2. Onderzoek sturing sociale woningbouw RKC Haarlem

REKENKAMERCOMMISSIE HAARLEM

Bouwen aan de toekomst Effectiviteit van sturing op sociale woningbouw

Maart 2023

Inhoud 1

Voorwoord van de Rekenkamercommissie Haarlem

2

2

Samenvatting en conclusies

3

3 3.1 3.2 3.3 3.4

Inleiding en vraagstelling Aanleiding Onderzoeksvragen Normenkader Aanpak

6 6 6 6 7

4 4.1 4.2 4.3

Analyse woningmarkt Trends vraagontwikkeling Ontwikkeling sociale voorraad Samenvattende conclusies

8 8 10 12

5 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 5.7 5.8

Kaders en doelstellingen Coalitieprogramma’s: tijdslijn naar meer, meer sociaal en meer sturing Nota Kaders en instrumenten sociale huur/middensegment (2018) Haarlems Ruimtelijk Planproces (HRPP, 2019) Actieplan Versnelling Woningbouw (2020) De Woonvisie (2021) en prestatieafspraken 2022-2026 Overige gemeentelijke stukken Regionale kaders Samenvattende conclusies/bevindingen

13 13 14 15 16 17 18 18 19

6 6.1 6.2 6.3

Voorwaarden effectief sturen: doelmatigheid en effectiviteit getoetst Doelmatigheid van beleid Effectiviteit van beleid Haarlem vergeleken

21 21 25 28

7

En nu verder; aanbevelingen aan de gemeenteraad

31

8

Bestuurlijk Wederhoor; de reactie van het college

32

Bijlagen

38

1

1 Voorwoord van de Rekenkamercommissie Haarlem Met dit onderzoek naar de effectiviteit van sturing op de sociale woningbouw beogen wij als RKC Haarlem de gemeenteraad te ondersteunen op het brede en complexe dossier van het wonen. Dit onderzoek is in de tweede helft van 2022 uitgevoerd door bureau Companen en in januari 2023 is deze rapportage verschenen. De belangrijkste conclusie van het onderzoek is dat het beleid en de uitvoering ervan goed op orde zijn. De gemeente toont op alle mogelijke vlakken veel inzet. De vraag naar woonruimte is erg groot en daar staat een grote ambitie tegenover om die woonruimte aan te kunnen bieden. De milieueisen en de ontwikkeling van onder meer bouwkosten zijn evenwel complicerend voor de beleidsrealisatie. Wij doen als Rekenkamercommissie in dit rapport een achttal concrete aanbevelingen aan de gemeenteraad, waarmee we hopen dat de gemeente de ondersteunende en stimulerende rol die zij vervult in dit complexe vraagstuk, kan optimaliseren. Het college heeft op 21 maart 2023 een bestuurlijk wederhoor gegeven op dit RKC-onderzoek. Deze reactie is integraal opgenomen in deze rapportage Wij danken de ambtelijke organisatie en een ieder die heeft meegewerkt aan dit onderzoek zeer voor de prettige samenwerking en alle inbreng. 22 maart 2023 Rekenkamercommissie Haarlem

2

2 Samenvatting en conclusies Aanleiding en vraagstelling De Rekenkamercommissie Haarlem (hierna RKC) heeft een onderzoek uitgevoerd naar de effectiviteit van sturing op de sociale woningbouw in gemeente Haarlem. De hoofdvraag van het onderzoek is: hoe effectief is de gemeente Haarlem in de sturing op de vraag naar en het aanbod van sociale huurwoningen? De deelvragen zijn: a. Hoe ziet de huidige woningmarkt eruit? En heeft de gemeente daar een adequaat beeld van? b. Wat zijn de doelstellingen van de gemeente ten aanzien van sociale woningbouw? c. Wat zijn de beschikbare beleidskaders en stuurinstrumenten, hoe gaat Haarlem daar mee om en is dat effectief? d. In welke mate stelt Haarlem bovenwettelijke eisen bij woningbouwprojecten? e. Hoe is de uitvoering binnen de gemeente georganiseerd qua inzet en externe samenwerkingen? f. Op welke manier wordt de gemeenteraad betrokken, en is dat voldoende? g. Hoe verhouden de prestaties van Haarlem zich op dit gebied tot andere, vergelijkbare gemeenten?

De aanpak Het onderzoek is als volgt uitgevoerd: 1. beknopte analyse van de stedelijke en regionale woningmarkt op basis van beschikbaar materiaal; 2. analyse van gemeentelijke beleidsdocumenten, zoals nota’s, verordeningen, raadsverslagen, moties, monitoren en prestatieafspraken en een 6-tal concrete projecten; 3. interviews met bij Haarlem betrokkenen en met referentiegemeenten; 4. inbreng van onze eigen expertise ten aanzien van de woningmarkt en beleidsinstrumenten.

Analyse woningmarkt De duiding van de woningmarkt samengevat: • De afgelopen 10 jaar zien we een gestage groei van de Haarlemse bevolking; • De kleine huishoudens zijn en blijven in de meerderheid ten opzichte van gezinnen met kinderen. De alleenstaanden vormen de grootste groep; • Per saldo heeft Haarlem de afgelopen tien jaar een binnenlands vestigingsoverschot gehad van ruim 3.000 personen, oftewel rond 300 per jaar. De meeste mensen komen uit Amsterdam, vertrekkers gingen naar Amsterdam en dichterbij gelegen plaatsen Velsen, Haarlemmermeer, Bloemendaal en Heemstede; • Het aantal actief woningzoekenden (sociale huur) neemt toe; • Het aantal sociale huurwoningen is de laatste 10 jaar gelijk gebleven (naast nieuwbouw ook sloop, verkoop), conform het landelijke beeld; • De opgave voor de toekomst is fors: de achterstand moet worden weggewerkt en er moet ingespeeld worden op de groeiende behoefte.

