RN 2026-006 Rapport Rekenkameronderzoek BSD-Nota van Bevindingen

Nota van bevindingen (deel B)

Evaluatie Brainport Smart District Rekenkamer Helmond

Evaluatie Brainport Smart District Rekenkamer Helmond

Datum

8 december 2025

Opdrachtgever:

Rekenkamer Helmond

Contactpersoon:

Willem Schiffers

Nadere inlichtingen:

Thierry Wever; thierry.wever@rigo.nl

projectnummer:

P 49200

Afbeelding voorpagina: www.brainportsmartdistrict.nl.

RIGO is lid van de Vereniging voor Beleidsonderzoek (VBO) en gecertificeerd volgens ISO 9001:2015 WWW.RIGO.NL INFO@RIGO.NL

DE RUIJTERKADE 112-C AMSTERDAM POSTBUS 2805 1000 CV AMSTERDAM

IBAN NL 14 INGB 0002903851 BTW NR NL 0092.84.461.B.01

T 020 522 11 11 KVK 33227618

Inhoud 1

2

3

4

Inleiding

1

1.1

Aanleiding

1

1.2

Onderzoeksvragen

2

1.3

Werkwijze

3

1.4

Leeswijzer

3

Ontwikkeling Brainport Smart District

6

2.1

Tijdlijn

7

2.2

Uitvoering door het college (en de ambtelijke organisatie)

7

2.3

Samenwerking met externe partijen en andere stakeholders

23

2.4

Kaderstelling en controle door de gemeenteraad

24

Doeltreffendheid

26

3.1

Inschatting risico’s

26

3.2

Beheersmaatregelen

31

3.3

Eerdere koerswijziging?

34

3.4

Realisatie en geleerde lessen door betrokkenen

35

3.5

Gedane investeringen

37

Rol van de gemeenteraad

40

4.1

Informatievoorziening en de gemeenteraad

40

4.2

Rol- en positieneming van de gemeenteraad

40

4.3

Juiste, volledige en tijdige informatie?

42

Bijlage 1 Overzicht geïnterviewden

43

Bijlage 2 Normenkader

44

Bijlage 3 Analyse Jaarverantwoordingen

48

1

Inleiding De Rekenkamer van de gemeente Helmond heeft een evaluatie laten uitvoeren naar het project Brainport Smart District in de periode 2016 tot 2023. Met het onderzoek wil de Rekenkamer – indachtig haar missie – de gemeenteraad ondersteunen in zijn kaderstellende en controlerende rol. Dit rapport bevat de bevindingen van dit onderzoek.

1.1 Aanleiding In 2006 sluit de gemeente Helmond met marktpartijen een samenwerkingsovereenkomst voor woningbouw op de uitleglocatie Brandevoort Noord. Het doel is om minimaal tweehonderd woningen per jaar te realiseren. Mede als gevolg van de verslechterde situatie op de woningmarkt wordt het woonconcept van een deel van de wijk vanaf 2016 aangepast. Samen met de Technische Universiteit Eindhoven (TU/e) en de provincie Noord-Brabant wordt het project Brainport Smart District (BSD) ontwikkeld. In 2023 vindt opnieuw een koerswijziging plaats. Vanaf 2024 wordt dit plan uitgewerkt onder de naam ‘Nieuw Brandevoort’. Naar aanleiding van een door de gemeenteraad unaniem aangenomen motie, heeft de Rekenkamer van de gemeente Helmond besloten een evaluatie te laten uitvoeren naar de gang van zaken rondom de planvorming en ontwikkeling van BSD. Het doel van de evaluatie is om inzicht te krijgen in de redenen die er zijn voor het niet tot uitvoering brengen van de ‘slimme wijk’ zoals vanaf 2016 werd voorzien. Daarnaast moet de evaluatie met leerpunten een solide basis bieden voor toekomstbestendige gebiedsontwikkeling in Helmond en inzichten opleveren voor een verantwoorde voortzetting van de wijk Brandevoort Noord. Het belang van dit onderzoek wordt onderstreept in de reacties van de geïnterviewden op de openingsvraag: “Wat is het eerste wat er in je opkomt denkend aan BSD?”:

Aan complexiteit ten onder gegaan

Het had zo mooi kunnen zijn

Doorgeslagen innovatie en ideologie

Gemiste kans vanuit duurzaamheid

Erg ambitieus

Wat is het eerste wat in je opkomt denkend aan BSD?

Gaat ons de pet te boven

Innovatief en vernieuwend

Mooi maar uitdagend

Rapport Evaluatie Brainport Smart District

Pionieren

1

1.2 Onderzoeksvragen De Rekenkamer heeft de volgende hoofdvraag geformuleerd: “Wat zijn de redenen voor het niet tot uitvoering brengen van de slimme wijk (BSD) als onderdeel van Brandevoort Noord, zoals vanaf 2016 werd voorzien?”

De hoofdvraag is uitgewerkt in een aantal deelvragen verdeeld over drie thema’s: Ontwikkeling Brainport Smart District 1) Hoe is de ontwikkeling voor Brandevoort Noord/ BSD verlopen? Deze vraag beantwoorden we vanuit drie invalshoeken: Uitvoering door het college (en de ambtelijke organisatie) • • •

Welke redenen, visie en uitgangspunten lagen ten grondslag aan het ontwikkelen van Brandevoort Noord/ BSD als de slimme wijk? Welke redenen lagen ten grondslag aan het – in oktober 2023 – bijstellen van de ambities van Brandevoort Noord/ BSD en hoe verliep de koerswijziging? Hoe heeft het college gestuurd op de realisatie van BSD?

Samenwerking met marktpartijen en andere stakeholders • •

Welke externe partijen waren vanuit welke rol en positie betrokken? Hoe is de betrokkenheid georganiseerd van stakeholders, waaronder inwoners, bedrijven en kennisinstellingen in het ontwikkelingsproces van Brandevoort Noord/ BSD?

Kaderstelling en controle door de gemeenteraad •

•

Op welke wijze is de gemeenteraad betrokken bij de vaststelling van de visie en uitgangspunten voor de slimme wijk en de eventuele bijstelling hiervan, gaande de ontwikkeling? Hoe heeft het college de raad vanuit zijn kaderstellende en controlerende rol in stelling gebracht?

Doeltreffendheid 2) Zijn risico’s voldoende ingeschat bij het maken van de verschillende keuzes in het ontwikkelingsproces van Brandevoort Noord/ BSD? 3) Welke beheersmaatregelen heeft de gemeente getroffen en met welk resultaat? 4) Was er eerder dan oktober 2023 reden om te komen tot een koerswijziging en zo, ja, waarom is het hier niet van gekomen? 5) Welke onderdelen van het oorspronkelijke plan voor de ontwikkeling van Brandevoort Noord/ BSD zijn gerealiseerd? 6) Welke financiële middelen zijn geïnvesteerd in Brandevoort Noord/ BSD in de periode 2016 - oktober 2023? Rol van de gemeenteraad 7) Heeft het college de gemeenteraad juist, volledig en tijdig geïnformeerd over de voortgang en eventuele afwijkingen en bijstellingen hiervan? 8) Hoe is de rol/ positieneming van de gemeenteraad verlopen? Rapport Evaluatie Brainport Smart District

2

9) Op welke wijze heeft de gemeenteraad gebruik gemaakt van de aangeleverde (bijsturings)informatie?

1.3 Werkwijze De evaluatie beslaat de periode 2016 tot 2023. Het startpunt is het moment dat besloten werd tot het wijzigen van Brandevoort Noord als traditioneel uitleggebied voor woningbouw tot slimme wijk BSD. Het eindpunt is de koerswijziging van het college per oktober 2023. Om inzicht te krijgen in de argumentatie bij de keuze in 2016 en de verwachtingen van destijds, analyseren we ook de voorgeschiedenis. De evaluatie is gebaseerd op bestudering van diverse (beleids-)documenten. Het beeld uit de documentstudie is verdiept met behulp van vijftien (groeps-)interviews. In dit rapport zijn citaten uit deze interviews verwerkt. Van elk interview is een gespreksverslag gemaakt wat ter verificatie aan de geïnterviewden is teruggelegd. De citaten geven de beleving van de geïnterviewden weer. Een citaat is een sprekend voorbeeld bij een breder gedeelde bevinding. Een overzicht van de geïnterviewden is te vinden in bijlage 1. Ook de gemeenteraad is geïnterviewd. Normenkader Voor deze evaluatie is gebruik gemaakt van een normenkader. Voor deelvragen vier tot en met acht is een norm geformuleerd waarop de antwoorden op de deelvraag zijn getoetst. Bij het toetsen van de antwoorden van de norm, vormt de documentstudie en het oordeel van betrokkenen de basis. Soms geldt dat er meer sprake is van een analysekader dan een norm, omdat een project als BSD zich niet volledig laat plannen.

