Rekenkamerrapport Onderbenut potentieel - Participatie en de Hofse aanpak.pdf

Een onderzoek in opdracht van Rekenkamer Hof van Twente Eindrapport 27-11-2025

1.

Colofon Datum: 27-11-2025 Opdrachtgever: Rekenkamer Hof van Twente Rekenkamer@hofvantwente.nl Onderzoekers: Inge Lensink inge@necker.nl Tim Kunis tim@necker.nl Eva van Malsen eva@citisens.nl Julia de Langen julia@necker.nl

2.

Inhoudsopgave Colofon

2

Inhoudsopgave

3

Bestuurlijke nota

5

Voorwoord door de Rekenkamer

6

Participatie in Hof van Twente

7

Aanleiding Doelstelling en vraagstelling Afbakening en onderzoeksopzet Leeswijzer

7 7 8 8

Samenvatting

10

De Hofse aanpak is krachtig en stuurt de praktijk Beleid en visie Aansluiting vinden bij diverse doelgroepen Leren en resultaat Conclusies in het kort Aanbevelingen aan de raad

10 10 10 10 11 11

Conclusies en aanbevelingen

12

Conclusies Aanbevelingen aan de raad

12 14

Reactie van college van B&W

17

Nota van bevindingen

19

1. Beleid en visie

20

1.1 De Hofse aanpak voor participatie 1.2 Participatiebeleid en -verordening 1.3 Beoogde rollen van gemeenteraad, college en organisatie 1.4 Vertaling naar de uitvoering

20 21 23 24

2. Uitvoering en ervaringen

27

2.1 Casus: Beleidsplan armoede en schulden 2.2 Casus: Plein onder de Platanen 2.3 Casus: Goor op Stoom 2.4 Casus: Herontwikkeling de Welp

27 30 33 36

3. Resultaat en leren van de Hofse aanpak

39

3.1 De Hofse Aanpak voor participatie 3.2 Resultaten en leren van de Hofse aanpak

39 40

Bijlage 1. Onderzoeksverantwoording

44

3.

Geraadpleegde bronnen Gehouden interviews Uitvoering van het onderzoek

44 45 45

Bijlage 2. Normenkader

48

Bijlage 3. Beantwoording deelvragen

50

4.

Bestuurlijke nota

5.

Voorwoord door de Rekenkamer Inwonerparticipatie heeft in Hof van Twente een stevige plek gekregen in de manier van werken. Veel trajecten worden met inzet en betrokkenheid opgepakt en inwoners waarderen het directe contact met de gemeente. Tegelijkertijd blijkt uit dit onderzoek dat de gemeente nog stappen kan zetten om de kracht van deze aanpak volledig te benutten. Wat goed gaat verdient waardering, wat beter kan vraagt om aandacht en ontwikkeling. De Rekenkamer ondersteunt graag dat leerproces. De gemeenteraad van Hof van Twente heeft de ambitie om samen met inwoners richting te geven aan de toekomst van de gemeente. Participatie speelt daarin een belangrijke rol. De Rekenkamer heeft daarom onderzocht hoe het participatiebeleid wordt toegepast in de praktijk en wat deze aanpak oplevert voor inwoners, organisatie en bestuur. Tijdens het onderzoek heeft de Rekenkamer gemerkt dat er binnen de gemeente veel energie en betrokkenheid aanwezig is om inwoners te betrekken bij beleid en projecten en initiatieven uit de gemeenschap te ondersteunen. De open, pragmatische houding die de Hofse aanpak kenmerkt, sluit aan bij de lokale cultuur van noaberschap en korte lijnen. Dat is een kracht om te koesteren. Tegelijk laat het onderzoek zien dat verdere professionalisering noodzakelijk is.

Duidelijke kaders en structurele evaluatie zijn nodig om voorspelbaarheid en transparantie te waarborgen en om inzichtelijk te maken hoe participatie bijdraagt aan betere plannen en besluiten. De Rekenkamer roept de gemeenteraad op om richting te geven aan deze doorontwikkeling, zodat de Hofse aanpak zowel herkenbaar als toekomstbestendig wordt. De Rekenkamer dankt alle betrokkenen voor hun waardevolle bijdrage aan dit onderzoek. Wij hopen dat dit rapport bijdraagt aan een open gesprek over participatie en aan een duurzaam lerende praktijk in Hof van Twente. Namens de Rekenkamer Hof van Twente, Jantine Langenhof Voorzitter

6.

Participatie in Hof van Twente Aanleiding Participatie is niet meer weg te denken uit het openbaar bestuur. Gemeenten en gemeenschap willen samen optrekken bij uiteenlopende opgaven en in steeds meer verschillende vormen: online, offline, door mee te denken of zelfs mee te beslissen. De gemeente Hof van Twente heeft haar ambities op het gebied van participatie vastgelegd in de inspraak- en participatieverordening (2022) en in het participatiebeleid ‘Samenwerken aan initiatieven’ (2022). Ondanks de intentie om de participatieverordening te evalueren in 2024, zoals vastgelegd in de verordening, is dit destijds niet gebeurd.1 De Rekenkamer was al voornemens om onderzoek te doen naar inwonerparticipatie, omdat zij van mening is dat evaluatie belangrijk is voor een actueel participatiebeleid en om zicht te krijgen op de resultaten van en ervaringen met participatie in de gemeente Hof van Twente. Ook wilde de Rekenkamer onderzoeken wat de Hofse aanpak voor participatie inhoudt en hoe deze in de praktijk functioneert. De Rekenkamer Hof van Twente gaf daarom opdracht voor dit rekenkameronderzoek naar de effectiviteit van het participatiebeleid van de gemeente en vroeg daarbij extra aandacht voor de Hofse aanpak.

Effectiviteit gaat over de vraag of het participatiebeleid aansluit bij de verwachtingen van inwoners en andere betrokkenen, maar zeker ook of het bijdraagt aan de doelstellingen van het gemeentebestuur. Daarmee voorziet dit onderzoek ook in de behoefte van de gemeenteraad.

Gebruik van inzichten uit een meta-analyse van de Vereniging van Rekenkamers Tijdens de onderzoeksperiode publiceerde de Vereniging van Rekenkamers (VvR) een meta-analyse van 102 rekenkamerrapporten over participatie.2 Op basis van deze meta-analyse concludeert de VvR dat rekenkameronderzoek naar participatie in gemeenten vaak tot vergelijkbare inzichten en aanbevelingen leidt. Kritische conclusies in de meta-analyse zijn dat de meeste onderzoeken zich richten op beleid in plaats van praktijk en dat de praktische uitvoering en het inwonersperspectief onderbelicht blijven. De meeste rekenkameronderzoeken komen dan ook uit op vergelijkbare aanbevelingen: duidelijkheid over doelen en kaders, rolverdeling, verwachtingsmanagement, transparante besluitvorming, goede informatievoorziening, evaluatie en lerend werken. De VvR beveelt daarom aan om meer onderzoek te doen naar de praktijk en uitvoering van participatie in plaats van alleen naar het beleid. Ook adviseert de VvR om het perspectief van de gemeenschap mee te nemen in het onderzoek. In lijn met deze meta-analyse heeft de participatiepraktijk een belangrijke rol in dit onderzoek. Daarom analyseren we vier casussen en tonen we daarbij de ervaringen van zowel medewerkers van de gemeente als voor zover mogelijk die van deelnemers aan de participatietrajecten. Meer over de opzet van dit onderzoek leest u in bijlage 1.