Kaders en doelstellingen • •

Het college zet in de coalitieprogramma’s lijnen uit op het gebied van onder andere wonen; In de loop van de tijd is de focus meer komen te liggen op ambities qua aantallen woningen en versnelling, meer nadruk op sociaal/betaalbaar, versterking van de sturing op kwantiteit en kwaliteit en inzet op instrumentarium;

3

• Eind 2018 zijn kaders en instrumenten uitgewerkt (Nota Kaders en instrumenten sociale • Diverse Ontwikkelvisies huur/middensegment). Deze zijn niet alleen gericht op • Informatienota’s ontwikkelzones inhoud, maar ook op proces. Na een interne evaluatie zijn • Plan van aanpak ontwikkelgerichte de regels onlangs op onderdelen aangepast; organisatie • In 2019 heeft de gemeente het Haarlems • Periodieke Rapportages Woningbouw Ruimtelijk Planproces (HRP) opgesteld: gericht op • Regionale kaders: - Woonakkoord Zuid-Kennemerland/ IJmond optimalisering van het interne ruimtelijk planproces bij 2021-2025 nieuwe initiatieven. Focus: eenduidig en integraal werken, - Regionale Woonvisie 2021-2025 versnellen waar nodig, helderheid verstrekken in taken en - Regionale afspraken stedelijke ontwikkeling rollen, bijdragen aan zorgvuldige besluitvorming; Na de optimalisatie van het HRP heeft de gemeente in het Actieplan Versnelling Woningbouw de focus gericht op het op gang houden en versnellen van de productie en het aanspraak maken op gelden uit de landelijke Woningbouwimpuls; In 2021 is de lokale Woonvisie 2021-2025 opgesteld, waarin beleidskaders en uitgangspunten verwoord. Deze zijn verder door-vertaald in prestatieafspraken met de lokale corporaties en huurdersorganisaties.

Parallel hieraan is verder met de corporaties onderzocht hoe hun positie bij sociale-huurprojecten kan worden verbeterd. Overige relevante kaders

•

•

Bevindingen: doelmatigheid en effectiviteit getoetst •

•

•

•

Beleidsvorming en uitvoering. De wijze waarop de gemeente Haarlem haar woonbeleid vorm geeft past binnen het kader van de beleidscyclus plan - do - check - act. Aan alle onderdelen wordt veel aandacht besteed. Aan die voorwaarde voor effectief sturen is dus voldaan; Inzet instrumenten. De gemeente Haarlem maakt bewust gebruik van alle potentiële instrumenten. Zeker op het vlak van regulerende instrumenten haalt de gemeente met de Nota Kaders en Instrumenten vrijwel alles uit de kast. Dat wil uiteraard niet zeggen dat op onderdelen geen instrumenten toegevoegd kunnen worden, als de praktijk daarom vraagt of wanneer via wetgeving aanvulling met nieuwe instrumenten mogelijk wordt. Maar alles bij elkaar zien we een brede inzet. Ook aan deze voorwaarde voor een effectieve sturing voldoet de gemeente; Effectiviteit. Naast de doelmatigheid van de uitvoering (plan - do - check - act) en inzet van instrumentarium, is vanzelfsprekend relevant of de inspanningen daadwerkelijk leiden tot de gewenste resultaten qua output (prestaties in producten of diensten) en outcome (effecten, draagt het bij aan doelstellingen): de daadwerkelijke productie van sociale huurwoningen (en daarmee uitbreiding van de beschikbare voorraad) is nog niet op stoom gekomen.

De gemeente Haarlem constateert dat zelf ook in een recente evaluatie: “de productie sociaal tot 2025 loopt nog achter op de doelstelling”; er is sprake van stijging van het aantal actief woningzoekenden voor een sociale huurwoning. De slaagkansen voor een sociale huurwoning liggen de laatste jaren iets lager dan de jaren ervoor. Ambities en inzet komen nog niet tot realisatie. Dit zou kunnen leiden tot de conclusie dat de gemeente er niet in slaagt effectief te sturen op de sociale opgave (nieuwbouw en doorstroming uit bestaande voorraad). Daar zijn echter de nodige nuances bij te plaatsen: maakbaarheid op lokaal niveau van ontwikkelingen op de woningmarkt: heel Nederland heeft te maken met grote woningtekorten, oplopende wachtlijsten voor sociale huurwoningen, forse prijsstijgingen in de koopsector en tegenvallende woningproductiecijfers. De oorzaken en oplossingen daarvan liggen slechts ten dele op lokaal niveau; effecten zijn nog niet zichtbaar, omdat: ▪ de schop in een groot deel van de ontwikkelzones nog in de grond moet. In de Europawegzone wordt al wel flink gebouwd. Echter, de ontwikkeling daar is gebaseerd maatwerkafspraken van

4

-

-

voor de Nota Kaders en Instrumenten. Toen lag de focus meer op het middel-dure en vrije sectorsegment om programmatisch meer balans in de woningvoorraad in Schalkwijk te krijgen; ▪ de focus van de Haarlemse woningcorporaties in de periode vóór 2021 vooral lag op renovatie en onderhoud. Ook gold voor de prestatieafspraken van 2018 nog niet het uitgangspunt dat er bij sloop-/nieuwbouwprojecten van de corporaties moest worden verdicht. Nu geldt het uitgangspunt dat de corporaties bij sloop-/nieuwbouw c.q. herstructurering de minimaal hetzelfde aantal sociale huurwoningen terugbouwen en dat zij ook de kansen voor verdichting optimaliseren. de huidige maatschappelijke context kent de nodige uitdagingen die de mogelijkheden om woningbouw voortvarend van de grond te krijgen belemmeren (hoge inflatie, prijsstijgingen van bouwmaterialen en het tekort eraan, stijgende loonkosten, stijgende energiekosten, gebrek aan personeel, stikstofproblematiek); oplossing voor meer structurele imperfecties van de woningmarkt liggen niet op lokaal, maar op landelijk niveau. Wellicht dat de huidige ambities op landelijk niveau uit de Nationale Woon- en Bouwagenda (waaronder een wettelijke versterking van de regie op de woningmarkt) de woningmarkt op een aantal onderdelen versterkt.

Dat wordt ten tijde van het schrijven van deze rapportage in de diverse regio’s in Nederland door vertaald in regionale Woondeals. De effecten daarvan zijn vanzelfsprekend nog niet helder en ook niet in te schatten.

5

3 Inleiding en vraagstelling 3.1 Aanleiding Sociale woningbouw is voor de gemeente Haarlem zeer belangrijk. In de beleidsnotitie ‘Kaders en instrumenten sociale huur en middensegment’ heeft de gemeenteraad op 4 maart 2019 de belangrijkste kaders vastgelegd. Deze zijn daarna bekrachtigd in een integrale Woonvisie 2021-2025. In deze beleidskaders worden doelstellingen vastgesteld voor zowel de omvang van het aantal nieuw te bouwen sociale huurwoningen als voor welke doelgroepen deze woningen bestemd moeten zijn. Vanuit dat perspectief heeft de Rekenkamercommissie Haarlem (hierna Rkc) een onderzoek uitgevoerd naar de effectiviteit van sturing op de sociale woningbouw in gemeente Haarlem. Daarin is nadrukkelijk ook een relatie gelegd met de totale woningmarkt. Met dit onderzoek wil de Rkc de gemeenteraad ondersteunen op het brede en complexe dossier van het wonen.

