10. Bijlage 1 bij VNG met Nieuwe Modelhuisvestingsverordening en Wet versterking regie volkshuisvesting (1087968).pdf

Grote woningen (o.b.v. minimaal woonoppervlak of aantal kamers)

Senioren (bijvoorbeeld 65 jaar of ouder)

Nultredenwoningen

Ouderen passend huisvesten qua wooncomfort en/of fysieke beperkingen

Jongeren (bijvoorbeeld 18 tot en met 23-jarigen)

Huurwoningen tot de kwaliteitskortingsgrens

Mogelijk maken dat jongeren in deze leeftijdsklasse in aanmerking komen voor huurtoeslag

Mensen met een zorgindicatie

Woningen met aangebrachte specifieke zorgvoorzieningen

Mensen met een zorgvraag passend huisvesten qua comfort. Voorkomen dat aangebrachte zorgvoorzieningen weer verwijderd moeten worden voor een huurder zonder zorgvraag.

Doorstromers vanuit een grote woning (o.b.v. minimaal woonoppervlak of aantal kamers)

Kleine (gewilde) woningen (o.b.v. maximaal woonoppervlak of aantal kamers)

Stimuleren van doorstroming, grote woningen sneller beschikbaar krijgen

Doorstromers vanuit een sociale huur-woning

Huurwoning in het segment boven de liberalisatiegrens

Stimuleren van doorstroming, huishoudens beter passend huisvesten o.b.v. inkomen

Huishoudens passend huisvesten o.b.v. woninggrootte en bezettingsnorm

Bovenstaande tabel is geen limitatieve lijst. Er zijn nog tal van andere voorrangsregels mogelijk die afhankelijk van de kenmerken en schaarste in een regio of gemeente spelen, gehanteerd worden. Het verkrijgen van voorrang betekent doorgaans niet dat het voldoen aan de voorwaarden een harde eis is om een woning toegewezen te krijgen. Wel zal in eerste instantie de woning worden toegewezen aan iemand die tot de beoogde voorrangsgroep behoort. Als blijkt dat niemand van deze doelgroep de woning accepteert, wordt gekeken welke volgende kandidaat in aanmerking komt voor de woning (vaak op basis van inschrijfduur). Inkomenseisen Er zijn huisvestingsverordeningen waarbij ook de inkomenseisen ten aanzien van sociale huurwoningen (op basis van de Woningwet) worden genoemd. In principe zijn deze vereisten voor woningcorporaties in een huisvestingsverordening overbodig. Zij hebben

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

22

zich immers te houden aan de Woningwet, waar deze eisen in staan. Als deze inkomenseisen ook van toepassing zijn voor particuliere huur (bijvoorbeeld de particuliere huurwoningen tot liberalisatiegrens) zijn deze voorwaarden wel relevant om op te nemen in een huisvestingsverordening. Ook voor middeldure huur zijn inkomenseisen vastgelegd, met onderscheid naar één- en meerpersoons-huishoudens (Huisvestingswet, artikel 10, lid 4). Gemeenten moeten die inkomenseisen (inclusief de jaarlijkse indexatie die daarbij hoort) in hun verordening dan ook volgen. Het is niet toegestaan om in de huisvestingsverordening voorwaarden ten aanzien van een minimuminkomen te stellen. Als dergelijke voorwaarden gewenst zijn, moet een gemeente dat via de Wet bijzondere maatregelen grootstedelijke problematiek vastleggen.

4.2

Voorrang op basis van economische of maatschappelijke binding Het is mogelijk om bij de toewijzing van woningen voorrang te verlenen aan mensen die economisch en/of maatschappelijk gebonden zijn aan een bepaalde plek (Huisvestingswet, artikel 14). In totaal kan maximaal 50% van de jaarlijks toe te wijzen woningen (per aangewezen categorie woonruimte) met voorrang worden toegewezen aan mensen met economische of maatschappelijke binding. Gemeenten kunnen zelf onderbouwen op welk gebied deze voorrangsregel betrekking heeft; de regio, de gemeente, of delen van gemeenten (zoals kernen of stadsdelen). In de praktijk wordt deze voorrangsregel vooral ingezet om inwoners uit de eigen gemeente voorrang te geven bij de toewijzing van woningen. Bedoeld om voldoende slaagkansen voor lokale woningzoekenden te behouden en (wat daar vaak in meespeelt) het behoud van de sociale cohesie in een gemeente. Maar er zijn ook gemeenten die deze voorrangsregel inzetten voor een of meerdere kernen. Bijvoorbeeld omdat daar de verdringing het grootst is (bijvoorbeeld als de kern dichtbij een grote stad ligt) of als de druk weliswaar net zo groot is als in andere kernen van de gemeente, maar er weinig mogelijkheden voor nieuwbouw zijn (dus geen oplossing van de schaarste op termijn). Privaatrechtelijke afspraken hierover zijn niet toegestaan.

Wanneer is er sprake van economische of maatschappelijke binding bij woningzoekenden (Huisvestingswet, artikel 14, lid 4 onder b)? • Iemand is ‘economisch gebonden’ aan een bepaalde plek als hij/zij met het oog op de voorziening in het bestaan een redelijk belang heeft om zich hier te vestigen. • Iemand is ‘maatschappelijk gebonden’ aan een bepaalde plek als hij/zij een redelijk belang heeft dat verband houdt met de lokale samenleving, om zich hier te vestigen. Van die binding is in ieder geval sprake als iemand in de afgelopen tien jaar ten minste zes jaar onafgebroken ingezetene is of was van de plek. De definitie van maatschappelijke binding wijkt hiermee af van de definitie die geldt voor urgent woningzoekenden. De definitie voor economische binding is voor beide groepen wel hetzelfde.

Praktijkvoorbeelden: voorrang aan lokale woningzoekenden De gemeente Vijfheerenlanden heeft in haar huisvestingsverordening opgenomen dat woningzoekenden met binding aan verschillende kleine kernen in aanmerking komen voor voorrang bij de toewijzing van sociale huur, indien op dat moment minder dan 25% van de vrijkomende sociale huur wordt toegewezen aan huidige bewoners van die kern. Diverse kleine kernen met een zeer kleine sociale huurvoorraad (en daarmee een lage mutatiegraad) kunnen daarbij als één kern worden beschouwd om meer flexibiliteit aan de woningcorporaties te bieden. De voorrangsregel geldt niet voor

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

23

Vianen, Leerdam en Hoef en Haag waar de komende jaren veel sociale huurwoningen worden toegevoegd. • De gemeente Hattem geeft bij nieuwbouw koopwoningen voorrang voor woningzoekenden met economische of maatschappelijke binding aan de gemeente. Van economische binding is sprake als men duurzaam arbeid verricht in de gemeente (vast contract voor minimaal 20 uur in de week). Verder moet het gaan om een duurzame relatie tussen de arbeid en het betrokken gebied. Voor zelfstandigen geldt: een inschrijving bij de Kamer van Koophandel in de gemeente Hattem en er is een fysiek bedrijf dat in de gemeente Hattem gevestigd is op een regulier adres. Een bedrijf op een postadres is onvoldoende.

Voorrang bij nieuwbouw betaalbare koop Vanaf 2014 konden gemeenten deze voorrangsregeling alleen bij huurwoningen in de huisvestings-verordening opnemen. Sinds 1 januari 2024 is de wet hierop uitgebreid en is het ook mogelijk om voorrang aan economisch/maatschappelijk gebondenen te geven bij nieuwbouw koopwoningen tot de betaalbaarheidsgrens12. Dit kwam vooral voort uit de toenemende schaarste op de koopwoningmarkt, waardoor met name de lagere inkomens (starters, eenverdieners in loondienst) weinig mogelijkheden hebben om een betaalbare woning te kopen in de gemeente waar men een binding mee heeft. De Waddeneilanden hebben hierin een uitzonderingspositie. Hier geldt geen prijsplafond voor de koopsector (Huisvestingswet, artikel 7, lid 3). Dit komt voort uit de zeer beperkte huisvestings-alternatieven op de eilanden. Verdringing van woningzoekenden heeft hier onevenredig stevige maatschappelijke gevolgen. Mensen kunnen niet meer deelnemen aan hun sociale leven en/of hun werk op het eiland. Dit geldt voor een brede prijscategorie op de eilanden. Als zo’n voorrangsregel bij nieuwbouw van betaalbare koop wordt opgenomen in de verordening, blijft het voor verkopers nog steeds mogelijk om de woning aan elke koper te verkopen.

