20231130494 3 Bijlage 2 Eindrapportage Benchmark doorlooptijden in de openbare ruimte

Onderzoek naar de doorlooptijden van vervangings- en herinrichtingsprojecten in de Openbare Ruimte Een benchmark tussen de gemeente Haarlem en andere gemeenten Gemeente Haarlem 20 april 2023

ONDERZOEK NAAR DE DOORLOOPTIJDEN VAN VERVANGINGS- EN HERINRICHTINGSPROJECTEN IN DE OPENBARE RUIMTE

Contactpersoon MILOU VAN MIN

Consultant Urban Development & Real Estate

T 06 1318 9675 E milou.vanmin@arcadis.com

Arcadis Nederland B.V. Postbus 220 3800 AE Amersfoort Nederland

WOUTER VAN OEL

Junior Consultant Urban Development & Real Estate

T 06 2040 3250 E wouter.vanoel@arcadis.com

2

Datum: 20 april 2023

Arcadis Nederland B.V. Postbus 220 3800 AE Amersfoort Nederland

ONDERZOEK VAN DE DOORLOOPTIJDEN IN DE OPENBARE RUIMTE

Inhoudsopgave Managementsamenvatting

5

1

Inleiding

6

1.1

Aanleiding

6

1.2

Doel

6

2

3

4

5

Analysekader

7

2.1

Scope en reikwijdte

7

2.2

Methodiek

9

Kwantitatief onderzoek

10

3.1

Interne analyse (gemeente Haarlem)

10

3.2

Uitkomsten benchmark

12

3.2.1

Totale doorlooptijden per type locatie

15

3.2.2

Totale doorlooptijden per type ingreep

16

Kwalitatief onderzoek

18

4.1

Externe projecten

18

4.2

Interne projecten

18

Conclusie, discussie en aanbevelingen

Colofon

3

Datum: 20 april 2023

20 22

ONDERZOEK NAAR DE DOORLOOPTIJDEN VAN VERVANGINGS- EN HERINRICHTINGSPROJECTEN IN DE OPENBARE RUIMTE

Tabellen

Tabel 1: Overzicht van de projecten binnen de gemeente Haarlem met bijbehorende typering locatie en ingreep

10

Tabel 2: Gemiddelde vertraging per fase in weken, waarbij ook het absolute verschil en de berekende factor is gegeven

12

Tabel 3: Overzicht projecten van de externe analyse met de bijbehorende totaalraming en typering betreft locatie en ingreep.

13

Tabel 4: Gemiddelde doorlooptijd, in weken, per fase en totaal. Daarnaast is het verschil in factor uitgedrukt gegeven.

14

Tabel 5: Gemiddelde doorlooptijd, in weken, per fase en totaal voor projecten met type locatie Centrum. Daarnaast is het verschil in factor uitgedrukt gegeven. 15 Tabel 6: Gemiddelde doorlooptijd, in weken, per fase en totaal voor projecten met type locatie Woonwijk. Daarnaast is het verschil in factor uitgedrukt gegeven.

15

Tabel 7: Gemiddelde doorlooptijd, in weken, per fase en totaal met type locatie Natuur. Daarnaast is het verschil in factor uitgedrukt gegeven.

16

Tabel 8: Gemiddelde doorlooptijd, in weken, per fase en totaal met type locatie Bedrijventerrein. Daarnaast is het verschil in factor uitgedrukt gegeven.

16

Tabel 9: Gemiddelde doorlooptijd, in weken, per fase en totaal met type ingreep Riolering en verharding. Daarnaast is het verschil in factor uitgedrukt gegeven.

16

Tabel 10: Gemiddelde doorlooptijd, in weken, per fase en totaal met type ingreep Groot onderhoud. Daarnaast is het verschil in factor uitgedrukt gegeven. 17 Tabel 11: Gemiddelde doorlooptijd, in weken, per fase en totaal met type ingreep Herinrichting. Daarnaast is het verschil in factor uitgedrukt gegeven.

Figuren

17

Figuur 1: Overzicht Haarlems Civiel Planproces (HCPP) in relatie tot het onderzoek.

8

Figuur 2: De relatie tussen kosten en beïnvloedbaarheid van het proces in de tijd

8

Figuur 3: Locaties van de geanalyseerde projecten binnen de gemeente Haarlem

10

Figuur 4: Staafdiagram van de gemiddelde geplande doorlooptijd en de werkelijke doorlooptijd per fase. Hierbij is op de horizontale as ook het absolute aantal in weken gegeven

11

4

Datum: 20 april 2023

ONDERZOEK VAN DE DOORLOOPTIJDEN IN DE OPENBARE RUIMTE

Managementsamenvatting De gemeente Haarlem heeft Arcadis opdracht gegeven om een benchmark analyse uit te voeren naar de doorlooptijden van vervangings- en herinrichtingsprojecten in de Openbare Ruimte. Hiervoor is een kwantitatieve analyse uitgevoerd aan de hand van cijfermatige analyse met een daarbij horende kwalitatieve analyse die is opgehaald bij verschillende experts binnen het werkveld. De studie vergelijkt de geplande en werkelijke doorlooptijden van projecten die geselecteerd zijn op investeringen in de Openbare Ruimte groter dan € 1,5 miljoen. De werkelijke doorlooptijden worden gemeten ten opzichte van soortgelijke projecten die zijn uitgevoerd in andere gemeenten. De geanalyseerde interne projecten hadden een 1,7 keer langere duur dan gepland, waarbij de grootste vertraging optrad in de Voorlopig Ontwerpfase en de Realisatiefase. De vertraging werd ook waargenomen bij de typen Riolering en Verharding en Herinrichtingsprojecten, waarbij het type Woonwijk de meeste vertragingen had. In vergelijking met externe projecten had de gemeente Haarlem vergelijkbare duur, behalve voor een verschil van 1,6 factor in de Realisatiefase. De studie concludeert dat de gemeente Haarlem niet realistisch plant, maar dit betekent niet dat de daadwerkelijke doorlooptijd veel langer is vergeleken met soortgelijke projecten in andere gemeenten.