3.2 Onderzoeksvragen Het onderzoek is gericht op de volgende vragen:

Hoofdvraag Hoe effectief is de gemeente Haarlem in de sturing op de vraag naar en het aanbod van sociale huurwoningen?

Deelvragen h. i. j.

Hoe ziet de huidige woningmarkt eruit? En heeft de gemeente daar een adequaat beeld van? Wat zijn de doelstellingen van de gemeente ten aanzien van sociale woningbouw? Wat zijn de beschikbare beleidskaders en stuurinstrumenten, hoe gaat Haarlem daar mee om en is dat effectief? k. In welke mate stelt Haarlem bovenwettelijke eisen bij woningbouwprojecten? l. Hoe is de uitvoering binnen de gemeente georganiseerd qua inzet en externe samenwerkingen? m. Op welke manier wordt de gemeenteraad betrokken, en is dat voldoende? n. Hoe verhouden de prestaties van Haarlem zich op dit gebied tot andere, vergelijkbare gemeenten?

3.3 Normenkader Bij beleidsevaluatie is het van belang om tevoren een normenkader op te stellen, dat gebruikt wordt bij de toetsing van de onderzoeksresultaten. In dit geval was dat het volgende kader:

6

Onderzoeksvraag Deelvragen a, b en c

Norm De gemeente heeft ten aanzien van de sociale woningbouw • Adequaat marktbeeld • Doelstellingen geformuleerd • Kaders gesteld • Stuurinstrumenten ingezet •

Deelvraag d Deelvraag e

Effectieve beïnvloeding

De gemeente heeft bovenwettelijke eisen gesteld De gemeente heeft toereikende inzet getoond • in fte’s en financieel • in samenwerkingsverbanden

Toelichting • Adequaat marktbeeld: feitelijk inzicht in verhouding tussen vraag en aanbod • Doelstellingen en kaders: vastgelegd in beleidsdocumenten • Stuurinstrumenten: Wettelijk Afspraken Informele invloed • Effectief: In termen van doelstellingen • Aanbod: Via nieuwbouw Via doorstroming • Norm is Bouwbesluit •

Deelvraag f

De gemeenteraad is adequaat betrokken bij beleidsontwikkeling en -uitvoering

•

Deelvraag g

De effectiviteit van het gemeentelijk beleid is vergelijkbaar met soortgelijke gemeenten.

•

Toereikend: In relatie tot planning Met voldoende eigen speelruimte Adequaat: Op beslissende momenten Periodiek Communicatief Vergelijkbaar: Grootte Zelfde problematiek

3.4 Aanpak De onderbouwing van de onderzoekresultaten hebben wij gebaseerd op: 1. Een beknopte analyse van de stedelijke en regionale woningmarkt op basis van beschikbaar materiaal; 2. Een analyse van een reeks van gemeentelijke beleidsdocumenten, zoals nota’s, verordeningen, raadsverslagen, moties, monitoren en prestatieafspraken en een 6-tal concrete projecten (zie bijlage); 3. (Groeps) interviews met bij Haarlem betrokkenen en met referentiegemeenten (zie bijlage); 4. Onze eigen expertise ten aanzien van de woningmarkt en beleidsinstrumenten. In de bijlagen is een specificatie opgenomen van de geanalyseerde beleidsdocumenten en de geïnterviewde gesprekspartners.

7

4 Analyse woningmarkt In dit hoofdstuk geven wij een beknopte samenvatting van onze woningmarktanalyse. Hoofdlijnen dus.

4.1 Trends vraagontwikkeling Groei bevolking en woningvoorraad De afgelopen 10 jaar zien we een gestage groei van de Haarlemse bevolking en woningvoorraad. Beide hangen uiteraard met elkaar samen. Figuur 3.1: Gemeente Haarlem. Ontwikkeling bevolking (links) en woningvoorraad (rechts) 2012-2021 162.902 162.543

164.000 162.000 160.000 158.000 156.000 154.000 152.000

161.265 159.709 159.229 158.140 156.645 155.147 153.093 151.818

78.000

77.201 76.436 75.633 76.000 74.796 75.000 74.037 73.674 74.000 73.230 72.356 73.000 71.725 72.000 71.173 71.000 77.000

150.000

70.000

148.000

69.000

146.000

68.000 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021

2012201320142015201620172018201920202021

Bron: CBS

Kleinere huishoudens De bevolkingsgroei zien we in alle huishoudentypen. De kleine huishoudens zijn en blijven echter in de meerderheid ten opzichte van gezinnen met kinderen. De alleenstaanden vormen de grootste groep. Door deze ontwikkeling daalt de gemiddelde woningbezetting 1 gestaag. Figuur 3.2: Gemeente Haarlem. Ontwikkeling huishoudentypen en gemiddelde woningbezetting 2012-2021 100.000 2,17

80.000

2,16

60.000

2,15

40.000

2,14

20.000

2,13

0 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 Eenouderhuishoudens Meerpersoonshuishoudens met kinderen

2,12 2,11 2,10 2,09 2,08

Meerpersoonshuishoudens zonder kinderen Eenpersoonshuishoudens Bron: CBS

1 Gemiddelde woningbezetting is het gemiddelde aantal personen per woning.

8

Binnenlandse migratie van en naar Haarlem Per saldo heeft Haarlem de afgelopen tien jaar een binnenlands vestigingsoverschot gehad van ruim 3.000 personen, oftewel rond 300 per jaar. Wat herkomstgemeente betreft steekt Amsterdam als grootste leverancier met kop en schouders boven andere gemeenten uit. Figuur 3.3: Gemeente Haarlem. Top 10 Migratiesaldo 2020 naar herkomstgemeente 3.000

2.778

2.500 2.000 1.500 821

1.000

589

500

454

401

200

164

150

146

144

0

Bron: CBS

De vertrekkers spreiden zich vooral over de naaste regio uit: ook naar Amsterdam, maar verder naar Velsen, Haarlemmermeer, Bloemendaal en Heemstede. Figuur 3.4: Gemeente Haarlem. Top 10 Migratiesaldo 2020 naar herkomstgemeente