Het gaat er dan om hoe omgegaan wordt met risicoinschatting en –management. Deelvragen een tot en met drie hebben een feitelijk karakter en zijn niet getoetst aan een norm. Het normenkader is te vinden in bijlage 2 van dit rapport.

1.4 Leeswijzer De nota van bevindingen is als volgt opgebouwd: •

•

•

In hoofdstuk twee wordt op basis van een feitenrelaas antwoord gegeven op de vraag: Hoe is de ontwikkeling van Brandevoort Noord/BSD verlopen? Het feitenrelaas is beschreven vanuit drie invalshoeken: de uitvoering door het college, de samenwerking met marktpartijen en andere stakeholders, en de kaderstelling en controle door de gemeenteraad. Ook wordt ingegaan op het plangebied Brandevoort. In de beantwoording van de overige onderzoeksvragen maken we gebruik van dit feitenrelaas. Hoofdstuk 3 bevat de beantwoording van de onderzoeksvragen die ingaan op de doeltreffendheid. Achtereenvolgens komen aan de orde de risico inschatting en de genomen beheermaatregelen in dit kader. De mate waarin er aanleiding was om eerder dan in 2023 een koerswijziging in te zetten, de uiteindelijke realisatie plus geleerde lessen in dat kader en de gedane investeringen. In hoofdstuk 4 bezien we tot slot de rol van de gemeenteraad. Achtereenvolgens komen de informatievoorziening, de rol- en positieneming van de gemeenteraad en de vraag in hoeverre sprake is van juiste, volledige en tijdige informatieverstrekking aan de orde.

Rapport Evaluatie Brainport Smart District

3

Bij wijze van achtergrondinformatie: Gebiedsontwikkeling in stappen In dit Rekenkameronderzoek staat een gebiedsontwikkeling centraal. Van een idee om ‘iets’ te gaan ontwikkelen tot en met het moment dat een plan is uitgevoerd, is een proces dat onderverdeeld kan worden in verschillende fasen (zie Figuur 1). Deze zijn vaak niet strikt af te bakenen en soms lopen deze (deels) parallel. Deze fases monden uit in verschillende gemeentelijke plannen, waarna een volgende stap kan worden gezet, uiteindelijk uitmondend in de bouw van (deel)projecten. Dit gaat gepaard met een proces van “rekenen en tekenen” waarin de grondexploitatie een belangrijke rol speelt. Als ‘hulp’ in het lezen van deze nota van bevindingen staan we stil bij deze fasering, de verschillende mijlpalen die een rol spelen en het proces van ‘rekenen en tekenen’ en de verschillende elementen die hierin een rol spelen en op elkaar in werken. Figuur 1 Fasering van gebiedsontwikkeling

‘Mijlpalen’ In de basis moet gekomen worden tot een bestemmingsplan1 alvorens de bouw kan starten. Deze fase is afgerond wanneer het bestemmingsplan onherroepelijk is, hetgeen soms pas het geval is na een uitspraak door de bestuursrechter. De bestemmingsplanprocedure wordt voorafgegaan door een voorbereidingsfase die start met het masterplan of een ander visiedocument. De wijze waarop een dergelijke visie tot stand komt verschilt per project. Programma, ontwerp, grondexploitatie en draagvlak Gedurende het voorbereidingstraject van een plan vindt doorlopend interactie plaats tussen de verschillen elementen opgenomen in figuur 2: programma, ontwerp, grondexploitatie en draagvlak. Figuur 2 Activiteiten voorbereidingsfase bestemmingsplan

We maken hier gebruik van de terminologie gehanteerd in de Wet ruimtelijke ordening (Wro) gezien de toepasselijkheid hiervan op BSD. Per 1 januari 2024 vervangt de Omgevingswet de Wro. Sindsdien spreken we over het Omgevingsplan. 1

Rapport Evaluatie Brainport Smart District

4

Veranderingen in het ontwerp van een plan kunnen negatieve gevolgen hebben voor de grondexploitatie. Die gevolgen kunnen het op hun beurt noodzakelijk maken het programma aan te passen, bijvoorbeeld door meer woningen toe te voegen. En die aanpassing kan weer het draagvlak voor het plan onder omwonenden ondermijnen. De keten kan ook worden gestart vanuit de andere hoekpunten. Een verandering van het programma, bijvoorbeeld vanwege een veranderde marktvraag, kan tot aanpassingen leiden in het ontwerp, wat gevolgen heeft voor de grondexploitatie, en mogelijk het draagvlak kan veranderen. In het planproces gaat het zo om een heen en weer bewegen in het vierkant op zoek naar een optimum. Een belangrijk punt van optimalisatie is het saldo op de grondexploitatie (GREX) die de gemeente opstelt; meestal moet deze ten minste nul zijn, maar liever positief (maximaal). De GREX is een begroting die de grondkosten en -opbrengsten van een ruimtelijke ontwikkeling in kaart brengt, en die belangrijke financieel-economische randvoorwaarden aan het programmeren en ontwerpen stelt. Vaak stellen grond- of ontwikkelingsbedrijven de eis dat een GREX ten minste budgetneutraal moeten zijn: de kosten en de opbrengsten van het plan moeten met elkaar (minimaal) in evenwicht zijn.

De economische uitvoerbaarheid van het plan is niet alleen een voorwaarde voor de betrokken (markt)partijen, maar is ook een eis die aan een bestemmingsplan wordt gesteld door de wet. Kosten bestaan onder andere uit de grondverwerving, aanleg van publieke voorzieningen, bodemsanering en de sloop van gebouwen. Aan de opbrengstenkant staat de verkoop van de grond, en indirect (via de vastgoedexploitatie) de verkoop of verhuur van vastgoed, en eventuele subsidies die het plan ontvangt. Ook moeten plannen passen binnen de kaders die door de omgevingsrechtelijke bepalingen worden gesteld. In wet- en regelgeving is vastgelegd waaraan een nieuwe ruimtelijke ontwikkeling moet voldoen. Zo zijn er regels op het gebied van de bescherming van de gezondheid (lucht, geluid, bodem, externe veiligheid), op het gebied van natuurbescherming (flora & fauna) en cultuurhistorie (archeologie en erfgoed). Een bestemmingsplan moet bij vaststelling voldoen aan al die wettelijke vereisten, soms zal dat gaan om specifieke normen (zoals bij geluid), soms moet worden aangetoond dat het bevoegd gezag rekening heeft gehouden met het specifieke belang (bijvoorbeeld externe veiligheid) 2.

Zie: PBL, 2011, Omgevingsrecht en het proces van gebiedsontwikkeling, beschikbaar via: https://www.pbl.nl/uploads/default/downloads/003122_Omgevingsrecht_het_proces_gebiedsontwikkeli ng_LR_v8_web.pdf 2

Rapport Evaluatie Brainport Smart District

5

2

Ontwikkeling Brainport Smart District Dit hoofdstuk geeft op basis van een feitenrelaas antwoord op de vraag: Hoe is de ontwikkeling van Brandevoort Noord/BSD verlopen? Het feitenrelaas is beschreven vanuit drie invalshoeken: de uitvoering door het college, de samenwerking met marktpartijen en andere stakeholders, en de kaderstelling en controle door de gemeenteraad. In de beantwoording van de overige onderzoeksvragen maken we uiteraard gebruik van dit feitenrelaas. In onderstaand kader wordt allereerst achtergrondinformatie gegeven over het plangebied Brandevoort.

Plangebied Brandevoort Brandevoort is een Vinex-wijk aan de westzijde van Helmond. Het onderliggende Masterplan werd in 1997 vastgesteld. De wijk is sinds de eeuwwisseling in aanbouw. Centraal in de wijk ligt De Veste met daar omheen De Buitens. De Veste kent een hoge dichtheid aan woningen en voorzieningen, in De Buitens (ook wel buurtschappen genoemd) is het woonmilieu landschappelijk. Brandevoort Noord is als fase II onderdeel van de Vinex-wijk Brandevoort. Fase II ligt ten zuiden van de A270 (zie figuur 3). Het ontwikkelingsgebied breidt De Veste en De Buitens uit zoals ontwikkeld in fase I. Het plangebied beslaat ten noorden van het spoor De Marke (uitbreiding van De Veste) en ten zuiden van het spoor Kranenbroek, Liverdonk, Hazenwinkel en een klein deel van de buurt Stepekolk (uitbreiding van De Buitens). Voor de bedrijvigheid is in 2010 in het Bestemmingsplan een plek in het Businesspark Brandevoort voorzien (zie figuur 3). Project BSD is voorzien op het plangebied van Brandevoort Noord ten zuiden van de A270 en ten noorden van de spoorlijn tussen Helmond en Eindhoven, en beslaat de plangebieden De Marke, Kranenbroek en het Businesspark (zie figuur 3). In 2010 is voor Brandevoort Noord in het bestemmingsplan3 een bouwprogramma van circa 3.000 woningen voorzien, waarvan circa 1.100 woningen in De Marke en 650 woningen in Kranenbroek.

