtuigd moet worden van
Een zero based begroting maakt een gemeente
besparingskansen. Deze beperken in de praktijk
niet ieder jaar, maar periodiek. Bijvoorbeeld eens
de autonomie van een gemeente om besluiten te
per vier jaar. Zo wordt de begroting actueel en
nemen. De begroting moet nu sluitend zijn, terwijl
‘schoon’ gehouden. De begroting bestaat uit:
de financiële effecten van strategische keuzes en
- een producten-dienstencatalogus (verplicht/
efficiencyprojecten juist om een langere adem vragen. Bovendien willen gemeenten sowieso niet ‘alles wegbezuinigen’. Zowel het economische als culturele beleid komen veel voor op de lijstjes met besparingsmogelijkheden en dat doet lokaal pijn.
gewenst); - een kostenmodel dat inzicht geeft in kosten van taken en ambities; - een keuzemodel om taken en ambities te schrappen of te intensiveren; - een keuzemodel om kosten in de uitvoering te
Zero based begroten
optimaliseren.
ICT: DE BASIS NOG NIET VOLDOENDE OP ORDE
O
ok de uitdagingen voor het gemeentelijk bestuur op het gebied van ICT zijn talrijk. De burger staat centraal. Dat betekent onder andere dat gemeenten meer dan ooit toegankelijk moeten zijn, dat er strengere eisen worden gesteld aan transparantie, dat er sprake is van toenemende burgerparticipatie, en dat de kwaliteit en veiligheid van dataverkeer steeds belangrijker worden. Dit, terwijl de financiële middelen vaak beperkt zijn en ze moeten voldoen aan uitgangspunten en richtlijnen als BIO (Baseline Informatiebeveiliging Overheid) en AVG (Algemene verordening gegevensbescherming). Dit heeft effect op de sturing en beheersing van de gemeente. Gemeenten moeten kortom innovatief zijn terwijl ze tegelijkertijd ook moeten voldoen aan de steeds veranderende wet- en regelgeving. De realiteit is dat gemeenten vaak nog te maken hebben met bestaande en verouderde IT-systemen en een beperkt aantal leveranciers. ICT is binnen de bedrijfsvoering dan ook een van de meest uitdagende onderdelen. De verschuiving van IT van bedrijfsvoering naar externe dienstverlening aan inwoners is immers onomkeerbaar. De interactie met inwoners moet nu eenmaal toegankelijk, inclusief en veilig zijn.
Interne beheersing en cybersecurity Die toegankelijkheid staat of valt vaak met de interne beheersing van systemen. Uit onze IT-audits die wij uitvoeren bij gemeenten blijkt dat deze interne beheersing lang niet altijd op orde is. Veel systemen zijn verouderd, sluiten niet op elkaar aan en zijn niet efficiënt ingericht.
Wanneer gemeenten ervoor zorgen dat hun
Bovendien kampen gemeenten met de uitdaging
financiën wendbaar zijn, ofwel wanneer ze in
om de systemen veilig te houden. Zo blijkt uit
staat zijn beheerst te schakelen in ambities en
onze IT-benchmark, waarin we de belangrijkste
plannen binnen een financieel gezond kader,
financiële systemen van vijftig gemeenten langs
‘De interactie met inwoners moet toegankelijk, inclusief en veilig zijn’
55
56
BDO-BENCHMARK NEDERLANDSE GEMEENTEN 2022
‘De uitdagingen waar gemeenten voor staan als het gaat om ICT zijn groot’
57
de meetlat hebben gelegd en die inzicht geeft
ICT-infrastructuur veiliger te maken. GGI-Veilig
in de mate waarin gemeenten de IT-omgeving
faciliteert gemeenten onder andere in het
voldoende beheersen, dat de gemeenten op het
aanbestedingsproces waarmee gemeenten
vlak van logische toegangsbeveiliging een magere
producten en diensten op het gebied van
3 scoren. Dit, terwijl vanuit de maatschappelijke
informatiebeveiliging bij vaste leveranciers
opgave minimaal een 4 wordt vereist. Een 5
kunnen afnemen.