1600 1400 1200 1000 800 600 400 200

1379 1084

996 829 592 271

259

185

177

172

0

Bron: CBS

Groei actief woningzoekenden- en afnemende slaagkansen Het aantal huishoudens dat actief een corporatiewoning zoekt, lijkt de laatste jaren enorm te zijn gestegen: van zo’n 10.000 in 2017 naar ruim 23.000 in 2021. Een belangrijke verklaring daarvan is de samenvoeging van de woonruimteverdelingssystemen in de regio’s Zuid-Kennemerland en IJmond per 27 november 2018. Dit levert een forse stijging op van 2018 naar 2019. Overigens is er na de samenvoeging ook een aanzienlijke stijging te zien, namelijk van 28% tussen 2019 en 2022. Het overgrote deel van de actief woningzoekenden is tussen 23 en 34 jaar jong. In het kader van deze beknopte woningmarktanalyse hebben we geen nadere gegevens verzameld over de actief woningzoekenden en hun slaagkansen. Een dergelijke analyse is uiteraard wel nuttig in het kader van de beleidsontwikkeling, zoals ten behoeve van de woonvisie. Overigens informeert de gemeente de raadscomissie Ontwikkeling jaarlijks over 9

ontwikkelingen op het vlak van de woonruimteverdeling aan de hand van de jaarlijkse rapportage van Woonservice. Figuur 3.4: Gemeente Haarlem. Ontwikkeling actief woningzoekenden 2012-2021 en leeftijdsverdeling 2021 23.231 21.202

25.000

18.199

20.000 15.000 10.000

9.756 9.263 9.508 9.570

10.86011.125

12.000

10.221

10.000 8.000 6.000 3.252

4.000

5.000

1.858

2.000

697

0

0

<23 jaar

2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021

23-34 jaar

55-75 jaar

75 jaar en ouder

Bron: gemeente Haarlem

Omdat het aantal (vrijkomende) corporatiewoningen niet of niet in dezelfde mate is gestegen, dalen de slaagkansen om een woning te vinden2. Figuur 3.5: Gemeente Haarlem. Slaagkansen sociale huur totaal 2013-2021 en naar leeftijd 2019

12% 10%

10,6% 9,4%

9,5%

8% 6% 4%

18% 16% 9,1% 14% 8,7% 8,6% 8,3% 12% 7,4% 7,4% 10% 8% 6% 4% 2% 0%

2%

15,8% 13,1% 9,5% 7,3%

2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021

8,7%

5,4%

< 23 jaar

0%

11,2%

23 t/m 35 t/m 45 t/m 55 t/m 65 t/m 75 jaar 34 jaar 44 jaar 54 jaar 64 jaar 74 jaar en ouder

Bron: gemeente Haarlem

Het zijn vooral de jongeren die de laagste slaagkansen hebben hoewel ook de kansen van mensen van middelbare leeftijd niet veel groter zijn. De ouderen hebben de grootste kansen vanwege hun doorgaans lange inschrijvingsduur en het gegeven dat zij een kritischer houding hebben (mogelijk gaat het om de laatste woning in hun leven) .

4.2 Ontwikkeling sociale voorraad Afgelopen tien jaar Waar de totale woningvoorraad in Haarlem de afgelopen jaren voortdurend is gegroeid, geldt dat niet voor de corporatiewoningen. Die zijn per saldo in aantal gelijk gebleven: er is wel gebouwd maar ongeveer in gelijke mate onttrokken (gesloopt, verkocht of anderszins onttrokken). Dat is overigens ook een landelijk beeld. De toename zit hem in koopwoningen en particuliere huurwoningen. Deze laatste categorie heeft overwegend vrije sectorhuren. Figuur 3.6: Gemeente Haarlem. Ontwikkeling samenstelling woningvoorraad 2012-2021

2

De slaagkans geeft aan hoeveel procent van de woningzoekenden een woning heeft gevonden. Hiervoor wordt voor een bepaalde periode het aantal geslaagde woningzoekenden (verhuringen) gedeeld door het aantal actief woningzoekenden

10

50.000 40.000 30.000 20.000 10.000 0 2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

Koopwoningen Huurwoningen|Eigendom woningcorporatie Huurwoningen|Eigendom overige verhuurders Bron: CBS

Prognose en plancapaciteit 2030 en 2040 Primos-berekeningen wijzen uit dat de Haarlemse voorraad vanaf heden tot 2030 nog met zo’n 8.500 en tot 2040 afgerond nog met zo’n 14.500 woningen moet toenemen op basis van de huishoudensprognose. Figuur 3.7: Gemeente Haarlem. Primosprognose huishoudens en woningbehoefte 2022-2040 92.330

95.000 90.000

85.270

85.000 80.000

77.810

75.000 70.000 2022

2030 Aantal huishoudens

2040

Woningbehoefte

Bron: Primos

Het huidige Haarlemse beleid is dat 40% daarvan sociaal moet zijn, oftewel 3.400 tot 2030 en 5.800 tot 2040, exclusief een inhaal van het tekort uit de afgelopen jaren3. In de gemeentelijke planning staan tot 2030 16.000 woningen geprogrammeerd, waarvan 7.200 sociale huurwoningen (45%). Voorts staat de sloop van 940 woningen gepland. Per saldo gaat het dus om een geprogrammeerde toename van 7.200 minus 940 is 6.260 sociale huurwoningen. Ervaring in den lande leert dat doorgaans gerekend moet worden met een vertraging of planuitval van zo’n 30%4. Op basis hiervan zou de toename van het aantal sociale huurwoningen dus 70% van 6.260 bedragen oftewel bijna 4.400. Dit overtreft de bovenstaande Primosberekening tot 2030 met zo’n 1.000 woningen. Dit berekende “overschot” is echter minimaal nodig om het actuele tekort aan sociale huurwoningen in te lopen. Dit ramen wij op zo’n 1.300 sociale huurwoningen (zie voetnoot 3). De conclusie is derhalve dat de Haarlemse programmering van sociale huurwoningen goed op het spoor zit om zowel in het huidige tekort als in de toekomstige behoefte tot 2030 te voorzien. De opgave voor sociale huurwoningen van de gemeente Haarlem wordt mede beïnvloed door de mate waarin de regiogemeenten hun sociale opgave oppakken. Als die hun 30%-opgave (conform landelijke ambitie) niet halen, dan legt dat extra druk op Haarlem.