Het woningbouwprogramma bestaat in totaal uit 15% sociale huur, 10% sociale koop, 55% vrije sector (huur/koop) en 20% bouwkavels. Figuur 3 Begrenzing Fase I en II van Brandevoort (Bestemmingsplan Brandevoort II Toelichting, februari 2010,) links en beoogde hoofdstructuur Brandevoort (Bestemmingsplan Brandevoort II Toelichting, februari 2010), rechts.

3

Bestemmingsplan Brandevoort II Toelichting, februari 2010.

Rapport Evaluatie Brainport Smart District

6

2.1 Tijdlijn Onderstaande tijdlijn geeft de sleutelmomenten weer in het project BSD. In paragraaf 2.2 zijn deze momenten toegelicht. In de tijdlijn zitten kruisverwijzingen naar de toelichting. > 2006

⎯  Samenwerkingsovereenkomst Brandevoort II

> 2016

⎯  College stelt bestuurlijke opdracht ‘slimme wijk’ vast

> 2018

⎯  Raad keurt  Nota Publiekrechtelijke kaders en uitgangspunten BSD goed

> 2018

⎯  Oprichting Stichting BSD

> 2019

⎯  College stelt Stedenbouwkundige visie vast

> 2019

⎯  Aanvulling op Samenwerkingsovereenkomst Brandevoort II

> 2020

⎯  Q-book als toetsingskader en planselectie

> 2020

⎯  Wijziging stedenbouwkundige visie op onderdelen

> 2021

⎯  Toekenning Woningbouwimpuls voor 500 tijdelijke woningen

> 2021

⎯

> 2021

⎯  Innovatiepropositie BSD

> 2021

⎯  Oplossingsrichtingen innovatiefinanciering

> 2021

⎯  Doorrekening grondexploitatie

> 2022

⎯  Raad stelt  Masterplan en Beeldkwaliteitsplan BSD vast

> 2022

⎯  Ontwerpbestemmingsplan en exploitatieplan ligt voor bij de raad

> 2023

⎯  Q-book 2.0 wordt gepresenteerd door Stichting BSD

> 2024

⎯  Raad besluit tot uitwerken Koerswijziging project BSD

 Afspraken met de woningcorporaties

2.2 Uitvoering door het college (en de ambtelijke organisatie) Welke redenen, visie en uitgangspunten lagen ten grondslag aan het ontwikkelen van Brandevoort Noord/ BSD als de slimme wijk? 2.2.1

Aanleiding en insteek

In 2016 stelt het college de bestuurlijke opdracht vast voor het ontwikkelen van een ‘slimme wijk’ in Brandevoort ten noorden van het spoor. Het idee om een ‘slimme wijk’ te realiseren komt uit de koker van de TU Eindhoven. Vanaf het prille begin trekken de TU Eindhoven, de provincie Noord-Brabant en de gemeente samen op om deze wijk te ontwikkelen. Dit met verschillende argumentaties zo blijkt uit de gespreksronde. Vanuit de TU Eindhoven was er de wens om de opgedane kennis uit het faculteitoverstijgende Smart Cities-programma toe te passen in de praktijk. Een medewerker van de universiteit zegt: “We zijn gemeenten gaan aanschrijven dat we een wijk van de toekomst wilden gaan bouwen. We wilden de laatste stand van zaken van de techniek integraal toepassen in een wijk, zonder dat het te experimenteel werd. We wilden technieken toepassen die zichzelf al hadden Rapport Evaluatie Brainport Smart District

7

bewezen. […] Er bestaan voorbeelden van wijken met innovatie op één programmalijn, maar het integrale ontbreekt en dat is wat we wilden.” De TU Eindhoven vroeg geïnteresseerde gemeenten om een pitch uit te brengen over de invulling van een ‘slimme wijk’ in hun gemeente. De gemeente Helmond won. Het enthousiasme van de bestuurders, de omvang van het ontwikkelingsgebied en het gebrek aan beperkingen vooraf gaven de doorslag. De gesproken betrokkene vervolgt: “In Tilburg had het gebied te veel beperkingen. In Eindhoven was het gebied niet voldoende groot. Dit gold niet voor het gebied in Helmond. Ook de wethouder en de burgemeester waren enthousiast en daar was een klik mee. Het lag voor de hand om Helmond te kiezen.” De provincie Noord-Brabant ziet heil in het project BSD omdat hiermee wordt gepoogd om met een herprogrammering van Brandevoort Noord op basis van een uniek conceptueel plan, beweging te krijgen in de woningbouwrealisatie ten tijde van de economische- en bouwcrisis van die jaren.: “Brandevoort Zuid is onder invloed van de crisis vertraagd uitgevoerd, en toen lag in 2015 Brandevoort Noord op tafel. Ik zag een flinke programmering waarvan je je af kon vragen of die appelleerde aan de vraag [in crisistijd red.].

Omdat Brandevoort Zuid zo’n succes was, gingen omliggende gemeenten soortgelijke plannen ontwikkelen, wat een stukje van de vraag naar woningen in Brandevoort Noord afsnoepte. Het succes van Brandevoort Zuid was een valkuil voor het vervolg van Brandevoort Noord geworden.” En: “Vanuit de TU Eindhoven, de conceptkant, was het idee dat je met project BSD in staat was om tot een herprogrammering van Brandevoort Noord te komen. Hiermee kon je je onderscheiden van meer van hetzelfde, de kopieën van Brandevoort die opdoken in de regio. Met dit concept kon je op voorhand niet de conclusie trekken dat het financieel niet haalbaar zou zijn. De innovatie van project BSD kon worden gefinancierd door publieke en private middelen te mobiliseren. Als die unieke kwaliteit gevonden zou worden, is het een project waar de regio breed van kan profiteren. Woningbouw in Brandevoort Noord zou dan gerealiseerd kunnen worden zonder dat het andere plannen in de weg zou zitten. Bovendien was Brandevoort Noord goed ontsloten. Dit maakte dat er geen aanleiding was om de productieaantallen niet naar beneden bij te stellen. Anders waren we overgegaan tot het schrappen van de plancapaciteit.” Het college ziet met de bouw van de ‘slimme wijk’ de kans om invulling te geven aan verschillende opgaven die het op zich af ziet komen.

Het gaat om maatschappelijke en economische opgaven op het gebied van onder andere mobiliteit, gezondheid en duurzaamheid4. In de Strategische Agenda 2016 – 2020 zijn deze opgaven toegelicht en zijn speerpunten benoemd. De ambtelijke organisatie voegt in het gesprek toe dat het college voorafgaand aan de start van het project BSD al zoekende was naar de invulling van Brandevoort Noord: “Brandevoort had, inclusief Brandevoort Noord, in 2016 al af moeten zijn. […] Er was een overcapaciteit aan plannen en het liep niet. Het is goed dat het gemeentebestuur destijds heeft stilgestaan bij de vraag hoe verstandig het is om met het ‘oude’ concept van Brandevoort Noord door te gaan. […] De woningmarkt lag op z’n gat. De TU onderzocht hoe ze een slinger konden geven aan de woningmarkt vanuit innovatie en beloofde tegenover het concept geld beschikbaar te stellen.” Met het project BSD kon het college ook ‘scoren’: “Het was een prestigeproject waar het gemeentebestuur mee kon scoren. Dat is niks positiefs of negatiefs. Het was de wil om de stad op de kaart te zetten; enthousiasme.”

Visie Helmond maakt onderdeel uit van de Brainport-regio. Met het project BSD willen de gemeente, de TU Eindhoven en de provincie Noord-Brabant dit benadrukken en een bijdrage leveren aan

4

RIB 037, 19-05-2016.