is in deze benchmark de maximale score. Ook
aan actie. Tijdens de Klimaattop in Glasgow van afgelopen november riep demissionair premier Rutte op tot ‘actie, actie, actie’. ‘Jullie kunnen rekenen op Nederland’, liet hij later weten. In
straks de centrale plek van het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO) waar alle digitale informatie over de fysieke leefomgeving samenkomt, zorgt voor snel inzicht van de
het regeerakkoord is het streven van 49% minder uitstoot inmiddels bijgesteld tot 60% in 2030. En er komt een klimaat- en transitiefonds van € 35 miljard voor de komende tien jaar. Om al deze plannen te kunnen realiseren, is een belangrijke rol voor gemeenten weggelegd. Hoe die rol er precies uit moet komen te zien, is een belangrijke vraag voor de komende periode.
mogelijkheden in de leefomgeving. Hierdoor kunnen gemeenten overzicht houden op het beschermen van de leefomgeving.
als het gaat om de mate waarin gemeenten
Structurele aanpak is noodzakelijk
softwarematige wijzigingen beheersbaar
Het op orde krijgen van die basis gaat overigens
doorvoeren, scoren ze ondermaats (niet meer dan
verder dan het reactief oplossen van problemen
een ruime 3). Hetzelfde geldt voor het weer snel
die zich voordoen of het overnemen van ‘lessons
‘up en running’ krijgen van een systeem na een
learned’ van buurgemeenten. Het vereist een
storing. Ook hierop scoren gemeenten slechts een
structurele analyse van de huidige risico’s,
magere 3. Zeker gezien de toename van het aantal
een indicatie van het actuele vertrekpunt, de
Veel ambities, weinig geld
cyberaanvallen is het zaak dat gemeenten de
gewenste status en het perspectief voor de
juiste back-upmaatregelen in huis hebben om na
toekomst. Informatiebeveiliging is vandaag de
een storing de systemen weer snel operationeel te
dag allang geen ad-hocaangelegenheid meer. Het
krijgen. Ook hier is dus werk aan de winkel.
vereist een gestructureerde aanpak en vaak een
Veel gemeenten hebben hun duurzaamheids ambities inmiddels kenbaar gemaakt. Maar wanneer we naar de gemeentelijke jaarrekeningen van 2020 kijken, dan zien we dat gemeenten nog maar structureel weinig posten hebben opgenomen om de bijbehorende doelen te realiseren. Concreet zijn er nog maar weinig plannen met daaraan gekoppelde financieringen. Er lijkt een opeenstapeling van ambities te liggen, waar duurzaamheid slechts een onderdeel van is. Het lijkt erop dat het realiseren van al deze ambities op een duurzame manier financieel nog te hoog gegrepen is. De groeiende druk op de begroting, maar ook de grote krapte op de arbeidsmarkt, is hiervan een belangrijke oorzaak.
lange adem. Cybersecurity en privacy zijn serieuze
Punt van aandacht
punten van aandacht. Cybercriminelen worden
De uitdagingen waar gemeenten voor staan als
steeds slimmer en gegevens van burgers mogen
het gaat om ICT zijn kortom groot, complex
nooit ofte nimmer in verkeerde handen komen.
en het tempo is hoog. De ontwikkelingen zijn
Dat vraagt om continue aandacht.
omvangrijk, gaan snel en cybercriminelen zitten niet stil. Dit, gecombineerd met de grote maatschappelijke verantwoordelijkheid van gemeenten, maakt dat gemeenten de basis van hun bedrijfsvoering, in dit geval ICT, goed op orde moeten hebben. En dat is niet het geval, zo blijkt uit onze IT-benchmark. Dat is een serieus risico bij lokale overheden.
