Nota van bevindingen

55

Omgevingsdienst IJmond (13 december 2023). Memo procesvoorstel naar een gedragen plan van aanpak IBP

56

Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (december 2023). Beoordeling zelftoets robuuste omgevingsdienst.

57

Ibid.

24 / 66

2024: Plan van Aanpak en start uitvoering met focus op toekomstbestendigheid Plan van Aanpak (maart 2024) Op 27 maart 2024 stelt het AB het PvA IBP-versterking VTH-stelsel vast en op 28 maart 2024 wordt dit plan aangeboden aan de Staatssecretaris.58 Het PvA is opgesteld in co-productie met twee externe adviespartners. Het PvA kent vijf ontwikkellijnen: 1. Herijken van bestaande taken en formatie 2. Onderzoeken verbreding huidig takenpakket 3. Vereenvoudigen van GR 4. Vormgeven van structureel–provinciebrede samenwerking 5. Doorontwikkelen interne organisatie. Het PvA is, zo staat beschreven, het resultaat van een bestuurlijk proces van het AB. Het kijkt naar de ontwikkelingen die op de OD afkomen en naar waar de dienst staat en in de nabije toekomst moet staan. Het bevat het bestuurlijk antwoord op de wijze waarop de ODIJ wil doorontwikkelen tot een zelfstandig toekomstbestendige OD. Het is tegelijkertijd de uitvoeringsagenda voor de toekomstige periode. Om zelfstandig toekomstbestendig te zijn, zo staat in het AB-besluit, dient de ODIJ strategische samenwerking op landelijk en provinciaal niveau aan te gaan.59 Met voornoemd AB-besluit staat de ODIJ specifiek stil bij het versterken van de strategische samenwerking van de vier Noord-Hollandse omgevingsdiensten60.

Het aangaan van strategische samenwerking is volgens het AB niet vrijblijvend en maakt integraal onderdeel uit van de aanpak naar de toekomst toe. Over de vorm waarin de samenwerking dient te worden vormgegeven, is nog geen bestuurlijke keuze gemaakt. De noodzaak hiertoe wordt wel bestuurlijk onderkend.61 Bij het PvA zijn een notitie over het versterken van de samenwerking tussen de omgevingsdiensten in Noord-Holland en Flevoland en de samenwerkingsagenda van de Noord-Hollandse diensten samengevoegd. Bestuursopdracht (april 2024) en vertaling in conceptbegrotingswijziging 2025 (juni 2024) Vrijwel gelijktijdig met de ontwikkeling van het PvA, verstrekte het DB op 6 maart 2024 aan de directeur van ODIJ een bestuursopdracht62. In de opdracht vroeg het DB om een analyse naar de staat van de organisatie en het uitvoeren van de opdracht van de deelnemers. De doorlooptijd van deze opdracht betrof zes weken. Deze opdracht is uitgevoerd onder begeleiding van dezelfde twee externe partijen die ook betrokken waren bij het opstellen van het PvA (maart 2024). Het resultaat van de Bestuursopdracht is verschenen op 25 april 2024 met de titel 'Twee zijden van een medaille’. Deze twee zijden betekenen: dat wat goed is behouden én wat nog niet op orde is stapsgewijs aanpakken of oplossen. Deze medaille is door de ODIJ als volgt gevisualiseerd:63

58

Omgevingsdienst IJmond (27 maart 2024). Besluit Algemeen Bestuur Plan van Aanpak (besluitnummer AB 2024-00x).

59

Ibid.

60

Dit zijn naast de ODIJ de OD NZKG (eerder benoemd), OD NHN (eerder benoemd) en de Omgevingsdienst Flevoland, Gooi en Vechtstreek (OFGV).

61

Omgevingsdienst IJmond (27 maart 2024). Besluit Algemeen Bestuur Plan van Aanpak (besluitnummer AB 2024-00x).

62

Omgevingsdienst IJmond (27 maart 2024). Bestuurlijke opdracht aan directeur (besluitnummer AB 2024- 004).

63

Toekomstbestendig OD IJmond Regioraad – maart en april 2025

25 / 66

Figuur 5. Twee zijden van de medaille.64 Het rapport schetst het perspectief voor ‘een zelfstandig toekomstbestendige organisatie’. De organisatie wil doorontwikkelen naar een organisatie die 12 eigenschappen heeft. Voorbeelden van dit soort eigenschappen zijn: 1. Een organisatie die kan leunen op een duidelijk juridisch kader met een actuele gemeenschappelijke regeling (GR), duidelijke contracten (DVO's), een duidelijke financiering en een heldere P&C cyclus. 2. Een organisatie waarbij deelnemers én medewerkers een duidelijk beeld hebben van de bestuurlijke ambities en de omvang van de opgave die er ligt. 3. Waarbij als dat nodig is tijdig en volledig met de deelnemers wordt gecommuniceerd over eventuele afwijkingen. Hiervoor is een vaste bestuurlijke- en ambtelijke overlegstructuur nodig. 4. Waarbij deelnemers ook optreden als professionele opdrachtgevers en in staat zijn aan te geven wat zij willen en met de organisatie in gesprek gaan wanneer dat nodig is. 5. Waar deelnemers als eigenaren van de organisatie waar mogelijk de organisatie ondersteunen en ook zien als een dienst van henzelf. Alle eigenschappen zijn opgenomen in Bijlage 2. Er worden vijf stappen geschetst om te komen tot het genoemde perspectief: 1. Begrotingswijziging 2025 (ten behoeve van de inhoudelijk te zetten stappen) 2.

Vernieuwen GR, DVO’s en financieringsstructuur (dit is gelijk aan ontwikkellijnen 1 en 3 uit het PvA) 3. Keuze voor organisatievorm 4. Meerjaren ontwikkelagenda interne organisatie 5. Strategische samenwerking (gelijk met ontwikkellijn 5 uit het PvA). Het AB stemt op 19 juni 2024 in met de conceptbegrotingswijziging, waar de bestuursopdracht als onderlegger voor diende.65 Hierdoor kan incidenteel € 2.000.000 bij deelnemers worden opgevraagd voor de doorontwikkeling. Beoordeling PvA door Ministerie van IenW (mei – oktober 2024) De PvA’s van alle OD’s zijn medio 2024 geanalyseerd en beoordeeld door het ministerie van IenW. Het ministerie constateerde, op basis van de toen beschikbare informatie, dat het niet aannemelijk was dat de ODIJ op tijd aan de

64

Omgevingsdienst IJmond (25 april 2024). Rapportage Bestuursopdracht ‘Twee zijden van een medaille’ Voor een toekomstbestendig Omgevingsdienst IJmond

65

Omgevingsdienst IJmond (27 maart 2024). Besluit 2024-010 Begrotingswijziging 2025.

26 / 66

robuustheidscriteria zou gaan voldoen. Hier is het AB op 20 september 2024 over geïnformeerd.66 De belangrijkste knelpunten voor het ministerie waren op dat moment dat: er nog geen zicht was op de beoogde toename van taken om te kunnen voldoen aan het omzetcriterium (voor basis- en milieugerelateerde plustaken); er voor meerdere criteria informatie ontbrak. Zo is de ODIJ niet ingegaan op: 80% medewerkers in vaste dienst, het voldoen aan de kwaliteitscriteria, een opleidingsprogramma en business intelligence; er geen (desgevraagde) tijdsplanning per kwartaal was gemaakt. Op 25 september 2024 hebben de ODIJ en het ministerie van IenW met elkaar gesproken over de eerste beoordeling van het PvA. Het verslag van dit overleg maakte onderdeel uit van de AB-stukken van 6 november 2024.67 Vanuit de ODIJ is hierbij aangegeven dat het ministerie wel erg sterk op de criteria heeft getoetst en weinig aandacht heeft gehad voor de context waarbinnen de ODIJ opereert en de bedoeling van de criteria. 68 De directeur heeft tijdens het gesprek gevraagd welke instrumenten IenW kan gebruiken om te sturen.