Doelstelling en vraagstelling Dit rekenkameronderzoek heeft tot doel om de gemeenteraad beter zicht te geven op het participatiebeleid en de participatiepraktijk in de gemeente Hof van Twente. Er is onderzocht hoe het vastgestelde beleid rondom inwonerparticipatie in de praktijk invulling krijgt. De Rekenkamer brengt in kaart hoe de gemeente en de inwoners participatie ervaren en welke concrete resultaten dit oplevert voor zowel de inwoners als de gemeente. Ook maakt het onderzoek duidelijk wat de Hofse aanpak van 1 Tijdens de uitvoering van dit rekenkameronderzoek stuurde het college een raadsinformatiebrief met daarin een beknopte

evaluatie van de participatieverordening. Omdat deze brief is gepubliceerd toen het rekenkameronderzoek al in de afrondende fase was, heeft de rekenkamer de uitkomsten van de evaluatie van het college niet kunnen gebruiken in dit onderzoek. De raadsinformatiebrief is te raadplegen via: https://gemeenteraad.hofvantwente.nl/documenten/2025-58-Raadsbrief-Interneevaluatie-participatie-september-2025-1010408.pdf 2 Vereniging van Rekenkamers. (2025, april). Veel gedaan, genoeg te doen. Metadossier en meta-analyse van 102

rekenkameronderzoek naar participatie. Geraadpleegd van: https://www.rekenkamers.nl/metadossier-en-meta-analyseparticipatie/

7.

participatie kenmerkt. Op basis van deze inzichten zijn lessen geformuleerd voor betere participatie in de toekomst. In dit onderzoek staat de volgende vraag centraal: Hoe gaat het gemeentebestuur Hof van Twente om met inwonerparticipatie, hoe wordt het ingevuld en welke lessen kunnen we leren vanuit het verleden? Om de hoofdvraag te beantwoorden zijn er door de Rekenkamer van Hof van Twente deelvragen geformuleerd. De deelvragen zijn:

Beleid en visie 1. Wat verstaat de gemeente Hof van Twente onder inwonerparticipatie en de Hofse aanpak voor participatie? 2. Hoe zijn het beleid en de kaders voor participatie vormgegeven en welke ambities, doelstellingen en uitgangspunten zijn hierin geformuleerd door raad en college? 3. In hoeverre zijn de ambities en doelen voor participatie uitgewerkt en toepasbaar gemaakt voor de praktijk? 4. In hoeverre passen de kaders voor participatie binnen geldende regels van de Omgevingswet en de Wet versterking participatie op decentraal niveau?

Uitvoering en ervaringen 5. Hoe krijgt inwonerparticipatie feitelijk invulling in de praktijk en is dit in overeenstemming met het vastgestelde beleid en de kaders? 6. Hoe ervaren de belangrijkste stakeholders, zoals deelnemers aan participatietrajecten, initiatiefnemers, de ambtelijke organisatie, het college en de raad, inwonerparticipatie? 7. Hoe streeft de gemeente ernaar om alle (relevante groepen) inwoners te bereiken in participatietrajecten?

Resultaat en leren 8. In hoeverre worden de geformuleerde doelen voor participatie ook behaald? 9. Wat kunnen we leren van de participatiepraktijk in de gemeente Hof van Twente? 10. Wat zijn de succes- en faalfactoren van de Hofse inwonerparticipatie? 11. Hoe kan het instrument van inwonerparticipatie in de komende jaren effectiever en efficiënter worden ingezet?

Afbakening en onderzoeksopzet Dit onderzoek gaat over participatie; zowel inwoner- als overheidsparticipatie. Wij hebben zowel participatie waarvan het initiatief vanuit de gemeente komt (inwonerparticipatie) onderzocht, als ook participatie waarvan het initiatief vanuit de gemeenschap kwam (overheidsparticipatie). De focus ligt op de visie en kaders die zijn vastgelegd in de inspraak- en participatieverordening (2022) en in het participatiebeleid ‘Samenwerken aan initiatieven’ (2022). Onderzocht is wat de Hofse ambities zijn voor inwonerparticipatie, hoe inwonerparticipatie is vastgelegd in de genoemde documenten en vooral ook hoe deze worden toegepast in de praktijk. De focus ligt op de lopende bestuursperiode, vanaf juli 2022 tot januari 2025. Dit hangt samen met de vaststelling van het participatiebeleid in 2022.

Leeswijzer Deze rapportage bestaat uit een bestuurlijke nota en een nota van bevindingen. De bestuurlijke nota start met een voorwoord van de Rekenkamer. Daarna volgt een inleiding en een beknopte samenvatting die de hoofdvraag van dit onderzoek beantwoord. Daarna volgen de conclusies en

8.

aanbevelingen. De bestuurlijke nota sluit af met een bestuurlijke reactie van het college van burgemeester en wethouders. De definitieve nota van bevindingen bestaat uit drie hoofdstukken. Het eerste hoofdstuk richt zich op de ambities en doelstellingen voor participatie zoals vastgelegd in de belangrijkste beleidskaders. Het tweede hoofdstuk gaat in op de participatiepraktijk in Hof van Twente, aan de hand van vier casussen. Daarna legt het derde hoofdstuk de focus op de resultaten van de Hofse aanpak voor inwonerparticipatie. De onderzoeksverantwoording is opgenomen in bijlage 1. Bijlage 2 bevat het in dit onderzoek gehanteerde analysekader. Bijlage 3 bevat een beantwoording van de deelvragen.

9.

Samenvatting Het onderzoek van de Rekenkamer Hof van Twente geeft een beeld van de Hofse aanpak van participatie. Concreet is onderzocht wat de Hofse visie is op participatie, hoe dit invulling krijgt in beleid en praktijk en wat hier concreet van te leren valt voor betere participatie in de toekomst. Deze bestuurlijke nota begint met een antwoord op de hoofdvraag van dit onderzoek. Dit antwoord vat de uitkomsten beknopt samen. De hoofdvraag van het onderzoek is: Hoe gaat het gemeentebestuur Hof van Twente om met inwonerparticipatie, hoe wordt het ingevuld en welke lessen kunnen we leren vanuit het verleden?

De Hofse aanpak is krachtig en stuurt de praktijk In gesprek over participatie met medewerkers van de gemeente Hof van Twente komt al snel de Hofse aanpak aan bod. Die aanpak betekent dat de gemeente Hof van Twente op een open, betrokken en pragmatische manier samenwerkt met inwoners om de kracht van de gemeenschap te benutten. Deze Hofse aanpak past bij de cultuur van noaberschap en korte lijnen met inwoners om pragmatisch en vanuit mogelijkheden stappen te zetten. Medewerkers benadrukken dat er veel belang wordt gehecht aan actief en laagdrempelig contact. De vier praktijkcasussen die in het kader van dit onderzoek zijn onderzocht geven hier blijk van. De gemeente betrekt inwoners vroeg in projecten en hecht veel waarde aan persoonlijk contact. Zo had de gemeente bijvoorbeeld snel en laagdrempelig contact met initiatiefnemers om het Plein onder Platanen te vergroenen. Of werd intensief samengewerkt met een Denktank met inwoners aan de ontwikkeling van Goor op Stoom. De Rekenkamer constateert echter dat de kracht van de Hofse aanpak nog niet volledig tot zijn recht komt. De aanpak kan aan kracht winnen door meer duidelijkheid te bieden, meer voorspelbaar te werken, terug te koppelen over de manier waarop inbreng doorwerkt en een breder groep van inwoners betrekken.

Beleid en visie Formele kaders voor participatie zijn vastgelegd in de participatieverordening3 en -beleid4 (uit 2022). Deze kaderstellende documenten sluiten nog onvoldoende op elkaar aan, expliciteren niet de Hofse aanpak en worden niet consequent toegepast in de praktijk. Hierdoor ontstaat risico op onduidelijkheid, onvoldoende herkenbaarheid van de inbreng van inwoners en ongelijke behandeling. De raad krijgt bovendien weinig inzicht in wat participatie oplevert, waardoor sturing op kwaliteit lastig is.

Aansluiting vinden bij diverse doelgroepen Ook vraagt het bereiken van ondervertegenwoordigde groepen, zoals jongeren, extra aandacht. In een online vragenlijst noemen inwoners die niet eerder betrokken zijn geweest, dat zij dit (nog) niet deden omdat zij niet wisten van de mogelijkheden om betrokken te zijn en/of dat er niet geluisterd wordt naar inwoners.