GGI-Veilig De toenemende noodzaak om informatiebeveiliging op orde te hebben, tezamen met de wens om slimmer en meer samen te werken, heeft ertoe geleid dat vanuit de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) een initiatief is gestart om een Gemeentelijke Gemeenschappelijke Infrastructuur (GGI) op te zetten. GGI-Veilig helpt gemeenten om hun digitale weerbaarheid te verhogen en hun
DUURZAAMHEID: NOG WEINIG CONCRETE AANWIJZINGEN IN JAARREKENINGEN
I
n het kader van bedrijfsvoering willen we tot slot het onderwerp duurzaamheid belichten. De energietransitie alleen al is een thema dat hoog op de agenda staat van gemeenten en is een zeer complexe opgave. Het Parijsakkoord van 2015 had als doel om het opwarmen van de aarde te beperken tot onder 2 graden Celsius met 95% minder CO2-uitstoot in 2050. Inmiddels is duidelijk dat we nog lang niet op de juiste weg zijn om dit doel te behalen. 2050 klinkt nog ver weg. 2030, met als doel om 49% minder uitstoot te hebben, komt al een stuk dichterbij en lijkt tegelijkertijd onhaalbaarder door het gebrek
De Omgevingswet We signaleren een aantal grote ontwikkelingen voor gemeenten die nu en in de nabije toekomst aanpassingen vragen van de bedrijfsvoering. Zo is er de Omgevingswet die op 1 juli 2022 van kracht wordt. Het is een opgave, maar gemeenten zijn hard op weg om de bedrijfsvoering hierop aan te passen. Deze wet heeft als doel een samenhangende aanpak van de leefomgeving, ruimte voor lokaal maatwerk en betere en snellere besluitvorming. Het Omgevingsloket,
Smart Cities De andere ontwikkeling is Smart Cities. Een Smart City focust zich op het gebruik van digitale technologieën. Via ‘Internet of Things’ (IoT) worden alle onderdelen van de stad met een netwerk van sensoren, internet en apparatuur aan elkaar gekoppeld, zodat de stad efficiënter en effectiever beheerd en bestuurd kan worden. Niet alleen om minder grondstoffen te gebruiken en emissie te verlagen, maar ook om steden slimmer in te richten en circulariteit te verhogen. Denk hierbij aan transportnetwerken, watermanagement en afvalverwerking. Ook in dit geval geldt dat gemeenten veel ambities hebben en veel mogelijkheden zien, maar dat we hier nog weinig van terugzien in de jaarrekeningen.
Verantwoording over duurzaamheid nog in kinderschoenen Tot nu toe hoeven gemeenten in hun jaarverslagen niet verplicht te rapporteren over duurzaamheid en dit gebeurt nu ook in beperkte mate. Vanaf 2023 zijn grote ondernemingen al verplicht om te rapporteren over sociale en milieugeoriënteerde activiteiten. Dit is mogelijk via het Integrated Report. Wellicht wordt dit in de toekomst ook de standaard voor overheidsinstanties.
Start vandaag Op het gebied van duurzaamheid is er nog een slag te slaan bij gemeenten. De eerste ambities zijn opgesteld, maar vragen nu om een vertaling naar de praktijk.
INTEGRATED REPORTING (IR) Het Integrated Report is de samenvattende rapportage waarin organisaties niet alleen rapporteren over de financiële stand van zaken, maar ook over de bijdrage van de strategie aan duurzame en maatschappelijke waarde voor de korte tot lange termijn. In 2020 heeft de VNG een handreiking uitgebracht waarin zij steun biedt aan Nederlandse gemeenten om de Sustainable Development Goals (SDG’s) te behalen. Deze handreiking biedt praktische voorbeelden hoe gemeenten de eerste stap kunnen zetten. Door middel van het zesdelig IR-stappenplan van BDO kunnen gemeenten hun ambities bepalen en rapporteren in een volledig Integrated Report.