IenW gaf aan dat dat mogelijk was via: de regierol van de provincie, financiële middelen en het vastleggen van de robuustheidscriteria in een Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB).69 Vanuit het ministerie wordt aangegeven dat er een bedrag van circa € 200.000-250.000 per omgevingsdienst nog dit jaar beschikbaar komt, gekoppeld aan het PvA.70 In het verslag van het gesprek staat vervolgens opgenomen dat de ODIJ in eerste instantie in de veronderstelling was robuust te zijn, waardoor er laat is ingestapt in het proces. In sneltreinvaart is getracht de stand van zaken van de ODIJ in kaart te brengen. Dit was tijdens het schrijven van het plan van aanpak nog niet volledig gelukt. Daarom is gekozen voor een richtinggevend plan met vijf ontwikkellijnen, om ondertussen de benodigde informatie in beeld te krijgen. Addendum op PvA (oktober – november 2024) De ODIJ is kort na de beoordeling met een addendum op het PvA gekomen. Dit is op 9 oktober 2024 door het DB vastgesteld en op 11 oktober 2024 met het ministerie gedeeld.71 Met dit addendum diende de ODIJ informatie in die eerder niet ter beschikking was. Deze informatie is ter kennisname gedeeld met het AB tijdens de Algemeen Bestuurvergadering van 6 november 2024. Het addendum kent de volgende aanvullingen op het eerdere PvA. Tijdsplanning per kwartaal Omzet basistaken incl. milieutaken

Er is een tijdsplanning per kwartaal opgenomen. In de afgelopen jaren is niet consequent genoeg gekeken naar de formatieve en financiële consequenties van (externe en interne) ontwikkelingen in de omvang van taken en het op de juiste formatie zetten van extra taken. Het AB heeft incidentele middelen beschikbaar gesteld om hier een proces op te zetten. Deze middelen zijn opgevraagd middels een begrotingswijziging die momenteel in behandeling is bij de gemeenteraden en

66

Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (20 september 2024). Beoordeling plan van aanpak robuuste omgevingsdienst.

67

Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (25 september 2024). Verslag Gesprek Omgevingsdienst IJmond beoordeling plan van aanpak.

68

Dit is in het interview met de ODIJ i.h.k.v. dit onderzoek nogmaals benadrukt.

69

Het Ministerie is gestart met een traject om de robuustheidscriteria wettelijk vast te leggen in Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB). Daarmee kunnen

de robuustheidscriteria wettelijk worden verankerd. (Bron: Brieven aan OD’s – verzoek tot zelftoets (17 juli 2023). De AMvB waarin de robuustheidscriteria geborgd gaan worden ligt tussen september 2025 en januari 2026 voor ter internetconsultatie. 70

Een bedrag van € 200.000 is in mindering gebracht op de benodigde incidentele middelen voor 2026.

71

Omgevingsdienst IJmond (6 november 2024). Terugkoppeling + vervolgaanpak beoordeling IenW PvA IBP-VTH (Besluit nr. AB 2024-025).

27 / 66

80% personeelsbestand in vaste dienst Kwaliteitscriteria basisen plustaken Innovatieagenda

Provinciale Staten. Vooruitlopend op instemming heeft het dagelijks bestuur de dienst de ruimte gegeven te starten met de uitvoering. Er zijn twee externe analyses uitgevoerd: Een analyse langs de lijn van 7 productgroepen laat zien dat er een formatiestijging van 17-21 FTE wordt verwacht om de huidige opgaven goed te koppelen aan capaciteit. Er wordt een inschatting gemaakt dat de overhead en bedrijfsvoering structureel op jaarbasis met € 700.000 euro verhoogd dienen te worden. Met percentages van 95% voor de totale formatie en 96% voor het milieusegment, overtreft de organisatie de gestelde norm aanzienlijk In het PvA werd niet ingegaan op het voldoen aan de kwaliteitscriteria. Er is nu uitgewerkt hoe de ODIJ scoort op de kwaliteitscriteria. Geconstateerd wordt dat er op drie deskundigheidsgebieden deels wordt voldaan en dat hier aan wordt gewerkt. Het gaat om brandveiligheid, afvalwater-indirecte lozingen en externe veiligheid. Ten tijde van het opstellen van het plan van aanpak was de planning voor het opstellen van een innovatieagenda nog niet bekend. Inmiddels is duidelijk dat de organisatie in Q2-Q3 2025 de innovatieagenda opstelt en in Q4 2025 zal voorleggen aan het bestuur

Afspraken GR t.a.v. terugname taken

De geactualiseerde GR- en DVO-structuur wordt opgesteld in nauwe samenwerking met de deelnemers. Oplevering staat gepland voor Q1 2025. Gedurende Q2 en Q3 van 2025 worden deze besproken met bestuur, colleges, raden en Staten

Weerstandsratio

Een herijking van het weerstandsvermogen is gepland in de laatste fase van het Programma actualisatie GR, DVO en financieringsstructuur. De verwachting is dat de herijkte financiering een positieve invloed zal hebben op het benodigde weerstandsvermogen

Fusie perspectief

Het bestuur van de ODIJ hecht er belang aan op te merken dat ‘fusie-perspectief’ niet als doel op zichzelf gezien wordt. Wel erkent het bestuur dat de grote veranderende opgaven zeker aanleiding geeft om goed naar de huidige en toekomstige situatie te kijken. Over de as van de opgaven, inhoud en inzicht hierin zal het bestuur komende jaren opnieuw strategisch positioneren ten aanzien van vorm en functie van de ODIJ. Vanuit het inzicht dat ontstaan is tijdens en na het opstellen van het plan van aanpak IBP heeft het bestuur besloten om externe toekomstscenario’s in beeld te brengen, waaronder fusie In de zomerperiode van 2024 is de dienst gestart met het opstellen van een strategische personeelsplanning. Dit document, inclusief een systematiek om deze actueel te houden, dient begin 2025 gereed te zijn.

Opleidingsprogramma Business Intelligence en capaciteit BI

In het plan van aanpak IBP is de ODIJ onvoldoende specifiek geweest waar het gaat over Business Intelligence. (…) Er is inmiddels intern een visie over ontwikkeld en de ODIJ start komend jaar met de vervanging en integratie van de systemen. Momenteel richt de ODIJ zich met 1 fte (vaste dienst) op data-analyse. Aanvullend wordt er expertise ingehuurd. Momenteel loopt de procedure voor de werving van een 2e fte. Naar verwachting vult de ODIJ deze functie voor het einde van het jaar in. Voor 2025 staat een 3e fte begroot. Waarmee de ODIJ ruim voor 1 januari 2026 zal voldoen aan de gevraagde 3 fte.

Figuur 6. Addendum ODIJ op PvA De raden en Staten zijn vervolgens in oktober 2024 per raadsinformatiebrief72 geïnformeerd over: het proces van de vorming van robuuste omgevingsdiensten; het PvA en de eerste beoordeling door IenW; het gesprek dat hierover heeft plaatsgevonden tussen IenW en de ODIJ; de extra middelen die het ministerie beschikbaar heeft;

72

Omgevingsdienst IJmond (oktober 2024). Raadsinformatiebrief beoordeling ministerie van IenW plan van aanpak ODIJmond IBP-VTH.

28 / 66

de eerstvolgende stappen en de betrokkenheid van de raden en Staten daarbij. In de informatiebrief is de volgende ‘routekaart’ opgenomen.

Figuur 7. Route naar een toekomstbestendige ODIJ Op 11 november 2024 wordt per brief vanuit het ministerie van IenW positief gereageerd op het addendum: “Hoewel ik u nu geen toezegging kan doen ten aanzien van de volgende beoordeling, wil ik hierbij wel graag mijn waardering

29 / 66

uitspreken voor wat nu bestuurlijk in gang is gezet. Zichtbaar is dat het aanzienlijke wilskracht en hard werken is geweest om zo snel te komen tot een plan van aanpak en addendum.”73

2025 (tot en met juli): Traject in volle gang - richtinggevende besluiten in ontwikkeling Kadernota 2026, halfjaarrapportage over PvA en voortgang drie sporen op AB agenda (februari 2025) Op 12 februari 2025 vindt er wederom een AB-vergadering plaats. Daarbij staan onder andere de volgende punten op de agenda74: de kadernota 2026, waarin incidentele en structurele middelen worden aangevraagd ten behoeve van reguliere indexeringen en onvermijdbare stijgingen in de bedrijfslasten. De halfjaarrapportage over de voorgang van het PvA die met het ministerie van IenW is gedeeld. Aan de hand van deze rapportage zal IenW met een bijgesteld oordeel over de robuustheid komen (zie verderop: 1 april 2025). Het samenvoegen van de eerder vastgestelde ontwikkellijnen in drie sporen die vanaf nu gevolgd gaan worden: 1. Programma herijking GR De analyse van de GR en dienstverleningsovereenkomsten, de aandachtspunten die daaruit voort zijn gekomen en het effect op de uitvoeringsorganisatie, inclusief mogelijke oplossingsrichtingen. 2. Programma herijking financieringsstructuur Mondeling wordt de voortgang van dit traject besproken. Er wordt vooruitgekeken naar de vergadering van het AB, d.d. 23 april 2025. Er wordt een eerste gesprek over de bestuurlijke uitgangspunten voor de nieuwe financiering gevoerd zodat deze ambtelijk verder kunnen worden uitgewerkt de komende weken. 3.