Maar de koper zal een huisvestingsvergunning moeten aanvragen, waarbij hij/zij zal moeten aangeven in welke mate er sprake is van een binding met de regio/gemeente/ kern/stadsdeelgebied. Net als bij de huursector geldt ook voor koopsector (zij het alleen voor nieuwbouw tot de betaalbaarheidsgrens) een maximumpercentage van 50% dat jaarlijks met voorrang kan worden toegewezen. Voorwaarden bij gebruik voorrang economische/maatschappelijke binding Er zijn wel enkele voorwaarden verbonden aan de inzet van deze voorrangsregel. • Gemeenten moeten net als bij de andere onderdelen van de huisvestingsverordening aantonen dat de maatregel noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan woonruimte. Dit betekent dat als de voorrangsregel gaat gelden voor een of meerdere specifieke kernen, het voor de hand ligt om de noodzakelijkheid van het instrument ook op dit schaalniveau aan te tonen (dus dat meer dan 50% van de jaarlijks toe te wijzen woningen aan mensen uit andere kernen zijn toegewezen, liefst over meerdere jaren). De mate van verdringing per kern kan in een gemeente immers sterk verschillen. Bovendien stelt de Huisvestingswet dat het beoogde instrumentarium proportioneel moet zijn.

Als tot op heden meer dan 50% van de voorraad aan lokale woningzoekenden is toegewezen, lijkt de inzet van een voorrangsregel niet proportioneel. • Daarnaast mogen ‘overschotten’ niet met elkaar uitgewisseld worden. Dus als richting het eind van het jaar slechts 30% van de sociale huurwoningen met voorrang is toegewezen aan mensen met maatschappelijke binding, dan mag het restant niet worden ingezet om meer ruimte voor voorrang in de koopsector toe te passen.

12

€ 405.000 per 1 januari 2025.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

24

• Als een gemeente in de verordening heeft bepaald dat een urgente groep ook maatschappelijke of economische binding moet hebben, of dat binnen de groep personen die urgentie krijgen extra voorrang wordt gegeven aan mensen met economische/ maatschappelijke binding, dan tellen deze toewijzingen mee in het percentage met voorrang toegewezen woningen (waarvan het totaal dus niet boven de 50% per jaar mag uitkomen). Voorrang voor vitale beroepsgroepen Een gemeente kan er voor kiezen om een deel van de 50% met voorrang toe te wijzen woningen aan economisch/maatschappelijke gebondenen te bestemmen voor mensen met een vitaal beroep (Huisvestingswet, artikel 14, lid 3). Het gaat om beroepen die van vitaal belang zijn voor de plaatselijke samenleving. Hierbij zijn door het Rijk in de memorie van toelichting van de wet enkele voorbeelden genoemd, zoals politie, brandweer, andere hulpdiensten, of mensen die werkzaam zijn in de zorg of het onderwijs. Maar er bestaat geen limitatieve lijst. Het is daarom aan gemeenten zelf om te onderbouwen wat zij als vitale beroepsgroep zien, mits zij dat in de huisvestingsverordening onderbouwt en daarbij aantoont waarom die beroepen vitaal zijn voor de gemeente en dat er binnen de gemeente schaarste is aan deze beroepen.

Praktijkvoorbeeld: vitale beroepsgroepen In de huisvestingsverordening van de gemeente Amsterdam zijn de volgende vitale beroepsgroepen gedefinieerd: • bevoegde leerkracht (PO) of docent (VO, eerste/tweedegraads) in primair- of voortgezet onderwijs; • medewerker van zorginstelling (o.b.v. Wet toegelaten zorginstellingen) en zorg verleent o.b.v. Wlz of ZvW; • medewerker van zorginstelling en zorg verleent o.b.v. Jeugdwet of Wet Maatschappelijke Ondersteuning; • persoon die werkzaam is bij lokale politie-eenheid. De huisvestingsverordening van de gemeente Utrecht geeft bij de toewijzing van appartementen vanaf de eerste verdieping voorrang aan vitale beroepsgroepen, zijnde woningzoekenden met een economische binding aan de gemeente, die werkzaam zijn binnen de sectoren onderwijs, zorg, politie, kinderopvang en brandweer.

Belangrijk is dat de beroepsgroepen duidelijk afgebakend en gedefinieerd zijn. Dat geldt soms ook al voor een organisatie (zoals een ziekenhuis of onderwijsinstelling). Het is de vraag of alle medewerkers van leraar, arts tot administratief medewerker een vitaal beroep hebben, of slechts een deel van hen. Verder moet er een duurzaam karakter van de arbeid zijn (bijvoorbeeld een vaste aanstelling, al dan niet met een minimum aantal uren in de week) en er moet een duurzame relatie tussen arbeid en het betreffende gebied zijn (bijvoorbeeld dat de persoon met vitaal beroep werkt op een locatie, waarbij het belangrijk is dat men binnen korte reistijd van de werklocatie woont). Daarnaast geldt dat mensen met een vitaal beroep om in aanmerking te komen voor sociale huur ook aan de inkomenseisen moeten voldoen. Het is goed mogelijk dat een deel van de mensen die werkzaam zijn in een vitale beroepsgroep een inkomensniveau heeft dat hier boven ligt.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

25

Voorrangsregelingen als kan-bepaling Het komt voor dat gemeenten voorrangsregelingen (of regelingen in de huisvestingsverordening) als kan-bepaling opnemen, bijvoorbeeld: ‘Een corporatie kan maximaal 50% van de toe te wijzen woningen in dat jaar, met voorrang toewijzen aan woningzoekenden, woonachtig in de gemeente waarin de woningen zijn gelegen’. De woningcorporatie heeft dan de keuze om gebruik te maken van deze bevoegdheid. Zij moeten daarbij verschillende belangen tegen elkaar afwegen.

4.3

Toewijzing woonwagens- en standplaatsen De afgelopen jaren is door diverse uitspraken van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens, College voor de Rechten van de Mens en Nationale Ombudsman meer aandacht gekomen voor de positie van woonwagenbewoners op de woningmarkt. Kernpunt is dat het een doelgroep betreft met een specifieke identiteit en wooncultuur. Mensen die tot een woonwagenfamilie behoren, moeten de mogelijkheid krijgen om volgens die wooncultuur te kunnen wonen. Een van de specifieke eigenschappen is het wonen in familieverband. Omdat gemeenten verantwoordelijk zijn voor het opstellen van passend volkshuis-vestelijkbeleid voor deze doelgroep, ligt het voor de hand om bij de toewijzing duidelijke voorrangsregels voor woonwagenbewoners op te nemen, zodat (1) standplaatsen voor woonwagens met voorrang worden toegewezen aan mensen die tot een woonwagenfamilie behoren en (2) dat mensen zoveel mogelijk met de familie bij elkaar kunnen wonen. Hierbij wordt vaak verwezen naar het afstammings-beginsel: bij toewijzing van vrijgekomen standplaatsen wordt voorrang gegeven aan de eerste graads(ouders, kinderen) en tweedegraadsfamilieleden (broers, zussen, kleinkinderen, grootouders) van woonwagenbewoners. Overigens zijn er ook andere methoden van toewijzing mogelijk, zoals een coöptatiesysteem, waarbij de woonwagenbewoners van een locatie zelf een nieuwe huurder aanwijzen.