58
BDO-BENCHMARK NEDERLANDSE GEMEENTEN 2022
INTERVIEW
LANGEDIJK 136/140
17%
88%
28.335
25%
-1,7%
119%
KOSTEN SOCIAAL DOMEIN PER CAPITA 2017
2018
2019
2020
Langedijk
€ 779
€ 853
€ 882
€ 1.100
Nederland
€ 1.452
€ 1.478
€ 1.493
€ 1.669
Langedijk kent een lage solvabiliteit, negatieve structurele exploitatieruimte en een hoge belastingratio. Hoe is dat zo gekomen? ‘Dat heeft te maken met het verleden. Lange tijd waren we een groeigemeente met een voorzieningenpeil dat qua kostenniveau niet bij de grootte van de gemeente paste. Om de kwetsbaarheid te verminderen, hebben we een aantal maatregelen genomen. We hebben bijvoorbeeld gemeentegrond overgedragen aan sportverenigingen en zijn precariobelasting gaan heffen. Maar de kern is toch dat het genereren van eigen middelen voor een gemeente erg lastig is en dat de bijdrage vanuit het Rijk structureel te laag was.’ Per 1 januari 2022 fuseert uw gemeente met Heerhugowaard tot de gemeente Dijk en Waard. Is die fusie noodzakelijk vanuit financieel oogpunt? ‘Ja. Ik constateer een aantal bedreigingen voor gemeenten: cybersecurity en ondermijning bijvoorbeeld. Als kleine zelfstandige gemeente hadden wij die nooit het hoofd kunnen bieden zonder inhuur van dure externe mensen. De uitdagingen van morgen vragen om schaalvergroting.’ Denkt u dat Dijk en Waard in een volgende editie van deze benchmark beter scoort dan Langedijk nu? ‘We zullen samen ons best moeten doen om in de komende jaren in het middensegment uit te komen, maar we hebben de potentie om naar de top te groeien. Belangrijker vind ik het dat we gaan uitblinken in excellente dienstverlening naar onze inwoners.
Daar scoren we nu niet al te best op. Dienstverlening door overheden is geen vrije markt, waarbij inwoners naar een andere dienstverlener kunnen overstappen. Vaak heeft dat tot gevolg dat de service slechter wordt. Ik vind dat je als overheid de verwachtingen juist moet overtreffen. Dat is dus een belangrijk thema de komende bestuursperiode.’
JASPER NIEUWENHUIZEN, WETHOUDER FINANCIËN GEMEENTE LANGEDIJK
‘Overheid moet verwachtingen overtreffen’
59
CORONA
CORONA Tijd voor een financieel meerjarenbeleid Gemeenten vervullen een onmisbare functie in coronatijd. Ze zijn als het ware de motor die ervoor zorgt dat burgers, ondernemers en zorg kunnen blijven functioneren terwijl veel inkomstenstromen stokken en tal van bedrijven en gemeentelijke instellingen in de problemen komen. Het Rijk heeft gemeenten hiervoor gecompenseerd.
H
et lijkt er vooralsnog op dat die compensatie afdoende is. Tegelijkertijd zijn de uiteindelijke financiële gevolgen van corona nog niet helemaal duidelijk. Het is dan ook zaak dat gemeenten zicht houden op het eigen huishoudboekje en dat van aan hun verbonden en gesubsidieerde partijen. Gemeenten draaien overuren tijdens coronatijd. Ze moeten ervoor zorgen dat zelfstandigen en ondernemers een beroep kunnen doen op overbruggingsregelingen en tegemoetkomingen (Tozo) en (TOGS). Ze zijn in deze tijden van crisis het vangnet voor mensen die in de bijstand raken, moeten ervoor zorgen dat de steeds wisselende coronamaatregelen van het kabinet worden gehandhaafd en dat waar nodig de zorg wordt doorbetaald zodat deze gegarandeerd blijft.