Arcadis geeft enkele aanbevelingen aan de gemeente om hun implementatiefase te versnellen. De conclusies die zijn getrokken voor elk type interventie of locatie zijn niet representatief voor alle projecten die tot hetzelfde type behoren. De gemeente zou in het vervolg baat hebben bij het uitvoeren van een benchmark van de projectplanning waarbij gekeken wordt naar de investeringen per fase. De aanbevelingen omvatten het verduidelijken van de planprocessen voor externe projecten, het toepassen van meer op maat gemaakte oplossingen op basis van het type interventie of locatie, en het verbeteren van de digitalisering van gegevens. Daarnaast adviseert de studie om het HCPP-document bij te werken op basis van evaluatie, en om stroomdiagrammen te gebruiken om de contractvorm te kiezen in plaats van het impactniveau. Alhoewel aanvankelijk geen onderdeel van het onderzoek en de gedefinieerde dataset, wijst de studie op vertragingen in de Realisatiefase.

5

Datum: 20 april 2023

ONDERZOEK NAAR DE DOORLOOPTIJDEN VAN VERVANGINGS- EN HERINRICHTINGSPROJECTEN IN DE OPENBARE RUIMTE

1

Inleiding

1.1

Aanleiding

De gemeenteraad van Haarlem heeft de wens om een tweetal onderzoeken uit te laten voeren. Dit komt voort uit de Gemeentewet (Artikel 213a), waarbij het college heeft aangegeven dat er gekeken dient te worden naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van het investeringsprogramma. Vanuit de Programmabegroting 2022-2026 is naar voren gekomen dat het ‘Realiseren van begrote investeringsambities’ onderzocht moet worden. Hiervoor is voorgesteld om een vergelijkend onderzoek ofwel benchmark analyse uit te voeren over de doorlooptijden tussen projecten binnen de gemeente Haarlem en soortgelijke projecten in vergelijkbare gemeenten. Het onderzoek zal zich richten op civiele projecten met een midden- of hoge impact die uitgevoerd zijn in de Openbare Ruimte betreffende vervanging dan wel een herinrichting. Dit type projecten beslaan namelijk het grootste deel van het jaarlijkse begrote investeringsvolume. Hierdoor valt er veel voordeel te behalen wanneer er meer inzicht is in projectplanning en doorlooptijden, zodat deze processen en daarmee de investeringen geoptimaliseerd kunnen worden. Om de doelstellingen uit het coalitieprogramma te behalen, is er een toename van het investeringsvolume en het bijbehorende bestedingstempo nodig. Gedurende de afgelopen coalitieperiode heeft de praktijk uitgewezen dat de investeringsproductie minder goed en snel op gang kwam dan gewenst.

De (extra) investeringen in beheer en onderhoud van Openbare Ruimte bleven namelijk enkele jaren op rij achter. Het college heeft daarom een aantal acties ingezet om realistischer te programmeren. Deze zijn gericht op versnelling van investeringen in de Openbare Ruimte.

1.2

Doel

Het doel van dit onderzoek is om bij te dragen aan antwoorden op de centrale onderzoeksvraag: hoe doeltreffend en doelmatig de gemeente Haarlem is in de uitvoering van een investeringsprogramma in de Openbare Ruimte. Dit onderzoek is gericht op de projectplanning en doorlooptijden van civiele projecten in de Openbare Ruimte betreffende vervanging dan wel een herinrichting. Dit onderzoek wordt zowel kwantitatief als kwalitatief uitgevoerd, en is daarbij ontleed in drie delen: • • •

Kwantitatief onderzoek naar de projectplanning en de daadwerkelijke doorlooptijden van de gemeente Haarlem (interne analyse) en hoe zich dit verhoudt tot andere gemeenten (externe analyse). Kwalitatief onderzoek naar de oorzaken in de interne analyse en de externe analyse. Verklaringen en aanbevelingen: wat zijn de oorzaken van de verschillen die naar boven komen uit bovenstaande analyses en wat is hier mogelijk aan te doen?

Dit onderzoek bevat analyses, een benchmark en werksessies, zodat er verklaringen en aanbevelingen gedaan worden waar de gemeente Haarlem van kan leren en mogelijk acties aan kan verbinden. Er wordt onder andere aangegeven waar de grootste vertragingen optreden, of de gemeente hier invloed op heeft en hoe het proces geoptimaliseerd kan worden. De uitkomsten en bijbehorende inzichten van dit onderzoek zullen helpen als onderbouwing voor de nieuwe werkwijze projectmatig werken, die in 2023 geïmplementeerd zal worden binnen de gemeente.

6

Datum: 20 april 2023

ONDERZOEK VAN DE DOORLOOPTIJDEN IN DE OPENBARE RUIMTE

2

Analysekader

2.1

Scope en reikwijdte

Kwantitatief Voor de interne analyse wordt alleen de dataset van de gemeente Haarlem gebruikt. Hierbij wordt de projectplanning naast de daadwerkelijke doorlooptijden gelegd. Na ontvangst van de dataset hebben wij in overleg met de gemeente, de aanbesteding en oplevering ook meegenomen om zo ook naar de totale doorlooptijden te kunnen kijken. Zo kan er een beter beeld gevormd worden waar de vertragingen optreden over het gehele project. In de uitvraag is de informatie over de dataset als volgt gedefinieerd: • Gehele doorlooptijd in jaren. • Procesopdracht (oorspronkelijke planning). • Voorlopig Ontwerp (datum). • Definitief Ontwerp (datum). In het Haarlems Civiel Planproces (herinrichtings- en onderhoudsprojecten in het fysieke domein) worden daarvoor de volgende afkortingen gehanteerd: • Procesopdracht (PO). • Voorlopig Ontwerp (VO). • Definitief Ontwerp (DO). ‘Haarlems Civiel Planproces’ (HCPP) is door ons ontvangen vanuit de projectgroep van de gemeente Haarlem, welke is bedoeld voor herinrichtings- en groot onderhoudsprojecten binnen de gemeente Haarlem. Bij de uitvoering van een project worden zes fases in het planproces doorlopen. Het planproces geeft inzicht in onder andere de producten, verantwoordelijkheden en besluitvorming. Deze is opgesteld na de projecten die hier worden behandeld.