Thuiswonende kinderen en ‘spijtoptanten’ Om het leven in familieverband te faciliteren is in veel verordeningen opgenomen dat thuiswonende kinderen in een woonwagen op een bestaande woonwagenlocatie als eerste in aanmerking komen voor een vrijkomende standplaats op de betreffende woonwagenlocatie. Op basis van geboortedatum (oudste kind eerst) wordt vervolgens een rangordening gemaakt. Zijn er geen thuiswonende kinderen, dan zijn andere inwonende bewoners van dezelfde woonwagenlocatie aan de beurt. Vervolgens zijn andere woonwagenbewoners uit de gemeente en andere woonwagenbewoners elders uit het land aan de beurt. Maar er worden ook kanttekeningen bij deze voorrangsregeling geplaatst. Hierdoor zouden met name de kansen van ‘spijtoptanten’ (mensen die voorheen in een woonwagen woonden en al dan niet vrijwillig moesten verhuizen naar een reguliere, stenen woning) op grote achterstand geplaatst worden en weinig kans maken op een standplaats. Dit probleem zal echter primair opgelost moeten worden door het vergroten van het aantal woonwagenstandplaatsen in Nederland. Bij de toewijzing van standplaatsen primeert de (meest nauwe) familierelatie boven de lengte inschrijftijd. Onderscheid naar woonwagenlocaties Vaak geldt dat bestaande woonwagenlocaties van oudsher door één of slechts enkele families bewoond worden.

In veel gevallen is het onwenselijk als een andere familie op een bestaande woonwagenlocatie komt te wonen (die daar nog niet woonachtig is). Het samen leven in familieverband betekent in de praktijk ook liefst niet samen met andere families. Als er een nieuwe woonwagenlocatie ontwikkeld wordt, is er geen sprake van een familie die daar al woont. Meestal worden daarom voor nieuwe woonwagenlocaties kleine

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

26

aanpassingen in de toewijzingsregels aangebracht. Niettemin is het raadzaam om ook op nieuwe locaties zoveel mogelijk leden van één (of slechts enkele families) te huisvesten. Maatwerk is noodzakelijk Een set met basis voorrangsregels zorgt voor duidelijkheid bij woonwagenbewoners over hoe standplaatsen worden toegewezen. Toch zal daarnaast ook regelmatig maatwerk moeten worden toegepast. Enkele voorbeelden: • Conform het principe vrijheid van vestiging zou - als er geen geïnteresseerde lokale woonwagenbewoners zijn - een vrijkomende standplaats ook aan een woonwagenbewoner van elders of zelfs een niet-woonwagenbewoner toegewezen kunnen worden. In die situaties is het raadzaam dat de verhuurder een gesprek voert met zowel huidige woonwagenbewoners als potentiële bewoner of plaatsing op de betreffende woonwagenlocatie wenselijk is. • Het kan voorkomen dat er een langjarige ruzie binnen een woonwagenfamilie is ontstaan. In zo’n situatie is het juist wenselijk dat leden van dezelfde familie niet bij elkaar op dezelfde woonwagenlocatie komen te staan. Meer informatie over de toewijzing van woonwagenstandplaatsen en andere aandachtspunten rondom woonwagenbeleid zijn te vinden in de ‘Wegwijzer gemeentelijk woonwagen- en standplaatsenbeleid’ van de VNG (2021).

Directe bemiddeling

Voorang

Overig

Voorrang

Statushouders

± 10%

1. Kwetsbare urgentie 2. Overige urgentie

< 15%

Lokale voorrang vitale beroepen

> 50%

Lokale voorrang

Overige voorrang 50% Zonder voorrang

Figuur 4.1: Totaaloverzicht woonruimteverdeling voor reguliere woonruimten (directe bemiddeling, voorrang en overig) en woonwagenstandplaatsen

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

27

4.4

Wat als er geen huisvestingsverordening is? Als een gemeente het onderdeel woonruimteverdeling niet in de huisvestingverordening heeft opgenomen, kunnen er nog altijd regels ten aanzien van de woonruimteverdeling bestaan. Gemeenten mogen hierover weliswaar geen privaatrechtelijke afspraken maken, maar een verhuurder heeft wel contractvrijheid en is in principe vrij om te kiezen of en met wie hij/zij een contract aangaat. Daardoor kunnen verhuurders ook zelf eisen stellen aan potentiële huurders. Maar ook in deze situatie zullen verhuurders zich aan diverse regels moeten houden. Verhuurders moeten zich nog steeds aan het principe vrijheid van vestiging houden. Ook hebben verhuurders zich te houden aan de Grondwet. Zo staat in Artikel 1 dat gelijke gevallen gelijk behandeld moeten worden. Uitsluiting of voorrang op basis van ongerechtvaardigd onderscheid naar godsdienst, levensovertuiging, politieke gezindheid, ras, geslacht of andere gronden, is ook uitgesloten. Aanvullend daarop kunnen gemeenten via de Wet Goed Verhuurdersschap maatregelen nemen om ongewenst verhuurgedrag tegen te gaan, zoals woondiscriminatie, intimidatie, onredelijke servicekosten en een te hoge borg. Woningcorporaties moeten zich tevens houden aan de bepalingen uit de Woningwet, zoals de inkomenseisen bij het toewijzen van sociale huur.

4.5

Onderbouwing noodzaak van sturing op woonruimteverdeling Om regels ten aanzien van de woonruimteverdeling op te kunnen nemen in de huisvestingsverordening zal de noodzaak door de gemeente onderbouwd moeten worden. Dit is het geval als de gemeente woningschaarste met als gevolg verdringing van doelgroepen op de woningmarkt kan aantonen. Vooral de combinatie van beide ontwikkelingen is belangrijk. Als er enkel sprake is van woningschaarste (maar geen verdringing) is er nog geen noodzaak om een dermate zwaar publiekrechtelijk instrument in te zetten als een huisvestingsverordening. In hoofdstuk 2 werd al aangegeven dat gemeenten veel vrijheid hebben om zelf tot een onderbouwing van schaarste en verdringing te komen. Er zijn wel enkele onderdelen die bij veel gemeenten terugkomen in hun onderbouwing. Onderwerpen onderbouwing

Huur

Koop

Actuele woningschaarste

• Ontwikkeling gemiddelde inschrijftijd • Ontwikkeling actieve zoektijd • Ontwikkeling mutatiegraad • Ontwikkeling reactiegraad

• Ontwikkeling gemiddelde transactieprijs • Ontwikkeling aantal transacties per prijsklasse • Ontwikkeling gemiddelde verkooptijd

Lange termijn woningschaarste

• Behoefte aan huurwoningen (naar prijsklasse/ woningtype) voor komende 5-10 jaar

• Behoefte aan koopwoningen (naar prijsklasse/ woningtype) voor komende 5-10 jaar

• Ontwikkeling gemiddelde slaagkans per doelgroep • Ontwikkeling aandeel toegewezen woningen aan lokale woningzoekenden

• Ontwikkeling aandeel toegewezen woningen (naar prijsklasse) aan lokale woningzoekenden

Woningschaarste

Verdringing Verdringing doelgroepen

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

28

In algemene zin is het aan te bevelen om bij de onderbouwing rekening te houden met de volgende punten: • De onderbouwing wint aan zeggingskracht als zowel actuele schaarste als (middel)lange termijn schaarste kan worden aangetoond. De huisvesting zal immers voor tenminste een aantal jaren van kracht zijn en moet dus gericht zijn op de aanpak van negatieve effecten voor een vergelijkbare periode. Als voorbeeld: in een krimpgemeente kan een actuele schaarste na verloop van tijd ook zonder de inzet van extra maatregelen worden opgelost. • De onderbouwing van de actuele schaarste wordt steviger als een structurele trend over meerdere jaren kan worden aangetoond. Een lange actieve zoektijd of reactiegraad in het meest recente jaar kan een incident zijn. • De mate van schaarste in een gemeente wordt vaak pas echt duidelijk als cijfers vergeleken kunnen worden met regionale, provinciale en/of landelijke gemiddelden. • De sturing via een huisvestingsverordening kan alleen betrekking hebben op die segmenten van de woningmarkt waar ook daadwerkelijk schaarste kan worden aangetoond. Als uit onderzoek blijkt dat er in een gemeente enkel schaarste is aan woningen tot € 350.000, kunnen de voorwaarden uit de verordening niet gelden voor koopwoningen boven deze prijsgrens.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

29

5 Sturen op het gebruik van de woningvoorraad Gemeenten kunnen in hun huisvestingsverordening regels stellen over het gebruik van de woning. Vijf vormen van gebruik kunnen daarbij vergunningplichtig gemaakt worden: woningvorming, splitsing van appartementsrechten, woningomzetting, woningonttrekking en samenvoeging (Huisvestingswet, artikel 21, lid 1). De laatste jaren zijn er nog twee onderdelen toegevoegd aan het arsenaal van de huisvestingsverordening op dit vlak: de opkoopbescherming en toeristische verhuur van woonruimte.