Korte termijn wordt lange termijn Dat het voor gemeenten tijdens corona ‘alle hens aan dek’ was en is, is duidelijk. Tegelijkertijd moet er van alle kanten geld bij om de gemeentelijke taken – waaronder het werk van de GGD’s – naar behoren te kunnen blijven uitvoeren, terwijl sommige inkomstenbronnen achterwege bleven. Denk aan toeristen- en parkeerbelasting.
Compensatie Het Rijk heeft in 2020 en 2021 gemeenten verschillende steunpakketten aangeboden voor de compensatie van inkomsten die gemeenten mislopen en voor de extra kosten die ze maken door corona. Het verdelen van de steunpakketten laat het Rijk over aan de gemeenten zelf. Uitgangspunt is wel dat gemeenten worden gecompenseerd voor de inkomsten die zij mislopen en de extra kosten
‘Steunpakketten lijken sluitend’
61
62
BDO-BENCHMARK NEDERLANDSE GEMEENTEN 2022
die ze moeten maken. In 2020 bedroeg de rechtstreeks uitbetaalde steun ruim € 1,0 miljard. In 2021 ontvingen gemeenten € 559 miljoen aan overheidssteun.
‘De compensatie van het Rijk lijkt toereikend voor de grote meerder heid van gemeenten’
Meerlasten en meerbaten Het CBS deed in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de VNG onderzoek naar het effect van corona op de financiële positie van gemeenten voor zowel 2020 als de eerste zes maanden van 2021. Hoewel het CBS slechts gegevens heeft op basis van antwoorden van 247 gemeenten, bieden de resultaten wel een indruk. Wat blijkt? In 2020 hadden gemeenten grofweg een kleine € 4 miljard aan meerlasten door corona. Tegelijkertijd bedroegen de meerbaten door corona, vooral dankzij compensatie vanuit het Rijk, ruim € 3,6 miljard. Daarmee lijken de lasten in 2020 – vooralsnog – redelijk goed gecompenseerd. Voor de eerste helft van 2021 zien we een soortgelijk beeld. Over de eerste zes maanden van 2021 bedroegen de meerlasten door corona ruim € 1,7 miljard en het totaal aan meerbaten ruim € 1,5 miljard.
Verborgen kosten, onduidelijkheden en tekorten Hoewel het erop lijkt dat het Rijk de kosten die gemeenten hebben gemaakt als gevolg van de coronacrisis naar behoren heeft gecompenseerd, is het nog maar de vraag of dit ook daadwerkelijk het geval is. Het is heel goed mogelijk dat er kosten zijn die nog niet zichtbaar zijn ten tijde van de compensatieberekeningen. Denk aan de precieze verliezen voor bibliotheken of de extra verliezen voor culturele instellingen. Daarnaast is moeilijk in te schatten hoe hoog de extra kosten worden voor het sociaal domein. Ook is het nog gissen naar de precieze gevolgen van de coronacrisis voor de economie, de werkloosheid en de fysieke en mentale gezondheid van
inwoners. De VNG heeft de financiële gevolgen van de coronacrisis voor gemeenten in kaart laten brengen en werpt tevens een blik vooruit. De compensatie van het Rijk lijkt toereikend voor de grote meerderheid van gemeenten, zo concludeert het rapport. Maar het is nog onzeker of er als gevolg van corona in de toekomst extra kosten op gemeenten afkomen. ‘De extra kosten in het sociaal domein door corona lijken nu nog mee te vallen, maar de verwachting is dat na de acute crisisfase deze kosten hoger worden’, zo concluderen deze onderzoekers. Ook economische effecten blijven naar verwachting lang voelbaar. Denk aan leegstand in de stadscentra. Maar ook het blijvend thuiswerken kan voor gemeenten op de lange termijn extra kosten met zich meebrengen.