Het landelijk beleid is er nu juist op gericht een evenwichtiger verdeling over de regiogemeenten te verkrijgen, uitgaande van de fair-sharegedachte. Elders zien we in de

3

Op grond van de meest recente Primos-berekening (ABF research) kunnen we becijferen dat het totale woningtekort in Haarlem in 2022 afgerond 3.300 woningen betreft. Het is niet bekend welk deel hiervan sociale huur betreft. Ervan uitgaande dat ook 40% van het totale Haarlemse woningtekort sociale huur betreft, zou het dan gaan om ruim 1.300 woningen 4 Deze 30% is een ervaringscijfer, dat uiteraard kan variëren. De kwaliteit van de gemeentelijke planning kan daar uiteraard op van invloed zijn

11

praktijk dat die gedachte steeds meer landt en dus ook randgemeenten van grote steden het aandeel sociale huur in de programmering verhogen.

4.3 Samenvattende conclusies Conclusies • Er is een grote, sterk groeiende druk op de sociale huursector; • Er zijn de afgelopen 10 jaar per saldo geen corporatiewoningen toegevoegd, waardoor een achterstand in dit segment is ontstaan; • Bovenop het inlopen van deze achterstand zijn tot 2040 naar schatting nog zo’n 5.600 nieuwe sociale huurwoningen nodig; • De gemeentelijke planning van het sociale segment kent tot 2030 een ambitieus programma, dat toereikend is uitgaand van de huishoudensprognose, ook als men rekening houdt met planuitval en inloop van het huidige tekort.

12

5 Kaders en doelstellingen De analyse van de woningmarkt in het vorige hoofdstuk levert een beeld op van de ontwikkeling woningvoorraad en de sociale huursector daarbinnen. Welk beleid zet de gemeente Haarlem in om de juiste richting op te bewegen? Dat staat centraal in dit hoofdstuk. Het levert zicht op welke doelstellingen de gemeente formuleert en welke kaders zij stelt, ook in de loop van de tijd.

5.1 Coalitieprogramma’s: tijdslijn naar meer, meer sociaal en meer sturing In zijn coalitieprogramma’s maakt het college van B&W helder welke ambities het heeft voor de collegeperiode van vier jaar. Als we kijken naar de achtereenvolgende programma’s vanaf 2014, dan zien we het volgende. In het coalitieprogramma 2014-2018 staat het streven benoemd dat alle inwoners van Haarlem op een redelijke termijn een betaalbare woning kunnen vinden. Het Haarlemse woningbouwprogramma 2014-2020 werd conform de Haarlemse Woonvisie voortgezet. Vraaggericht en organisch bouwen was het devies en het ging vooral om kleinschaliger projecten met aandacht voor het leefmilieu. De nadruk lag op twee zaken om de doorstroming in Haarlem te bevorderen: ten eerste op middeldure huur (€ 600 - € 1000 per maand) en koop over de gehele woningvoorraad, ten tweede 30% sociale huurwoningen. In het coalitieprogramma 2018-2022 is het streven opgenomen om de 7.500 toe te voegen woningen zoals die in de Woonvisie staan benoemd, op te hogen naar 10.000 woningen. Die capaciteit zit in de ontwikkelzones. Tevens wordt gesteld, dat voor nieuwe projecten een verdeling geldt van: • 40% sociale huur; • 40% middeldure huur of koop; • 20% overig. Daarmee wordt steviger ingezet op betaalbaar en sociale huur ten opzichte van de periode ervoor.

Ook wordt uitgebreider beschreven welke instrumenten de gemeente gaat inzetten (bijvoorbeeld bestemmingsplannen, convenanten, de huisvestingsverordening). Gesteld wordt, dat deze instrumenten goed zijn verankerd en beschreven, zodat iedereen bij de start van een project weet waar men aan toe is en welke afspraken moeten worden nagekomen. Het coalitieprogramma 2022-2026 staat meer in het teken van versnelling. De woningbouw moet worden versneld en er wordt ingezet op binnenstedelijke verdichting in vooral de ontwikkelzones in Haarlem, met een combinatie van wonen, werken en recreëren. Het streven is vanaf 2022 10.000 woningen erbij te bouwen, uiterlijk vóór 2030. Het college kijkt naar alle mogelijkheden voor versnelling, ook naar het versimpelen van procedures en uitbreiding van de ambtelijke capaciteit. Voor nieuwbouwprojecten blijft het college vasthouden aan de verdeling 40%-40%-20% op stedelijk niveau zoals die in de voorgaande collegeperiode is geïntroduceerd.

Conclusies • Het college zet in de coalitieprogramma’s lijnen uit op het gebied van onder andere wonen; • In de loop van de tijd is de focus veranderd: naar meer nadruk op ambities qua aantallen woningen en versnelling, meer nadruk op sociaal/betaalbaar en versterking van de sturing op kwantiteit en kwaliteit en inzet op instrumentarium.

13

5.2 Nota Kaders en instrumenten sociale huur/middensegment (2018) De intensivering van beleid zoals we die in het coalitieprogramma 2018-2022 kunnen teruglezen, is eind 2018 doorvertaald in de nota Kaders en instrumenten sociale huur en middensegment. Deze nota is een cruciaal kader voor het woonbeleid van de gemeente Haarlem sinds 2018. In de nota wordt ingezet op het volgende: •

•

•

•

Het bereiken van een betere programmatische verdeling binnen de nieuwbouwprogramma’s (40%-40%20%). Zo wil de gemeente bijdragen aan de ongedeelde stad, de realisatie van sociale woningbouw versnellen en wachttijden verkorten. De gemeente wil maximaal inzetten op het halen van de gewenste segmentering; Het bieden van kaders en een instrumentarium voor afspraken met ontwikkelaars over het type, de prijsklasse en de exploitatieduur van nieuw te bouwen (huur)woningen en hiermee ook helderheid bieden aan de markt; Het in het sociale huur- en midden nieuwbouwsegment waarborgen van een minimale woning-kwaliteit en een minimale exploitatieperiode zodat de voorraad ook duurzaam betaalbaar is. Meer sturing op het woningbouwprogramma en de kwaliteit op locaties waar de gemeente geen eigenaar van de grond is; Een betere positionering van woningcorporaties en een gelijkwaardig speelveld bij realisatie en beheer van sociale woningbouw voor woningcorporaties en ontwikkelaars/beleggers.