Om de terminologie aan te houden wordt deze wel behandeld en wordt het eruit voortkomende advies ook gecheckt aan de hand van HCPP, zodat het doorbouwt op wat er ligt. In het Haarlems Civiel Planproces (herinrichtings- en onderhoudsprojecten in het fysieke domein) wordt het projectmatig werken aan civiele opgaven in zes fases doorlopen: 1. Pre-initiatieffase (concept en PO). 2. Initiatieffase (PvA). 3. Definitiefase (eisenverzameling en varianten). 4. Ontwerpfase (VO en DO). 5. Voorbereidingsfase (aanbesteding, UO). 6. Realisatiefase (realisatie inclusief nazorg, evaluatie en afsluiting). Om de doorlooptijden onder dezelfde noemer onder te brengen hanteren wij in dit onderzoek de volgende vier fases: 1. Initiatieffase (PO-VO). 2. Voorlopig Ontwerpfase (VO-DO). 3. Definitief Ontwerpfase (DO-aanbesteding). 4. Realisatiefase (aanbesteding-oplevering).

7

Datum: 20 april 2023

ONDERZOEK NAAR DE DOORLOOPTIJDEN VAN VERVANGINGS- EN HERINRICHTINGSPROJECTEN IN DE OPENBARE RUIMTE

Figuur 1: Overzicht Haarlems Civiel Planproces (HCPP) in relatie tot het onderzoek.

Aandachtspunten Voor dit onderzoek zijn de volgende aandachtspunten, betreft de bovenstaande samenvoeging van de twee faseringsvormen, belangrijk om te benoemen: •

•

De realisatiefase loopt in dit rapport van de aanbesteding tot oplevering. Nazorg en evaluatie vallen hier dus buiten. Dit verschilt dus met de realisatiefase beschreven in het HCPP. De datum van aanbesteding is het moment dat de opdracht gegund is (Basisovereenkomst, definitieve gunning en/of opdrachtbrief). De datum van oplevering is het moment wanneer het product fysiek is opgeleverd. In het HCPP wordt nog een revisie opgenomen in de oplevering. In dit onderzoek is er gekeken naar projecten die beschreven zijn als Categorie 1 – Veel impact.

In dit onderzoek zal er naast de totale projectplanningen en daadwerkelijke doorlooptijden, ook ingezoomd worden op de vier fases. Het is goed om mee te nemen dat in de Initiatieffase en Voorlopig Ontwerpfase de meeste invloed kan worden uitgeoefend op het proces en de kosten. Bij de gemeente Haarlem vallen hier meerdere fases onder (Preinitiatieffase, Initiatieffase, Definitiefase, Ontwerpfase). Grofweg zitten 80% van de projectkosten in de Realisatiefase vanaf de aanbesteding. Dit valt echter niet onder de scope van de opdracht en is dus niet meegenomen in de analyse.

Figuur 2: De relatie tussen kosten en beïnvloedbaarheid van het proces in de tijd 8

Datum: 20 april 2023

ONDERZOEK VAN DE DOORLOOPTIJDEN IN DE OPENBARE RUIMTE

De externe analyse is gericht op de daadwerkelijke doorlooptijden van projecten. Hier gebruiken wij data van vergelijkbare projecten van andere gemeenten waar wij vanuit Arcadis toegang toe hebben vanwege betrokkenheid als opdrachtnemer. Deze projecten zijn geselecteerd op kenmerken die aansluiten op de aangeleverde dataset van de gemeente Haarlem. Deze kenmerken zijn als volgt: • • • • •

Jaartal (na 2015 opgeleverd). Locatie (Nederland). Budget (groter dan €1,5 miljoen). Organisatie soort en grootte (vergelijkbare schaal als de gemeente Haarlem). Projecttype (vervanging dan wel herinrichting van de openbare ruimte).

De informatie van onze opdrachtgevers is vertrouwelijk gedeeld. Wij delen daarom geen informatie over de opdrachtgevers, naam van de opdracht, locatie of andere kenmerken die de projecten identificeerbaar maken. De informatie die wij delen is beperkt tot de totaalraming, het type opdracht en de daadwerkelijke doorlooptijden.

2.2

Methodiek

Om inzicht te krijgen in hoe de projectplanning zich verhoudt tot de daadwerkelijke doorlooptijden, hoe de daadwerkelijke doorlooptijden zich verhouden tot vergelijkbare projecten in andere gemeenten en hoe deze van elkaar verschillen en wat er mogelijk aan te doen is, hebben we de methodiek ook ontleed in drie onderdelen: 1. Kwantitatief onderzoek Interne analyse (gemeente Haarlem) Externe analyse (andere gemeenten) 2. Kwalitatief onderzoek Interne analyse (gemeente Haarlem) Externe analyse (andere gemeenten) 3. Verklaringen en aanbevelingen Ad 1) Het kwantitatieve onderzoek bestaat uit de interne analyse en externe analyse. Bij de interne analyse wordt er gekeken naar hoe de projectplanning zich verhoudt tot de daadwerkelijke doorlooptijden. De uitkomsten kunnen aangeven dat er te krap, te ruim of exact gepland is. In de externe analyse wordt onderzocht hoe de gemeente Haarlem zich verhoudt tot vergelijkbare projecten in andere gemeenten. Deze analyse is gericht op de daadwerkelijke doorlooptijden. De kwantitatieve analyse is uitgevoerd in Microsoft Excel. Ad 2) Voor de interne analyse is het kwalitatieve deel nader opgehaald in samenwerking met de gemeente Haarlem. Het betreft hier subjectieve kwalitatieve gegevens. Voor de externe analyse is er bij het verzamelen van de kwantitatieve gegevens, een vragenlijst meegestuurd. Deze is opgesteld vanuit de RISMAN-methodiek.

Deze risicomanagement-methode kijkt naar de verschillende invalshoeken van waaruit risico’s zich kunnen voordoen. De invalshoeken zijn als volgt: • • • • • • •

Juridisch Organisatorisch Technisch Ruimtelijk Financieel Maatschappelijk Politiek/bestuurlijk

Ad 3) De onderzochte projecten zijn gestart en uitgevoerd voordat het Haarlems Civiel Planproces in werking was getreden. Momenteel houdt de gemeente het HCPP aan als leidraad voor de processen van hun civiele projecten. Ad 4) In de verklaringen en aanbevelingen wordt aangegeven waar gemeente Haarlem van kan leren en mogelijk acties aan kan verbinden. Hier wordt onder andere aangegeven waar de grootste vertragingen optreden, of de gemeente hier invloed op heeft en hoe het proces geoptimaliseerd kan worden. De uitkomsten van de drie onderdelen zijn in de onderstaande hoofdstukken (3,4 en 5) uiteengezet. 9

Datum: 20 april 2023

ONDERZOEK NAAR DE DOORLOOPTIJDEN VAN VERVANGINGS- EN HERINRICHTINGSPROJECTEN IN DE OPENBARE RUIMTE

3

Kwantitatief onderzoek

In dit hoofdstuk worden de projectplanning en de daadwerkelijke doorlooptijden inzichtelijk gemaakt. Door de projecten samen door te rekenen, komen we achter de totale vertragingscijfers en welke fase(s) hierbij uitspringt.