Navigeren in de mist vraagt om financieel overzicht Kortom: de onzekerheden blijven. Het is en blijft navigeren in de mist. Ook nu de coronacrisis langzaam maar zeker een vast onderdeel wordt van onze samenleving. Corona blijft, zoveel is zeker. Dat betekent ook dat ad-hocingrijpen plaats moet maken voor een structureel financieel meerjarenbeleid, zowel vanuit de overheid als vanuit gemeenten zelf. Er is nu, na de overrompeling door het virus, behoefte aan structuur, duidelijkheid en perspectief. Gemeenten kunnen dit zelf realiseren door goed zicht te hebben op de eigen financiën en de blik vooruit te werpen. Ze moeten de financiële plaatjes doorrekenen en denken in scenario’s. Alleen dan hebben gemeenten inzicht in waar ze welke financiële keuzes kunnen maken. En alleen dan is het mogelijk om aan de juiste knoppen te draaien en – ondanks de mist – wel degelijk te navigeren.
64
BDO-BENCHMARK NEDERLANDSE GEMEENTEN 2022
INTERVIEW
ERIK WESSELS, WETHOUDER FINANCIËN GEMEENTE RIJSSEN-HOLTEN
‘Cijfers zeggen niet alles’
RIJSSEN-HOLTEN 57/140
46%
43%
38.204
8%
0%
82,6%
KOSTEN SOCIAAL DOMEIN PER CAPITA 2017
2018
2019
2020
Rijssen-Holten
€ 869
€ 893
€ 975
€ 1.157
Nederland
€ 1.452
€ 1.478
€ 1.493
€ 1.669
Rijssen-Holten duikelt flink naar beneden in de jaarlijkse benchmark. Wat is er aan de hand? ‘Cijfers zeggen niet alles. Ook dit jaar hebben we de begroting sluitend. Zelfs de gevolgen van corona zie je in onze begroting eigenlijk niet terug. Kijk je alleen naar de cijfers dan zie je dat de solvabiliteit wat is teruggelopen. Dat heeft er mee te maken dat we de keuze hebben gemaakt om te investeren. Zo wordt er op dit moment een nieuwe basisschool gebouwd, volgt een verbouwing plus nieuwbouw bij twee andere scholen, hebben we financiering aangetrokken om een nieuw zwembad te bouwen en investeren we in een nieuwe middelbare school.’ Voorzieningen op peil houden is dus belangrijker dan de solvabiliteit? ‘Juist. Je moet geld besteden daar waar het nodig is in de samenleving. En dat zoiets ten koste gaat van de solvabiliteit is dan maar zo. Ik vergelijk het weleens met een auto. Heeft die een goede motor? Voldoende brandstof? Zit er voldoende profiel op de banden? Dat zijn indicatoren die aangeven hoe het met die auto staat. Maar uiteindelijk gaat het erom waar je met die auto naartoe gaat. Wij kiezen voor de richting van investeren in voorzieningen. Zolang we de reële lasten kunnen dragen - en dat kunnen we - maak ik me geen zorgen.’ Tegelijkertijd zijn de woonlasten laag. Het huishoudboekje is dus wel degelijk op orde. ‘Klopt.
De prijs-kwaliteitverhouding is hier behoorlijk goed: een hoog voorzieningenniveau voor relatief lage lasten. Dat zit ook in onze volksaard: zorgzaam omgaan met het geld dat je hebt. En als we een investering doen, dan staan we daar met zijn allen achter. Wat dan weer niet wil zeggen dat we uit de band springen. We hoeven geen tropisch zwemparadijs dat Duitse toeristen trekt. We investeren wel om het zwembad energieneutraal te maken. Dat is niet alleen duurzamer, het maakt de exploitatie ook beter betaalbaar.’