In vervolg op de vastgestelde nota is de afgelopen jaren een aantal instrumenten nader uitgewerkt of versterkt (o.a. doelgroepenverordening, huisvestingsverordening, anterieure- c.q. uitgifteovereenkomsten, opnemen van sociale huur/koop en geliberaliseerde woningen in bestemmingsplannen, grond(prijzen)beleid, het actieplan versnelling woningbouw, voorwaarden verkoop niet strategisch gemeentelijke vastgoed). Daarnaast is een werkgroep nieuwbouw in het leven geroepen, van gemeente en corporaties. Corporaties zijn bij alle ontwikkelzones gesprekspartner en er wordt gewerkt met een gemeenschappelijk Programma van Eisen van corporaties voor ontwikkelaars. Ook in andere opzichten zien we een verdere intensivering van beleid. De nota borgt dat 40% van de nieuw te bouwen woningen uit sociale huur bestaat en ook aan aanvullende voorwaarden voldoet. Één van deze voorwaarde is dat 70% van de toegevoegde sociale huurwoningen voor de primaire doelgroep 5 wordt gerealiseerd. Er wordt een bestemmingsreserve ongedeelde stad ingesteld die moet leiden tot versnellen van (sociale) woningbouw. Ook aan samenwerking wordt aandacht besteed. Op gebiedsniveau wordt gewerkt met een Samenwerkingstafel (gemeente, corporaties en ontwikkelaars). Daarin gaan partijen in gesprek over uitruil van locaties teneinde meer ruimte te creëren voor corporaties om te bouwen en over doorstroming naar middelduur.

Interne evaluatie leidt tot bijstelling op onderdelen Onlangs is de Nota Kaders en instrumenten intern op ambtelijk niveau geëvalueerd. Dit heeft geleid tot een aantal aanpassingen, onder andere ten aanzien van de positie van de corporaties in de sociale huursector, de woninggrootte, differentiatie 40%-40%-20% (en 50% sociaal en 50% vrij voor de ontwikkelzones in Haarlem West6) ook bij kleinere projecten en aanpassen van prijsklassen. Daarnaast heeft het college de bevoegdheid gekregen om bij "kleine" afwijkingen op de spelregels een maatwerkbesluit te nemen. Dit ter wille van de snelheid in het planvormingsproces. Bij kleine afwijkingen gaat het om: •

5

Een afwijking op de 40/40/20-regel in een ontwikkelzone/gebiedsontwikkeling als elders in een ontwikkelzone/gebiedsontwikkeling de afwijking wordt gecompenseerd;

De primaire doelgroep van een woningcorporatie zijn de huishoudens met een inkomen tot aan de huurtoeslaggrens

6 Met een inspanningsverplichting om binnen het 50% vrij in te vullen programma circa 30% te realiseren in het (lage) middeldure segment

14

• • • •

Een afwijking van maximaal 5% op de minimale vierkante meters gbo7 als gevolg van bouwtechnische of stedenbouwkundige beperkingen; Een afwijking op de minimale vierkante meters gbo bij sociale huur op basis van een uitdrukkelijke wens van de betrokken woningcorporatie; Een afwijking van de 40/40/20-regel bij plannen tussen 10 en 30 woningen, mits er sprake is van een programma met toegevoegde waarde in het kader van de betaalbaarheid en/of doelgroepen; Een afwijking op één van de spelregels als door de ontwikkelaar aantoonbaar en toetsbaar kan worden gemaakt dat het alternatief ook op dezelfde wijze bijdraagt aan de bedoeling achter de spelregel. Conclusies • In het verlengde van het coalitieprogramma uit 2018 zijn eind 2018 kaders en instrumenten uitgewerkt. Deze zijn niet alleen gericht op inhoud, maar ook op proces; • Na een interne evaluatie zijn de regels op onderdelen aangepast.

5.3 Haarlems Ruimtelijk Planproces (HRPP, 2019) Coalitieprogramma’s zetten de ambities neer, de nota Kaders en instrumenten heeft intensivering van de sturing bewerkstelligd. In 2019 is vervolgens gewerkt aan de optimalisering van het ruimtelijk planproces. Binnen de gemeente Haarlem wordt projectmatig gewerkt aan de ontwikkelopgaven van de stad. Door de grote hoeveelheid ontwikkelprojecten in Haarlem (en Zandvoort) bleek er intern behoefte te zijn om eenduidiger en integraal te werken, te kunnen versnellen waar nodig, helderheid te verstrekken in taken en rollen en bij te dragen aan een zorgvuldige besluitvorming. De uitwerking van het ruimtelijk planproces is bedoeld voor complexe ruimtelijke ontwikkelinitiatieven. Bij de uitvoering van een ontwikkelproject worden zes fases in het ruimtelijk planproces doorlopen.

Het planproces geeft inzicht in onder andere de producten, verantwoordelijkheden en de besluitvorming per fase. Ook wordt een indicatieve doorlooptijd per fase aangegeven. De gemeente ziet het als een leidraad. Bij ieder project dient goed gekeken te worden welke ingrediënten van het proces van toepassing zijn (maatwerk). Met het Haarlems Ruimtelijk PlanProces heeft de gemeente de beschikking over een eenduidig besluitvormingsproces waarbinnen de gemeenteraad op een aantal momenten kan sturen en invloed kan uitoefenen. Zo stelt de Haarlemse gemeenteraad via vaststelling van het startdocument, het Stedenbouwkundig Programma van Eisen/Programma van de leefomgeving en het stedenbouwkundig plan de uitgangspunten voor de woningbouwprogrammering van een specifiek project of gebiedsontwikkeling vast. Dit in het verlengde van het woningbouwbeleid en de spelregels uit de nota Kaders en instrumenten. Een eventuele afwijking in een plan op het Haarlemse beleid en de spelregels uit de nota Kaders en instrumenten moet worden goedgekeurd door de gemeenteraad.