Leren en resultaat Tot slot, evaluatie van participatietrajecten vindt nauwelijks plaats, waardoor lessen niet structureel worden geborgd en de resultaten van participatie niet zichtbaar worden. In het algemeen kan niet vastgesteld worden of de geformuleerde doelen behaald worden. Immers, er vindt geen structurele

3

Gemeente Hof van Twente. (2022). Verordening inspraak en participatie Hof van Twente. Gemeente Hof van Twente. (2022) Participatiebeleid Hof van Twente – Samenwerken aan initiatieven. 4

10.

monitoring plaats op basis van concrete doelen. In ons onderzoek tonen wij aan dat doelen deels bereikt worden en dus deels ook niet. Dit betekent ook dat verbeteringen mogelijk zijn. De conclusies en aanbevelingen zijn erop gericht om de Hofse aanpak te versterken, door te wijzen op kwetsbaarheden om deze te kunnen ondervangen. De Rekenkamer vraagt de gemeenteraad om deze aanbevelingen te benutten om samen met het college te werken aan een sterker en toekomstbestendig participatiebeleid. Door te behouden wat goed gaat en gericht te verbeteren wat nodig is, kan de gemeente de kracht van de Hofse aanpak verder uitbouwen.

Conclusies in het kort 1. De Hofse aanpak is een kracht en wint bij meer duidelijke kaders en voorspelbaar proces. a. Geen duidelijke afronding van participatietrajecten b. Openheid zonder kaders leidt tot onduidelijkheid 2. Beleidsuitgangspunten worden in de praktijk niet structureel toegepast 3. Participatiebeleid en verordening sluiten onvoldoende op elkaar aan 4. De participatieverordening voldoet nog niet aan toekomstige wettelijke eisen. 5. De raad kan zijn kaderstellende en controlerende rol krachtiger benutten 6. De lijnen tussen inwoners en gemeente zijn kort, maar sommige doelgroepen blijven onderbelicht.

Aanbevelingen aan de raad 1. Maak de Hofse aanpak integraal onderdeel van het participatiebeleid 2. Raad, verstevig uw rol in kaderstelling en controle op participatie 3. Zorg voor een herkenbaar basisproces voor participatie en leg heldere processtappen, voorwaarden en toetsingscriteria vast in aangepaste kaders. 4. Neem het uitdaagrecht uiterlijk per januari 2027 op in de participatieverordening 5. Maak een transparante inhoudelijke terugkoppeling als vast onderdeel van participatie 6. Versterk het lerend vermogen en monitor resultaten 7. Zet doelgroepspecifieke strategieën in voor het bereiken van ondervertegenwoordigde inwoners.

11.

Conclusies en aanbevelingen Dit hoofdstuk is het sluitstuk van dit onderzoek en omvat de conclusies en aanbevelingen. De conclusies belichten de succesfactoren van de Hofse aanpak, maar ook de kwetsbaarheden. Uiteindelijk met als doel om de krachten van de Hofse aanpak te versterken en kwetsbaarheden te ondervangen. Het hoofdstuk sluit af met 7 aanbevelingen om de Hofse aanpak voor participatie de komende jaren beter te kunnen doen.

Conclusies Conclusie 1.

De Hofse aanpak is een kracht en wint bij meer duidelijke kaders en voorspelbaar proces. De Hofse aanpak is een open houding waarmee de gemeente Hof van Twente de samenleving tegemoet wil treden. Deze aanpak wordt breed gekend binnen de gemeentelijke organisatie en gewaardeerd door inwoners, zo laat het onderzoek zien. Daarmee is deze Hofse aanpak een krachtige manier om de samenwerking met inwoners aan te gaan, die past bij de cultuur van noaberschap en korte lijnen in Hof van Twente. De kracht van de Hofse aanpak – het open gesprek en meedenken over mogelijkheden – komt pas volledig tot zijn recht als de gemeente ook transparant maakt hoe dit gesprek leidt tot betere plannen en zorgvuldige besluiten. Dat gebeurt nu onvoldoende, omdat inhoudelijke terugkoppelingen ontbreken of sterk geabstraheerd zijn. Aan deelnemers wordt daarmee niet duidelijk uitgelegd hoe hun inbreng meeweegt in plannen en besluitvorming (wat één van de normen uit het analysekader voor dit onderzoek is). In de kern bestaat er bij de Hofse aanpak een spanning tussen enerzijds maatwerk leveren en anderzijds voorspelbaarheid en een gelijke behandeling. Nu benadrukt de Hofse aanpak dat elk participatietraject anders is en maatwerk vraagt. Deze flexibiliteit biedt ruimte om aan te sluiten bij de specifieke context, maar brengt ook risico’s met zich mee.

Namelijk willekeur, ongelijke behandeling en grote druk op capaciteit en betrokkenheid van ambtenaren. Wanneer de uitgangspunten niet expliciet zijn vastgelegd en de (proces)stappen niet systematisch worden gevolgd, worden de participatietrajecten en resultaten afhankelijk van individuele medewerkers, betrokken portefeuillehouders of de aanwezigheid van (actieve) belangengroepen. De gemeente staat dus voor de opgave om een balans te vinden in de ambitie om maatwerk te leveren en tegelijkertijd wel kwaliteit te borgen. Dit vraagt om expliciete keuzes over welke elementen in elk participatietraject terug moeten komen (van processtappen tot communicatie tot terugkoppeling) en waar ruimte is en blijft voor situatie specifiek maatwerk. Deelconclusie 1a.

Geen duidelijke afronding van participatietrajecten Het onderzoek laat zien dat participatietrajecten niet altijd worden afgesloten volgens de stappen uit het Hofse participatiebeleid. Vaak ontbreekt een inhoudelijke terugkoppeling aan deelnemers en raad over de opgehaalde inbreng en de manier waarop deze is verwerkt, terwijl de verordening dit wel voorschrijft. In de terugkoppelingen die wel worden gegeven, is de inbreng soms geclusterd of geïnterpreteerd. Deelnemers herkennen daardoor hun eigen bijdrage niet, wat leidt tot teleurstelling en het gevoel dat hun inzet weinig heeft uitgehaald. Dat staat op gespannen voet met de open houding waarmee trajecten starten. Daarnaast worden participatieprocessen niet standaard geëvalueerd. Hierdoor gaan ervaringen en inzichten verloren, wat extra risico’s geeft in een organisatie met een hoog personeelsverloop. Een structurele evaluatieaanpak is nodig om blijvend te leren en participatiepraktijken te verbeteren.

12.

Deelconclusie 1b.

Openheid zonder kaders leidt tot onduidelijkheid Een open gesprek vormt een vanzelfsprekend startpunt in Hof van Twente. De gemeente wil aansluiten bij de kracht van de samenleving en denken vanuit mogelijkheden. De keerzijde van deze open start, is dat duidelijke kaders vaker ontbreken. Onder deelnemers resulteert dat in onduidelijkheid over wat er aan het plan of beleid verandert kan worden (beïnvloedingsruimte) en hoe hun inbreng wordt meegenomen. Dit blijkt uit een vragenlijst onder deelnemers en interviews. Medewerkers ervaren ook die spanning tussen openheid en duidelijkheid bieden. Aandacht voor duidelijke kaders is belangrijk om te voorkomen dat openheid resulteert in teleurstellingen en een lagere legitimiteit van het proces als verwachtingen die niet worden waargemaakt. Bestuurlijke helderheid over de beïnvloedbare ruimte is noodzakelijk om de open, pragmatische houding en de ambitie om maatwerk te leveren te kunnen combineren met transparantie en voorspelbaarheid. Conclusie 2.

Beleidsuitgangspunten worden in de praktijk niet structureel toegepast Het staande participatiebeleid bevat concrete handvatten voor toepassing in de praktijk, welke beter benut moeten worden in de praktijk. De participatiepraktijk binnen de gemeente wordt vooral bepaald door de Hofse aanpak, terwijl het formeel vastgestelde participatiebeleid slechts beperkt richting geeft. Daardoor ontstaat een kloof tussen beleid en uitvoering. Het is niet wenselijk om de open benadering sterk te formaliseren, maar het is wel belangrijk om beleidsuitgangspunten beter te verankeren in de dagelijkse praktijk. Bijvoorbeeld door de participatienota actief te implementeren en processtappen consequenter toe te passen. Conclusie 3.