65
66
67
ONLINE & INTERACTIEF
Ontdek de scores per groottecategorie
VERGELIJK DE SCORES VAN ALLE GEMEENTEN
Met de interactieve analysetool brengt u de Financiële Stresstest Gemeenten van BDO nóg meer tot leven. Bekijk en vergelijk uw eigen resultaten met die van andere gemeenten, ontdek sterke en zwakke regio’s en nog veel meer. BEKIJK & VERGELIJK SPECIFIEKE GEMEENTEN
ONTDEK DE STIJGERS EN DALERS
VERGELIJK DE CIJFERS 2018/2020
VERGELIJK MET STREEKGENOTEN
BEKIJK DE INTERACTIEVE ANALYSETOOL op www.bdo.nl/analysetoolgemeenten én download de volledige digitale BDO-benchmark Nederlandse gemeenten 2022.
FILTER OP GROOTTECATEGORIE, RAPPORTCIJFER EN RANKING
ONTDEK STERKE EN ZWAKKE REGIO’S
69
RANKING
GEMEENTEN MET > 100.000 INWONERS Nettoschuldquote gecorrigeerd
Grondexploitatie
Structurele exploitatieruimte
Belastingcapaciteit
Rapportcijfer
Solvabiliteit
Nettoschuldquote gecorrigeerd
Grondexploitatie
Structurele exploitatieruimte
Belastingcapaciteit
Ranking 2019
17,0%
Solvabiliteit
Nettoschuldquote gecorrigeerd
67,0%
Rapportcijfer
Solvabiliteit
NB
Belastingcapaciteit
Provincie
221.947
Structurele exploitatieruimte
Inwoners
Tilburg
Grondexploitatie
Gemeente
Positie t.o.v. 2019
=
Opbouw cijfer 2019
2,0%
2,0%
78,0%
10
40
30
15
10
5
10
40
30
15
10
5
1
2
Dordrecht
119.115
ZH
68,0%
-8,0%
5,0%
1,8%
95,0%
10
40
30
15
10
3
10
40
30
15
10
3
3
3
Zoetermeer
125.267
ZH
64,6%
-5,3%
6,9%
2,0%
98,7%
10
40
30
15
10
3
9
40
30
15
3
3
5
4
Alphen aan den Rijn
112.587
ZH
51,9%
30,2%
13,2%
2,5%
103,8%
10
40
30
15
10
3
10
40
30
15
10
3
2
5
Rotterdam
651.631
ZH
60,6%
11,2%
-2,5%
5,2%
105,0%
10
40
30
15
10
1
9
27
30
15
10
3
9
6
's-Hertogenbosch
155.490
NB
56,0%
19,0%
4,0%
0,0%
80,0%
10
40
30
15
6
5
10
40
30
15
6
5
4
7
Amsterdam
873.338
NH
51,0%
90,0%
-6,7%
6,1%
85,0%
9
40
20
15
10
5
9
40
20
15
10
5
6
8
Den Haag
548.320
ZH
38,7%
21,7%
0,6%
0,2%
81,5%
9
27
30
15
10
5
7
13
30
15
3
5
25
9
Alkmaar
109.896
NH
23,7%
65,8%
3,4%
1,4%
80,2%
9
27
30
15
10
5
8
27
20
15
10
5
18
10
Eindhoven
235.691
NB
37,6%
44,9%
9,1%
8,5%
98,4%
9
27
30
15
10
3
9
27
30
15
10
3
8 10
11
Amersfoort
157.462
U
25,6%
45,1%
13,3%
1,6%
99,8%
9
27
30
15
10
3
9
27
30
15
10
3
12
Apeldoorn
164.781
GE
21,1%
69,1%
2,9%
2,4%
102,5%
9
27
30
15
10
3
7
13
30
15
10
3
23
13
Deventer
101.236
O
21,0%
55,0%
12,0%
4,8%
95,0%
9
27
30
15
10
3
7
13
30
15
10
5
20
14
Utrecht
359.370
U
40,9%
54,0%
9,1%
2,1%
107,3%
8
27
30
15
10
1
8
27
30
15
3
3
16
15
Zwolle
129.840
O
34,0%