5.1

Woningvorming, splitsing appartementsrechten, woningomzetting Woningvorming, splitsing in appartementsrechten en woningomzetting hebben diverse overeenkomstige kenmerken. In al deze gevallen wordt een zelfstandige woning opgedeeld in meerdere kleinere eenheden. Een andere overeenkomst is dat veel gemeenten willen sturen op deze trends vanwege mogelijk gevolgen voor de leefbaarheid in de buurt/wijk. Hierbij maakt het vaak wel uit in welke wijk woningvorming of woningomzetting plaatsvindt. De ene wijk leent zich er meer voor dan de andere (qua woningvoorraad, inrichting van de openbare ruimte en bevolkingssamenstelling). Vanuit het terugdringen van het woningtekort en het beter benutten van de bestaande woningvoorraad kan het ook een afweging zijn om in specifieke wijken juist te sturen op woningvorming, splitsing of omzetting. Bijvoorbeeld wijken waar de woningbezetting laag is en veel vergrijzing plaatsvindt. Woningvorming en splitsing in appartementsrechten Bij woningvorming wordt één zelfstandige woning bouwkundig aangepast in twee of meerdere zelfstandige woningen, vooral bedoeld voor de verhuur. Gemeenten die woningvorming vergunningplichtig willen maken, doen dat bijvoorbeeld voor het behoud van voldoende grondgebonden woningen of woningen voor gezinnen.

Onderscheid zelfstandige en onzelfstandige woning Voor de definitie van een zelfstandige en onzelfstandige woning verwijst de Huisvestingswet 2014 naar artikel 7 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek: • Zelfstandige woning: woning met een eigen toegang en die de bewoner kan bewonen zonder daarbij afhankelijk te zijn van wezenlijke voorzieningen buiten de woning. • Onzelfstandige woonruimte: woonruimte die vanwege de afwezigheid van een eigen toegangsdeur en belangrijke woonvoorzieningen, zoals een keuken, toilet en/ of douche, niet zelfstandig door één huishouden kan worden bewoond. Het is ook mogelijk om één huurcontract op te stellen voor meerdere huishoudens (friendscontract). Als het gaat om een contract voor maximaal twee personen en de woning wordt niet bouwtechnisch aangepast, dan wordt in sommige gevallen nog steeds gesproken van een zelfstandige woning. Geldt een friendscontract voor meer dan twee personen, dan is er meestal sprake van onzelfstandige woonruimte.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

30

Maar vaker is het argument voor de vergunningplicht om mogelijke negatieve effecten op de leefbaarheid in de directe omgeving van het beoogde pand te beperken of te voorkomen. De gedachte is dat door woningvorming de woonintensiteit toeneemt (meer huishoudens op hetzelfde oppervlak), waardoor het risico op geluidsoverlast (met name bij slecht geïsoleerde panden) en parkeerdruk toeneemt. Toch is het aantal gemeenten dat het onderdeel woningvorming in de huisvestingsverordening heeft opgenomen relatief beperkt. Het beeld bij veel gemeenten is dat de effecten van woningvorming op de leefbaarheid relatief beperkt zijn (vooral in vergelijking met woningomzetting). Het splitsen van appartementsrechten kan gezien worden als een variant op woningvorming. Een zelfstandige koopwoning of een complex met meerdere huurwoningen wordt gesplitst in meerdere appartementen, die bedoeld zijn voor de verkoop. Deze vorm van splitsing is juridisch complexer en vereist dat elke wooneenheid een eigen badkamer, sanitair, keuken, huisnummer en voordeur heeft. Woningomzetting Bij woningomzetting wordt één zelfstandige woning omgezet in twee of meerdere onzelfstandige wooneenheden (kamers). Dezelfde argumenten die gemeenten hanteren om splitsing vergunningsplichtig te maken, gelden ook voor woningomzetting, maar vaak in versterkte mate.

De kans op afname van de voorraad zelfstandige koopwoningen is groter dan bij splitsing (zelfstandige woningen worden omgezet in onzelfstandige eenheden). Ook worden de gevolgen voor de leefbaarheid vaak groter ingeschat. Dit heeft te maken met de meest voorkomende doelgroepen voor deze woonvormen. Woningomzetting (kamers) is meestal gericht op woningzoekenden die vooral op zoek zijn naar betaalbare woonruimte met de mogelijkheid om ook snel weer te kunnen verhuizen, als dat nodig is (zoals studenten, maar ook arbeidsmigranten). Daarbij is men bereid om voorzieningen in het pand te delen met andere bewoners. Hun leefstijl is daarmee anders dan de doelgroep voor woningvorming en/of splitsing van appartements-rechten die vaak iets meer woonkwaliteit en zekerheid voor het verblijf op die locatie zoekt. Dit vertaalt zich naar een verschil in hun betrokkenheid met de directe woonomgeving. Hierbij zit ook meteen het gevaar tot stigmatisering, alsof bewoners van kamers geen enkele betrokkenheid met hun omwonenden en de fysieke omgeving zouden hebben. Dat is niet het geval, maar het risico op verminderde betrokkenheid als gevolg van hun tijdelijk verblijf en leefstijl, is wel groter dan bij gesplitste eenheden.

Werkingsgebied Als gemeenten woningvorming, splitsing in appartementsrechten en/of woningomzetting vergunningsplichtig willen maken via de huisvestingsverordening heeft dat vaak betrekking op een deel van het potentieel te splitsen of om te zetten panden. • Gemeenten kunnen een of meerdere prijsgrenzen hanteren (aan de hand van WOZwaarden). Bijvoorbeeld splitsing of omzetting bij de goedkoopste woningen op voorhand uit te sluiten of om juist bij een bepaalde prijscategorie helemaal geen voorwaarden te stellen (bijvoorbeeld als een gemeente meer ruimte wil geven aan pandeigenaren om duurdere woningen te splitsen, zodat er meer betaalbare woonruimte ontstaat). • Gemeenten kunnen in de verordening gebieden (wijken, buurten, straten) aangeven waar de vergunningplicht juist wel/niet van toepassing is. Bijvoorbeeld wel een vergunningplicht voor wijken waar de leefbaarheid al sterk onder druk staat en waar de woningvoorraad zich er niet voor leent om gesplitst/omgezet te worden. Of andersom, namelijk expliciet geen vergunningplicht voor delen van de gemeente. • Soms geldt voor de vergunningplicht een minimumaantal te splitsen eenheden of om te zetten kamers.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

31

Uitzondering voor hospitaregeling Het verhuren van woonruimte door een hospita kan bijdragen aan het verminderen van het tekort aan huurwoningen. Voor woningeigenaren of huurders kan hospitaverhuur of inwoning ook de nodige voordelen bieden, zoals extra inkomsten en meer sociale contacten. Veel gemeenten die woningomzetting vergunningsplichtig hebben gemaakt, maken hierbij een uitzondering voor hospitaverhuur. Hierbij worden vaak enkele voorwaarden gesteld, bijvoorbeeld dat de woningeigenaar of verhuurder zelf al enige tijd in de woning moet wonen en er wordt vaak een maximum aan het aantal huurders (vaak 1 of 2) gesteld.

Veel voorkomende voorwaarden Als een gemeente splitsing of omzetting vergunningsplichtig wil maken, worden er vaak diverse voowaarden aan gekoppeld. Deze voorwaarden zijn doorgaans bedoeld om eventuele negatieve effecten op de leefbaarheid zo beperkt mogelijk te houden: • Quotum per straat/buurt: In dit geval geldt er een maximum aan het aantal te splitsen/om te zetten panden in een bepaald gebied. Er zijn gemeenten die een percentage per straat hanteren, maar ook een afstandscriterium wordt toegepast (bijvoorbeeld niet meer dan twee omgezette panden naast elkaar, of geen insluiting van een zelfstandige woning tussen twee omgezette panden). De meningen over zo’n quotum per buurt zijn verdeeld. Enerzijds is het een zeer duidelijk criterium, waardoor voor iedereen helder is wanneer een grenswaarde overschreden wordt. Anderzijds kan een quotum leiden tot stigmatisering waarbij ervan uit wordt gegaan dat bewoners van gesplitste eenheden of kamers voor overlast zorgen. • Leefbaarheidstoets: Een alternatief voor het quotum is een leefbaarheidstoets. De gemeente voert daarbij een integraal onderzoek uit naar de staat van de leefbaarheid in de directe omgeving van het pand waarvoor een vergunningsaanvraag is binnengekomen. Hierbij wordt bekeken of het verlenen van de vergunning naar verwachting een onevenredige druk op de leefbaarheid betekent.