Participatiebeleid en verordening sluiten onvoldoende op elkaar aan Voor een goede integratie van beleidsuitgangspunten in de praktijk is het noodzakelijk dat beleid en juridische kaders op elkaar aansluiten. Dat blijkt nu niet het geval. Hoewel het participatiebeleid en de participatieverordening beide in 2022 zijn vastgesteld, sluiten zij inhoudelijk niet goed op elkaar aan. Het beleid zou richtinggevend moeten zijn, terwijl de verordening dit beleid juridisch borgt. In de huidige situatie blijven bepalingen uit de verordening echter een papieren werkelijkheid, omdat zij onvoldoende worden ondersteund door het beleid. De door de verordening voorgeschreven participatienota vormt geen integraal onderdeel van het participatiebeleid en de werkwijzer. Ook de democratische waarden die volgens de verordening in de participatienota horen te worden uitgewerkt, zijn in geen van beide documenten verder geconcretiseerd. Daardoor blijft onduidelijk welke waarden de gemeente wil garanderen in participatietrajecten en hoe deze zichtbaar worden in de uitvoering. Verder is de in de verordening opgenomen afspraak om deze twee jaar na inwerkingtreding te evalueren tot nu toe niet opgevolgd. Conclusie 4.

De participatieverordening voldoet nog niet aan toekomstige wettelijke eisen. De participatieverordening uit 2022 sluit nog niet volledig aan bij de Wet versterking participatie op decentraal niveau, die vanaf 2027 van kracht wordt. Met name enkele nieuwe wettelijke bepalingen, zoals het uitdaagrecht, zijn nog niet verwerkt in de verordening. Een actualisatie is daarom nodig om tijdig aan de toekomstige eisen te voldoen. Conclusie 5.

De raad kan zijn kaderstellende en controlerende rol krachtiger benutten De gemeenteraad heeft formeel kaders vastgesteld, maar beschikt in de praktijk nog niet over voldoende middelen om te sturen op de effectiviteit van participatie. Bij concrete dossiers stelt de raad

13.

zelden specifieke inhoudelijke of procesmatige kaders en de terugkoppeling over de opbrengsten van participatie blijft beperkt. Door vooraf kaders te stellen en gerichte terugkoppeling te vragen krijgt de raad beter zicht op de opbrengsten van participatie. Zo kan de raad haar sturende en controlerende rol versterken. Dit draagt bij aan een transparanter en effectiever participatieproces. Een logisch moment om kaders te stellen is bij wijzigingen van het omgevingsplan en bij de aanpassing van het participatieverordening richting 2027. De participatieverordening is een juridisch ankerpunt voor participatie in alle fasen van beleid: voorbereiding, uitvoering én evaluatie. Hoe de spelregels in deze verordening zijn vormgegeven, dat bepaalt de gemeente zelf. Een uitgelegen kans om vast te leggen welke kaders en stappen bij alle participatietrajecten gelden, en hoe maatwerk mogelijk blijft. Conclusie 6.

De lijnen tussen inwoners en gemeente zijn kort, maar sommige doelgroepen blijven onderbelicht. In een plattelandsgemeente zoals Hof van Twente zijn de lijnen tussen gemeente en inwoners kort. Veel inwoners weten de gemeente goed te vinden en nemen actief deel aan ontwikkelingen in hun omgeving. Uit het onderzoek blijkt echter dat niet alle groepen even goed zijn vertegenwoordigd. Vooral doelgroepen die minder vanzelfsprekend aansluiten, zoals jongeren of inwoners voor wie de drempel naar de gemeente hoog is, blijven nog onderbelicht. Zij weten de weg naar het gemeentehuis niet te vinden.

Aanbevelingen aan de raad Aanbeveling 1

Maak de Hofse aanpak integraal onderdeel van het participatiebeleid De Hofse aanpak is leidend voor de participatiepraktijk en een krachtige benadering van inwoners die gewaardeerd wordt en past bij de Hofse cultuur. Deze aanpak is onterecht nog niet vastgelegd in beleid. De Rekenkamer beveelt aan om de Hofse aanpak expliciet te definiëren en vast te leggen in aangepast participatiebeleid. Zo kan het beleid duidelijk maken wat die Hofse aanpak inhoudt en welke uitgangspunten en stappen altijd gelden bij participatie. Op deze manier kan de Hofse aanpak de basis zijn van participatiekaders die daadwerkelijk in de praktijk worden toegepast en is de aanpak minder afhankelijk van omstandigheden. Duidelijke en toepasbare kaders zijn nodig om een open benadering en ruimte voor maatwerk te combineren met duidelijkheid en gelijkwaardigheid. Aanbeveling 2

Raad, verstevig uw rol in kaderstelling en controle op participatie De gemeenteraad heeft een centrale rol in het bepalen van de ruimte voor participatie en het waarborgen van de kwaliteit ervan. Door tijdiger kaders te stellen en gerichter te controleren op de uitvoering, ontstaat meer zicht op de opbrengsten van participatie en de wijze waarop inwoners daadwerkelijk invloed hebben op besluiten. De gemeenteraad kan vooraf bepalen bij welke onderwerpen en op welke manier zij kaders wil stellen voor participatie. Het helpt om duidelijk te maken welke informatie de raad wil terugzien in een standaard participatieparagraaf bij elk raadsvoorstel. Zodat de raad structureel en relevant inzicht krijgt in de aanpak en de resultaten van participatie. Daarnaast kan de raad afspraken maken over periodieke terugkoppeling en evaluaties, zodat zij haar sturende en controlerende rol goed kan vervullen. Regelmatige voortgangsinformatie helpt om patronen te herkennen en de verbinding tussen beleid, uitvoering en democratische verantwoording te versterken.

14.

Aanbeveling 3

Zorg voor een herkenbaar basisproces voor participatie en leg heldere processtappen, voorwaarden en toetsingscriteria vast in aangepaste kaders. Een consistent basisproces helpt om de open Hofse aanpak te behouden, terwijl de kwaliteit van participatie beter wordt geborgd. Duidelijke stappen zorgen ervoor dat inwoners weten waar zij aan toe zijn, de organisatie leerervaringen vastlegt en de raad haar rol goed kan uitoefenen. Om dit te bereiken, moet de samenhang tussen de kaders in de participatieverordening en het participatiebeleid worden vergroot. Zodat de kaders op elkaar aansluiten en richting geven aan de praktijk, passend bij toekomstige eisen van de Wet Versterking Participatie op decentraal niveau. Concreet betekent dit: 1. Raad, stel het minimale kwaliteitsniveau vast dat voor ieder participatietraject geldt, inclusief de momenten waarop de raad kaders stelt en terugkoppeling ontvangt. Leg dit vast in een aangepaste participatieverordening. 2. College, zorg voor een participatieproces dat bij elk participatietraject wordt gevolgd, met aandacht voor aandacht voor alle belanghebbenden, duidelijkheid over de beïnvloedbare ruimte, goede communicatie en herkenbare terugkoppeling en afronding met evaluatie. De volgende handvatten helpen om een herkenbaar proces te bewerkstelligen.

Hiermee worden ook een aantal bepalingen uit de participatieverordening verder worden uitgewerkt voor toepassing in de praktijk: • Maak de participatienota onderdeel van het beleid en ontwikkel een gestandaardiseerd format voor de organisatie. Zodat bij de start van elk participatietraject ‘het bestuursorgaan’ (meestal is dit het college) een participatienota opstelt, zoals de participatieverordening voorschrijft. • Werk uit welke democratische waarden in alle participatietrajecten worden geborgd. De participatieverordening schrijft voor dat in de participatienota zou moeten staan hoe democratische waarden bij een participatietraject worden geborgd. Deze democratische waarden worden niet uitgewerkt in de participatieverordening noch in het participatiebeleid. • Neem het eindverslag op in het participatiebeleid en ontwikkel een gestandaardiseerd format voor de organisatie . De verordening bepaalt dat na afronding van een participatietraject een participatieverslag opgesteld zou moeten worden. Het beleid en de werkwijzer verwijzen niet naar dit verslag en maken het daarmee niet concreet voor de uitvoering. • Actualiseer het bestaande afwegingsinstrument voor participatie bij beleid en projecten en neem hierin op welke momenten de raad betrokken wordt. Aanbeveling 4

Neem het uitdaagrecht uiterlijk per januari 2027 op in de participatieverordening De Wet versterking participatie decentraal niveau eist dat gemeenten het uitdaagrecht juridisch en praktisch opnemen in een participatieverordening. Daarmee moet duidelijk vast komen te liggen welke ruimte er is voor inwoners om taken over te nemen als zij dat beter of goedkoper kunnen doen. Zonder concrete uitwerking blijft het uitdaagrecht een papieren optie en past de Hofse participatieverordening vanaf 1 januari 20275 niet bij de eisen die de wet stelt.