7

Gbo betekent gebruiksoppervlakte en is gelijk aan het bruto-vloeroppervlak minus dragende binnenmuren en gevels

15

Overigens valt op dat de gemeente (het college) de laatste jaren actief is in het verbeteren van processen binnen het fysiek domein. Zie bijvoorbeeld Plan van aanpak ontwikkelgerichte organisatie (2019) en de notitie Verbetertraject fysiek domein uit 2019, waarin college de commissie informeert over de verbetertrajecten die zijn ingezet binnen het fysiek domein naar aanleiding van het RKC-onderzoek Waarderhaven. Dit versterkt de conclusie dat er oog is voor organisatorische en projectmatige aspecten (uitvoering, realisatie) rond woningbouw. De gemeente heeft sinds 2018 een ontwikkeling doorgemaakt van een beheersorganisatie naar een ontwikkelingsgerichte organisatie, met meer focus op professionalisering van gebiedsontwikkeling.

Conclusies In een volgende stap heeft de gemeente zich gericht op optimalisering van het interne ruimtelijk planproces bij nieuwe initiatieven. Focus: • • • •

eenduidig en integraal werken versnellen waar nodig helderheid verstrekken in taken en rollen bijdragen aan zorgvuldige besluitvorming

5.4 Actieplan Versnelling Woningbouw (2020) Snel na de vaststelling van het Haarlems Ruimtelijk Planproces heeft de gemeente Haarlem vervolgacties geformuleerd in het actieplan Versnelling Woningbouw. Het doel hiervan was tweeledig: 1. 2.

woningbouwproductie op gang houden en versnellen, en; het was nodig om gebruik te kunnen maken van de landelijke regeling Woningbouwimpuls (Wbi). Inmiddels zijn voor drie Haarlemse ontwikkelzones (Europaweg, Zuidwest, Oostpoort en Zijlweg) door het Rijk WBIsubsidies toegekend.

1.

Optimalisatie Haarlems Ruimtelijk Planproces

2.

Stadstafel

3.

Bundelen ruimtelijke kaders

4.

Snellere vergunningverlening

5.

Focus op de 3 zones: Europaweg, Oostpoort en Zuidwest

6.

Meer verantwoordelijkheden en eigenaarschap bij markt

7.

Capaciteit op orde

8.

Verhogen slagkracht uitvoeringsorganisatie

9.

Gemeentelijke

bijdragen:

extra

investeringsruimte,

reserve groei, reserve ongedeelde stad 10. Gebruik

maken

van

Besluit

Impuls

Versnelling

Woningbouw

In het actieplan zijn tien acties opgenomen, kort samengevat in het kader boven. In grote lijnen zijn voor dit onderzoek met name relevant: •

•

• • •

de optimalisatie van het HRP: versterking van de functie van de startnotitie doordat het kaderstellend door de raad wordt vastgesteld. De raad wordt hiermee in staat gesteld in vroegtijdig stadium te beslissen over de uitgangspunten van een project; bundelen ruimtelijke kaders: door het vaststellen van een Coördinatieverordening8 hoeft niet telkens een apart besluit te worden genomen door de raad voor het kunnen toepassen van de coördinatieregeling op ruimtelijke procedures (versnelling!); inzetten supervisoren (ruimtelijke kwaliteit geborgd), vergunningsaanvragen WBI versneld; versnelling door prioriteit bij ontwikkelzones Europaweg, Oostpoort, Zuidwest en Zijlweg, vergroting slagkracht uitvoeringsorganisatie (goed voor 8.000 woningen); gezamenlijke planning inzet afdelingen intern én met corporaties en ontwikkelaars;

8

De Wet ruimtelijke ordening geeft gemeenten de mogelijkheid een coördinatieverordening vast te stellen. Hiermee kunnen vergunningprocedures in samenhang met een ruimtelijk plan gezamenlijk, in plaats van volgtijdelijk, worden doorlopen

16

•

extra investeringsruimte. Conclusies Na de optimalisatie van het HRP heeft de gemeente in het Actieplan Versnelling Woningbouw de focus gericht op het op gang houden en versnellen van de productie en het aanspraak maken op gelden uit de WBI.

5.5 De Woonvisie (2021) en prestatieafspraken 2022-2026 In 2021 heeft de gemeente Haarlem een lokale Woonvisie 2021-2025 inclusief Uitvoeringsagenda opgesteld. Hierin verwoordt de gemeente de beleidskaders en -uitgangspunten op het gebied van het wonen. De ambitie is om tot 2030 8.000 tot 10.000 meer woningen in de stad te hebben. De segmentering sluit aan bij het coalitieprogramma (40%-40%-20%). Daarbinnen moet 70% van de nieuw te bouwen sociale huurwoningen bereikbaar zijn voor de primaire doelgroep (huishoudens die recht hebben op huurtoeslag, tot de zogenaamde aftoppingsgrens). Dit is conform de Nota Kaders en instrumenten zoals hiervoor beschreven. De gemeente wil inzetten op het benutten van rijksmaatregelen (Impulsgelden) en gelden van de provincie/MRA. Bovendien wil zij zoeken naar sturingsmogelijkheden in particuliere huur- en koopsector (afspraken met ontwikkelende partijen om ze te realiseren én te houden). In het verlengde van de Woonvisie zijn met de lokale corporaties en huurdersorganisaties meerjarige prestatieafspraken gemaakt (2022-2026). De gemeente constateert dat de oplevering van nieuwe woningen voor een groot deel in de jaren daarna zal volgen. De drie corporaties werken toe naar een netto groei van 1.900 woningen van hun sociale huurwoningvoorraad, in grote mate betaalbare woningen die zoveel mogelijk verdeeld over de stad worden gerealiseerd.

Om bestaande woningen die gesloopt worden te vervangen en andere onderdelen van de transformatiestrategie uit te voeren worden in totaal 3.180 nieuwe woningen gebouwd in de periode 2021-20309. Er zijn afspraken vastgelegd over de gezamenlijke inspanningen die nodig zijn om dit doel te behalen, naast afspraken over het goed benutten van de bestaande voorraad en het verhogen van doorstroming op de woningmarkt. Relevant in het kader van dit onderzoek is de constatering, dat in de prestatieafspraken uitdrukkelijk sprake is van wederkerigheid. Zo zet de gemeente actief beleid, middelen en instrumentarium in om nieuwbouw van sociale huurwoningen mogelijk te maken (bij voorkeur en waar mogelijk door de woningcorporaties). Bijvoorbeeld door: • Bestuursrechtelijk: inzet van het ruimtelijk juridisch instrumentarium uit de ‘Nota Kaders en instrumenten sociale huur en middensegment’ en via bestemmingsplannen gecombineerd met de doelgroepenverordening en de huisvestingsverordening; • Privaatrechtelijk: inzet van anterieure overeenkomsten en de verkoop en uitgifte van grond en gemeentelijk vastgoed; • Financieel: impulsen vanuit het Rijk, de Provincie of de gemeente. In nauwe relatie hiermee is samen met de woningcorporaties onderzocht hoe hun positie bij projecten, niet zijnde de ontwikkelingen en projecten van de corporaties zelf, kan worden verbeterd 10.