Daarbij kan gebruik worden gemaakt van tal van indicatoren: score op een leefbaarheidsmonitor (bijvoorbeeld Leefbaarometer), aantal reeds verkamerde panden, overige relevante factoren in de omgeving (horeca, coffeeshops) die tot overlast kunnen leiden. Het is daarmee een zeer maatwerkgerichte benadering die goed aansluit op wat er speelt in de omgeving van een pand met een vergunnings-aanvraag. De keerzijde is dat het vaak lastig is om goed te onderbouwen of de vergunningsaanvraag de druppel zal zijn die de emmer doet overlopen qua leefbaarheid in de wijk. • Fietsenstalling: Pandeigenaren worden verplicht om een oplossing voor het stallen van fietsen te creëren, vaak op eigen terrein, soms zelfs inpandig. Doorgaans bedoeld om overlast van fietsen die verkeerd worden gestald, te voorkomen. • Afvalberging: Hierbij geldt ongeveer hetzelfde als voor de fietsenstalling. Deze voorwaarde is bedoeld om het verkeerd plaatsen (of op het verkeerde moment) van afvalzakken tegen te gaan. • Geluidskwaliteit: Er zijn gemeenten die voorwaarden stellen bij de geluidsisolatie van te splitsen/om te zetten panden. Door splitsing of omzetting worden vaak bestaande panden (die van oudsher al minder goed geïsoleerd zijn) nu intensiever bewoond en gebruikt, waardoor het risico op geluidsoverlast voor omwonenden groter is.

Niet met terugwerkende kracht Doorgaans zitten er in een gemeente al op verschillende plekken gesplitste of omgezette panden alvorens deze vormen vergunningsplichtig worden gemaakt. Zeker in universiteitssteden zijn er kamerverhuurpanden die al decennialang (of zelfs nog langer) in het straatbeeld aanwezig zijn. Het is echter niet zomaar mogelijk om via de huisvestingsverordening te sturen op de aanwezigheid of kwaliteit van deze verkamerde of gesplitste panden. Soms hebben deze panden in het verleden al een vergunning verkregen conform een destijds vigerend lokaal beleidskader. Bovendien is het vaak ook niet wenselijk om deze panden op basis van een nieuwe huisvestingsverordening te sluiten en

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

32

te sommeren om weer om te zetten naar één zelfstandige woning. Dat zou betekenen dat veel huurders van de een op de andere dag op straat komen te staan. Vaker hanteren gemeenten daarom een overgangsregeling voor bestaande gesplitste of verkamerde panden. Ze moeten dan wel aan een beperkt aantal kwaliteitsvoorwaarden voldoen (zoals fietsenstalling of enkele isolerende maatregelen) die binnen een bepaalde termijn gerealiseerd moeten worden.

5.2

Woningonttrekking Bij woningonttrekking gaat het om het slopen van een woning of het gebruiken van de woning voor een ander doel dan permanente bewoning door een huishouden. Woningonttrekking door sloop Gemeenten kunnen in de huisvestingsverordening aangeven in welke situaties zij wel een onttrekkingsvergunning voor de sloop van een woning bereid zijn af te geven. Bijvoorbeeld als er duidelijke afspraken over zijn gemaakt met de eigenaar van de woningen (zoals prestatieafspraken met de woningcorporatie). Als een vergunning wordt afgegeven, gelden er soms aanvullende voorwaarden. Vaak wordt er gevraagd om een compensatie. Dat kan financieel zijn (een bedrag per gesloopte woning), maar ook compensatie door een woning binnen een bepaalde termijn weer toe te voegen aan de voorraad. Maar vaker wordt in de huisvestingsverordening vastgelegd in welke situaties geen vergunning wordt afgegeven. Voorbeelden hiervan zijn: woningen met een cultuurhistorische waarde, woningen waarbij de sloop zou leidt tot schade aan sociale samenhang of identiteit van een gebied of de afwezigheid van de bouwtechnische noodzaak voor de sloop. Woningonttrekking door ander gebruik Het is mogelijk om bij woningonttrekking door ander gebruik enkele uitzonderingsmogelijkheden te benoemen, waarvoor geen vergunning hoeft worden aangevraagd. Veel voorkomende voorbeelden zijn een kantoor of praktijkruimte aan huis.

Het is ook mogelijk om een bevoegdheid bij het college te laten, waarbij zij oordelen of het nieuwe gebruik een belang heeft dat zwaarder weegt dan de belangen die gediend zijn bij de voorraadvergunningplicht, zodat alsnog een uitzondering kan worden gemaakt. Het is mogelijk om bij onttrekking door ander gebruik een tijdelijke vergunning af te geven. Na deze periode moet de woning opnieuw weer als woonruimte worden gebruikt. Net als bij onttrekking door sloop, hanteren gemeenten ook bij onttrekking door ander gebruik compensatieregelingen om het (al dan niet permanent) onttrekken van woningen te compenseren.

5.3

Woningsamenvoeging Er is sprake van samenvoeging als twee of meer zelfstandige woningen worden samengevoegd tot één zelfstandige woning. Omdat het vaak om ingrijpende aanpassingen gaat, komt deze vorm betrekkelijk weinig voor (en dus ook in huisvestingsverordeningen). Niettemin is het een vorm van aanpassing van de woningvoorraad, waardoor de schaarste aan woonruimte verder kan toenemen. Als gemeenten dit opnemen wordt er vooral benoemd in welke situaties wel ruimte wordt geboden voor samenvoeging. Bijvoorbeeld als door samenvoeging een groot gezin (dat voorheen in een zeer kleine sociale huurwoning woonde) qua woonoppervlak passender kan wonen. Er worden dan wel vaak aanvullende voorwaarden benoemd, zoals dat de nieuwe woonruimte (als het om sociale huur gaat) een huurprijs behoudt tot maximaal de liberalisatiegrens.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

33

5.4

Onderbouwing noodzakelijkheid van sturing op woonruimte voorraadbeheer De sturing op woonruimtevoorraadbeheer via de huisvestingsverordening kon lange tijd alleen worden ingezet als gemeenten schaarste konden aantonen bij woningen waar splitsing, woningvorming, omzetting, onttrekking en/of samenvoeging vaak op werden toegepast. Bijvoorbeeld als zelfstandige eengezinswoningen werden aangepast tot meerdere zelfstandige appartementen (splitsing) of als eengezinswoningen werden verkamerd (omzetting). Met name bij stedelijke gemeenten die via splitsing en/of omzetting het aanbod aan grondgebonden woningen voor gezinnen zagen afnemen ten gunste van kleinere woningen voor kleine huishoudens is deze vergunningplicht op basis van woningschaarste in het verleden ingevoerd. Het onderbouwen van woningschaarste verloopt op gelijkaardige wijze als wanneer een gemeente schaarste aan moet tonen voor het sturen op de woonruimteverdeling (zie tabel 2.2). Maar de onderbouwing wordt sterker als de gemeente daarnaast in beeld brengt in welke mate er nu al sprake is van splitsing, omzetting, etc. en dan met name hoe de spreiding over de gemeente is. Als er op specifieke plekken een concentratie te zien is, kan daaruit de legitimatie voortkomen om splitsing, omzetting, onttrekking en/of samenvoeging op sommige plekken meer of minder ruimte te bieden (of zelfs helemaal niet toe te staan).