Rapport Evaluatie Brainport Smart District

8

de economische ontwikkeling en kennispositie op lokaal, regionaal, nationaal en internationaal niveau. De wijk moet een slimme wijk worden. De ambitie is dat BSD de slimste wijk van de wereld wordt en de wijk een voorbeeld is voor de rest van Nederland en de wereld. De slimme wijk houdt in dat nieuwe, slimme technologie wordt toegepast voor een duurzame, sociale en veilige wijk. De wijk biedt de mogelijkheid voor onderzoekers, bewoners en bedrijven om te experimenteren met creatieve en innovatieve ideeën, zoals ten aanzien van bouwmethoden, energieopwekking en -opslag en vervoersconcepten. Zodoende wordt de wijk gezien als reallife proeftuin (‘living lab’) voor nieuwe systemen, processen en diensten. De wijk is nooit af en zal voortdurend worden aangepast aan veranderende omstandigheden en technologieën, om de slimste wijk te kunnen blijven. 2.2.2

Inhoudelijke uitgangspunten en verloop gebiedsontwikkeling

In deze paragraaf beschrijven we het verloop van de gebiedsontwikkeling, en passant komen de inhoudelijke uitgangspunten zo aan de orde.  Samenwerkingsovereenkomst Brandevoort II Project BSD wordt gerealiseerd op het plangebied van Brandevoort Noord ten zuiden van de N270 en ten noorden van de spoorlijn. Brandevoort Noord is als fase II onderdeel van de Vinexwijk Brandevoort (zie kader en figuur 3, p. 7). Het merendeel van het plangebied van BSD is in eigendom van de gemeente. Andere percelen zijn in eigendom van acht verschillende eigenaren (zie figuur 4)5. Figuur 4 Eigendommenkaart Brainport Smart District (bron: Gemeente Helmond, 26 september 2022.

5

Themabijeenkomst Wijk van de Toekomst, 08-11-2022.

Rapport Evaluatie Brainport Smart District

9

In november 2006 sluit de gemeente Helmond met marktpartijen de Samenwerkingsovereenkomst Brandevoort II (ook wel Heads of Agreement)6. Op grond van deze overeenkomst dragen de betreffende marktpartijen hun grondposities in en rondom het gebied over aan de gemeente in ruil voor het recht om, nadat de bestemmingsplanprocedure was afgerond en de gemeente (een deel van) het gebied bouwrijp had gemaakt, bouwrijpe kavels van de gemeente af te nemen. De Samenwerkingsovereenkomst betreft daarmee een bouwclaimovereenkomst7. In december 2017, september 2019 (officieel geen Allonge maar septemberafspraken), maart 2023 en voor het laatst in oktober 2024 is een Allonge 8 getekend bij de Samenwerkingsovereenkomst, waardoor deze op onderdelen is gewijzigd. In gesprek geeft de TU Eindhoven aan dat de afspraak met de gemeente vanaf het begin was “dat alle grond in het aangewezen gebied beschikbaar was voor project BSD en dat het tegen normale vierkante meter-prijzen zou worden uitgegeven. De tekorten die ongetwijfeld zouden ontstaan zouden we op andere manieren moeten verhalen.” De praktijk was dus een andere, dit werd echter pas in een latere fase duidelijk (waarover hieronder meer). De documentstudie wijst uit dat de onderdelen van het project BSD die zijn aan te merken als reguliere gebiedsontwikkeling worden bekostigd door middel van de gemeentelijke grondexploitatie.

Om de innovatiedoelstellingen van project BSD te bereiken, zou een beroep worden gedaan op subsidieregelingen. De grondexploitatie Brandevoort II bestaat uit enkele deelgebieden in Brandevoort Zuid (Stepekolk/ De Veste/ Liverdonk en Hazenwinkel) en Brandevoort Noord bestaande uit BSD. De grondexploitatie bestaat dus uit meerdere projecten. In de projectorganisatie is echter sprake van een ‘knip’. Deze knip kan worden teruggevonden in de gemeentelijke jaarverantwoordingen (waarover later meer). Een ontwikkelende partij zegt hierover: “In de ambtelijke organisatie rondom BSD zijn Brandevoort-Noord en -Zuid opgeknipt. Er kwam een regiegroep (en werk- en projectgroepen) voor Noord en Zuid met elk een andere portefeuillehouder. Deze knip was financieel (in de grondexploitatie) echter niet gemaakt.”  Nota Publiekrechtelijke kaders en uitgangspunten Voor de ontwikkeling van BSD zoekt de gemeente vanaf het begin samenwerking met ‘slimme spelers’ (zie paragraaf 2.1.1). In een 4-daagse sessie onder leiding van bureau Malik (zie paragraaf 2.2.2) leggen de ‘slimme spelers’ in april 2017 de basis voor twaalf ontwerpprincipes (zie opsomming hieronder). De ontwerpprincipes vormen ‘het kompas’ om te komen tot samenhang en eenheid tussen het co-creatieproces tussen bewoners en stakeholders en de benodigde vrijheid om te experimenteren.

Gemeenteblad van Helmond 2024, 289233: Publicatie bouwclaim Nieuw Brandevoort, 12-09-2024 (zie deze link) 6

Ter toelichting: bij een bouwclaimovereenkomst verkoopt de eigenaar de ruwe bouwgrond aan de gemeente, die de grond bouwrijp maakt en delen reserveert voor de openbare ruimte. Vervolgens krijgt de voormalige eigenaar het recht om voor een equivalent van de oppervlakte verkochte grond, woningen te bouwen en hiervoor kavels grond terug te kopen (tegen de door de gemeente vastgestelde prijs, of met de gemeente na onderhandeling overeengekomen). Derhalve ligt er over het algemeen geen relatie tussen de locatie van de oorspronkelijke grond en de locatie van de uiteindelijke bouwkavels. Bij de overeenkomst kunnen nog verschillende andere afspraken worden gemaakt, met ieder een andere verdeling van risico’s tussen de gemeente en de eigenaar van de grond. Als de eigenaar bijvoorbeeld geen afnameplicht heeft, ligt het risico van gronduitgifte bij de gemeente. 7

Een allonge is een aanvullend document dat aan een oorspronkelijke overeenkomst wordt gehecht om wijzigingen of aanvullingen aan te brengen, zonder het hele contract opnieuw op te stellen. 8

Rapport Evaluatie Brainport Smart District

10

Alle activiteiten, faciliteiten, initiatieven en pilots die binnen BSD plaatsvinden moeten aan de ontwerpprincipes voldoen: BSD en haar inwoners bevorderen kwaliteit van leven (inclusief geluk, cohesie en gezondheid); Iedereen voelt zich veilig, zeker en welkom in de BSD-samenleving; Activiteiten komen tegemoet aan de wereldwijde uitdagingen; Faciliteiten en diensten worden door inwoners gedeeld en gebruikt naar vrije keuze; BSD levert geen uitstoot van broeikasgassen en afval op; Alleen hernieuwbare energiebronnen worden gebruikt die overtollige energie produceren. In BSD wordt geen aardgas gebruikt; Nieuwe bronnen en materialen worden alleen gebruikt als er geen alternatief is Mobiliteit is voor iedereen toegankelijk; Inwoners worden in staat gesteld om zelfredzaam te zijn als het gaat om de gezondheidszorg en ziektepreventie; Alle gegenereerde data en de daaraan gelieerde inkomsten worden gedeeld en beheerd door BSD-inwoners; Ontwikkelingen worden geïmplementeerd als een co-creatieproces (inclusief inwoners, onderzoekers, bedrijfsleven en overheid) en zijn aanpasbaar aan toekomstige veranderingen; Ontwikkelingen zijn niet alleen van toepassing op BSD, maar ook op andere wijken in Helmond, steden in Nederland, en wereldwijd.

Langs zeven programma’s is vervolgens aan de ontwikkeling van BSD vorm en inhoud gegeven: Aantrekkelijke Circulaire Wijk Duurzame ontwikkeling vormt de basis voor Brainport Smart District. Het wordt een aantrekkelijke woonomgeving waar zelfvoorzienendheid, organische ontwikkeling, co creatie met eindgebruikers, de samenwerking van de mens met de natuur en haar hulpbronnen worden gecombineerd met de technologie van vandaag en morgen. De transitie van de ‘lineaire economie’ naar de ‘circulaire economie’ wordt vormgegeven op onder meer het gebied van bouwen, energie, water, voedsel en zorg. Participatie In het besluitvormingsproces beslissen bewoners en bedrijven door actieve deelname mee over de totstandkoming en het beheer van BSD. Het betreft het toepassen van processen om verschillende 'lagen' van betrokkenheid van burgers te faciliteren en te onderhouden. Sociale en Veilige Wijk Doelstelling binnen het brede sociale domein is het versterken van de sociaaleconomische basis en het realiseren van ‘sociale stijging’. De ambitie is dat alle inwoners kunnen meedoen, rondkomen en vooruitkomen. Sociale samenhang draagt eveneens bij aan een buurt die veilig is en waar mensen zich veilig voelen.