Toekomstscenario’s Afgelopen weken voerde een extern bureau diverse interviews uit i.h.k.v het inventariseren van scenario’s. Via een terugkoppeling van de interviews wordt de stand van zaken gedeeld door de directeur en de voorzitter van de begeleidingscommissie. De voortgang van deze drie sporen staat ook op de agenda van het AB van 26 maart 2025.75 Raadsinformatiebrief (14 maart 2025) en Regioraden ‘Toekomstbestendige ODIJ’ (maart 2025) Er is een Raadsinformatiebrief76 opgesteld (gedateerd 14 maart 2025) welke door de colleges zelf aan de raden en PS dient te worden verstrekt. Deze brief heeft het onderwerp ‘Programma herijking GR, DVO’s en financieringsstructuur’.77 In deze brief wordt ingegaan op de toenemende complexiteit van taken en de robuustheidscriteria waaraan moet worden voldaan.78 Beide ontwikkelingen vragen om een toekomstbestendige dienst en het programma ‘herijking GR, DVO’s en financieringsstructuur’ maakt hier onderdeel vanuit. De doelstelling van het programma is het actualiseren

73

Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (11 november) Addendum plan van aanpak.

74

Omgevingsdienst IJmond (12 februari 2025). Agenda AB vergadering 12 februari 2025.

75

Omgevingsdienst IJmond (26 maart 2025). Agenda AB vergadering 26 maart 2025.

76

Er wordt gesproken over een ‘Raadsinformatiebrief’ maar deze is tevens bedoeld als informatie richting PS. Bron: Omgevingsdienst IJmond (12 februari

2025). Agenda AB vergadering 12 februari 2025 Besluit 2024-036: “De vergadering van het AB stelt de raadsinformatiebrief vast, inclusief de nog aan te brengen tekstuele wijzigingen en stemt ermee in deze te delen met de gemeenteraden en PS”. 77

Geraadpleegd via de bestuurlijke informatie van de gemeente Landsmeer

78

In de brief wordt gesproken over 1 april 2027. Uit gesprekken met betrokkenen komt naar voren dat dit een verschrijving is. Aan de robuustheidscriteria

moet op 1 april 2026 worden voldaan.

30 / 66

van de juridische- en financiële kaders waarbinnen de GR en haar deelnemers samenwerken. Hierbij ontstaat een wederzijds inzicht in de gemaakte afspraken, komt er rolscherpte tussen de opdrachtgever en opdrachtnemer rol en ontstaat een gezamenlijk beeld welke diensten er worden geleverd tegen welke voorwaarden. Hiermee wordt: voor lange termijn de wijze geborgd waarop de partijen binnen de ODIJ samenwerken inzicht gegeven in de taken die de ODIJ uitvoert per deelnemer (de opdracht) en de capaciteit en middelen die daarbij horen. De uitwerking van bovenstaande programmalijnen zal ook een impact hebben op de bijdragen van de deelnemers. Gelijktijdig aan dit traject ontwikkelt het bestuur daarom toekomstscenario’s waarmee zij de raden en PS inzicht bieden in de knoppen waaraan gedraaid kunnen worden om de kostenstijging op te vangen die kan ontstaan door het herstellen van de balans tussen de opdracht en middelen. Over de rol van de raad en PS wordt specifiek het volgende aangegeven79: “Ons Dagelijks en Algemeen Bestuur geven richting aan het programma. Op een aantal momenten nemen zij gemeenteraden en de Provinciale Staten mee in dit traject via regionale informatiesessies en via zienswijzetrajecten rondom onze Gemeenschappelijke Regeling en de begroting 2026 en 2027. Via de gedetailleerde planning in de bijlage bieden wij u inzicht in al deze momenten.

In maart 2025 vonden de regioraden plaats waarin een toelichting op de toekomstbestendigheid van OD IJmond op de agenda stond. Wij danken u voor uw aanwezigheid. Mocht u niet aanwezig zijn geweest dan vindt u in de bijlage de presentatie die daar gegeven is. In september informeren wij alle individuele raden en de staten.” In de Voortgangsrapportage programma Herijking GR, financieringsstructuur en toekomstscenario’s is aangegeven dat er in maart 2025 twee regioraden plaatsvinden. Op 12 maart 2025 vond de eerste regioraad plaats voor de regio Zaanstreek-Waterland en op 19 maart 2025 vond een regioraad plaats voor Zuid-Kennemerland/IJmond.80 Tevens staat beschreven dat een informatiesessie voor PS volgt. Uit het feitelijk wederhoor blijkt dat in overleg tussen de ODIJ en de provincie is besloten geen aparte informatiesessie voor PS te organiseren. Slechts een beperkt deel van de provinciale VTH-taken wordt namelijk door de ODIJ uitgevoerd. De informatie over en situatie van ODIJ geldt niet voor de andere OD's in Noord-Holland. Rond de periode van de regionale bijeenkomst vond bij de provincie een sessie met Statenleden plaats over de toekomst van alle OD’s binnen de provinciegrens. Om PS toch volledig te informeren is afgesproken dat de ODIJ rechtstreeks (de griffie van) PS informeert over hun programma, het memo en de webinar. Dit is ook gedaan.

Tijdens de sessies heeft de directeur een toelichting gegeven op de huidige organisatie, de (landelijke) ontwikkelingen en het proces herijking GR, financiering en toekomstscenario’s. Voor de raadsleden is specifiek inzichtelijk gemaakt wanneer zij verder worden betrokken.

79

Omgevingsdienst IJmond (12 februari 2025). Agenda AB vergadering 12 februari 2025 Besluit 2024-036.

80

Omgevingsdienst IJmond (28 februari 2025). Voortgangsrapportage programma Herijking GR, financieringsstructuur en toekomstscenario’s.

31 / 66

Figuur 8. Betrokkenheid raden, geschetst tijdens regioraden (maart 2025). In de presentatie aan de raden is tevens een uitgebreide planning van het hele tijdspad geschetst. Dit is een verdere uitwerking van de planning die eerder onderdeel uitmaakte van de Raadsinformatiebrief van oktober 2024. In figuur 9 op de volgende pagina is dit tijdspad, dat aan de raden is gepresenteerd, opgenomen.

32 / 66

Figuur 9. Tijdspad doorontwikkeling GR ODIJ (onderdeel van Regioraden, maart 2025)

Voortgang op drie sporen (april 2025) De vergadering van het AB van 16 april 2025 staat in het teken van de voortgang op de drie sporen.81 Hiervoor heeft de directeur van de ODIJ een intern memo aan de colleges gericht, dat tijdens de AB-vergadering voorligt.82 Het DB heeft er op 9 april 2025 voor gekozen om een interne memo aan de colleges te richten en geen collegeen raadsbrief te versturen. De raad en PS zijn immers kort hiervoor al per raadsinformatiebrief geïnformeerd. Over de drie sporen komt het volgende aan bod op 16 april 2025. 1. Programma herijking GR en governance. De tussenrapportage ‘Ontwikkellijn governance’83 is gereed en wordt besproken. Aan de hand van deze analyse worden uitgangspunten vastgesteld voor de toekomstige GR (besluitvorming). 2. Programma herijking financieringsstructuur Op 16 april 2025 ligt de zogeheten ‘ist-soll’-analyse voor. Deze analyse maakt inzichtelijk wat er nodig is om de balans tussen de gecontracteerde opdracht en de beschikbare middelen te herstellen. Daarnaast geeft de analyse inzicht in de scheefgroei tussen de deelnemers. Aan de hand van deze analyse worden uitgangspunten vastgesteld voor de toekomstige financieringsstructuur (besluitvorming) en vindt een eerste richtinggevende discussie plaats over bestuurlijke keuzes op takenpakket en ambitie. 3.

Toekomstscenario’s Er ligt een rapportage over de inventarisatie van mogelijke toekomstscenario’s voor. Deze rapportage maakt in de breedte zichtbaar welke keuzes er kunnen worden gemaakt om de dienstverlening toekomstbestendig te organiseren. Per keuze is er ook aandacht voor de haalbaarheid ervan. Voortgang robuustheidsproces ODIJ en IenW (april – juni 2025) Eerste voortgangsrapportage Op 1 april 2025 informeert het ministerie per brief over de halfjaarrapportage die de ODIJ heeft opgeleverd over de voortgang van de uitvoering van het PvA.84 Deze brief ligt voor tijdens het AB van 16 april 2025.

Figuur 10. Beoordeling robuustheid ODIJ in april 2025 – oranje

81

Omgevingsdienst IJmond (16 april 2025). Agenda AB vergadering 16 april 2025.

82

Omgevingsdienst IJmond (16 april 2025). Interne memo aan de colleges, inzake doorontwikkeling ODIJmond (Besluit nr. AB 2025-010).