5 De Wet versterking participatie decentraal niveau gaat in werking vanaf 1 januari 2027. Op dit moment hebben gemeenten de tijd

om zo’n participatieverordening op te stellen.

15.

Aanbeveling 5

Maak een transparante inhoudelijke terugkoppeling als vast onderdeel van participatie Sluit ieder participatietraject af met een inhoudelijke terugkoppeling aan ten minste de deelnemers, waarbij hun inbreng zoveel mogelijk herkenbaar blijft en interpretatie door de organisatie wordt beperkt. Deelnemers moeten kunnen terugzien wat zij hebben ingebracht en hoe de gemeente hierop heeft gereageerd of hoe dit is verwerkt in het vervolgplan. Dat hoort bij de open Hofse aanpak, waarin een open gesprek samen gaat met duidelijkheid over de uitkomsten. Ontwikkel richtlijnen voor een goede terugkoppeling. Aanbeveling 6

Versterk het lerend vermogen en monitor resultaten Participatie krijgt meerwaarde in de praktijk. En, tegelijkertijd kan die participatiepraktijk dilemma’s oproepen. Hoe om te gaan met onvoorziene wendingen? Hoe specifieke doelgroepen te bereiken? Hoe goed aansluiting weten te vinden bij de bestaande dynamiek in een wijk? In de praktijk blijkt het antwoord op deze en meer vragen. Daar valt dus veel van te leren. Participatietrajecten moeten daarom regelmatig geëvalueerd worden met het projectteam, maar ook moet er aandacht zijn voor het perspectief van deelnemers. De geleerde lessen moeten worden geborgd in beleid. Dit vraagt om een structurele aanpak die er nu niet is. Door inzichten in de toepassing van beleid en de resultaten daarvan actief te monitoren en te bespreken, blijft er energie en aandacht voor het versterken van participatie in Hof van Twente. Ontwikkel een format voor evaluatie met vaste vragen, uit te voeren met projectteams en waar passend ook met deelnemers. Maak gebruik van goede voorbeelden uit andere gemeenten. Aanbeveling 7.

Zet doelgroepspecifieke strategieën in voor het bereiken van ondervertegenwoordigde inwoners. Zoals genoemd zijn de lijnen tussen inwoners en gemeente in Hof van Twente kort. Maar, dit geldt niet voor iedereen. Voor sommige inwoners is het niet vanzelfsprekend dat zij betrokken zijn. Denk aan jongeren of groepen met wat meer afstand tot de gemeente. Door hen gerichter te benaderen en participatie laagdrempelig te organiseren, kan de gemeente meer inwoners betrekken en de sociale representativiteit versterken. Dat maakt participatie toegankelijker, breder gedragen en waardevoller voor besluitvorming. Aan het begin van elk participatietraject zou daarom een stakeholderanalyse moeten worden uitgevoerd, waarmee alle belanghebbende groepen in beeld zijn. En zij gericht benadert kunnen worden. Ontwikkel hiertoe een format voor zo’n stakeholderanalyse.

16.

Reactie van college van B&W

17.

18.

Nota van bevindingen

19.

1. Beleid en visie Dit hoofdstuk gaat over de kaders die zijn vastgelegd door de gemeenteraad in de participatieverordening, het participatiebeleid en andere werkwijzers, handleidingen en/of tools waarin deze verder zijn uitgewerkt en toepasbaar gemaakt. Dit hoofdstuk begint met een analyse van de visie op participatie en het vastgestelde beleid van de gemeente. Daarbij is specifiek aandacht voor de Hofse definitie van inwonerparticipatie en de kenmerken van de Hofse aanpak voor participatie. Vervolgens wordt ingegaan op de rollen van raad, college en organisatie en hoe het beleid is vertaald naar de uitvoering. In dit hoofdstuk worden onderstaande deelvragen beantwoord: 1. Wat verstaat de gemeente Hof van Twente onder inwonerparticipatie en de Hofse aanpak voor participatie? 2. Hoe zijn het beleid en de kaders voor participatie vormgegeven en welke ambities, doelstellingen en uitgangspunten zijn hierin geformuleerd door raad en college? 3. In hoeverre zijn de ambities en doelen voor participatie uitgewerkt en toepasbaar gemaakt voor de praktijk? 4. In hoeverre passen de kaders voor participatie binnen geldende regels van de Omgevingswet en de Wet versterking participatie op decentraal niveau?

1.1 De Hofse aanpak voor participatie Kernbevinding: In de gemeente Hof van Twente is de ‘Hofse aanpak voor inwonerparticipatie’ een veelgebruikt begrip. De term is echter niet vastgelegd in beleid. De Hofse aanpak gaat over de benadering van de gemeente richting inwoners: met een open én pragmatische houding en gericht op het benutten van de kracht van de samenleving. Dit past bij de ambitie van ‘Actief Noaberschap’ uit de Coalitievisie 20222026.

1.1.1 De Hofse aanpak is een richtinggevend begrip voor inwonerparticipatie Wie binnen de gemeente Hof van Twente een gesprek voert over participatie, hoort al snel over ‘De Hofse aanpak voor inwonerparticipatie’. Hoewel deze term niet in beleidsstukken is vastgelegd, is het een bekend begrip binnen de gemeentelijke organisatie. De Hofse aanpak is de manier waarop de gemeente inwonerparticipatie en het contact met inwoners in brede zin benadert, namelijk open en pragmatisch. De Hofse aanpak sluit aan op de ambitie van ‘Actief Noaberschap’, zoals beschreven in de Coalitievisie 2022-2026. De relatie tussen de gemeente en de inwoners is hierin een belangrijk aspect.6 Het vertrekpunt is om de uitdagingen voor de gemeente samen met inwoners aan te gaan, met het versterken van sociale verbinding in een duurzame leefomgeving als doel. Dit streven wordt gevat in het begrip ‘Actief Noaberschap’, waarbij het ‘actief aansluiting zoeken bij de kracht van de Twentse cultuur’ centraal staat. De Hofse aanpak voor participatie past goed bij deze intenties. Hof van Twente moet een ‘gemeente ván en vóór de samenleving zijn die goed luistert naar inwoners en hen tijdig informeert’. Daar hoort een open houding richting initiatieven en ideeën vanuit de samenleving en een transparante belangenafweging bij.

6 Gemeente Hof van Twente. (2022). Actief Noaberschap: Visie 2022-2026

20.

Participatie is volgens de coalitievisie een sleutelwoord om de kracht uit de samenleving te benutten en zo bij te dragen aan de leefbaarheid. Betrokken inwoners zijn dan ook kenmerkend voor Hof van Twente, aldus de coalitiepartners. Participatie krijgt vorm in uiteenlopende initiatieven: van het gezamenlijk realiseren van fysieke voorzieningen tot het actief meedenken over beleidsontwikkeling en het ondersteunen van maatschappelijke initiatieven.

1.2 Participatiebeleid en -verordening Kernbevinding: De Verordening inspraak en participatie (2022) en het participatiebeleid ‘Samenwerken aan initiatieven’ (2022) zijn de belangrijkste kaders op het gebied van participatie. Bij participatie dient de initiatiefnemer zich volgens het participatiebeleid te gedragen als ‘goede buur’, wat past bij het ‘Actief Noaberschap’ van de coalitievisie. Het beleid bevat de ambitie om zorgvuldige besluiten te nemen: hiervoor is nodig dat het proces duidelijk is en dat inhoudelijke afwegingen inzichtelijk worden gemaakt. Participatie moet volgens de gemeente ook leiden tot betere plannen. Draagvlak is daarbij een wenselijke bijkomstigheid, maar geen doel op zich. Het participatiebeleid verwijst naar de Omgevingswet en voldoet daarmee in de basis aan de eisen die de Omgevingswet stelt. Omdat de inspraak- en participatieverordening niet ingaat op het uitdaagrecht, voldoet deze niet aan de Wet versterking participatie op decentraal niveau waar gemeenten vanaf 1 januari 2027 aan moeten voldoen.