Onderwerpen onderbouwing Toename splitsing, omzetting, onttrekking, samenvoeging als (mede)oorzaak voor woningschaarste Splitsing, omzetting

• Ontwikkeling aantal splitsingen/omzettingen in de afgelopen jaren • Ontwikkeling afname bestaande zelfstandige woningen in de afgelopen jaren (naar type, WOZ-waarde) • Aandeel + aantal gesplitste/omgezette panden naar wijk/buurt/ straat • Aantal toegevoegde gesplitste eenheden/kamers naar wijk/buurt/ straat

Woningonttrekking

• Aantal onttrokken zelfstandige woningen in de afgelopen jaren naar vorm (sloop/ ander gebruik) • Aantal onttrokken zelfstandige woningen in de afgelopen jaren naar woningtype, WOZ-waarde

Woningsamenvoeging

• Aantal samengevoegde woningen in de afgelopen jaren (naar woningtype, WOZ-waarde)

Het kan enige tijd vergen om deze data in beeld te brengen. Het is daarom belangrijk om als een gemeente erover nadenkt om het thema woonruimtevoorraadbeheer op te nemen in de huisvestingsverordening, tijdig na te denken over de dataverzameling om tot de onderbouwing van woningschaarste te komen.

Uitspraak Raad van State: schaarste-onderbouwing hoeft niet op wijk- of buurtniveau In 2023 heeft de Raad van State uitspraak gedaan in een zaak die door een pandeigenaar was ingediend tegen de Gemeente Rotterdam. Reden hiervoor was dat de gemeente een aanvraag voor woningomzetting had geweigerd, terwijl de gemeente volgens de pandeigenaar alleen een schaarste-onderbouwing op gemeenteniveau had gegeven en niet naar wijk. De pandeigenaar gaf aan dat er onvoldoende bewijs was dat er in de bewuste wijk een dusdanige mate van schaarste aanwezig was waardoor woningomzetting vergunningsplichtig kon worden gemaakt.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

34

De Raad van State heeft dit bezwaar afgewezen. Het argument van de gemeente was dat woningschaarste op een zeer laag schaalniveau (als wijk of buurt) niet goed in beeld kan worden gebracht. Bovendien zou een analyse van schaarste op dit lage schaalniveau ervan uitgaan dat wijken of buurten als afzonderlijke woningmarkten gezien kunnen worden, terwijl dat in de praktijk zelden of nooit het geval is. Er is veel meer sprake van een woningmarkt op gemeentelijke of zelfs regionale schaal. Daarom volstond het voor de gemeente om de schaarste-onderbouwing op gemeentelijk niveau weer te geven. De uitspraak heeft betrekking op de schaarste-onderbouwing voor de inzet bij woonruimtevoorraadbeheer. Er is nog geen jurisprudentie bekend hoe dit geldt voor andere instrumenten in de huisvestingsverordening. Ook is niet duidelijk of voor afzonderlijke kernen binnen een gemeente wel een specifieke onderbouwing noodzakelijk is.

Onderbouwing leefbaarheidsproblematiek Zoals gezegd is sturing op woonruimtevoorraadbeheer lange tijd mogelijk geweest ter bestrijding van woningschaarste en verdringing. In de praktijk was woningschaarste niet het eerste doel van veel gemeenten om op dit thema te sturen, maar vanwege leefbaarheidsproblematiek op plekken waar veel woningvormingen of -omzettingen voorkwamen. Veelgehoorde argumenten daarbij waren dat splitsing/omzetting leidt tot een hogere woonintensiteit en hoge mutatiegraad wat zorgt voor beperkte betrokkenheid bij de (fysieke staat van) woning en woonomgeving, minder privacy, extra parkeerdruk (fietsen en auto’s) en meer geluidsoverlast. Het gevolg was dat gemeenten soms de randen van de wet opzochten. Woningen werden als schaars bestempeld, terwijl de motivering daarvoor niet voldoende was. Daarbij namen gemeenten het risico dat een eigenaar de regels met succes aanvocht bij de rechter, als de woningschaarste onvoldoende onderbouwd kon worden. Daarom is bij de laatste aanpassing van de Huisvestingswet (2024) ervoor gekozen dat ook leefbaarheidsproblematiek een mogelijke onderbouwing kan zijn voor het sturen op de woonruimtevoorraad middels een huisvestingsverordening. De redenatie daarachter is dat voor een goede fysieke leefomgeving het van belang is dat er ook voldoende woningen aanwezig zijn.

In de praktijk blijkt het voor veel gemeenten nog best lastig om een goede onderbouwing van leefbaarheidsproblematiek te komen. Vaak is het via diverse bronnen (zoals de landelijke Leefbaarometer, registraties van overlastmeldingen, politiecijfers, lokale onderzoeken) wel mogelijk om leefbaarheidsproblemen op specifieke plekken in de gemeente inzichtelijk te maken, maar is het vooral lastig om de causale relatie met ontwikkelingen op de woningmarkt aan te tonen (bijvoorbeeld toeristische verhuur of woningvorming). Alternatieve sturing: omgevingsplan De verruiming van de onderbouwingsmogelijkheden (waardoor de noodzaak tot sturing nu ook kan liggen in de aanpak van leefbaarheidsproblematiek) biedt onder andere uitkomst voor gemeenten die wilden sturen op woonruimtevoorraadbeheer, maar waarbij het lastig was om woningschaarste aan te tonen. Toch zijn er al diverse gemeenten geweest die in het recente verleden aanpassingen aan de woningvoorraad vergunningsplichtig hebben gemaakt, zonder gebruik van een huisvestingsverordening. Een alternatief is namelijk door een vergunningplicht op te nemen in het omgevingsplan. In dat geval is de aanleiding voor de sturing niet ingegeven door volkshuisvestelijke overwegingen, maar voor de zorg om een goede ruimtelijke ordening (zoals het gebruik van de woonruimte en woonomgeving waarvoor die beoogd zijn).

Om sturing via het omgevingsplan mogelijk te maken, hoeft de gemeente niet vooraf woningschaarste aan te tonen. Wel zal nog steeds onderbouwd moeten worden waarom vormen van woonruimte-aanpassing vergunningsplichtig worden gemaakt. Met name bij vormen waarbij sprake is van functieverandering (zoals woningomzetting, onttrekking door

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

35

ander gebruik) is dit doorgaans goed te onderbouwen. Het gebruik van het vastgoed is immers in strijd met waar het voor bestemd is. Bij splitsing of samenvoeging blijft de woonfunctie behouden en zal daarom nog nauwkeuriger onderbouwd moeten worden waarom een vergunningplicht alsnog noodzakelijk is.

5.5

Opkoopbescherming Sinds 1 januari 2022 kunnen gemeenten de opkoopbescherming aan hun huisvestingsverordening toevoegen. Dit maakt het voor gemeenten mogelijk om een verbod in te stellen op het in gebruik geven (het verhuren) van nieuw aangekochte goedkope en middeldure koopwoningen zonder vergunning van burgemeester en wethouders (‘verhuurvergunning opkoopbescherming’), gedurende een periode van vier jaar na de leveringsdatum, in aangewezen gebieden (Huisvestingswet, artikel 41, lid 1). De maatregel geldt dus tot maximaal vier jaar na de aankoop van de woning en de woning kan in die periode alleen met een vergunning verhuurd worden. Aanleiding voor de opkoopbescherming Om de kansen tot toetreding op de koopwoningmarkt voor met name starters en mensen met een middeninkomen op korte termijn te verbeteren, kan een gemeente ervoor zorgen dat goedkope en middeldure woningen in het koopsegment behouden blijven voor kopers die er zelf willen wonen. Dit vanuit de constatering dat steeds meer koopwoningen werden opgekocht en vervolgens verhuurd. Als gevolg hiervan zijn deze woningen niet meer beschikbaar als koopwoning en ontstaat er mogelijk een prijsopdrijvend effect omdat eigenaarsverhuurders vaak hogere prijzen bieden dan eigenaarsbewoners. Hiernaast komt het voor dat de opkoop voor verhuur extra druk op de leefbaarheid legt.

De leefbaarheid kan bijvoorbeeld onder druk komen te staan als deze verhuur leidt tot een hoge mutatiegraad van de bewoners. Als gevolg van een hoge mutatiegraad ontstaat er weinig binding van de bewoners met de buurt, hetgeen ten koste gaat van de sociale cohesie in de betreffende buurt.