3.1

Interne analyse (gemeente Haarlem)

Vanuit de ontvangen data van de gemeente Haarlem, is in overleg met de gemeente een tiental projecten gekozen die gebruikt zijn in de interne analyse. Het gaat hierbij om projecten op verschillende type locaties binnen de gemeente (bedrijventerrein, centrum, woonwijk of natuur) en projecten met diverse ingrepen zoals groot onderhoud, herinrichting, kademuren, riolering en verharding. Project

Ingreep

Locatie

Amsterdamsevaart, afwaardering (2013085312)

Herinrichting

Bedrijventerrein

Floraplein e.o., riolering (2010114572)

Riolering en verharding

Woonwijk

Generaal Spoorlaan, riool en openbare ruimte (20201008827)

Groot onderhoud

Woonwijk

Julianastraat, riolering (2010114849)

Riolering en verharding

Woonwijk

Ruychaverstraat, herinrichting (2015047148)

Riolering en verharding

Woonwijk

Schoterbos, groot onderhoud groen (2014029262)

Groot onderhoud

Natuur

Spaarne, vervangen kademuur (2015342380)

Kademuur

Centrum

Velserstraat, riolering en herinrichting (2010115194)

Herinrichting

Woonwijk

Zaanenstraat, herinrichting (2011166225)

Herinrichting

Woonwijk

Tabel 1: Overzicht van de projecten binnen de gemeente Haarlem met bijbehorende typering locatie en ingreep

Figuur 3: Locaties van de geanalyseerde projecten binnen de gemeente Haarlem

10

Datum: 20 april 2023

ONDERZOEK VAN DE DOORLOOPTIJDEN IN DE OPENBARE RUIMTE

Vergelijking geplande en werkelijke totale doorlooptijden per fase Uit de analyse blijkt dat de oorspronkelijk geplande doorlooptijd aanzienlijk korter is dan de daadwerkelijke doorlooptijd. Deze afwijkingen kunnen echter worden toegeschreven aan het feit dat de planningen waren gebaseerd op de Procesopdracht (PO) die waren opgesteld door de opdrachtgever (destijds de gebiedsmanager), en deze planningen waren onvoldoende realistisch. Dit onderzoek bevat projecten die zijn opgeleverd na 2015, waarbij de meeste tussen 2014 en 2016 zijn gestart. Het is daarnaast van belang te benoemen dat de planningen in de projectopdrachten worden gemaakt op het moment van bepalen van de opdracht. De werkelijke start van het project ligt later, de Procesopdrachten worden eerder gemaakt, zodat zodra er capaciteit is, gelijk gestart kan worden. De huidige werkwijze is nu zo dat er eerst afstemming wordt gevonden vanuit het NT Fysiek Domein, om te kijken in hoeverre er vanuit de benodigde afdelingen capaciteit beschikbaar is. De planning vanuit deze systematiek was niet realistisch. Arcadis heeft tijdens het proces nieuwe data ontvangen en deze meegenomen in de analyse. In de komende paragrafen werken wij met vertragingsfactoren. De vertragingsfactor geeft aan hoe groot de vertraging is. Hoe dichter bij de één (= 1) hoe passender de planning.

Hoe verder onder de één (< 1) hoe ruimer de planning van het project is geweest en hoe verder boven de één (> 1) hoe krapper de planning. Vertragingsfactoren: • = 1 planning is passend • < 1 planning is vervroegd afgerond • > 1 planning is vertraagd

Doorlooptijd per fase (in weken) Gepland 0

50 63

Initiatieffase Voorlopig Ontwerpfase

14 32

Definitief Ontwerpfase

17 26

Realisatiefase Totaal

Werkelijk

33

100

150

200

250

87

65 127

210

Figuur 4: Staafdiagram van de gemiddelde geplande doorlooptijd en de werkelijke doorlooptijd per fase. Hierbij is op de horizontale as ook het absolute aantal in weken gegeven.

De bovenstaande grafiek laat de gemiddelde geplande doorlooptijd per fase zien en de daarbijbehorende gemiddelde werkelijke doorlooptijd. De Initiatieffase is als meest tijdintensieve fase gepland. Dit blijkt in de praktijk ook zo uit te pakken met een gemiddelde duur van 87 weken. De Voorlopig Ontwerpfase wordt het meest kort gepland, in de praktijk blijkt dat de Definitieve Ontwerpfase met negen weken korter duurt. Het gemiddelde van de totaal geplande doorlooptijd is 127 weken, werkelijk is dit gemiddeld 210 weken. Dit resulteert in een gemiddelde vertraging over de totale doorlooptijden van 1,7 keer. Hierin valt er wel een onderscheid te maken tussen de verschillende fases van de projecten.

11

Datum: 20 april 2023

ONDERZOEK NAAR DE DOORLOOPTIJDEN VAN VERVANGINGS- EN HERINRICHTINGSPROJECTEN IN DE OPENBARE RUIMTE

Totale projectvertragingsfactor per fase Interne Factor 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0

Initiatieffase

Voorlopig Ontwerpfase

Definitief Ontwerpfase

Realisatiefase

Figuur 5: Totale projectvertragingsfactor per fase van projecten binnen de gemeente Haarlem

Zowel de bovenstaande grafiek als onderstaande tabel laat zien dat de grootste vertraging in de Voorlopig Ontwerpfase en de Realisatiefase zit, de Voorlopig Ontwerpfase duurt gemiddeld 2,3 keer langer dan dat er gepland is. Voor de Realisatiefase is dit 2,0 keer langer. Ook is er sprake van vertraging in de andere twee fases; de Initiatieffase en de Definitief Ontwerpfase. In deze fases duurt het gemiddeld 1,4 en 1,5 keer langer dan gepland. Gemiddelde doorlooptijd per fase (in weken) Initiatieffase Voorlopig Ontwerpfase Definitief Ontwerpfase Realisatiefase Totaal