1.2.1 Participatiebeleid en -verordening zijn de belangrijkste kaders voor participatie De belangrijkste kaders voor participatie in Hof van Twente zijn vastgelegd in twee documenten: de Verordening Inspraak en Participatie (2022) en het participatiebeleid ‘Samenwerken aan initiatieven’ (2022). De verordening is de juridische basis voor participatie in de gemeente Hof van Twente. De verordening gaat in op zowel inspraak als participatie. Inspraak wordt gedefinieerd als het ‘betrekken van ingezetenen en belanghebbenden bij de voorbereiding van gemeentelijk beleid’. De definitie van participatie is vrijwel identiek aan die van inspraak, maar betreft ook de uitvoering en evaluatie van gemeentelijk beleid. In de verordening wordt geen onderscheid gemaakt tussen verschillende vormen van participatie, zoals inwonerparticipatie en overheidsparticipatie. De verordening bevat zowel voor inspraak als participatie een aantal processtappen, die verder in dit hoofdstuk worden toegelicht. Met het participatiebeleid wil de gemeente duidelijkheid scheppen over de visie op participatie en de doelen die daarbij horen.7 In het beleid wordt opgemerkt dat elk participatieproces anders is en dat er een behoefte is om duidelijk te maken welke afwegingen de gemeente maakt bij het inrichten van een participatieproces.

Daarnaast bevat het beleid enkele uitgangspunten voor het organiseren van participatie. Het participatiebeleid bevat een afwegingsinstrument dat kan worden toegepast om te bepalen of participatie wel of niet passend is.8 Dit instrument is bedoeld om medewerkers te ondersteunen bij het adviseren aan het college of de raad over de inzet van participatie bij vorming en uitvoering van gemeentelijk beleid of projecten. In aansluiting op het beleid is een werkwijzer opgesteld voor participatie bij ruimtelijke ontwikkelingen en beleid.9 In de werkwijzer wordt onderscheid gemaakt tussen twee categorieën van participatie: bij besluitvormingsprocessen rondom gemeentelijk beleid en bij besluitvormingsprocessen rondom ruimtelijke ontwikkelingen. In het eerste geval ligt de verantwoordelijkheid voor participatie bij de gemeente zelf. Bij ruimtelijke ontwikkelingen is de initiatiefnemer verantwoordelijk voor het opzetten en uitvoeren van het participatieproces. Dit kan zowel de gemeente als een externe initiatiefnemer zijn. De werkwijzer is bedoeld om zowel

7 Gemeente Hof van Twente. (2022). Participatiebeleid ‘Samenwerken aan initiatieven’. 8 Gemeente Hof van Twente. (2022). Participatiebeleid ‘Samenwerken aan initiatieven’, p. 8 9 Gemeente Hof van Twente. (2022). Werkwijzer ‘Participatie bij Publieke besluitvorming’

21.

medewerkers van de gemeente als externe initiatiefnemers te ondersteunen bij het vormgeven van participatie.

1.2.2 In het participatiebeleid zijn prettig samenleven, betere plannen en zorgvuldige besluiten de belangrijkste doelen In het participatiebeleid wordt, net als in de coalitievisie, benadrukt dat de gemeente de kracht en kennis van de samenleving wil benutten en initiatieven uit de samenleving wil ondersteunen. Participatie wordt gedefinieerd als ‘actieve deelname’ aan de publieke besluitvorming. De gemeente stelt in het beleid vier doelen op het gebied van participatie: 1. Goede buur zijn – prettig samenleven. In aansluiting op ‘Actief Noaberschap’ ziet de gemeente dat inwoners van Hof van Twente het fijn vinden om direct door de ‘buren’ (de initiatiefnemer van een ontwikkeling) te worden betrokken om geïnformeerd te worden over een plan, hun wensen mee te geven of zelfs samen te werken. De initiatiefnemer dient zich te gedragen als een goede buur en daarom het goede gesprek te voeren. 2. Betere plannen maken. Participatie kan leiden tot betere plannen, door de belangen, kansen en zorgen van belanghebbenden op te halen en plannen te verbeteren. Wederom wordt de initiatiefnemer hier verantwoordelijk voor gemaakt. Dat kan ook de gemeente zelf zijn. 3. Zorgvuldige besluiten nemen. De gemeente vindt zichzelf verantwoordelijk voor het zorgvuldig nemen van besluiten. Daarvoor is nodig dat inzichtelijk wordt gemaakt welke afwegingen tot een besluit leiden. 4.

Draagvlak? Wat de gemeente betreft is draagvlak geen doel van participatie. De gemeente hecht meer waarde aan het organiseren van betrokkenheid. Als dat leidt tot draagvlak, is dat ‘de mooist denkbare bijvangst’ van een participatieproces. In het participatiebeleid heeft de gemeente daarnaast een aantal algemene uitgangspunten voor participatie (en inspraak) opgenomen. Het eerste uitgangspunt is dat duidelijkheid een belangrijke factor voor een succesvol participatieproces is. Voor deelnemers aan een participatieproces moet zowel qua proces als qua inhoud duidelijk zijn hoe zij kunnen deelnemen, wat hun rol is en welke invloed zij hebben. Ten tweede benadrukt de gemeente, in aansluiting op het doel om zorgvuldige besluiten te nemen, dat zij altijd het algemeen belang bewaakt. Dat betekent dat de gemeente ook belangen moet meewegen die niet in het participatieproces naar voren zijn gekomen. Het derde uitgangspunt is dat de gemeente goed wil uitleggen welke mate van invloed er is en waarom hiervoor is gekozen. De gemeente onderscheidt drie niveaus van invloed: (samen)denken, (samen)adviseren en (samen)doen. Tot slot wordt in het beleid verduidelijkt dat participatie aan de orde is bij de totstandkoming van een beleidsstuk of projectplan. Wanneer een voorstel klaar is, kan inspraak plaatsvinden.

Het uitgangspunt van de gemeente is om dubbelingen tussen inspraak en participatie zoveel mogelijk te voorkomen.

1.2.3 Het participatiebeleid en de participatieverordening voldoen aan de eisen van de Omgevingswet, maar niet aan de Wet versterking participatie op decentraal niveau De Omgevingswet en de Wet versterking participatie op decentraal niveau stellen eisen aan het participatiebeleid van gemeenten. De Omgevingswet verplicht gemeenten om een participatiebeleid vast te stellen.10 Bij bepaalde instrumenten van de Omgevingswet, zoals de omgevingsvisie, moet de gemeente motiveren hoe er invulling is gegeven aan het participatiebeleid. Het participatiebeleid van Hof van Twente verwijst naar de Omgevingswet en biedt initiatiefnemers handvatten in de vorm van de werkwijzer.

10 Informatiepunt Leefomgeving. (z.d.). Aan de slag met participatiebeleid. Geraadpleegd van:

https://iplo.nl/regelgeving/omgevingswet/participatie/participatiebeleid/

22.

De Wet versterking participatie op decentraal niveau verplicht gemeenten om hun bestaande inspraakverordening uit te breiden naar een participatieverordening, waarin is aangegeven wanneer participatie mogelijk is. De gemeente Hof van Twente voldoet met de inspraak en participatieverordening aan deze eerste eis van de wet. De wet bevat ook de verplichting om in de participatieverordening het uitdaagrecht op te nemen. Dit maakt het mogelijk dat inwoners bepaalde taken van de gemeente overnemen, bijvoorbeeld wanneer zij denken dit goedkoper of beter te kunnen doen. In de inspraak en participatieverordening van 2022 zijn geen regels opgenomen over het uitdaagrecht. Daarmee voldoet de gemeente nog niet aan de Wet versterking participatie op decentraal niveau. Gemeenten moeten hier voor 1 januari 2027 aan voldoen.