83

Dit document is uitgebreider toegelicht in hoofdstuk 2 van dit rapport.

84

Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (1 april 2025). Beoordeling 1e voortgangsrapportage robuuste omgevingsdienst.

Daar waar het eindoordeel van het ministerie op basis van het eerste PvA nog ‘rood’ was, is dit aangepast naar ‘oranje’. Oranje betekent dat het ministerie, op basis van de dan beschikbare informatie, zich afvraagt of de dienst op 1 april 2026 robuust is. Daarvoor gelden de volgende overwegingen (figuur 9: rechterkolom). Hierna heeft er op 21 mei 2025 een gesprek plaatsgevonden tussen het ministerie en de ODIJ (bestuursvoorzitter en directeur). Het gespreksverslag van dit overleg staat op de AB-agenda van 11 juni 2025.85 De belangrijkste punten uit het gesprek zijn dat: de ODIJ kijkt naar toekomstbestendigheid in plaats van sec naar het voldoen aan de robuustheidscriteria. De ODIJ kijkt nadrukkelijk naar wat de beste organisatievorm voor de langere termijn is. De andere OD’s doorlopen niet eenzelfde soort traject. het traject van toekomstbestendigheid er ook toe kan leiden dat er gekozen wordt voor samenwerking en/of fusie, ook als zelfstandigheid realistisch blijkt. ODIJ licht toe dat hiervoor scenario’s worden ontwikkeld, waarbij ook samenwerkingsscenario’s worden voorgesteld die bijdragen aan een robuust stelsel of een opmaat kunnen zijn tot fusie. historische keuzes van invloed zijn op de omzet van ODIJ. In algemene zin wordt vanuit het ministerie een compliment gegeven voor het proces dat het bestuur momenteel doorloopt.

Aan het eind van het gesprek zijn de individuele punten doorgelopen en vastgesteld dat het omzetcriteria en het innovatiebudget de risico’s zijn. De andere zouden op groen moeten kunnen komen voor de deadline van 1 april 2026. Tweede voortgangsrapportage Tijdens het AB van 11 juni 2025 ligt een memo voor waarin de tweede voortgangsrapportage wordt toegelicht die op 30 juni met IenW wordt gedeeld.86 Met deze memo wordt het AB geïnformeerd over de voortgang op de uitvoering van het PvA. Daarbij wordt ingegaan op de score van IenW op de eerste voortgangsrapportage (middelste kolom) en de prognose van de ODIJ zelf op de robuustheidscriteria (zie figuur 11).

85

Omgevingsdienst IJmond (11 juni 2025). Gespreksverslag ODIJmond & IenW, voortgangsrapportage IBP.

86

Omgevingsdienst IJmond (3 juni 2025). Score 1e voortgangsrapportage VTH-IBP.

35 / 66

Figuur 11. Prognose robuustheidscriteria ODIJ (tweede voortgangsrapportage t.b.v. het ministerie van IenW) De ODIJ schetst hierbij het beeld dat op alle criteria die ‘oranje’ scoorden volgens het ministerie van IenW naar groen kan worden gegaan. Groen betekent in dit geval dat het lukt om op 1 april 2026 aan het criterium te voldoen. Voor het omzetcriterium is echter een tegengestelde beweging zichtbaar. De ODIJ schat in dat er niet zelfstandig tijdig (op 1 april 2026) aan het omzetcriterium kan worden voldaan. AB: oordeelsvormende besluiten voor vervolg (juli 2025), webinar en presentaties in de raden (september 2025) Het ontwikkeltraject dat de ODIJ tot nu toe heeft doorlopen is er op gericht om tijdens de AB-vergadering van 9 juli 2025 met eerste oordeelsvormende of richtinggevende besluiten te komen op de drie sporen.87 Samengevat zijn tijdens de vergadering de volgende besluiten genomen: 1. Programma herijking GR en governance88 Er is ingestemd met de nieuwe uitgangspunten t.b.v. de actualisatie van:

87

Zie eerder figuur 9.

88

Omgevingsdienst IJmond (9 juli 2025). Herijking GR & governance (Besluit nr. AB 2025- 027).

36 / 66

- de governance op verschillende onderdelen, waaronder mandaat en delegaat, de stemverhoudingen, en de rol en positie van opdrachtgever-opdrachtnemer - de verdeling van verplichte en niet-verplichte taken en het vastleggen hiervan in DVO’s - de GR. 2. Programma herijking financieringsstructuur89 De uitgangspunten van de nieuwe financieringsstructuur zijn vastgesteld, waarbij o.a. aandacht is voor afrekenen op basis van realisatie voor alle taken en het innovatiebudget.90 Ook worden de bestuurlijke keuzes inzake het niveau van uitvoering vastgesteld. 3. Toekomstscenario’s91 Er wordt besloten om kennis te nemen van het extern opgestelde conceptrapport ‘Toekomstscenario’s’. Het externe bureau is tot drie voorkeursscenario’s genomen:

Het DB heeft ingestemd met een vervolgopdracht aan de externe partij om een aanpak uit te werken voor de verdere verkenning van deze scenario’s.92 Voor dit traject wordt een periode van een jaar uitgetrokken (juli 2025-juli 2026), zodat het bestuur zich eerst kan focussen op het afronden van de ontwikkellijnen financiering en governance om de positie van ODIJ, ten opzichte van alle drie de scenario’s, te verbeteren. Voor alle drie de sporen is ingestemd met het voorstel om de uitkomsten tot dan toe te delen tijdens een webinar en/of de individuele sessies met de raden en Provinciale Staten in september 2025. Internetconsultatie Wetsvoorstel versterking VTH-stelsel milieu (september 2025-januari 2026) Op 16 september 2025 is de internetconsultatie gestart voor het Wetsvoorstel versterking VTH-stelsel milieu. Hiermee geeft het ministerie opvolging aan het voornemen om de robuustheidscriteria juridisch te verankeren. De internetconsultatie ligt voor t/m medio januari 2026.93 In onderstaand kader is vanuit de concept-wettekst het volgende (niet uitputtend) opgenomen over de robuustheidscriteria.94 Inleiding • Met het wettelijke verankeren van de reeds bestaande robuustheidscriteria worden kwaliteitseisen gesteld waaraan een omgevingsdienst als organisatie minimaal moet voldoen (hierna: minimale kwaliteitseisen). Hiermee wordt de vrijblijvendheid beperkt (p.6).

• Met de wettelijke borging van de in het kader van het IBP-VTH gemaakte afspraken over de robuustheidscriteria gaan die zonder uitzondering voor alle omgevingsdiensten gelden (p.10). • Er wordt bewust niet gekozen voor een stelselwijziging met het herschikken en verschuiven van bevoegdheden tussen overheidslagen (p.11). • Met de vaststelling van robuustheidscriteria wordt van de opdrachtgevers van omgevingsdiensten verwacht dat zij in gezamenlijkheid zorgdragen voor de nodige kwaliteitsverbetering bij de omgevingsdienst. Door voor alle omgevingsdiensten een minimaal kwaliteitsniveau te bepalen, wordt landelijk toegewerkt naar het terugdringen van fragmentatie. (p.12). 89

Omgevingsdienst IJmond (9 juli 2025). Uitgangspunten financiering ODIJmond (Besluit nr. AB 2025-025).

90

Dit is een van de robuustheidscriteria vanuit het IBP-VTH.

91

Omgevingsdienst IJmond (9 juli 2025). Rapportage Toekomstscenario’s ODIJmond (Besluit nr. AB 2025-028).

92

Omgevingsdienst IJmond (9 juli 2025). Advies DB toekomstbestendig ODIJ,

93

Overheid.nl | Consultatie Wetsvoorstel versterking VTH-stelsel milieu

94

Ministerie van IenW (16 september 2025). Wijziging van de Omgevingswet in verband met versterking VTH-stelsel milieu [KetenId: WGK027464].

37 / 66

Hoofdlijnen van het voorstel (p.15) Voorgesteld wordt om: 1. in artikel 18.21, vierde lid, Omgevingswet een grondslag op te nemen om de zogenoemde robuustheidscriteria voor omgevingsdiensten vast te stellen in het Omgevingsbesluit en te bepalen dat omgevingsdiensten aan die robuustheidscriteria moeten voldoen. Om het belang van deze criteria te onderstrepen is de eis om daaraan te voldoen opgenomen in het eerste lid. 2. in artikel 18.21, derde en vijfde lid, Omgevingswet te bepalen, dat het werkgebied van een omgevingsdienst aaneengesloten moet zijn en dat de bij de aanwijzing van kringen van gemeenten rekening wordt gehouden met de robuustheidseisen In artikel 11.1 van de Omgevingsregeling worden gemeenten aangewezen die deelnemen in omgevingsdiensten die niet aan de congruentie-eis voldoen, maar die wel robuust zijn. 3. na artikel 18.21 een artikel toe te voegen (voorgesteld artikel 18.21a), waarin voor de Minister van IenW een bevoegdheid wordt opgenomen om in te grijpen als niet tijdig aan de robuustheidscriteria is voldaan of niet aan de eisen (congruentie veiligheidsregio’s of robuust) uit artikel 18.21, tweede lid, wordt voldaan (paragraaf 3.4); 1.