Gezonde Wijk De ambitie is dat welzijn en gezondheid gestimuleerd worden door enerzijds elkaar te helpen en anderzijds door een schone, groene en aantrekkelijke buitenruimte te creëren die uitnodigt tot beweging en ontmoeting. Het gewenste resultaat is om te komen tot een nieuw en duurzaam gezondheidszorgsysteem met een focus op

Rapport Evaluatie Brainport Smart District

11

preventie door gebruik te maken van technologie en omgeving en door in te zetten op een sterke sociale basis. Digitale Wijk Het uitgangspunt is dat alle gegenereerde data en inkomsten door bewoners zelf worden beheerd en gedeeld. Interactie tussen de fysieke omgeving (de hardware) en de digitale omgeving leidt ertoe dat het onderscheid vervaagt en nieuwe mogelijkheden ontstaan om samen te leven in de wijk. Systemen en diensten worden gebaseerd op open standaarden ten einde interoperabiliteit te waarborgen. Mobiele Wijk Nieuwe technologieën zoals geautomatiseerde voertuigen en nieuwe organisatiestructuren zoals car&ride-sharing bieden kansen om het comfort van reizigers te vergroten, de impact op het milieu te verminderen en zijn daarnaast minder duur en flexibeler. Mobiliteit wordt een vanzelfsprekendheid. Samen met de inwoners worden deze concepten verkend en worden alternatieven ontwikkeld voor persoonlijk gemotoriseerd vervoer en goederen bezorging. Wijk met Energie Energietechniek ontwikkelt zich razendsnel. Het ontwerpen van een gebruikersgericht energiesysteem met onder andere een ‘smarter-grid’-benadering is cruciaal voor een adaptief energiesysteem in tijd en technologie. De overvloedige energie wordt in BSD aangewend voor gratis, toegankelijke, hernieuwbare en betrouwbare energie.

Vervolgens zijn de programma’s uitgewerkt in projectfiches waarin de randvoorwaarden staan beschreven in termen van tijd, geld, kwaliteit, informatie, organisatie en communicatie om te komen tot realisatie. De ontwerpprincipes, de zeven programma’s en de projectfiches staan omschreven in het Plan van Aanpak Brainport Smart District (Deel A) en het Inspiratieboek (deel B). In de Nota Publiekrechtelijke kaders en uitgangspunten (Deel C)9 zijn de relevante vigerende beleidskaders weergegeven. Deze Nota – waarin ook de uitgangspunten uit Deel A en B zijn opgenomen – vormt het vertrekpunt voor het opstellen van de gemeentelijke stedenbouwkundige visie. In de Nota (deel C) is opgenomen dat BSD een wijk wordt van circa 1.500 woningen en twaalf hectare businesspark.  Oprichting Stichting BSD In mei 2018 wordt de Stichting Brainport Smart District opgericht10. Om de innovatieve doelstelling van BSD te realiseren, moet een beroep worden gedaan op externe financiering. Omdat een deel van deze subsidiemiddelen niet rechtstreeks toegankelijk is voor gemeentelijke organisaties, wordt een Stichting opgericht. De gemeente Helmond, de provincie Noord-Brabant, Brainport Development, de TU Eindhoven en Tilburg University maken onderdeel uit van het bestuur van de Stichting.

Ambtenaren geven in gesprek aan dat het zoeken was naar hoe de Stichting gefinancierd kon worden vanuit de gemeente: “Het was een lastig proces om de financiering van de Stichting in

De drie stukken zijn vastgesteld door het college op 06-02-2018 en goedgekeurd door de gemeenteraad op 27-02-2018. 9

10

Bijlage 2 Akte van Oprichting Brainport Smart District, 31-05-2018.

Rapport Evaluatie Brainport Smart District

12

te regelen. In 2018 is besloten de Stichting voor te financieren. Toen moest worden gezocht op welke basis overheidsgeld overgemaakt kon worden. Daar zijn staatssteundeskundigen bijgehaald. We zijn tot een subsidierelatie gekomen omdat er alleen publieke partijen in de Stichting zitten.” Uit gevoerde gesprekken komt terug dat de Stichting ook is opgezet met het idee dat het een slagvaardiger gremium is dan de gemeente voor de innovatieontwikkeling van BSD. Een Stichting hoeft bijvoorbeeld niet altijd langs de gemeenteraad of het college en kan daardoor meer tempo maken (zie paragraaf 2.3.2). Een lid van de Stichting licht toe: “Het is een aparte Stichting, maar opgericht op basis van inspanningen vanuit de gemeente om innovatie mogelijk te maken. Innovatiekracht is in de Stichting gelegd, omdat die niet voor handen was binnen de gemeente zelf. Stichting en gemeente moesten een verlengstuk van elkaar vormen.”  Stedenbouwkundige visie In februari 2019 stelt het college van Burgemeester en Wethouders de stedenbouwkundige visie11 vast. De eerder opgestelde ontwerpprincipes, programma’s en projectfiches zijn door UNStudio (projectleiding en stedenbouwkundige planning), Felixx Landscape (natuur- en landschapsontwerp), Metabolic (circulariteit en klimaatadaptatie), Habidatum en UNSense (data- en technologiestrategie) vertaald naar een stedenbouwkundige visie.

De stedenbouwkundige visie is geënt op zeven kernaspecten: • • • •

•

• •

BSD’s zeven programmalijnen zijn toegepast in een Living Lab model, waar nieuwe initiatieven worden getest en gevalideerd. De visie biedt een flexibel grid dat op basis van vraag wordt ontwikkeld in plaats van een vooraf gefixeerd plan. Zowel bebouwde als natuurlijke gebieden worden beschouwd als productieve gebieden, waar een mix van leven, werken en vermaken wordt aangemoedigd. De visie vertaalt BSD’s hoge ambities op vlak van klimaatadaptatie en circulariteit in een raamwerk dat verzekert dat sociale, economische- en klimatologische duurzaamheid worden bereikt. Flexibiliteit en adaptiviteit van het raamwerk zijn vertaald in het BSD-paspoortsysteem, waarin voor elk perceel algemene richtlijnen voor gebruik zijn vastgelegd – deze kunnen worden geïnterpreteerd en ontwikkeld afhankelijk van de behoeften van gebruikers. BSD’s data-universum is geïntroduceerd als raamwerk om data en informatie te delen en daarmee de efficiëntie en connectiviteit van bewoners te versterken en verrijken. De stedenbouwkundige visie is het resultaat van een intensief proces met de kern van het Brainport Smart District team, gemeentelijke experts op diverse gebieden, participatiesessies met bewoners en kennisinstituten.

In de stedenbouwkundige visie is het plangebied verdeeld in een reeks stroken (van noord naar zuid), waarbij elke strook een eigen bebouwingsdichtheid heeft. In de plandelen met de hoogste dichtheid komen maximaal zestig woningen per hectare (gebouwen met vier tot zes woonlagen). Het gaat om eengezinswoningen en appartementen die beide variëren in grootte. De lineaire landschapsstructuren vormen een conditionerend raamwerk. De inrichting van de lijnen draagt bij aan de werking van de aangrenzende gebieden, en het functioneert als langzaamverkeersstructuur.

11

Stedenbouwkundige visie Brainport Smart District, februari 2019 (zie deze link).

Rapport Evaluatie Brainport Smart District

13

Er is sprake van menging van wonen en werken, en er kunnen in de wijken gedeelde voorzieningen komen, zoals keukens, tuinen en leesruimtes. In het hart van de wijk is een centraal park bedacht van twaalf hectare. Het park wordt collectief bezit van de gebruikers. Rond de buurten is tachtig hectare beschikbaar voor voedselproductie, wateropslag, natuur en energieopwekking. De stedenbouwkundige visie vormt de basis voor het nieuw op te stellen bestemmingsplan, omdat de ontwikkeling van BSD niet past in het huidige bestemmingsplan.  Aanvulling op Samenwerkingsovereenkomst In september 2019 wordt een aanvulling op de Samenwerkingsovereenkomst Brandevoort II uit 2006 gedaan. In deze (september)afspraken wordt met een ontwikkelende- en bouwende partij afgesproken dat de focus in eerste instantie wordt gelegd op de woningbouwversnelling in het zuidelijk plangebied binnen Brandevoort-Zuid. In het gesprek licht deze partij toe: “Er moest gebouwd worden en dat kon daar snel. […] Er werd op verzoek van de Stichting BSD en de gemeente tijdelijk wat meer afstand genomen van BSD fase 1 (Brandevoort Noord). Vervolgens is zonder onze inbreng een nieuw stedenbouwkundig plan tot stand gebracht. Een en ander vond plaats in afwijking van de Samenwerkingsovereenkomst Brandevoort II.