Gepland 63 14 17 33

Werkelijk 87 32 26 65

Vertraging 24 18 9 32

Vertragingsfactor 1,4 2,3 1,5 2,0

127

210

83

1,7

Tabel 2: Gemiddelde vertraging per fase in weken, waarbij ook het absolute verschil en de berekende factor is gegeven

3.2

Uitkomsten benchmark

Om te kijken hoe doelmatig en doeltreffend de projectplanningen in de Openbare Ruimte binnen de gemeente Haarlem zijn, is er naast de interne analyse ook een externe analyse gedaan van soortgelijke projecten in andere gemeenten. Hiervoor zijn er vanuit Arcadis gegevens opgehaald van tien projecten. Zie onderstaand een overzicht met de bijbehorende gegevens van deze projecten. Project 4 en 5 wijken beperkt van de € 1,5 miljoen budget af. Dit verschil wordt gezien als beperkt en zijn daarom wel meegenomen in de benchmark.

12

Datum: 20 april 2023

ONDERZOEK VAN DE DOORLOOPTIJDEN IN DE OPENBARE RUIMTE

Tabel 3: Overzicht projecten van de externe analyse met de bijbehorende totaalraming en typering betreft locatie en ingreep.

De projecten zijn geclassificeerd naar locatie en ingreep, Ook zijn de doorlooptijden op dezelfde manier onderverdeeld als bij de interne analyse: initiatieffase (PO – VO), Voorlopig Ontwerpfase (VO – DO), Definitief Ontwerpfase (DOaanbesteding) en Realisatiefase (aanbesteding-oplevering). In de onderstaande tabellen wordt dit uiteengezet. In het vorige onderdeel is de gemiddelde geplande en werkelijke doorlooptijd van de interne analyse per kolom gegeven. Dit is ook gedaan voor de werkelijke doorlooptijd van de externe projecten in vergelijking tot de werkelijke doorlooptijd van de interne projecten. Daarnaast is ook de vertragingsfactor per fase aangegeven.

Werkelijke doorlooptijd per fase (in weken) Werkelijk 0

Extern werkelijk 50

Voorlopig Ontwerpfase

32 36

Definitief Ontwerpfase

26 32

Totaal

150

200

250

87 81

Initiatieffase

Realisatiefase

100

41

65

190

210

Figuur 6: Staafdiagram van de gemiddelde werkelijke doorlooptijd en werkelijke doorlooptijd extern per fase. Hierbij is op de horizontale as ook het absolute aantal in weken gegeven.

13

Datum: 20 april 2023

ONDERZOEK NAAR DE DOORLOOPTIJDEN VAN VERVANGINGS- EN HERINRICHTINGSPROJECTEN IN DE OPENBARE RUIMTE

Gemiddelde doorlooptijd per fase (in weken) Initiatieffase Voorlopig Ontwerpfase Definitief Ontwerpfase Realisatiefase Totaal

Gepland 63 14 17 33 127

Werkelijk 87 32 26 65 210

Vertraging 24 18 9 32 83

Gepland/ Werkelijke Factor 1,4 2,3 1,5 2,0 1,7

Extern Werkelijk 81 36 32 41 190

Intern/Extern Werkelijke Factor 1,1 0,9 0,8 1,6 1,1

Tabel 4: Gemiddelde doorlooptijd, in weken, per fase en totaal. Daarnaast is het verschil in factor uitgedrukt gegeven.

Zoals eerder vermeld is de gemiddelde totale doorlooptijd 1,7 keer langer dan gepland. Bovenstaande tabel laat zien dat de werkelijke doorlooptijd van de externe projecten ongeveer gelijk ligt aan de werkelijke doorlooptijd van de interne projecten van Initiatieffase tot Definitief Ontwerpfase. Het grootste verschil tussen de duur van de werkelijke doorlooptijden zit in de Realisatiefase, de interne projecten zijn hier met een factor van 1,6 keer trager dan de externe projecten.

14

Datum: 20 april 2023

ONDERZOEK VAN DE DOORLOOPTIJDEN IN DE OPENBARE RUIMTE

3.2.1

Totale doorlooptijden per type locatie

Naast de benchmark van alle projecten, is er ook nader gekeken naar de verschillen per type locatie. Zoals aangegeven is er het volgende onderscheid gemaakt per project, Centrum, Woonwijk, Natuur en Bedrijventerrein. Centrum: • • •

De grootste vertraging zit in de Initiatieffase De vertraging van de totale doorlooptijd van deze projecten ligt boven het gemiddelde van alle projecten (1,7). Het grootste verschil tussen intern en extern werkelijke doorlooptijden zit in de Realisatiefase. Met een factor van 1,8 duurt een Realisatiefase van gemeente Haarlem gemiddeld langer dan een project bij andere gemeenten. Gemeten over één project.

•

Gemiddelde doorlooptijd per fase (in weken) Initiatieffase Voorlopig Ontwerpfase Definitief Ontwerpfase Realisatiefase Totaal

Gepland 4 4 31 30 69

Werkelijk 91 17 61 44 213

Vertraging 87 13 30 14 144

Gepland/ Werkelijke Factor 22,8 4,3 2,0 1,5 3,1

Extern werkelijk 113 11 35 24 183

Intern/Extern Werkelijke Factor 0,8 1,5 1,7 1,8 1,2

Tabel 5: Gemiddelde doorlooptijd, in weken, per fase en totaal voor projecten met type locatie Centrum. Daarnaast is het verschil in factor uitgedrukt gegeven.

Woonwijk: • • •

De grootste vertraging zit in de Voorlopig Ontwerpfase en de Realisatiefase. De vertraging van de totale doorlooptijd van deze projecten ligt gelijk aan het gemiddelde van alle projecten (1,7). De totale werkelijke doorlooptijd extern is korter. Gemiddelde doorlooptijd per fase (in weken) Initiatieffase Voorlopig Ontwerpfase Definitief Ontwerpfase Realisatiefase Totaal

Gepland 55 16 15 31 117

Werkelijk 78 35 20 67 200

Vertraging 23 19 5 36 83

Gepland/ Werkelijke Factor 1,4 2,2 1,3 2,2 1,7

Extern werkelijk 77 25 9 57 168

Intern/Extern Werkelijke Factor 1,0 1,4 2,2 1,2 1,2

Tabel 6: Gemiddelde doorlooptijd, in weken, per fase en totaal voor projecten met type locatie Woonwijk. Daarnaast is het verschil in factor uitgedrukt gegeven.