Gebiedsgerichte inzet op grond van schaarste of leefbaarheid De gemeenteraad kan een opkoopbescherming voor in de huisvestingsverordening aangewezen gebied(en) invoeren. In de toelichting op het voorstel moet worden uiteengezet: 1. in welk(e) gebied(en) van de gemeente er door schaarste aan goedkope en middeldure koopwoningen onevenwichtige en onrechtvaardige effecten optreden voor bepaalde groepen omdat zij hierdoor onvoldoende kans maken op een betaalbare koopwoning én dat de maatregel noodzakelijk en effectief is om de schaarste te bestrijden, of; 2. dat de inzet van deze maatregel noodzakelijk, geschikt en proportioneel is voor het behoud of de bevordering van de leefbaarheid in het (de) betreffende gebied(en). Mits dit juridisch overtuigend onderbouwd kan worden op basis van schaarste- of leefbaarheidsproblematiek, is aanwijzing van de gehele gemeente als werkingsgebied op zichzelf mogelijk. Het ontbreken van een goede cijfermatige onderbouwing is überhaupt juridisch zeer risicovol met het oog op te verwachten procedures bij de bestuursrechter. Het aanwijzen van de gehele gemeente kan voor een gemeente logisch aanvoelen om een eventueel ‘waterbedeffect’ te voorkomen. Door sommige gebieden wel en andere gebieden niet aan te wijzen is er de kans dat de opkoop van panden zich verplaatst naar een nabijgelegen wijk.

Dit ‘waterbedeffect’ is volgens de wet echter geen grondslag voor de inzet van de opkoopbescherming op grond van schaarste. Er moet sprake zijn van actuele schaarste. Daarnaast dient de opkoopbescherming, gegeven het geldende eigendomsrecht, idealiter zo beperkt mogelijk, gebiedsgericht ingezet te worden. Reikwijdte De opkoopbescherming richt zich op het goedkope en middeldure koopsegment. Alleen deze woningen kunnen door de gemeente als vergunningsplichtig worden aangewezen.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

36

De wetgever definieert de prijsgrenzen van deze woningen hierbij niet, omdat de gemeenten zelf het beste zicht hebben op de lokale situatie. De gemeenteraad moet dan ook, op basis van hun lokale situatie, onderbouwen binnen of tot welke WOZ-waarde koopwoningen in het aangewezen segment vallen. De WOZ-waarde wordt gebruikt om op een objectieve manier te kunnen bepalen welke woningen wel en niet onder de opkoopbescherming vallen. Hierbij geldt dat niet alle koopwoningen onder de vastgestelde prijsgrens aangewezen hoeven te worden. Desgewenst kunnen bijvoorbeeld uitsluitend appartementen of alleen woningen met een minimaal vloeroppervlak worden aangewezen. Ook woningen in aanbouw kunnen in beginsel onder de opkoopbescherming vallen. Voor het afbakenen van het goedkope en middeldure koopsegment kan grofweg gekozen worden voor een tweetal benaderingen. Ten eerste een aanpak gebaseerd op een ‘normering’, veelal op basis van inkomen en betaalbaarheid. Zo werken veel gemeenten reeds met een (regionaal) gehanteerde norm ter afbakening van het middensegment in de koop in woonvisie, volkshuisvestingsprogramma of woningbehoefteonderzoek. Ook zou aangesloten kunnen worden bij de landelijke betaalbaarheidsgrens (€ 405.000 in 2025). Ook kan de leencapaciteit voor een middeninkomen op grond van NIBUD-normen een indicatie geven.

Een tweede manier om tot een afbakening te komen kan het maken van een aantal feitelijke analyses. Denk dan aan het in beeld brengen van de gemiddelde of mediane transactieprijzen in de afgelopen jaren of het in beeld brengen van de gemiddelde of mediane WOZ-waarden. Verkocht vrij van gebruik en huur De opkoopbescherming mag volgens de wet uitsluitend gelden voor koopwoningen die (Huisvestingswet, artikel 41, lid 2): 1. na invoering van de opkoopbescherming worden aangekocht vrij van gebruik en huur, of 2. bij aankoop in verhuurde staat waren voor een periode van minder dan zes maanden, of 3. werden verhuurd met een vergunning daarvoor. Als aankoopdatum geldt hierbij de datum van inschrijving door de notaris van de akte van levering in de openbare registers. Nieuwbouw en bestaande bouw De wet maakt geen onderscheid tussen bestaande bouw en nieuwbouw. In feite is het stelsel echter vooral bedoeld voor bestaande woningen. Als men in de gemeente van mening is dat nieuwbouwwoningen beter buiten het stelsel van opkoopbescherming kunnen worden gehouden, moeten die uitdrukkelijk worden uitgezonderd. Het is echter denkbaar dat men eerst de kat uit de boom wil kijken en daarom liever afwacht of er inderdaad geen problemen zijn in de nieuwbouwsector. Dan kan na één of twee jaren ervaring de nieuwbouwsector desgewenst alsnog worden uitgezonderd door wijziging van de verordening.

Overigens is het ook mogelijk om via anterieure overeenkomsten een zelfbewoningsplicht bij nieuwbouwwoningen op te leggen, waarmee het opkopen en verhuren van woningen wordt uitgesloten. Ook wanneer een woning die met verhuurvergunning opkoopbescherming wordt verhuurd, wordt doorverkocht, blijft de opkoopbescherming van toepassing. Deze woning mag ook dan dus enkel worden verhuurd wanneer de nieuwe eigenaar daarvoor een vergunning heeft. Drie verplichte uitzonderingscategorieën In drie gevallen zijn burgemeester en wethouders verplicht om op aanvraag een verhuurvergunning opkoopbescherming te verlenen (Huisvestingswet, artikel 41, lid 3). Het gaat om: 1. Verhuur aan familieleden in de eerste of de tweede graad Hieronder vallen zowel bloed- als aanverwanten. Dit zodat het bijvoorbeeld mogelijk blijft dat een grootouder een woning kan kopen om te verhuren aan een kleinkind. Tot de eerste

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

37

graad worden gerekend (adoptie)ouders en (adoptie)kinderen. Onder de tweede graad vallen grootouders, kleinkinderen en broers en zussen. De aanvrager van de vergunning moet aantonen dat hij of zij aan de eisen voor het verkrijgen van de vergunning voldoet. Het aantonen van de familierelaties is mogelijk met behulp van uittreksels uit de Basisregistratie Personen (BRP). 2. Verhuur van woonruimte dat onderdeel is van een winkel-, kantoor- of bedrijfspand Het gaat hier om gebouwen waarin de woonruimte een onlosmakelijk deel vormt van de winkel-, kantoor- of bedrijfsruimte. Daarvan is in elk geval sprake als de winkel-, kantoor- of bedrijfsruimte een kadastrale eenheid vormt met de woonruimte. Indien het eigendomsrecht op de winkel-, kantoor- of bedrijfsruimte en de woonruimte in appartementsrechten als bedoeld in artikel 106, eerste en vierde lid, van Boek 5 van het Burgerlijk Wetboek is gesplitst, is de woonruimte niet meer onlosmakelijk verbonden met de winkel-, kantoor- of bedrijfsruimte en zal daarvoor niet automatisch een verhuurvergunning opkoopbescherming hoeven te worden verleend. Ook appartementen waarbij in de plint een winkel-, kantoor- of bedrijfsruimte is gevestigd zijn daar niet onlosmakelijk mee verbonden. 3.

Verhuur tijdelijke woonruimte De vergunning zal ook per se moeten worden verleend indien de woonruimte voorafgaand ten minste een jaar door de eigenaar zelf is bewoond en daarna wordt verhuurd met een huurovereenkomst welke een gebruik van woonruimte betreft dat naar zijn aard slechts van korte duur is, met een maximum van 12 maanden omdat de eigenaar na afloop van die termijn de woning opnieuw zelf wil betrekken. De ratio achter het toestaan van de verhuur van de woning voor maximaal 12 maanden is dat er zich situaties kunnen voordoen waarbij een eigenaar tijdelijk voor zijn werk of andere bezigheden elders moet verblijven en het in een woningmarkt met schaarste onwenselijk is dat de woning gedurende die tijd leeg zou blijven staan.