Robuustheidscriteria Voor veel omgevingsdiensten, gemeenten en provincies geldt dat zij de bestuurlijke afspraken over het voldoen aan de robuustheidscriteria serieus nemen en dat zij zich inspannen om deze afspraak na te komen. Dit is ook zichtbaar in de monitoring van het traject om te komen tot robuuste omgevingsdiensten. Helaas zijn er ook partijen in het stelsel die zich pas willen inspannen op het moment dat de robuustheidscriteria zijn geborgd in regelgeving. Dat maakt wettelijke borging ervan noodzakelijk in combinatie met mogelijkheden om regie te voeren op de naleving van de robuustheidscriteria (p.17). 2. Kring van gemeenten Een aantal omgevingsdiensten dat als grondgebied bestaat uit een kring van gemeenten, heeft grote moeite om aan de robuustheidscriteria te voldoen juist door hun (beperkte) omvang. Een kring van gemeenten’ wordt gebruikt om te verwijzen naar een groep gemeenten die samen een omgevingsdienst instellen waarvan het werkgebied afwijkt van dat van een of meer veiligheidsregio’s. Bij deze omgevingsdiensten zijn de gezamenlijke beschikbare middelen en capaciteit, ingebracht door de deelnemers, onvoldoende om de omgevingsdienst zelfstandig te laten functioneren.

Om te kunnen voldoen aan kpi 1 wordt artikel 11.1 van de Or parallel aan dit wetsvoorstel gewijzigd, zodat alleen nog kringen van gemeenten blijven bestaan voor omgevingsdiensten die voldoen aan de robuustheidscriteria en kpi’s, zolang ze daaraan voldoen. Deze omgevingsdiensten hebben immers aangetoond dat zij met hun opdrachtgevers, ondanks hun geografisch kleine werkgebied, in staat zijn om de financiële middelen, de kennis en de capaciteit te generen, die nodig zijn om als robuuste omgevingsdienst zelfstandig hun taken uit te voeren. Uitsluitend de gemeenten die een robuuste omgevingsdienst vormen op 1 april 2026, zullen in artikel 11.1 Or worden aangewezen (p.18). Er zijn meerdere omgevingsdiensten die nu kleiner zijn dan, of afwijken van, de contouren van een veiligheidsregio, waaronder de ODIJ. (…) Volgens de contour van de veiligheidsregio vallen gemeenten Haarlemmermeer en gemeente Zaanstad binnen het werkgebied van de ODIJ niet, zoals het nu is georganiseerd, binnen het werkgebied van de OD NZKG. (…) Als deze omgevingsdiensten niet robuust zijn, kunnen ze ervoor kiezen zelfstandig in te zetten op het voldoen aan de robuustheidscriteria en kpi’s of om robuustheid te bereiken via een fusie, al dan niet gecombineerd met een splitsing (p.18+19) 3.

Regie van de Minister van IenW Op grond van artikel 18.21a, eerste lid, krijgt de Minister van IenW de bevoegdheid om rechtstreeks interbestuurlijk toezicht (IBT) te houden op gemeenten. Dit IBT is gericht op ingrijpen in het bestuur van een omgevingsdienst zodat de nodige besluiten kunnen worden genomen om een uniform hoger kwaliteitsniveau te bewerkstelligen. Artikel 18.21a, tweede lid, bevat de grondslag om bij algemene maatregel van bestuur te bepalen dat de Minister van IenW (tijdelijk) bevoegd gezag is, zodat hij, in plaats van gedeputeerde staten of colleges van burgemeester en wethouders de besluiten kan nemen die nodig zijn voor een uniform hoger kwaliteitsniveau (p.19).

38 / 66

3.2. Analyse 3.2.1. Twee zijden van dezelfde medaille We zien op basis van de tijdlijn (§3.1) dat er in het voorjaar van 2023 twee ontwikkelingen zijn die nopen tot het ontwikkeltraject dat hierna gestart wordt. Eén daarvan speelt ‘omgevingsdienst-breed’, namelijk: het moeten voldoen aan de interbestuurlijk vastgestelde robuustheidscriteria per 1 april 2026. Deze robuustheidscriteria zijn erop gericht om een zekere basiskwaliteit te kunnen leveren als omgevingsdienst. De ODIJ moet voldoende massa hebben om deze kwaliteit nu en in de toekomst te kunnen leveren. Hiertoe vindt in 2024 een zelftoets plaats en wordt een plan van aanpak opgesteld. Daarnaast worden de start van de nieuwe directeur en de bestuursopdracht om de sterktes en de zwaktes van de organisatie in beeld te brengen als een belangrijke katalysator voor het ontwikkeltraject beschouwd. We zien in de tijdlijn dat het plan van aanpak en de bestuursopdracht in dezelfde periode plaatsvinden (april 2024) én de ontwikkellijnen ook duidelijk inhoudelijke overlap hebben. Wat opvalt uit enkele gesprekken is dat de constatering dat de ODIJ stappen te zetten heeft in haar robuustheid voor sommige betrokkenen als een verrassing kwam.95 De ODIJ werd, én wordt, gezien als een innovatieve dienst, die dichtbij haar deelnemers staat en bereid is om ver te gaan in de dienstverlening richting hen.

96 Het resultaat van de bestuursopdracht ('Twee zijden van een medaille’) laat deze sterke kwaliteiten van de dienst zien, maar maakt tegelijkertijd de keerzijde inzichtelijk. De afgelopen jaren is er een lappendeken aan afspraken ontstaan, zijn er achterstanden ontstaan op de uitvoering van wettelijke taken en is er sprake van een scheve financiële verdeling tussen deelnemers. Vanuit de ODIJ zelf is toegelicht dat er als dienstverlenende organisatie (de kracht van de ODIJ) hard werd gelopen op actuele klantvragen vanuit de deelnemers.97 Tegelijkertijd was er beperkt sprake van een governance waarbij inzichtelijk werd gemaakt hoe dit soort klantvragen zich verhielden tot wat was afgesproken. De bevindingen vanuit de bestuursopdracht en de noodzaak om aan landelijk vastgestelde robuustheidscriteria te voldoen vragen nu om een professionalisering van de organisatie op verschillende fronten. Met eenduidige afspraken en bijpassende bekostiging. We constateren dat betrokkenen in de breedte content zijn met het verbeterde inzicht in de staat van de organisatie dat is ontstaan en de te zetten stappen.98 De noodzaak om ‘de basis op orde te brengen’ en door te ontwikkelen naar een toekomstbestendige omgevingsdienst wordt breed door de betrokkenen onderschreven.99

3.2.2. Transparantie als sleutelwoord; maar wel afhankelijk van nabijheid In dit onderzoek is gekeken naar de ervaringen van de aanpak en opzet van het ontwikkeltraject. Een woord dat daarbij in veel interviews met bestuurders en ambtenaren gevallen is, is ‘transparantie’. Velen van hen zien dat de ODIJ zichtbaar heeft geïnvesteerd in communicatie over het traject.100 Dit is tegelijkertijd werk in ontwikkeling (geweest). Dit zien we onder andere terug in de wijze waarop bij AB-stukken en in communicatie richting de raden en PS de tijdspaden concreter zijn geworden in een korte periode. Daar waar de routekaart uit de raadsbrief van oktober 2024 (figuur 7) nog erg op hoofdlijnen bleef, is de routekaart voor de regioraden van maart 2025 (figuur 9) uitgewerkt naar een detailplanning met aandacht voor het BOB-model101 en de momenten waarop de raden en PS in positie worden gebracht.

95

Bijlagenrapport: deelnemers ODIJ in beeld’ (2025). O.a. Haarlem, Noord-Holland.

96

Bijlagenrapport: deelnemers ODIJ in beeld’ (2025). O.a. Oostzaan, Noord-Holland, Heemskerk en Velsen.

97

TwynstraGudde (15 juli 2025). Gespreksverslag interview ODIJ.

98

Bijlagenrapport: deelnemers ODIJ in beeld’ (2025). O.a. Bloemendaal, Velsen en Landsmeer.

99

Ibid.