Natuur: • • • • •

15

Interne analyse betreft één project dat valt onder het type locatie natuur. Voornaamste vertraging in de Voorlopig Ontwerpfase, met 26,0 keer. Deze factor is zo hoog omdat er één week voor gepland was. De vertraging van de totale doorlooptijd van dit project ligt onder het gemiddelde van alle projecten (1,7). De werkelijke doorlooptijd van de Realisatiefase is gelijk aan de geplande doorlooptijd De totale werkelijke doorlooptijd extern is met een kleine factor van 0,1 korter.

Datum: 20 april 2023

ONDERZOEK NAAR DE DOORLOOPTIJDEN VAN VERVANGINGS- EN HERINRICHTINGSPROJECTEN IN DE OPENBARE RUIMTE

Gemiddelde doorlooptijd per fase (in weken) Initiatieffase Voorlopig Ontwerpfase Definitief Ontwerpfase Realisatiefase Totaal

Gepland 126 1 13 52 192

Werkelijk 122 26 48 52 248

Vertraging -4 25 35 0 56

Gepland/ Werkelijke Factor 1,0 26,0 3,7 1,0 1,3

Extern werkelijk 102 65 17 26 210

Intern/Extern Werkelijke Factor 1,2 0,4 2,8 2,0 1,2

Tabel 7: Gemiddelde doorlooptijd, in weken, per fase en totaal met type locatie Natuur. Daarnaast is het verschil in factor uitgedrukt gegeven.

Bedrijventerrein: • • • • •

Interne analyse betreft één project dat valt onder het type locatie bedrijventerrein. De Definitieve Ontwerpfase is meer dan twee keer zo snel afgerond (factor 0,4). De vertraging van de totale doorlooptijd van dit project ligt onder het gemiddelde van alle projecten (1,7). De grootste vertraging zit in de Realisatiefase. De totale werkelijke doorlooptijd extern is zo goed als gelijk. Gemiddelde doorlooptijd per fase (in weken) Initiatieffase Voorlopig Ontwerpfase Definitief Ontwerpfase Realisatiefase Totaal

Gepland 104 22 22 31 179

Werkelijk 104 35 8 83 230

Vertraging 0 13 -14 52 51

Gepland/ Werkelijke Factor 1,0 1,6 0,4 2,7 1,3

Extern werkelijk 35 55 91 57 238

Intern/Extern Werkelijke Factor 3,0 0,6 0,1 1,5 1,0

Tabel 8: Gemiddelde doorlooptijd, in weken, per fase en totaal met type locatie Bedrijventerrein. Daarnaast is het verschil in factor uitgedrukt gegeven.

3.2.2

Totale doorlooptijden per type ingreep

Naast de benchmark van het type locatie van de projecten, is er ook gekeken naar de verschillen per type ingreep. Zoals aangegeven is er het volgende onderscheid gemaakt per project, Riolering en verharding, Groot onderhoud en Herinrichting. Riolering en verharding: •

Voor de Definitief Ontwerpfase en de Realisatiefase van de externe projecten was voor dit type ingreep geen data beschikbaar. Intern zit de grootste vertraging in de Voorlopig Ontwerpfase. De vertraging van de totale doorlooptijd van deze projecten ligt boven het gemiddelde van alle projecten (1,7). De werkelijke doorlooptijd extern is vooral in de Voorlopige Ontwerpfase van kortere duur.

• • •

Gemiddelde doorlooptijd per fase (in weken) Initiatieffase Voorlopig Ontwerpfase Definitief Ontwerpfase Realisatiefase Totaal

Gepland 14 8 16 25 63

Werkelijk 39 55 20 70 184

Vertraging 25 47 4 45 121

Gepland/ Werkelijke Factor 2,8 6,9 1,3 2,8 2,9

Extern werkelijk 24 11 -

Intern/Extern Werkelijke Factor 1,6 5,0 -

Tabel 9: Gemiddelde doorlooptijd, in weken, per fase en totaal met type ingreep Riolering en verharding. Daarnaast is het verschil in factor uitgedrukt gegeven.

16

Datum: 20 april 2023

ONDERZOEK VAN DE DOORLOOPTIJDEN IN DE OPENBARE RUIMTE

Groot onderhoud: • • • •

In de Definitief Ontwerpfase zit de grootste vertraging. De Initiatieffase is redelijk realistisch gepland. De vertraging van de totale doorlooptijd van deze projecten liggen onder het gemiddelde van alle projecten (1,3). De werkelijke doorlooptijd extern is korter. Gemiddelde doorlooptijd per fase (in weken) Initiatieffase Voorlopig Ontwerpfase Definitief Ontwerpfase Realisatiefase Totaal

Gepland 119 15 12 45 191

Werkelijk 126 19 26 56 227

Vertraging 7 4 14 11 36

Gepland/ Werkelijke Factor 1,1 1,3 2,2 1,2 1,2

Extern werkelijk 63 83 4 83 233

Intern/Extern Werkelijke Factor 2,0 0,2 6,5 0,7 1,0

Tabel 10: Gemiddelde doorlooptijd, in weken, per fase en totaal met type ingreep Groot onderhoud. Daarnaast is het verschil in factor uitgedrukt gegeven.

Herinrichting: • •

De grootste vertraging is in de Realisatiefase met 2,7 keer langer dan de geplande doorlooptijd. De andere drie fasen zijn realistisch gepland, ook in vergelijking met de werkelijke doorlooptijd van de externe projecten. De vertraging van de totale doorlooptijd van deze projecten ligt onder het gemiddelde van alle projecten (1,7). De werkelijke doorlooptijd extern is korter.

• •

Gemiddelde doorlooptijd per fase (in weken) Initiatieffase Voorlopig Ontwerpfase Definitief Ontwerpfase Realisatiefase Totaal

Gepland 80 26 20 29 155

Werkelijk 100 24 17 79 220

Vertraging 20 -2 -3 50 65

Gepland/ Werkelijke Factor 1,3 0,9 0,9 2,7 1,4

Extern werkelijk 87 29 38 32 186

Tabel 11: Gemiddelde doorlooptijd, in weken, per fase en totaal met type ingreep Herinrichting. Daarnaast is het verschil in factor uitgedrukt gegeven.