Opkoopbescherming versus Leegstandwet Ook via de Leegstandwet zijn er diverse mogelijkheden om een koopwoning te kunnen verhuren. Maar in die situaties moet er daarnaast sprake zijn van een periode van leegstand. Daarbij geldt bij verhuur in het kader van de Leegstandwet altijd een tijdelijke verhuur (bij uitzondering in het kader van de opkoopbescherming geldt dat slechts in één van de drie verplichte uitzonderingscategorieën) van maximaal twee jaar. Op verzoek van de eigenaar of beheerder van de woning kan de vergunning telkens voor maximaal een jaar worden verlengd tot in totaal maximaal vijf jaar.

De gemeenteraad kan in de verordening zelf extra uitzonderingsgevallen aanwijzen waarbij een vergunning mag worden verleend.

Praktijkvoorbeelden: aanvullende uitzonderingssituaties voor opkopen en verhuren De gemeente Maastricht heeft in haar huisvestingsverordening diverse aanvullende uitzonderingssituaties opgenomen waarbij een vergunning voor het opkopen en verhuren van een woning is toegestaan: • woningen die zijn aangekocht door een woningcorporatie op grond van een terugkoopplicht, om vervolgens te kunnen worden verhuurd; • woningen die zijn aangekocht door een woningcorporatie voor tijdelijke verhuur in afwachting van herstructurering; • woningen die zijn aangekocht door de gemeente of in opdracht van de gemeente zijn aangekocht door een marktpartij of woningcorporatie;

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

38

• recent opgeleverde koopwoningen die minimaal zes maanden na oplevering niet zijn verkocht aan een eigenaar-bewoner en als gevolg daarvan alsnog worden verhuurd. De gemeente Dordrecht heeft - naast enkele van bovenstaande voorbeelden - ook de volgende uitzonderingsmogelijkheden in haar huisvestingsverordening staan: • beschermde woonruimte aangekocht door een gecertificeerde of door de gemeente of Rijksoverheid gecontracteerde zorgaanbieder om te worden verhuurd aan cliënten met een zorgindicatie; • als het belang dat gediend wordt met verhuur van woonruimte naar oordeel van burgemeester en wethouders zwaarder weegt dan het belang van behoud van de woonruimte voor eigenaar-bewoners.

Onderbouwing noodzakelijkheid opkoopbescherming Ook bij de opkoopbescherming geldt dat gemeenten moeten onderbouwen waarom de inzet noodzakelijk is. Dit kan door aan te tonen dat het opkopen en verhuren van woningen een bijdrage levert aan de woningschaarste en verdringing van doelgroepen en/of negatieve effecten heeft op de leefbaarheid in de directe omgeving. Omdat de opkoopbescherming alleen daar ingezet kan worden waar het aan de orde is (dus niet op voorhand gemeentebreed) zal ook de schaarste-onderbouwing zich moeten richten op die plekken waar het opkopen en verhuren met name aan de orde is in een gemeente. Onderwerpen onderbouwing Effect op woningschaarste Omvang + spreiding opkopen en verhuren

• Ontwikkeling aantal/aandeel transacties van eigenaarbewoner naar eigenaar van meerdere woningen in de afgelopen jaren (naar wijk/buurt) • Ontwikkeling aantal/aandeel transacties van eigenaarbewoner naar eigenaar van meerdere woningen in de afgelopen jaren (naar woningtype/prijsklasse)

Woningschaarste naar gebied

• Ontwikkeling aantal/aandeel betaalbare koopwoningen naar wijk • Ontwikkeling aandeel transacties betaalbare koopwoningen naar wijk

Effect op de leefbaarheid Leefbaarheidssituatie per wijk / buurt

• Rapportcijfers uit lokale leefbaarheidsonderzoeken • Ontwikkeling leefbaarheid o.b.v. Leefbaarometer • Geregistreerde meldingen m.b.t. overlast • Data m.b.t. buurtbinding (mutatiegraad) en verhuisgeneigdheid

De relatie tussen (een toename van) particuliere verhuur en leefbaarheid is vermoedelijk in concrete situaties goed aantoonbaar. Op gebiedsniveau is dit moeilijker overtuigend te onderbouwen. Het heeft dan ook de voorkeur om de inzet van de opkoopbescherming te baseren op de aanwezige schaarste; dat zal meestal het meest overtuigende motief zijn. Meer informatie over de opkoopbescherming is te vinden in de ‘Handreiking Opkoopbescherming’ van de VNG (2021).

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

39

5.6

Toeristische verhuur Op 1 januari 2021 is de Wet toeristische verhuur van woonruimte in werking getreden. Deze wet heeft de Huisvestingswet 2014 gewijzigd in verband met de aanpak van ongewenste neveneffecten van toeristische verhuur van woonruimte. Gemeenten hebben nu de bevoegdheid om door middel van de Huisvestingsverordening een registratie-, meld- en/of vergunningplicht of ontheffingsplicht in te stellen om toeristische verhuur van woonruimte te reguleren en te controleren. Aanleiding voor sturing op toeristische verhuur Toeristische verhuur van woonruimte vond al lange tijd plaats op beperkte schaal, maar door de opkomst van verschillende verhuurplatforms (Airbnb, Expedia, Booking.com, HomeAway.com, etc.) worden vraag en aanbod op een eenvoudigere wijze samengebracht, met als gevolg dat de toeristische verhuur van woonruimte aanzienlijk in omvang is toegenomen. In veel gevallen levert toeristische verhuur van woonruimte geen onwenselijke situatie op, wanneer de woonruimte kort, tijdelijk en aan een beperkt aantal gasten wordt verhuurd. Maar grootschalige verhuur van woonruimte aan toeristen kan ook ongewenste effecten hebben op zaken als de woningmarkt, de leefbaarheid, de veiligheid en het gelijke speelveld voor andere aanbieders van toeristische accommodatie.

1. 2. 3.

4.

5.

Vormen van toeristische verhuur Toeristische verhuur is gedefinieerd als: in een woonruimte tegen betaling bieden van verblijf aan personen die niet als ingezetene zijn ingeschreven met een adres in de gemeente in de basisregistratie personen. Woningruil en huisbewaring vallen hier niet onder omdat bij woningruil en huisbewaring de bewoners zich moeten inschrijven in de BRP. Ook recreatiewoningen vallen niet onder de reikwijdte van de toeristische verhuur. De memorie van toelichting bij de wet stelt dat met ‘bewoning’ als genoemd in de begripsbepaling van ‘woonruimte’ bedoeld wordt dat de woonruimte dient als hoofdverblijf. Ruimten die, gegeven hun inrichting en voorzieningen, geschikt zijn voor tijdelijk recreatief verblijf, zoals vakantiewoningen zijn geen woonruimten in de zin van de wet. Woonboten vallen wel onder de begripsbepaling van ‘woonruimte’.

De volgende vormen van toeristische verhuur kunnen in elk geval worden onderscheiden: toeristische woningverhuur kort: toeristisch verhuren van een zelfstandige woonruimte voor een periode van hoogstens een maand; toeristische woningverhuur lang: toeristisch verhuren van een zelfstandige woonruimte voor een periode van meer dan een maand maar niet meer dan zes maanden; tweede woning: verhuren van een zelfstandige woonruimte voor een periode van meer dan zes maanden aan iemand die zijn hoofdverblijf elders heeft en daar als ingezetene is ingeschreven in de basisregistratie personen; toeristische kamerverhuur kort: toeristisch verhuren van een deel van een woonruimte voor een periode van hoogstens een maand waarbij de hoofdbewoner in het overige deel verblijft; toeristische kamerverhuur lang: toeristisch verhuren van een deel van een woonruimte voor een periode van meer dan een maand waarbij de hoofdbewoner in het overige deel verblijft. In de Huisvestingsverordening moeten alle vormen van toeristische verhuur worden opgesomd die men op de een of andere manier wil reguleren.

Praktijkvoorbeeld: Tweede woning: toeristische verhuur of woningonttrekking? De gemeente Leeuwarden heeft voor enkele kernen woningonttrekking vergunningsplichtig gemaakt. Daartoe behoort ook het gebruik van de woning als tweede woning (zowel voor de eigenaar zelf als het in gebruik geven van de woning aan een ander). Het onderdeel ‘toeristische verhuur’ maakt geen onderdeel uit van de huisvestingsverordening.