100

Bijlagenrapport: deelnemers ODIJ in beeld’ (2025). O.a. Bloemendaal, Haarlem, Heemstede, Landsmeer, Oostzaan, Velsen, Noord-Holland.

101

Beeldvormend – Oordeelsvormend – Besluitvormend

39 / 66

Tegelijkertijd zien wij dat ook de terminologie die gebruikt wordt in ontwikkeling is, hetgeen verwarrend kan werken. Het PvA dat in april 2024 wordt opgeleverd bestaat uit vijf ‘ontwikkellijnen’. Inmiddels is er sprake van drie ‘sporen’, waarvan in de communicatie richting de raden en PS ook nog gesproken wordt over een ‘programma’, waarin spoor 1 en spoor 2 zijn ondergebracht. Het is logisch dat taal zich ontwikkelt omdat er aan de toekomstbestendigheid wordt gewerkt terwijl ‘de winkel open is’. Echter, ook bestuurders en ambtenaren die dicht op het traject zitten vanuit DB, AB en werkgroepen, onderschrijven de complexiteit hiervan. 102 Daarbij zien we in algemene zin wel verschillen tussen betrokkenen in hoe zij de duidelijkheid en de transparantie van het traject ervaren. Een belangrijke verklarende factor hierbij is capaciteit. Er zijn deelnemers die bij de sporen met meerdere ambtenaren actief zijn in ambtelijke werkgroepen. Een gemeente als Velsen zit wat dat betreft ‘dicht bij het vuur’. Betrokken ambtenaren denken actief mee in de werkgroepen binnen de sporen en hebben zo een duidelijk beeld bij de stappen die gezet (gaan) worden.

Dit vertaalt zich ook in de manier waarop zij ondersteuning kunnen bieden aan hun eigen AB-lid en stukken tijdig kunnen annoteren ten behoeve van de bestuurlijke bespreking.103 Ook de provincie heeft, ten opzichte van veel gemeenten, zichtbaar capaciteit om zowel het eigenaarschap als het opdrachtgeverschap richting de ODIJ in te vullen. 104 Andere deelnemers, vaak kleinere gemeenten, zijn in de betrokkenheid afhankelijk van een enkele ambtenaar, voor wie de ODIJ één dossier is dat onderdeel uitmaakt van een breder takenpakket. 105 Of geldt dat de rol van accounthouder nieuw is of überhaupt niet of beperkt bemenst is gedurende dit traject.106 Dit heeft direct ook consequenties voor de betrokkenheid bij het traject, het zicht op de te zetten stappen en de voorbereiding in huis, voorafgaand aan AB-vergaderingen. Voor wat betreft de raden en Staten is het algehele beeld dat er te beperkt zicht is op het ontwikkeltraject dat de ODIJ nu doorloopt. Hoewel we vanuit de tijdlijn zien dat er is geïnvesteerd in de betrokkenheid van de raden en PS, van informatie over de voortgang op de robuustheidscriteria als over het eigen traject op toekomstbestendigheid, uit dit zich niet in een sterk zicht op de ontwikkeling die de ODIJ nu doormaakt.107 Op de positie van de volksvertegenwoordiging wordt in het volgende hoofdstuk nader ingezoomd.

3.2.3. Vertrouwen in ‘de goede stappen’ maar niet in het behalen van het omzetcriterium Dit Rekenkameronderzoek is ingegeven vanuit het feit dat de ODIJ aan de robuustheidscriteria moet voldoen en hier een traject op vorm heeft gegeven. Als we nu kijken naar de stand van zaken op deze criteria is de meest recente informatie hierover vastgelegd in de prognose van de ODIJ zelf van de robuustheidscriteria (figuur 11). Hieruit blijkt dat de ODIJ goede stappen zet op deze criteria. Een deel van de robuustheidscriteria maakt expliciet onderdeel uit van het eigen traject met drie sporen richting toekomstbestendigheid en een deel van de robuustheidscriteria wordt aanvullend opgepakt. Als we kijken naar figuur 9, waarin het huidige tijdspad wordt geschetst, zien we dat de ODIJ op schema ligt qua (voorbereiding op) besluitvorming. Het is tot nu toe gelukt om uitgangspunten te bepalen, vooruitlopend op besluitvorming die later in het jaar plaats moet vinden. We zien echter twee knelpunten die voor onzekerheid bij de deelnemers zorgen, kort samengevat als ‘tijd’ en ‘geld’. Hoewel de ODIJ met haar eigen traject met drie sporen namelijk op planning ligt, is het sterk de vraag of er voor alle criteria aan de deadline van het robuustheidsproces (1 april 2026) voldaan kan gaan worden. Figuur 11 maakt de – voor ons als onderzoekers – meest recente prognose zichtbaar.

Op meerdere criteria wordt aangegeven dat

102

Bijlagenrapport: deelnemers ODIJ in beeld’ (2025). O.a. Bloemendaal, Haarlem, Heemstede, Landsmeer, Velsen.

103

TwynstraGudde (26 mei 2025). Gespreksverslag interview Velsen ambtelijk

104

TwynstraGudde (21 mei 2025). Gespreksverslag provincie Noord-Holland, ambtelijk.

105

TwynstraGudde (12 juni 2025). Gespreksverslag interview Landsmeer ambtelijk

106

O.a. TwynstraGudde (8 juli 2025). Gespreksverslag interview Bloemendaal ambtelijk.

107

Bijlagenrapport: deelnemers ODIJ in beeld’ (2025). O.a. Bloemendaal, Heemstede, Heemskerk. Oostzaan, Velsen en Noord-Holland.

40 / 66

het mogelijk niet gaat lukken om op 1 april 2026 te voldoen. In de beoordelingen van het ministerie van IenW richting de ODIJ wordt de planning ook als heikel punt bestempeld. De ODIJ neemt voor de stappen in het eigen traject namelijk ook de tijd tot na 1 april 2026. Inhoudelijk is het behalen van het omzetcriterium het grootste struikelblok. De ODIJ moet op 1 april 2026 een minimale omzet kunnen draaien op de uitvoering van de milieutaken. Hiervoor zijn vanuit het spoor rondom de financieringsstructuur analyses uitgevoerd. De (tussen)resultaten tot nu toe laten zien dat de ODIJ niet zelfstandig tijdig de gewenste minimale omzet zal kunnen realiseren. Daarbij spelen twee zaken: het totaal aan taken dat überhaupt ingebracht kan worden bij de ODIJ. Er wordt landelijk uitgegaan van één minimale omzetnorm voor alle diensten. De tijdlijn laat zien dat ODIJ al in het eerste gesprek met het ministerie hierover het signaal afgeeft dat er bij de toets op de robuustheidscriteria voldoende rekening gehouden moet worden met de context waarbinnen de ODIJ opereert. De gedrevenheid van de deelnemers om taken in te brengen die op dit moment nog in eigen beheer worden uitgevoerd. Voor deelnemers die op dit moment nog milieugerelateerde plustaken binnen de eigen organisatie belegd hebben is het een stap om dit in te brengen bij de ODIJ.

Voorbeelden van dit soort taken zijn toezicht op geluidsoverlast bij horeca, duurzaamheidsadvies bij gebiedsontwikkelingen en advisering op omgevingsplannen. Voor de overdracht hiervan speelt dat dit personele gevolgen heeft en er een stuk nabijheid voor het eigen college verdwijnt.108 De tijdlijn laat zien dat het inbrengen van alle milieugerelateerde plustaken wel één van de scenario’s is waar nu langer de tijd voor wordt genomen om uit te werken (AB-vergadering 9 juli 2025). Wat wel naar voren komt uit de interviews is dat er door betrokkenen open wordt gecommuniceerd over de onmogelijke opgave om tijdig aan het omzetcriterium te voldoen.109 Sterker nog, daar waar het ministerie het behalen van het omzetcriterium in april 2025 op ‘oranje’ zette, zet de ODIJ het behalen hiervan in juni 2025 bewust op ‘rood’ neer om geen onrealistische verwachtingen te scheppen. Een vaker gehoord signaal onder zowel de ODIJ-organisatie als bestuurders110 is dat er op dit moment nog onzekerheid is over de consequenties hiervan. Wat gaat het Rijk doen op het moment dat de ODIJ niet tijdig gaat voldoen aan dit omzetcriterium? Wordt er dan aangedrongen op een ‘gedwongen fusie’ of is er ruimte voor maatwerk, passend bij de context en het werkgebied van de ODIJ? Deze onzekerheid zou wat kunnen doen met de bestuurlijke motivatie op het te doorlopen traject.