Conform de september 2019 afspraken zijn wij als samenwerkingspartner toch onverminderd proactief blijven meedenken met fase 1 (ook rond de realisatie van 500 tijdelijke woningen). In fase 2 zouden wij intensiever aanhaken en actief gaan ontwikkelen, gebruikmakend van de leerpunten uit fase 1 BSD.” De partij vervolgt: “Tussen ons […] en de gemeente zat voor 2019 spanning. In BrandevoortZuid lag een hoog ambitieniveau op met name beeldkwaliteit wat fors extra kosten met zich meebrengt. De plannen die daar gerealiseerd moesten worden kwamen, mede door de financiële crisis en de kosten, mondjesmaat van de grond, maar er moest gebouwd worden. De gemeente verhoogde ondertussen ook de grondprijzen zonder overleg. Dat heeft in die tijd geresulteerd in een aantal crisisplannen en sobere bouw. […] Als de gemeente nu op een andere manier een hoog ambitieniveau neerlegt voor Brandevoort-Noord, dan is onze insteek: eerst focus op Zuid. Dat is al moeilijk genoeg in dit tijdsgewricht. Daarom is in de Allonge [de septemberafspraken] van 2019 de insteek geweest om te focussen op Brandevoort Zuid, de gemeente de tijd te geven om te starten en te proberen met fase 1 en daarna als samenwerkingspartner aan te haken in fase 2 wanneer er meer realiteitszin in zit en de leermomenten zijn benut.

Hierna zouden in fase 2 BSD ook de bouwclaims ingevuld kunnen worden, zoals bepaald in de Samenwerkingsovereenkomst Brandevoort II. […] Als het ambitieniveau zo hoog zou zijn als voor fase 1, dan zou fase 2 vertragen en zou er voor deze fase naar onze verwachting (te laat) een koerswijziging volgen. We hebben wel met de gemeente uitgesproken dat fase 1 ook kan dienen als ‘proeftuin’. Ook wij waren wel benieuwd naar de haalbaarheid van een aantal ambities.” Het feit dat er een bouwclaim lag weet dan ook Stichting BSD. Dit heeft vervolgens voortdurend op de achtergrond meegespeeld en leidt nog meerdere malen tot nieuwe overeenkomsten. Vanuit de optiek van de Stichting was dat echter een “probleem van de gemeente”. Het was een afspraak die de gemeente had gemaakt en waarover de gemeente gesprekken voerde.

 Q-book als toetsingskader en planselectie In juni 2020 stelt de Stichting BSD het Quality Book (hierna Q-book) vast. Het boek beschrijft het integrale toetsingskader (kwaliteitsrichtlijn) van de acht programmalijnen. Aan de zeven programmalijnen zoals eerder gepresenteerd wordt de lijn ‘wijk met water’ toegevoegd. Een programmamanager van de Stichting licht toe: “Als programmamanager was je in de lead voor een hoofdstuk uit het Q-book. Dat was niet omdat je in je eentje de expertise diende te Rapport Evaluatie Brainport Smart District

14

hebben op een onderwerp, het was de bedoeling dat we alle kennis die er op het onderwerp was bundelden en samenbrachten in dat hoofdstuk. […] Het Q-book staat los van het stedenbouwkundig plan dat later door een extern bureau is opgesteld. De inhoud van het Qbook en het stedenbouwkundig plan moesten wel overeenstemmen.” Ook is in het Q-book vastgelegd wat het ambitieniveau is waaraan de projectvoorstellen binnen het plangebied BSD moeten voldoen. In die periode haalt BSD ook de internationale media. In juli 2020 publiceert de NY Times een artikel over BSD 12. Het Quality Team13 (hierna Q-team) wordt eind 2020 geïnstalleerd. Dit team moet de implementatie van de stedenbouwkundige visie begeleiden en moest erop toezien dat de kernambities worden behaald. In het Q-Team zitten onder andere leden van het Stichtingsbestuur BSD, hoogleraren en professoren en een afgevaardigde van UNStudio (medeopsteller van de stedenbouwkundige visie) 14. Het Q-team begeleidt de implementatie van de stedenbouwkundige visie en adviseert het college ten aanzien van de ruimtelijke kwaliteit van projecten in het plangebied, en het bestuur van de Stichting ten aanzien van de passendheid van initiatieven/activiteiten binnen de doelstellingen van BSD. Het Q-team moet daarnaast concrete voorstellen voor de invulling van BSD gaan toetsen aan het Quality Book.

Een gesproken lid van het Q-team geeft aan: “Het Q-team had de taak om de innovatielat hoog te leggen. Onze opgave was om de innovatie te borgen en criteria ervoor aan te geven. De praktische bruikbaarheid in de praktijk, dat zat niet in het Q-team. Het borgen van innovatie hebben we in het Q-book gedaan.” De werkwijze met het Q-book bood volgens de gesproken ambtenaren ruimte om flexibel om te gaan met problemen die zij tegenkwamen in reguliere gebiedsontwikkeling: “Projectvoorstellen werden niet alleen beoordeeld op het Bouwbesluit, maar ook op andere (programma)lijnen via het Q-book”. De bedoeling was om het Q-book jaarlijks te evalueren en zo nodig bij te stellen naar meer of minder ambitieuze kaders. Het Q-book wordt in februari 2021 door de gemeenteraad vastgesteld15. Vervolgens wordt vanuit de Stichting een planselectie voor de invulling van BSD opgestart, in de vorm van business challenges (andere benaming voor light tenders). Dit was bedoeld om consortia voor een bepaald aantal woningen aan project BSD te binden. Er worden tweehonderd plannen ingediend en gepitcht. Uiteindelijk wordt met veertig consortia (ontwikkelaars, bouwers, corporaties en particulieren) een intentieovereenkomst gesloten door de Stichting. De gemeente is hier geen ondertekenende partij.

De plannen/projecten die zijn ingediend zijn door het Q-team beoordeeld en moesten op drie van de acht programmalijnen excelleren om geselecteerd te worden. Met deze veertig consortia komen circa 1.000 woningen in ontwikkeling16. De gemeente heeft hiervoor de noodzakelijke gronden in bezit en er is een sluitende grondexploitatie17 zo geeft men aan.

12

Zie deze link.

Het Q-Team heeft een huishoudelijk regelement (Reglement van Orde Quality Team) waarin de projectgewijze werking van het Q-Team is beschreven. De Verordening Quality Team Brainport Smart District (zie deze link), wordt in juli 2019 door de gemeenteraad vastgesteld. 13

14

Zie voor de leden deze link.

15

Raadsvoorstel 6, Kwaliteitsboek (Q-boek) Brainport Smart District, 9 februari 2021.

Raadsvoorstel 19, Masterplan, Beeldkwaliteitsplan en financiële Impact Brainport Smart District, 22 februari 2022. 16

17

Statenmededeling Rol provincie bij Stichting Brainport Smart District, 28-03-2023 (zie deze link).

Rapport Evaluatie Brainport Smart District

15

 Wijziging stedenbouwkundige visie In september 2020 wordt door de Stichting BSD in samenwerking met de colleges van de gemeente en de provincie Noord-Brabant gestart met een onderzoek over de toekomstige financiering van de benodigde innovatie voor BSD. Het onderzoek heeft als uitgangspunt dat het beoogde niveau van innovatie (zoals beschreven in het Q-book) op peil blijft en dat de woningbouwproductie kan worden gerealiseerd. Op basis van het onderzoek worden er aanpassingen gedaan aan de programmering en het ontwerp van de stedenbouwkundige visie, om tot een financieel uitvoerbaar (exploitatie)plan te komen. De belangrijkste aanpassing is het aantal woningen. In plaats van 1.500 woningen zullen in BSD maximaal 2.100 permanente woningen gebouwd worden18. BSD bestaat dan uit een eerste fase van circa 1.100 woningen. In de tweede fase zou de bestaande bouwclaim worden ingevuld. Hiermee zou deze bouwclaim – en dus ook de gemaakte afspraken in de (september)afspraken van 2019 – de opstart van BSD niet in de weg staan zo redeneerde de Stichting BSD.  Toekenning Woningbouwimpuls In februari 2021 kent het Rijk € 3.2 miljoen toe uit de Woningbouwimpuls voor het project BSD ten aanzien van de realisatie van 500 tijdelijke woningen19 (woningen die voor 15 jaar worden vergund).