1.3 Beoogde rollen van gemeenteraad, college en organisatie Kernbevinding: Gemeenteraad, college en ambtelijke organisatie hebben elk een eigen rol bij participatie. Deze rollen worden beperkt expliciet gemaakt in het beleid. De raad heeft algemene kaders gesteld, maar het stellen van kaders bij specifieke trajecten is niet in het beleid opgenomen als processtap. Het college neemt op een aantal momenten besluiten over de inrichting van het participatietraject en is systeemverantwoordelijk. De organisatie speelt een belangrijke rol in de toepassing van de Hofse aanpak . In het beleid wordt er beperkt onderscheid gemaakt tussen de rollen van de gemeenteraad, het college en de organisatie ten aanzien van participatie. De verordening spreekt voornamelijk van ‘het verantwoordelijk bestuursorgaan’, wat afhankelijk van de situatie van toepassing kan zijn op de raad of het college. In de praktijk is dat doorgaans het college. In het beleid wordt wel benoemd dat de verschillende rollen en verantwoordelijkheden van belang zijn bij participatie.11 Een uitgangspunt in de coalitievisie is om als raad en college in het gesprek met inwoners gezamenlijk op te trekken.12 In deze paragraaf worden de verschillende rollen verder toegelicht.

1.3.1 Gemeenteraad De gemeenteraad heeft een kaderstellende en controlerende rol wat betreft participatie, zowel in algemene zin als bij specifieke trajecten. De gemeenteraad heeft zijn kaderstellende rol in algemene zin ingevuld door het participatiebeleid en de -verordening vast te stellen. In het participatiebeleid is opgenomen dat de raad bij specifieke trajecten moet kunnen aangeven of en in welke rol hij betrokken wil worden.13 Dit is echter niet vertaald in een processtap in de werkwijzer. Ook in de verordening zijn geen bepalingen opgenomen over bijvoorbeeld het vaststellen van een startnotitie bij grote ontwikkelingen, zoals in sommige gemeenten het geval is. De gemeenteraad kan ook de controlerende rol zowel in algemene zin als bij specifieke trajecten invullen. De raad wordt met de tweejaarlijkse evaluatie van de verordening - uitgevoerd door het college - in de gelegenheid gesteld om in algemene zin te controleren hoe het participatiebeleid wordt uitgevoerd. Wat betreft controle op het niveau van specifieke trajecten zijn geen specifieke afspraken opgenomen in de verordening. De gemeenteraad kan wel gebruikmaken van het in de verordening vastgelegde eindverslag, dat openbaar wordt gemaakt. In raadsvoorstellen is doorgaans ook aandacht voor het gevolgde participatieproces.

1.3.2 College Het college is in de meeste gevallen bestuurlijk verantwoordelijk voor de uitvoering van participatietrajecten. Dat betekent dat het college op een aantal momenten in het proces keuzes maakt, zoals in de volgende paragraaf verder wordt toegelicht. Dit betreft onder meer het besluit om te 11 Gemeente Hof van Twente. (2022). Participatiebeleid ‘Samenwerken aan initiatieven’, p. 4 12 Gemeente Hof van Twente. (2022). Actief Noaberschap: Visie 2022-2026, p. 6 13 Gemeente Hof van Twente. (2022). Participatiebeleid ‘Samenwerken aan initiatieven’, p. 5

23.

participeren, het vaststellen van de participatienota en het publiceren van een eindverslag. Eveneens van belang is dat het college beslist hoe de uitkomsten van een participatietraject worden verwerkt in het uiteindelijke besluit. Daarnaast is het college op basis van de participatieverordening verantwoordelijk voor het ‘systeem’ van participatie in Hof van Twente. Het college dient gegevens te verzamelen over participatie in de gemeente en op basis hiervan de verordening tweejaarlijks te evalueren.14 Het college dient de raad te informeren over deze evaluatie.

1.3.3 Ambtelijke organisatie De ambtelijke organisatie is aan zet om het participatiebeleid en specifieke trajecten in de praktijk uit te voeren. Dat betekent dat de organisatie voorstellen doet aan college en raad over het ontwerp van een participatietraject en dit vervolgens zelf uitvoert. Ook de toepassing van de Hofse aanpak wordt voor een groot deel vormgegeven door de ambtelijke organisatie. Ambtenaren nodigen inwoners bijvoorbeeld uit voor een gesprek wanneer daar behoefte aan is.

1.4 Vertaling naar de uitvoering Kernbevinding: Aan de hand van het afwegingsinstrument en de werkwijzer is het participatiebeleid vertaald naar de uitvoering. Ook bevat de verordening vijf processtappen om participatie zorgvuldig te ontwerpen. Het proces biedt op papier voldoende handvatten om een zorgvuldig onderbouwd participatieproces te ontwerpen. De in de verordening opgenomen participatienota is niet verwerkt in het beleid en de werkwijzer en niet alle onderdelen ervan zijn uitgewerkt. Dit maakt de participatienota minder makkelijk toepasbaar.

1.4.1 Stappen in het participatieproces De gemeente stelt in het beleid dat participatie veel verschillende vormen kan hebben en dat dit vaak om maatwerk vraagt. Tegelijkertijd is er behoefte aan handvatten om participatieprocessen goed in te richten, in aansluiting op het uitgangspunt om duidelijkheid te scheppen en afwegingen inzichtelijk te maken. Daarom is in de verordening, het beleid en de werkwijzer een aantal stappen opgenomen die bij elk participatieproces doorlopen dienen te worden. Deze zijn hieronder weergegeven. Stap 1: de keuze voor participatie Voordat een participatietraject wordt ontworpen, moet eerst de keuze worden gemaakt óf participatie aan de orde is. In de verordening is opgenomen dat het verantwoordelijk bestuursorgaan (in de meeste gevallen is dit het college) ten aanzien van de eigen bevoegdheden besluit of participatie wordt toegepast.15 Participatie wordt altijd toegepast als de wet dit verplicht, en wordt in een aantal gevallen niet toegepast – bijvoorbeeld wanneer er geen beleidsvrijheid is of een besluit spoedeisend is. In de eerste stappen van het afwegingsinstrument (onderdeel van het participatiebeleid) wordt een aantal vragen gesteld om te bepalen of participatie passend is.

14 Tijdens de uitvoering van dit rekenkameronderzoek stuurde het college een raadsinformatiebrief met daarin een beknopte

evaluatie van de participatieverordening. Omdat deze brief is gepubliceerd toen het rekenkameronderzoek al in de afrondende fase was, heeft de rekenkamer de uitkomsten van de evaluatie van het college niet kunnen gebruiken in dit onderzoek. De raadsinformatiebrief is te raadplegen via: https://gemeenteraad.hofvantwente.nl/documenten/2025-58-Raadsbrief-Interneevaluatie-participatie-september-2025-1010408.pdf 15 Gemeente Hof van Twente. (2022). Verordening Inspraak en Participatie gemeente Hof van Twente 2022, artikel 6.1

24.

1. De eerste vraag is of het onderwerp zich leent voor participatie. Volgens het afwegingsinstrument is dit het geval als belanghebbenden betrokkenheid bij het onderwerp hebben, er beïnvloedingsruimte is en er juridische ruimte is. 2. De tweede vraag is of de noodzakelijke randvoorwaarden zijn ingevuld. Dit gaat om voldoende tijd, geld en ambtelijke capaciteit, mogelijkheden voor goede communicatie en bereidheid bij college en/of raad om de uitkomsten van het participatieproces te betrekken bij de besluitvorming. Als het antwoord op beide vragen ‘ja’ is, raadt het afwegingsinstrument aan om participatie te organiseren. Wanneer het antwoord op een van de vragen ‘nee’ is, wordt geadviseerd om geen participatie te organiseren, maar wel te informeren. Daarbij wordt benadrukt dat het instrument geen schema is waarin vragen simpelweg met ‘ja’ of ‘nee’ beantwoord worden: “Het gaat iedere keer om inschattingen van talrijke niet, of nauwelijks meetbare factoren en variabelen.” Stap 2: ontwerp van het participatietraject Nadat de keuze om participatie toe te passen is gemaakt, moet het participatietraject worden ontworpen. Het afwegingsinstrument en de werkwijzer bevatten een aantal vragen om het proces richting te geven.