Want wat is het herijken van de GR en het bespreken van het inbrengen van extra taken waard op het moment dat er mogelijk gefuseerd gaat worden? Besluiten in het ene spoor kunnen dus implicaties hebben voor het andere spoor, wat het risico met zich meebrengt dat inspanningen op termijn weer achterhaald blijken. Dit lijkt het traject op dit moment echter niet in de weg te zitten. Breed wordt bestuurlijk en ambtelijk het commitment uitgesproken om de voorgenomen stappen te blijven volgen.111 Betrokkenen rondom de ODIJ geven aan dat de dienst sowieso stappen te doorlopen heeft die, ongeacht de toekomstige bestuurlijke vorm, gezet moeten worden.112 Dit perspectief lezen we ook terug vanuit de laatste ABstukken die we gezien hebben (juli 2025) in spoor 3 ‘toekomstscenario’s’. De OD NZKG, die al voldoet aan alle robuustheidscriteria, wil alleen verder in gesprek met de ODIJ over eventuele te zetten stappen, op het moment dat de ODIJ ‘haar basis op orde brengt’. Juist die basis op orde brengen is de kern van het ontwikkeltraject dat de ODIJ nu zelf doorloopt. Daarbij heeft de ODIJ nadrukkelijk aandacht voor:

108

O.a. TwynstraGudde (15 juli 2025). Gespreksverslag interview ODIJ. en TwynstraGudde (8 juli 2025). Gespreksverslag interview Bloemendaal ambtelijk.

109

O.a. TwynstraGudde (26 mei 2025). Gespreksverslag interview provincie Noord-Holland, ambtelijk en TwynstraGudde (11 juni 2025). Gespreksverslag

interview Heemstede ambtelijk. 110

O.a. TwynstraGudde (15 juli 2025). Gespreksverslag interview ODIJ, TwynstraGudde (15 juni 2025). Gespreksverslag interview Velsen bestuurlijk . en

TwynstraGudde (11 juni 2025). Gespreksverslag interview Heemstede ambtelijk. 111

Bijlagenrapport: deelnemers ODIJ in beeld’ (2025). O.a. Bloemendaal, Heemstede, Velsen, Heemskerk. Oostzaan, Velsen en Noord-Holland.

112

O.a. TwynstraGudde (26 mei 2025). Gespreksverslag interview provincie Noord-Holland, ambtelijk en TwynstraGudde (13 juni 2025). Gespreksverslag

interview Haarlem bestuurlijk.

41 / 66

-

-

het tegelijkertijd (door)ontwikkelen van de organisatie via de drie sporen, met behulp van incidentele middelen van de deelnemers en het inlopen van achterstanden die ontstaan zijn op de opdracht van wettelijke taken; en het verbeteren van de verhouding tussen de structurele en incidentele inkomsten en de structurele en incidentele uitgaven.

Een vaker gehoorde kanttekening bij het ontwikkeltraject is dat de ODIJ bij dit traject oog moet blijven houden voor de ‘positieve kant van de medaille’.113 Ongeacht de herijking van de GR, financiering of zelfs de bestuurlijke toekomstvorm van de ODIJ dient de ODIJ voor haar deelnemers een flexibele, innovatieve en nabije dienst te blijven.

3.3. Toets op de normen m.b.t. ‘ontwikkeltraject robuustheid/ toekomstbestendigheid’ De deelvragen die in dit hoofdstuk aan bod komen zijn uitgewerkt in door de Rekenkamers vastgestelde normen. Voor de toets op de normen maken we in dit onderzoek gebruik van een kwalitatieve vijfpuntsschaal, lopend van helemaal niet voldaan tot volledig voldaan . Er is geen sprake van een kwantitatieve duiding of normering. De beoordeling is gebaseerd op de voorliggende beschrijvingen en analyses. Norm 3: “Het is voor alle betrokkenen voldoende helder waar de ODIJ nu staat in het kader van het traject om robuust te worden.”

Helemaal niet voldaan

In beperkte mate voldaan

Gedeeltelijk voldaan

Grotendeels voldaan

Volledig voldaan

Er is duidelijk geïnvesteerd in transparante communicatie over het traject. Betrokken bestuurders en ambtenaren hebben in algemene zin dan ook een voldoende helder beeld waar de ODIJ nu staat in het kader van het traject dat nu wordt doorlopen. Daarvoor geldt wel; hoe intensiever betrokken, hoe meer zicht er is op het traject. Dit uit zich met name in een beperkter gevoel van betrokkenheid en grip bij de raden en Staten. In het ‘Bijlagenrapport’ is het beeld per deelnemer aan het onderzoek opgenomen. Norm 4: “Het proces via drie sporen geeft een adequaat beeld van de huidige situatie en de verwachtingen voor de toekomst voor wat betreft robuustheid.”

Helemaal niet voldaan

In beperkte mate voldaan

Gedeeltelijk voldaan

Grotendeels voldaan

Volledig voldaan

De ODIJ zet met dit traject van drie sporen bewust in op toekomstbestendigheid. De ODIJ kijkt nadrukkelijk naar wat de beste organisatievorm voor de langere termijn is, ook als het zelfstandig zou kunnen voldoen aan de robuustheidscriteria. Informatie over het traject naar toekomstbestendigheid én de voortgang op sec de robuustheidscriteria gebeurt duidelijk via de lijn van het AB richting raden en Staten. Met behulp van halfjaarrapportages en de beoordeling hiervan door het ministerie van IenW tot en met medio 2026 wordt de prognose geschetst van de huidige situatie en de verwachtingen voor wat betreft de robuustheid. Hiermee is er

113

O.a. TwynstraGudde (10 juni 2025). Gespreksverslag Oostzaan ambtelijk, TwynstraGudde (23 juni 2025). Gespreksverslag Noord-Holland bestuurlijk, en

TwynstraGudde (15 juli 2025). Gespreksverslag interview ODIJ.

42 / 66

periodiek een adequaat beeld van de huidige situatie en de verwachtingen voor de toekomst voor wat betreft robuustheid. Norm 5: “Knelpunten voor robuustheid zijn voldoende in beeld en ondervangen in het proces en succesfactoren voor robuustheid worden benut.”

Helemaal niet voldaan

In beperkte mate voldaan

Gedeeltelijk voldaan

Grotendeels voldaan

Volledig voldaan

De ODIJ heeft de knelpunten en succesfactoren om aan de robuustheidscriteria te voldoen duidelijk in beeld. Succesfactoren zijn de bestuurlijke en ambtelijke collectiviteit van een gezamenlijk traject, de snelheid die in korte tijd gemaakt is en de transparante communicatie hieromtrent. De snelheid gaat daarentegen gepaard met ervaren complexiteit en het traject heeft nog niet geleid tot gevoel van betrokkenheid bij raden en Staten. Er zijn daarbij wel initiatieven om op korte termijn114 de raden en Staten weer in positie te brengen op de voortgang van het traject. Inhoudelijk lijkt de ODIJ niet tijdig aan het omzetcriterium te gaan voldoen. Dit knelpunt leidt op dit moment tot onzekerheid op de lange termijn voor de gevolgen hiervan, maar zit betrokkenen niet in de weg om benodigde stappen te blijven zetten. Norm 6: “Betrokkenen hebben een gefundeerd vertrouwen dat het huidige proces voor robuustheid voor de middellange termijn voldoende houvast biedt.

Helemaal niet voldaan

In beperkte mate voldaan

Gedeeltelijk voldaan

Grotendeels voldaan

Volledig voldaan

Bestuurlijk en ambtelijk is er een gefundeerd vertrouwen dat met het huidige traject de goede stappen worden gezet. Er is breed consensus over de noodzaak van een herijking van de GR en DVO’s (spoor 1) en financieringsstructuur (spoor 2). Er is wel nog onzekerheid over de mogelijke gevolgen van het niet tijdig voldoen aan de robuustheidscriteria per 1 april 2026, en daarbij specifiek het behalen van het omzetcriterium. Met spoor 3 (toekomstscenario’s) wordt wel de tijd genomen om mogelijke consequenties daarvan op langere termijn te kunnen ondervangen. Daarbij is er ODIJ-breed overeenstemming dat de beoogde resultaten in spoor 1 en spoor 2 moeten worden behaald (kortere termijn) om een goede basis te hebben, ongeacht wat er besloten gaat worden over de toekomstscenario’s in spoor 3 (middellange en langere termijn). Voor wat betreft de raden en PS geldt dat er beperkt zicht is op het traject, laat staan dat er een gefundeerd vertrouwen is op de uitkomsten hiervan.

114

Dit conceptrapport is opgeleverd in september 2025. De sessies met de raden en Staten moeten op het moment van schrijven nog plaatsvinden.