De tijdelijke woningen komen op een plot die op enige afstand van de huidige woningen ligt, op gronden van de gemeente, en dicht bij de ontsluitingsweg de Voort20 (zie figuur 2). Er wordt begonnen met de ontwikkeling van de eerste 52 tijdelijke woningen in Telkesveld door mHome. Voor de overige woningen kunnen ook andere partijen worden gevonden. De tijdelijke woningen zijn bedoeld om in te spelen op de acute woningbehoefte en volgen uit de gesloten Woondeal met de provincie21. De economische crisis is op dat moment voorbij en de vraag trekt aan. Figuur 5 Locatie van de 500 tijdelijke woningen (bron: Presentatie tijdelijke woningen BSD, 29-04-2021).

18

RIB 40, 30-03-2021.

19

RIB 24, 18-02-2021.

20

Antwoorden op technische vragen CDA tijdelijke woningen BSD, 29-04-2021.

Commissieformat Tijdelijke woningen in Brainport Smart District, 20-04-2021 en jaarverantwoording 2019. 21

Rapport Evaluatie Brainport Smart District

16

 Afspraken met de woningcorporaties In 2021 wordt in de samenwerkingsafspraken (ook wel prestatieafspraken) met de woningcorporaties Compaen, Woonbedrijf Eindhoven en woCom afgesproken dat een kleine projectorganisatie met deelnemers van de gemeente en corporaties zich buigt over de lopende gebiedsontwikkeling en de sociale ruggengraat van Brandevoort/BSD22. Afgesproken wordt dat er 25% sociale woningbouw zou komen in BSD. Een gesproken medewerker van een corporatie licht toe: “Het proces na de pitches [projectselectie red.] liep eigenlijk niet. Vanuit ontwerpersperspectief is het ingewikkeld om iets te ontwerpen als er geen programmatische context wordt gegeven en het project op innovatie gestoeld is. […] We [de drie woningcorporaties red.] waren het eens dat BSD niet opschoot. We besloten ons op te werpen als logische partner van de gemeente, die steun kon bieden zodat het plan voort kon gaan. Als we krachten bundelen ontstaat er een ankerpunt in ‘het weiland’ waar je de rest van BSD omheen kan bouwen was de gedachte. Door een percentage van 25% sociale huurwoningen af te spreken was er ook de zekerheid voor de woningcorporaties dat dit programmatische uitgangspunt geborgd was. De medewerker vervolgt: “Met zijn drieën waren we als het ware één corporatie om zo ook het aantal betrokken partijen te reduceren.

De gemeente moest wennen aan de idee dat de corporaties nergens heen gaan. We zijn aanspreekbaar op de lange termijn ten aan zien van het functioneren van wijken en buurten. Daarom hebben we ons ook verenigd: dat zou ook een kenmerk moeten zijn van BSD. Het moest een inclusieve wijk worden. Dan is de corporatie een logische partner.”  Innovatiepropositie BSD Samen met de Stichting BSD wordt een innovatiepropositie ontwikkeld, waarmee wordt ingezet op financiering van de innovatieve aspecten binnen BSD uit nationale en Europese fondsen. In mei 2021 wordt deze propositie gedeeld met de gemeenteraad 23. Vanuit de innovatiepropositie wordt toegewerkt naar externe financiering, en een aanvraag voor het Nationaal Groeifonds (NGF). Een lid van de Stichting voegt toe: “De subsidieaanvraag aan het NGF is twee keer voorgelegd. De eerste versie was on hold gesteld vanuit NGF, dat gold voor hele gebouwenconsortium, om de aanvraag aan te scherpen. Dat maakte dat bedragen veranderden. Eerst werd ingestoken op 200 miljoen o.i.d., dat werd gekapt op 100 miljoen.

Dan moet je aan alle kanten comprimeren.”  Oplossingsrichtingen innovatiefinanciering In de tweede helft van 2021 wordt de gemeenteraad meermaals geïnformeerd en gevraagd aandachtspunten mee te geven aangaande de ontwikkeling van de grondexploitatie en de financiering van de innovaties binnen project BSD in aanloop naar verdere besluitvorming. Het college formuleert een financieringsopgave bestaande uit twee onderdelen: 1)

het komen tot een financieel verantwoorde grondexploitatie BSD; en,

2)

de bekostiging van de innovatie (sociaal, technisch en proces) buiten de grondexploitatie om.

Het college legt de eerste contouren van een oplossingsrichting voor. Gedacht wordt aan een geoptimaliseerd stedenbouwkundig plan en gedifferentieerd woningbouwprogramma (25% sociale huur). Dit resulterend in een extra tekort van € 2,5 miljoen ten opzichte van de

22

RIB 44, 28-03-2023.

23

RIB 57, 12-05-2021.

Rapport Evaluatie Brainport Smart District

17

financiële (reeds getroffen) voorziening. Ook denkt men aan een nieuw gronduitgiftemodel, het zogenaamde ‘campusmodel24’ om financiële middelen te genereren t.b.v. innovaties, het aantrekken van externe financiering op basis van de innovatiepropositie, met een nadrukkelijke focus op het Nationaal Groeifonds en het aangaan van langdurige partnerschappen met de Helmondse woningcorporaties en maatwerk samenwerkingen met private partijen.25  Doorrekening grondexploitatie In oktober 2021 vindt een doorrekening plaats van de grondexploitatie van deelgebied Brandevoort-Noord op grond van de laatste inhoudelijke uitgangspunten. In afwachting van een raadsbesluit daartoe is er nog geen sprake van een splitsing van de grondexploitatie in een grondexploitatie van project BSD en de andere projecten binnen Brandevoort-Noord. Deze doorrekening leidt tot een nadelig financieel resultaat, welke eerder al aan de gemeenteraad aangekondigd was (o.a. opiniecommissie 8 juli 2021). Het negatieve resultaat komt onder andere door het ophogen van het percentage sociale huurwoningen in het woonprogramma naar 25% als gevolg van de gemaakte afspraken met de woningcorporaties (later ook geborgd in het Masterplan en Beeldkwaliteitsplan, zie hieronder), en het verlengen van de looptijd waardoor de rentelast uit hetverleden drukt op het resultaat.

Het verlengen van de looptijd wordt veroorzaakt door het toevoegen van 600 woningen en het mogelijk maken van 500 tijdelijke woningen26.  Masterplan en Beeldkwaliteitsplan BSD In februari 2022 stemt de gemeenteraad in met het Masterplan en Beeldkwaliteitsplan BSD 27. Dit vormt een aanvullend ontwikkelkader voor het Q-book. Het Masterplan en Beeldkwaliteitsplan28 vormen de inhoudelijke basis voor het op te stellen bestemmings- en exploitatieplan. In het bijbehorende raadsvoorstel is opgenomen dat het woningbouwprogramma bestaat uit onder andere 2.073 permanente woningen, 500 tijdelijke woningen, 4 hectare bedrijventerrein en 4 hectare woonwerkmilieus. Ook is opgenomen dat 25% van het woningbouwprogramma van BSD voor de sociale doelgroep zal zijn, waarvan 12,5% huurappartementen en 12,5% eengezinswoningen. Dit percentage is hoger dan de oorspronkelijke 15% sociale huur opgenomen in het Bestemmingsplan Brandevoort II, dat overigens al eerder iets was opgehoogd naar 18%.29 De gemeenteraad stemt ook in met de nadelige financiële impact van de wijziging ten opzichte van de grondexploitatie van Brandevoort II. Doorrekening van de grondexploitatie laat een

24

In het campusmodel verkoopt de gemeente de grond niet aan de nieuwe bewoners/eigenaren, maar verhuurt/verpacht zij de grond. De gemeente ontvangt daardoor een terugkerend bedrag dat is gekoppeld aan de waarde van de grond, waarmee blijvende inkomsten ontstaan die kunnen worden ingezet voor innovatie. Hierbij zou de gemeente ook vervangen kunnen worden door een nieuw op te richten bedrijf dat het campusmodel exploiteert en beheert (zie onder meer Presentatie t.b.v. Raadsbijeenkomst 7 oktober 2021). 25

Opiniecommissie, 8-07-2021.

26

Financiële impact Brainport Smart District, 22-02-2022.

Raadsvoorstel 19, Masterplan, Beeldkwaliteitsplan en financiële Impact Brainport Smart District, 2202-2022. 27

28

Zie deze link.