17

Datum: 20 april 2023

Intern/Extern Werkelijke Factor 1,1 0,8 0,4 2,5 1,2

ONDERZOEK NAAR DE DOORLOOPTIJDEN VAN VERVANGINGS- EN HERINRICHTINGSPROJECTEN IN DE OPENBARE RUIMTE

4

Kwalitatief onderzoek

4.1

Externe projecten

Om beter inzicht te krijgen in de geanalyseerde projecten is er een aanvullend kwalitatief onderzoek gedaan. Voor de externe analyse is er bij het verzamelen van de kwantitatieve gegevens, een vragenlijst meegestuurd. Deze is opgesteld vanuit de RISMAN-methodiek. Deze risicomanagement-methode kijkt naar de verschillende invalshoeken van waaruit risico’s zich kunnen voordoen. De invalshoeken zijn als volgt: • • • • • • •

Juridisch Organisatorisch Technisch Ruimtelijk Financieel Maatschappelijk Politiek/bestuurlijk

De uitkomsten van de externe projecten zijn in onderstaande tabel samengevat. Invalshoek

Score 1 t/m 3

Juridisch

2,0

Niet sluitend bestemmingsplan

Organisatorisch Technisch Ruimtelijk Financieel Maatschappelijk Politiek/bestuurlijk Anders

2,6 2,0 2,2 2,3 2,3 2,2

Bezetting, communicatie en interne/externe samenwerking Situatie slechter dan verwacht, scope uitbreiding Inpassingsvraagstuk leidingen en eigendom grond Onduidelijk budget, scope wijziging en stijging grondstofprijzen Weerstand vanuit de omgeving en participatietrajecten Bewoners met veel invloed op de omgeving

-

Oorzaak

Vanuit de expertgesprekken over de bovenstaande uitkomsten en de benchmark kwamen een aantal zaken naar voren: • In een binnenstedelijke omgeving zijn er meer stakeholders, waarmee de kans op weerstand en dus vertraging toeneemt. • Projecten waarbij de ingreep inhoudt dat er de grond ingegaan dient te worden brengt meer onzekerheden met zich mee dan ingrepen die bovengronds plaatsvinden. Deze onzekerheid kan verminderd worden door meer bureau- en bodemonderzoek aan de voorkant. • Het is van groot belang om de informatie over ondergrondse zaken actueel te houden en goed bij te houden in digitale systemen. • Bij vervangingsingrepen is al bekend wat er op de locatie in de grond zit, hierdoor zijn er minder onzekerheden. • Scopewijzigingen zorgen voor vertraging. • Projecten rondom bedrijventerreinen kennen vaak bodemverontreiniging. Ook bij huidige woonwijken op wat voorheen industrie was. • Bij het opstellen van stroomschema’s voor projecten, is het belangrijk om de contractvorm en de daarbij behorende keuzes als leidraad te nemen. Dit helpt bij het maken van bepaalde keuzes, die ook deels bepaald worden door de omvang van het project. Het opstellen van stroomschema’s op deze manier maakt deze ook gemakkelijker te begrijpen en te doorlopen voor externen. Het is daarbij wel van belang dat de rollen en verantwoordelijkheden binnen de processen duidelijk worden geformuleerd.

• Het implementeren van vergunningsmanagement stelt de gemeente in staat om trajecten parallel te starten en zo de gunningsfase te versnellen.

4.2

Interne projecten

Voor het kwalitatieve onderdeel van dit rapport is er voor de interne projecten informatie opgehaald bij de intern betrokkenen vanuit de gemeente Haarlem. De factoren die voor vertraging hebben gezorgd zijn naast de invalshoeken 18

Datum: 20 april 2023

ONDERZOEK VAN DE DOORLOOPTIJDEN IN DE OPENBARE RUIMTE

van RISMAN gelegd om te kijken vanuit waar de meeste vertraging voorkomt. Ook is er gekeken naar de wijze waarop de gemeente de projecten evalueert om duurzame optimalisatie te waarborgen. De meest voorkomende vertragingsfactoren kunnen geplaatst worden in de Financiële, Technische en Maatschappelijke invalshoek (RISMAN). Financieel | Twee van de onderzochte projecten van de gemeente Haarlem hebben vertraging opgelopen doordat onvoldoende budget en/of krediet beschikbaar was. De aanvraagprocedure heeft, voor een van de projecten ook gezien de omvang van het extra gevraagde budget, gezorgd voor extra vertraging na de aanbesteding. Technisch | Meerdere projecten hebben vertraging opgelopen door scopewijzigingen tijdens het project. Projecten waarvan beoogd werd dat dit een groot onderhoudsproject zou zijn, is ten tijde van het project uitgebreid tot een complete herinrichting van de openbare ruimte. Andere technische vertragingsfactoren zijn de werkzaamheden en producten die niet juist zijn vanuit de vooraf gestelde eisen. De levering van bepaalde producten kwamen niet overeen met het Programma van Eisen wat zorgde voor discussie en daarmee geleidt tot vertraging. Nieuwe complicaties zoals archeologie hebben, mede door de bijbehorende onderzoeken, gezorgd voor het stil komen te liggen van de werkzaamheden, wat weer gezorgd heeft voor algehele vertraging van het project.

Maatschappelijk | Projecten waarbij de openbare ruimte veranderde hebben te maken gehad met participatietrajecten, deze hebben mede door een eerdere scopewijziging gezorgd voor extra afstemming. Borging van projectevaluatie Ondanks dat de projecten in deze benchmark niet zijn uitgevoerd ten tijde van de in werking treden van het Haarlems Civiel Planproces (HCPP), is er een doorkijk gemaakt naar hoe de projectevaluaties op de juiste wijze geborgd kunnen worden. De combinatie van evaluatie en daaraan gekoppelde vervolgacties is van belang systematische verbetering door te voeren van de processen. In het HCPP is evaluatie dan ook vereist. Zo worden er samenwerkingsmonitoren gehouden met de betrokken partijen gedurende het proces, die vervolgens gebruikt kunnen worden in de jaarlijkse evaluatie van contracten richting de raad. Daarnaast wordt er bij de faseovergangen teruggekeken en worden er eindfasedocumenten opgesteld, waarin de fase, dan wel de (gehele) projectevaluatie in is verwerkt. Recentelijk is er een audit uitgevoerd om de werking van het HCPP te beoordelen. De conclusie van de audit was dat er nog weinig fasedocumenten en projectevaluaties waren gemaakt, mede doordat nog niet veel projecten het gehele traject hadden afgelegd.