43 / 66

4. Informatievoorziening en sturing In dit hoofdstuk komen de volgende onderzoeksvragen aan bod: 7. 8.

Hoe is de sturing op en informatievoorziening vanuit de ODIJ georganiseerd? Wie doet wat? In hoeverre stelt de informatievoorziening over de ODIJ de raden en Staten in staat om te sturen op de robuustheid van de ODIJ (kaderstellend en controlerend)? 9. In welke mate is er in de sturing op en informatievoorziening over de ODIJ aandacht voor de opdrachtgeversen eigenaarsrol? Zijn deze rollen in de praktijk in balans? 10. In hoeverre draagt de sturing op de ODIJ actief bij aan een verbeterde robuustheid van de ODIJ? In §4.1 wordt ingegaan op het aspect ‘informatievoorziening’. In §4.2 komt het aspect ‘sturing’ aan bod. §4.3 wordt afgesloten met een toets op de normen. In §4.4 vindt een analyse plaats op de voorgaande twee paragrafen en in §4.5 wordt afgesloten met een toets op de normen.

4.1. Informatievoorziening 4.1.1. Afspraken over informatievoorziening en naleving in de praktijk Afspraken over informatievoorziening vanuit de GR De informatievoorziening tussen de betrokken bestuursorganen en de ODIJ is vormgegeven binnen de kaders van de Wgr. Artikel 9 van de Wgr bepaalt dat het bestuur van de omgevingsdienst alle relevante inlichtingen verstrekt aan Gedeputeerde Staten, colleges van B&W, Provinciale Staten en gemeenteraden van de deelnemende overheden. Dit gebeurt onder meer via periodieke rapportages en bijeenkomsten. AB-leden leggen verantwoording af aan het college dat hen heeft aangewezen en aan de eigen raad/Staten over het in het AB uitgevoerde beleid.115 In de GR van de ODIJ staat opgenomen dat het AB, voorafgaand aan het jaar waarvoor deze geldt, de begroting vaststelt.116 Daarnaast zendt het DB de algemene financiële en beleidsmatige kaders, plus de voorlopige jaarrekening toe aan de raden/PS. Zij kunnen bij het DB een zienswijze naar voren brengen op de ontwerpbegroting. Voor de vastgestelde jaarrekening en het jaarverslag geldt dat het DB deze ter kennisneming aan de raden/PS verzendt. De raden/PS behandelen deze gelijktijdig met de ontwerpbegroting voor het nieuwe jaar. Het AB stelt tweemaal per jaar een tussenrapportage vast met daarin informatie over het lopende begrotingsjaar.

Het is aan de leden van het AB zelf om deze tussenrapportages door te geleiden naar de eigen colleges, dan wel raden/PS.

115

wetten.nl - Regeling - Wet gemeenschappelijke regelingen - BWBR0003740

116

Gemeenschappelijke Regeling Omgevingsdienst IJmond | Lokale wet- en regelgeving

44 / 66

Naast deze algemene afspraken vanuit de GR over de Planning & Control (P&C)-cyclus, kunnen deelnemers ook lokaal afspraken maken over de wijze waarop er met verbonden partijen of GR’en om wordt gegaan. In het ‘Bijlagenrapport: deelnemers ODIJ in beeld’ staat per deelnemer opgenomen of zij, naast deze algemene afspraken, aanvullende afspraken hebben vastgelegd over de sturing op en informatievoorziening over de ODIJ. Hieronder lichten we een aantal voorbeelden uit die wij gezien hebben op dit vlak. Zo heeft de provincie Noord-Holland een eigen Kadernota verbonden partijen (2020), waarin staat beschreven hoe er om wordt gegaan met GR’en. Daarnaast heeft de provincie een eigen Nota Uitvoering en Handhaving Noord-Holland 20242027, waarin afspraken zijn gemaakt over sturing en informatievoorziening. De provincie heeft met de OD’s afgesproken dat zij Gedeputeerde Staten informeren over bestuurlijk gevoelige zaken. De provincie heeft een informatieprotocol vastgesteld met richtlijnen voor de wijze waarop dit gebeurt en de wijze waarop Gedeputeerde Staten op hun beurt Provinciale Staten informeren. De gemeente Bloemendaal kent een nota ‘Grip op samenwerking’ (16 november 2023), waarin staat beschreven op welke manier de actieve betrokkenheid van de raad en daarmee de democratische legitimiteit van (regionale) samenwerking ingevuld kan worden.

In deze nota staat de ODIJ aangemerkt als ‘zware GR’, waarbij vanuit de wet de mogelijkheid tot sturing vanuit de gemeenteraad relatief groot is. De formele instrumenten voor kaderstelling en controle zijn beschreven; het gaat hierbij o.a. om de zienswijzeprocedure. Er wordt een ‘voorblad’ geïntroduceerd voor de begroting en jaarverslagen waarin de gemeente per samenwerkingsverband verschillende aspecten duidt, zoals: producten/diensten/doelen, financiën, prestaties, ontwikkelingen en het risicomanagement.

Naleving afspraken in de praktijk Binnen de scope van dit Rekenkameronderzoek zien we dat de ODIJ vanuit de reguliere P&C-cyclus tijdig de stukken tot stand heeft gebracht die formeel zijn afgesproken. Meer specifiek gaat het om: De kadernota’s (2023-2026) De uitvoeringsprogramma’s (2022-2025) (concept)begrotingen (2023-2026) en begrotingswijzingen Bestuursrapportages januari-april (2022-2024) en mei augustus (2022-2024) Jaarverslagen (2021-2024). Op basis van de beschikbare P&C-stukken zien we dat er formeel aan deze gemaakte afspraken wordt voldaan. De documenten worden (op de bestuursrapportages na) via de colleges, veelal gebundeld, lokaal doorgeleid aan de raden en PS. De raden en PS worden in staat gesteld om een zienswijze naar voren te brengen. Op de zienswijzen wordt in §4.2.2 nader stilgestaan. Een aandachtspunt dat bij de P&C-documenten naar voren komt is dat de systematiek lange tijd niet ingericht was op het inzichtelijk maken van de opbrengsten van de uitvoering van de taken per deelnemer. Hierdoor was het voor gemeente(rade)n en de provincie/PS lastig om in beeld te krijgen wat de ODIJ precies deed voor de middelen en hoe dit zich verhield tot de opdracht die aan de ODIJ is verstrekt.117 Uit de gesprekken en documenten is zichtbaar dat hier nu op wordt geïnvesteerd.

118 Zo is in het jaarverslag van 2024119 te zien dat per productgroep een uitsplitsing is gemaakt naar deelnemer. Daarbij is het voor de lezer via een doorkliklink ook mogelijk gemaakt om direct naar de specifieke deelnemer te gaan en van daaruit bijvoorbeeld te zien hoeveel controles er zijn uitgevoerd bij bedrijven.

117

O.a. Omgevingsdienst IJmond (25 april 2024). Rapportage Bestuursopdracht ‘Twee zijden van een medaille’ Voor een toekomstbestendig

Omgevingsdienst IJmond en TwynstraGudde (15 juli 2025). Gespreksverslag interview ODIJ. 118

O.a. TwynstraGudde (15 juli 2025). Gespreksverslag interview ODIJ. en TwynstraGudde (11 juni 2025) Gespreksverslag Heemstede ambtelijk.

119

Omgevingsdienst IJmond (2025) Jaarverslag 2024, p.13.

45 / 66

Figuur 12. Screenshot ‘doorklik’ uit jaarverslag 2024 (ODIJ). De ODIJ gaat in hetzelfde jaarverslag zelf ook in op de verbeteringen in de P&C-cyclus. Toegelicht wordt dat een belangrijk onderdeel van de doorontwikkeling van de organisatie is om de deelnemers beter in positie als opdrachtgever te brengen.120 De ODIJ geeft aan in te zetten op een betere balans tussen kwalitatief en kwantitatief inzicht in de taakuitvoering. Hiermee wordt invulling gegeven aan de behoefte van de opdrachtgevers om meer zicht te krijgen op welke dienstverlening kan worden uitgevoerd binnen de beschikbare middelen. Het doormaken van deze ontwikkeling zal in stappen gaan, omdat de wijze van sturen op de uitvoering en registeren van de activiteiten zal moeten verbeteren. Richting 2025 maakt de ODIJ hiermee stappen via het Uitvoeringsprogramma 2025121, mede door ook de individuele afspraken met de deelnemers zo herkenbaar mogelijk op te nemen. Daarnaast wil de ODIJ een beter inzicht bieden in de koppeling tussen de opdracht en de beschikbare capaciteit, zodat er een realistisch plan ontstaat waarop wordt gerapporteerd. Gedurende 2025 wil de ODIJ de verantwoording op het uitvoeringsprogramma van een kwantitatieve verantwoording (wat hebben we gaan?) steeds kwalitatiever maken (wat levert het op?).122