Themabijeenkomst Wijk van de Toekomst: Samen bouwen aan de maatschappij van morgen, 08-112022 en Financiële impact Brainport Smart District, 22-02-2022. 29

Rapport Evaluatie Brainport Smart District

18

negatief resultaat zien van € 35 miljoen30. Dit resultaat is minder nadelig dan de doorrekening uit oktober 202131.  Ontwerpbestemmings- en exploitatieplan In december 2022 wordt het Chw-ontwerpbestemmingsplan32 en het ontwerpexploitatieplan van BSD ter inzage gelegd bij de gemeenteraad. Het ontwerpbestemmingsplan maakt de ontwikkeling van (een deel van) de percelen voor (hoofdzakelijk) woningbouw en commerciële en maatschappelijke voorzieningen mogelijk. Besluitvorming door de raad heeft niet plaatsgevonden. Voor de economische uitvoeringsparagraaf van het ontwerpbestemmingsplan is het wettelijk verplicht een exploitatieplan op te stellen, in verband met de aangewezen bouwplannen op grond van derden33. Er wordt een ontwerpexploitatieplan opgesteld, omdat de gemeente niet met alle eigenaren binnen het plangebied een anterieure overeenkomst heeft kunnen sluiten 34. De ingediende zienswijzen op het ontwerpbestemmingsplan gaan met name over de parkeernormen (het vereisen van een parkeernorm van 0,2 wordt door een indiener van de zienswijze als onhaalbaar geacht) en over economische haalbaarheid. De bij het raadsvoorstel gevoegde doorrekening van het ontwerpbestemmingsplan toont een fors extra tekort op de grondexploitatie van deelgebied Brandevoort Noord, het tekort is dan potentieel € 67 miljoen. Dit is bijna een verdubbeling van de eerdere doorrekening.

 Q-book 2.0 In mei 2023 wordt het Q-book 2.0 gepresenteerd 35. Dit is een vervolgversie van het eerder opgestelde Q-book. Een programmanager van de Stichting licht toe: “Achter Q-book 2.0 zaten in grote lijnen concrete berekeningen over de kosten per programmalijn. Dit was een verbetering en aanscherping van Q-book 1.0 op basis van opgedane kennis en voortschrijdend inzicht en ontwikkelingen.” Q-book 2.0 is ambtelijk (medewerkers Stichting) wel opgesteld, maar in verband met de op handen zijnde koerswijziging nooit aan college en raad voorgelegd 36.  Koerswijziging project BSD In oktober 2023 besluit het college een nieuwe koers voor het project BSD uit te werken (zie paragraaf 2.1.2). In afwachting van het nieuwe plan wordt de bestemmingsplanprocedure van project BSD ‘on hold’ gezet. Stichting BSD ontvangt in december 2023 het besluit tot subsidieverlening uit het Nationaal Groeifonds. Het gaat om een bedrag van € 7,5 miljoen. Dit is fors lager dan het aangevraagde bedrag. Hiernaast zijn meerdere lobbyactiviteiten ontplooid

30

RIB 130, 6-10-2023.

31

Financiële impact Brainport Smart District, 22-02-2022.

Een Chw-bestemmingsplan is een ruimtelijk plan dat is opgesteld onder de Crisis- en herstelwet, een wet die bedoeld was om grote ruimtelijke projecten te versnellen. 32

Raadsvoorstel 19, Masterplan, Beeldkwaliteitsplan en financiële Impact Brainport Smart District, 22 februari 2022. 33

34

RIB 140, 21-12-2022 (Zie deze link).

35

Brainport Smart District Quality Book 2.0, mei 2023.

36

Ambtelijk wederhoor.

Rapport Evaluatie Brainport Smart District

19

en in sommige gevallen aanvullende subsidies binnengehaald (zie ook paragraaf 3.5). Lang niet alle lobbyactiviteiten zijn echter een succes gebleken 37. In juli 2024 besluit de gemeenteraad het bestemmingsplan en exploitatieplan niet vast te stellen. Ook worden het Masterplan en Beeldkwaliteitsplan, de verordening Quality Team Brainport Smart District en het Q-book Brainport Smart District ingetrokken. De gemeenteraad geeft opdracht aan het college om een nieuwe koers voor de ontwikkeling van het gebied uit te werken38. 2.2.3

Welke redenen lagen ten grondslag aan het – in oktober 2023 – bijstellen van de ambities van Brandevoort Noord/ BSD en hoe verliep de koerswijziging?

In oktober 2023 besluit het college een nieuwe koers voor het project BSD uit te werken. Het college besluit hiertoe vanwege het grote financiële risico wat de gemeente loopt door een verwacht groter tekort op de gemeentelijke grondexploitatie na doorrekening van het ontwerpbestemmingsplan en precisering van de inrichting van de wijk. In een artikel op de gemeentewebsite staat: “Waar al rekening werd gehouden met een negatief resultaat op de grondexploitatie van € 35 miljoen zou dit bij ongewijzigd beleid stijgen tot mogelijk € 67 miljoen. Dat heeft onder meer te maken met veranderingen op de woningmarkt en gestegen rente.” 39 In 2022 wordt de vraag wat het project doet met de gemeentelijke boekhouding voor het gemeentebestuur belangrijker. Ambtenaren beschrijven: “De doorrekeningen op het weerstandsvermogen gaven onvoldoende perspectief voor het project. Bovendien hebben we nog meer te ontwikkelen in de gemeente. Het college sprak uit dat het project BSD een nagel is aan de financiële doodskist van de gemeente.” Ambtenaren geven aan dat het lastig was om binnen de grondexploitatie precieze berekeningen te maken. In de (meer traditionele) grondexploitatie is het moeilijk te anticiperen op de voorgestelde vernieuwingen.

Voor de innovatiekant van het project bleef bovendien onduidelijk wie dit ging financieren, en ook wie het meerjarig beheer en onderhoud van de wijk of buurt gebonden innovaties zou betalen was onduidelijk. Bij de gesproken ambtenaren leidt dit tot de vraag: moeten we dit project nog wel willen voortzetten? Ook de tegenvallende innovatiegelden (waaronder de NGF-subsidie) dragen bij aan de inschatting dat een groter financieel risico wordt gelopen dan reeds geaccepteerd was (de grondexploitatie was vanaf het begin negatief, maar dat was ook door alle betrokkenen en de gemeenteraad geaccepteerd). Juist de innovatieve aspecten van BSD kunnen echter niet uit de grondexploitatie worden gefinancierd en het zal de marktpartijen ook niet altijd lukken om deze kosten zelf te dragen zo is de gedachte. De ingediende zienswijzen op het ontwerpbestemmingsplan leiden aan de gemeentelijke zijde ook tot twijfels over de haalbaarheid en doorlooptijd van het project. De kans op een gang naar de Raad van State wordt groot geacht wat het risico op vertraging vergroot. Ook spelen er juridische risico’s door complexiteit in alle inmiddels gesloten overeenkomsten met de projectontwikkelaars. Een van de betrokken wethouders voegt toe: “Doorstuderen op het plan zou er niet voor zorgen dat we een kleinere min kregen op de grondexploitatie. We hebben wel nagedacht over

37

Ambtelijk wederhoor.

Gemeenteblad van Helmond 2024, 352003: Bestemmingsplan en exploitatieplan Brainport Smart District niet vastgesteld, 14-08-2024. 38

39

https://www.helmond.nl/1/nieuws/2023/oktober/nieuwe-koers-voor-brainport-smart-district

Rapport Evaluatie Brainport Smart District

20

optimalisaties binnen het bestemmingsplan. Intussen veranderde ook de wereld om ons heen en nam de druk om woningen te bouwen toe.” Ook dat droeg bij aan het bijstellen van de ambities. Voorafgaand aan de gemeenteraadsverkiezingen in 2022 wordt daarom een gesprek met de Stichting gevoerd over het continueren van BSD; uiteindelijk bekend geworden in termen van de scenario’s goud, zilver, brons, of een alternatief om de ontwikkeling van de innovatieve wijk te stoppen en over te gaan tot de ontwikkeling van een ‘gewone’ woonwijk. Ambtenaren beschrijven: “De memo die hieruit voortkwam werd na de verkiezingen ingebracht vanuit de ambtelijke organisatie en besproken met de formerende partijen. Op basis van die memo en de gesprekken is besloten door te gaan met de ontwikkeling van BSD maar wel op een realistische manier en met de inzet om vooral woningen te bouwen. Ambtelijk was het advies om met een schone lei te beginnen en te stoppen met innovatie binnen BSD, maar daar was politiek geen draagvlak voor.” 2.2.4