Dit begint met het benoemen van het doel van het participatietraject, zoals het verbeteren van plannen, het organiseren van betrokkenheid of het realiseren van draagvlak (hoewel dit geen doel op zich is, volgens het afwegingsinstrument). Vervolgens dient een analyse te worden gemaakt van de doelgroepen en hun belangen. Er wordt een aantal hulpvragen gesteld, zoals wat het algemeen belang is, wat het minderheidsbelang is en wie actief uitgenodigd moeten worden. Ook wordt in deze fase in kaart gebracht welke kaders al vaststaan en in welke fase van de beleidscyclus participatie plaatsvindt. Dit bepaalt welke betrokkenheid van deelnemers voor de hand ligt: bij participatie in de fase van planvorming ligt het bijvoorbeeld voor de hand dat deelnemers reageren op concepten van plannen. Vervolgens dient een keuze gemaakt te worden over het niveau van participatie, de opties zijn – zoals eerder benoemd – (samen)denken, (samen)adviseren en (samen)doen. Om het ontwerp van het participatieproces compleet te maken, worden afwegingen gemaakt over de toepassing van specifieke instrumenten om in contact te komen met inwoners. Dit gaat bijvoorbeeld over de afweging om wel of geen ontmoeting te organiseren, of deze fysiek of online plaatsvindt en welke locatie en materialen er nodig zijn. In deze fase wordt ook een keuze gemaakt voor de werkvormen en instrumenten die worden toegepast.

Deze afwegingen zijn ingrediënten voor een plan van aanpak. Stap 3: participatie uitvoeren In de participatieverordening is opgenomen dat het bestuursorgaan voorafgaand aan een participatietraject bekend maakt op welke manier participatie georganiseerd wordt.16 Hiervoor dient een participatienota te worden opgesteld. In de participatienota moet een aantal zaken zijn opgenomen, waaronder het doel van participatie, de beïnvloedingsruimte, geldende kaders, de communicatie, de periode waarin deelnemers hun inbreng kunnen leveren en de begroting van het traject. Ook moet in de participatienota worden aangegeven hoe de ‘democratische waarden in de participatieprocedure worden gewaarborgd’. Deze democratische waarden worden in de verordening noch het beleid uitgewerkt. Daarmee is onduidelijk welke democratische waarden precies worden bedoeld. Hoewel het begrip ‘participatienota’ niet wordt gebruikt in het participatiebeleid en de werkwijzer, komen de meeste onderdelen die in de verordening worden genoemd aan bod bij de 16 Gemeente Hof van Twente. (2022). Verordening Inspraak en Participatie gemeente Hof van Twente 2022, artikel 7.1

25.

hiervoor beschreven processtap. In de verordening is niet expliciet opgenomen op welk moment de raad geïnformeerd dient te worden met behulp van bijvoorbeeld de participatienota. Het participatiebeleid bevat een aantal aanvullende, praktische spelregels voor de uitvoering van participatietrajecten. Dit gaat over het gebruiken van begrijpelijke taal, het op tijd uitnodigen van inwoners (minstens twee weken van tevoren, niet in de schoolvakanties) en het informeren van deelnemers over de uitkomsten en het vervolg van het participatietraject. Stap 4: afronding en verslaglegging Bij de afronding van het participatietraject dient een eindverslag te worden opgesteld.17 Dit verslag moet in ieder geval inzicht geven in het gevolgde proces, een weergave bevatten van de inbreng van deelnemers en laten zien in hoeverre de inbreng van deelnemers wordt meegenomen in het uiteindelijke plan of project. Het verslag wordt openbaar gemaakt, waardoor ook deelnemers van een terugkoppeling worden voorzien. De werkwijzer moedigt aan om deelnemers ook bij het vervolg van een project te blijven betrekken. Stap 5: evalueren en leren In het participatiebeleid geeft de gemeente aan dat er nog te weinig systematisch wordt geleerd en geëvalueerd op het gebied van participatie. Daarom bevat het participatiebeleid een aantal ambities ten aanzien van evalueren.

Per fase dient te worden geëvalueerd en te worden vastgelegd wat er beter kan. Bij grotere groepen betrokkenen kan een vertegenwoordiger worden aangewezen die wordt betrokken bij de evaluatie. De evaluaties zouden resultaatgericht moeten zijn: dat houdt in dat ze moeten gaan over het proces en niet over de uitkomst van een traject. Het participatiebeleid bevat geen formats of hulpvragen om een evaluatie in te richten. Ook de participatieverordening bevat een aantal bepalingen over evaluatie en monitoring.18 De verordening dient eens per twee jaar te worden geëvalueerd. Het college stuurt de gemeenteraad een verslag over de doeltreffendheid en de effecten van de verordening naar aanleiding van deze evaluatie. Verder is in de verordening opgenomen dat het college structureel gegevens verzamelt over het aantal doorlopen trajecten, het doel van de trajecten, de aandachtspunten die deze trajecten opleverden en voorstellen tot verbetering.

17 Gemeente Hof van Twente. (2022). Verordening Inspraak en Participatie gemeente Hof van Twente 2022, artikel 8.1 18 Gemeente Hof van Twente. (2022). Verordening Inspraak en Participatie gemeente Hof van Twente 2022, artikel 9

26.

2. Uitvoering en ervaringen Dit hoofdstuk beschrijft de participatiepraktijk aan de hand van de vier onderzochte casussen. Per casus beschrijven we op welke manier de gemeente inwoners betrok, met welk doel en tot welk resultaat dit leidde. Deze beschrijving is op basis van documenten en interviews die wij voerden met betrokken medewerkers en (waar mogelijk) met extern betrokkenen. Het hoofdstuk sluit af met een reflectie op de Hofse aanpak, op basis van de inzichten uit het casusonderzoek en resultaten uit een vragenlijst over inwonerparticipatie onder 144 inwoners van de gemeente Hof van Twente. In dit hoofdstuk worden de onderstaande deelvragen beantwoord: 5. Hoe krijgt inwonerparticipatie feitelijk invulling in de praktijk en is dit in overeenstemming met het vastgestelde beleid en de kaders? 6. Hoe ervaren de belangrijkste stakeholders, zoals deelnemers aan participatietrajecten, initiatiefnemers, de ambtelijke organisatie, het college en de raad, inwonerparticipatie? 7. Hoe streeft de gemeente ernaar om alle (relevante groepen) inwoners te bereiken in participatietrajecten?

2.1 Casus: Beleidsplan armoede en schulden Kernbevinding: De gemeente wilde ervaringsdeskundigen betrekken bij de actualisatie van het beleidsplan Armoede en Schulden en hen daarna ook duurzaam aangehaakt houden. Een externe partij begeleidde het ontwerp en de uitvoering van het participatietraject. Daarbij was veel aandacht voor de manieren om doelgroepen te bereiken en om het doel en de kaders goed uit te leggen. Het participatiebeleid bood daar beperkt houvast voor. Daarom is in het traject gepionierd met diverse methoden. Op twee momenten konden inwoners meedenken: (1) bij de start via een online vragenlijst en telefonische interviews en (2) bij het conceptplan dat ervaringsdeskundigen bespraken op een avond. De inbreng leidde soms tot concrete aanpassingen. Goed verwachtingsmanagement en heldere communicatie waren heel belangrijk. Dat was soms lastig vanwege een taalbarrière en de hulpvraag die altijd de eerste zorg en prioriteit is. Bij de evaluatie zullen opnieuw ervaringsdeskundigen worden betrokken. Begin 2023 besloot de gemeente Hof van Twente om het beleidsplan voor schuldhulpverlening en minimaregelingen te actualiseren. Aanleiding hiervoor was de Armoedemonitor 2023, uitgevoerd door KWIZ. Het verouderde beleid sloot onvoldoende aan bij de actuele problematiek en behoeften die leven onder inwoners.