Om dit te verbeteren, is er een aanpassing voorgesteld waarbij de projectevaluatie als een bijlage wordt toegevoegd aan het eindfasedocument, zodat het project niet kan worden afgesloten zonder een volledige evaluatie. Hiermee wordt beoogd de frequentie van evaluaties te verhogen en te borgen dat evaluaties systematisch worden uitgevoerd. Bovendien wordt er maandelijks een evaluatieoverleg gehouden waarin projectmanagers hun ervaringen delen, om te voorkomen dat herhaalde fouten worden gemaakt en om te leren van successen.

19

Datum: 20 april 2023

ONDERZOEK NAAR DE DOORLOOPTIJDEN VAN VERVANGINGS- EN HERINRICHTINGSPROJECTEN IN DE OPENBARE RUIMTE

5

Conclusie, discussie en aanbevelingen

Conclusie Dit onderzoek heeft gekeken naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van de investeringsprojecten van de gemeente Haarlem. Daarvoor heeft de gemeente Haarlem Arcadis gevraagd om een benchmark te doen naar de geplande doorlooptijden en de werkelijke doorlooptijden, en dit laatste te meten aan de hand van soortgelijke projecten die zijn uitgevoerd in andere gemeenten. Als er eerst gekeken wordt naar de interne projecten en daarmee het verschil tussen de geplande en de werkelijke doorlooptijden zien we dat de geanalyseerde projecten een 1,7 keer langere doorlooptijd hebben dan gepland is. De grootste vertraging zit in de Voorlopig Ontwerpfase en in de Realisatiefase. Deze vertraging is ook terug te zien bij projecten van het type ingreep Riolering en Verharding. Voor Herinrichtingsprojecten is de grootste vertraging ook in de Realisatiefase. Als er gekeken wordt op basis van de locatie is de vertraging in deze fases terug te zien in de projecten van het type locatie Woonwijk. Dit type locatie komt ook het vaakst voor bij de geanalyseerde projecten. Naast de interne analyse is er ook een vergelijking gemaakt met soortgelijke projecten die in andere gemeenten zijn uitgevoerd. Hieruit kan geconcludeerd worden dat de gemeente Haarlem vergelijkbare doorlooptijden heeft als andere gemeenten.

Echter, is er wel een verschil van factor 1,6 in de Realisatiefase in vergelijking met de externe projecten. Er kan gesteld worden dat de gemeente Haarlem niet realistisch plant, echter dit zegt niet meteen dat de daadwerkelijke doorlooptijd ook veel langer is in vergelijking met projecten in andere gemeenten. In de vergelijking met andere gemeentes doet de gemeente Haarlem het vergelijkbaar. In de onderstaande aanbevelingen zijn er vanuit de experts vanuit Arcadis enkele aanbevelingen gedaan waarop mogelijk de gemeente hun Realisatiefase sneller kunnen doorlopen.

Discussie Voor dit onderzoek zijn er een beperkt aantal projecten geanalyseerd. De conclusies die op het niveau van de onderverdeling per type ingreep of per type locatie worden gesteld zijn in een aantal gevallen maar gebaseerd op een enkel project. Dit maakt de uitkomsten niet representatief voor alle andere projecten die tot dat type ingreep dan wel type locatie behoren. Verrassend is dat het onderzoek wijst naar vertraging in de Realisatiefase, terwijl dit in eerste instantie niet in de gedefinieerde dataset van de uitvraag zat. De externe analyse is gericht op de gerealiseerde doorlooptijden van projecten. Het zou interessant zijn om ook de projectplanningen mee te nemen en zo ook de vertragingsfactoren van de externe projecten te kunnen meenemen in de benchmark. Deze projectplanningen zijn in het bezit van de gemeenten, dit zou het onderzoek omvangrijker maken. Gezien de centrale onderzoeksvraag is een mogelijk vervolgonderzoek dan wel aanvulling te maken wanneer ook de projectinvesteringen meegenomen worden in het onderzoek. Per fase behoort een eigen investering, naarmate er meer zekerheden ontstaan worden de kosten ook concreter.

Aanbevelingen • • • •

20

Meer maatwerk toepassen op het type ingreep dan wel type locatie en de daarbij de best passende contractvorm voor kiezen. Mogelijke verbetering van de digitalisering van gegevens, hierdoor is er meer duidelijkheid aan de voorkant waardoor er tijdens de uitvoering minder onverwachte risico’s optreden. Opstellen van stroomschema’s aan de hand van contractvorm in plaats van de mate van impact. De keuze voor de contractvorm komt deels uit de omvang van het project. Gezien er vaak middels aanbesteding projecten worden uitgevoerd is het van belang dat voor externen de planprocessen duidelijk te doorlopen zijn. Hierbij kan ook gedacht worden aan de verduidelijking van de betrokken rollen en bijbehorende verantwoordelijkheden.

Datum: 20 april 2023

ONDERZOEK VAN DE DOORLOOPTIJDEN IN DE OPENBARE RUIMTE

• •

21

Door het eerder betrekken van marktpartijen in de gunningsfase, kan er door vergunningsmanagement en nauwere samenwerking meerdere trajecten parallel uitgevoerd worden. Hierdoor kan er in de gunningsfase versneld worden. Zorg ervoor dat het HCPP een dynamisch document is dat regelmatig wordt aangepast op basis van leerpunten en ervaringen. Evalueer elk project, inclusief de planning, en pas het HCPP periodiek aan op basis van deze evaluaties om ervoor te zorgen dat het document up-to-date blijft.

Datum: 20 april 2023

ONDERZOEK NAAR DE DOORLOOPTIJDEN VAN VERVANGINGS- EN HERINRICHTINGSPROJECTEN IN DE OPENBARE RUIMTE

Colofon ONDERZOEK NAAR DE DOORLOOPTIJDEN VAN VERVANGINGS- EN HERINRICHTINGSPROJECTEN IN DE OPENBARE RUIMTE

KLANT Gemeente Haarlem AUTEUR Milou van Min; Wouter van Oel PROJECTNUMMER 30146038 DATUM 20 april 2023 STATUS Definitief

22

Datum: 20 april 2023