Hierbij zijn de volgende vraagstukken binnen de Haarlemse opgave in beeld: •

Het maximaal bijdragen aan de nieuwbouwproductie-ambitie in het segment sociale huur (vergroten bereikbaarheid);

9 Uit de genoemde 1.900 en 3.180 woningen is niet af te leiden wat de exacte groei van de sociale woningvoorraad zal zijn. Er is immers

deels sprake van vervanging 10 Notitie uit 2020 over Toezegging wethouder Roduner te komen tot prijsafspraken/uitnameafspraken m.b.t. sociale huurwoningen

17

•

•

Het maximaal bijdragen aan de betaalbaarheid van de sociale huurwoningen, via realisatie van woningen in het diverse sociale huursegment, met de focus op starters en senioren en ten dienste van de doorstroming in de woningvoorraad; Een maximale inzet en doelmatige aanwending van aanwezige investeringscapaciteit bij corporaties ten behoeve van de stedelijke opgave. Conclusies • In de Woonvisie zijn de beleidskaders en uitgangspunten verwoord; • Deze zijn verder doorvertaald in meerjarige, wederkerige prestatieafspraken met de lokale corporaties en huurdersorganisaties; • Parallel hieraan is verder met de corporaties onderzocht hoe hun positie bij sociale-huurprojecten kan worden verbeterd.

5.6 Overige gemeentelijke stukken Naast bovengenoemde visies, nota’s en kaders heeft de gemeente diverse andere stukken opgesteld, gericht op ontwikkeling van woningbouw en de voortgang ervan. De volgende stukken zijn daarbij relevant: • • • •

De diverse Ontwikkelvisies (bijvoorbeeld voor Zuid-West in 2019); Plan van aanpak ontwikkelgerichte organisatie (2019); Diverse informatienota’s over de stand van zaken van de ontwikkelzones in Haarlem (2021, 2022); Periodieke Rapportages Woningbouw (informatienota raadscommissie), waarin de raad wordt geïnformeerd over de stand van zaken en voortgang van de woningbouw.

5.7 Regionale kaders Naast het lokale beleid is regionale samenwerking op het gebied van het wonen van belang in het kader van dit onderzoek. In de afgelopen jaren zijn de volgende regionale kaders opgesteld die mede richting geven voor het lokale beleid: • Woonakkoord Zuid-Kennemerland/IJmond 2021-2025. Focus op: Woningbouw (voldoende woningen bouwen, vraaggericht, zoveel mogelijk binnenstedelijk bij OV, versnellen woningbouw); Betaalbaarheid (30% sociale huur in nieuwbouwproductie, evenwichtige verdeling over de regio, middensegment toevoegen, bevorderen doorstroming); -

•

•

Doelgroepen (wonen/zorg, passend wonen senioren, kwetsbare doelgroepen, spoedzoekers, buitenlandse werknemers, woonwagenbewoners en vergunninghouders); Duurzaamheid, samenwerking. Regionale Woonvisie 2021-2025: Missie: aantrekkelijke en gevarieerde woonregio, voor alle doelgroepen plek, toekomstbestendig; Visie: voldoende woningen, grote variatie aan woonmilieus, duurzame regio, toegankelijk voor alle inkomensgroepen (behouden betaalbare voorraad, uitbreiden op basis van behoefte, betere spreiding). Regionale afspraken stedelijke ontwikkeling: Haarlem: minimaal benodigde uitbreiding 2020-2030 + 7.400; Handhaven prijssegmentering; Versnelling.

18

5.8 Samenvattende conclusies/bevindingen Heldere doelstellingen Op basis van een analyse van de beschikbare beleidsstukken en documenten kunnen we concluderen, dat de gemeente heldere doelstellingen ten aanzien van sociale woningbouw heeft geformuleerd. Hierbij is rekening gehouden met bijvoorbeeld regionale kaders, maar de gemeente Haarlem maakt hierbij haar eigen keuzes. Deze worden ook consistent gehanteerd, vanuit het coalitieprogramma naar de Woonvisie, prestatieafspraken en diverse overige stukken die relevant zijn in het kader van sociale woningbouw (bijvoorbeeld de diverse Ontwikkelvisies). Aan visie en uitgangspunten ontbreekt het niet.

Consequente tijdslijn richting meer woningen en meer focus op realisatie (sociale) woningbouw We hebben een in de tijd heldere en consequente lijn kunnen ontdekken, die gekenmerkt door: • een inhoudelijke versterkte focus op de sociale huursector in de loop der jaren (naar 40% sociale huur in de nieuwbouw nu, terwijl ervoor werd gestuurd op 30% sociale huur en koop); • een steviger sturing en borging van de doelstellingen en uitgangspunten door inzet van een grote diversiteit aan instrumenten en regels; • een steviger nadruk op de projectmatige en organisatorische aspecten van planontwikkeling in de (sociale) woningbouw. Daarbij hebben we ook kunnen constateren, dat de gemeente in toenemende mate aandacht heeft voor het zo goed mogelijk in positie brengen van de Haarlemse corporaties voor de realisatie van sociale huurwoningen. Daar zijn afspraken over gemaakt in de prestatieafspraken, maar er is ook op initiatief van de gemeenteraad apart aandacht aan besteed in nauwe samenwerking met de corporaties (zie eerder genoemd actieplan versnelling woningbouw). Ook is het intakeproces voor nieuwe ruimtelijke initiatieven in 2022 zo ingericht dat initiatieven van corporaties en initiatieven waar sociale woningbouw goed geborgd is, een hogere ranking krijgen bij het beschikbaar stellen van gemeentelijke planontwikkelings-capaciteit.

Noemenswaard is daarnaast, dat de beleidsuitgangspunten niet alleen formeel geborgd worden, maar ook informeel stevig als uitgangspunten worden gehanteerd en gehandhaafd. Ambtelijk en bestuurlijk gaat de gemeente Haarlem er daadkrachtig en vasthoudend in, teneinde de sociale woningbouw van de grond te krijgen en de Haarlemse corporaties daarin als partij te positioneren. Natuurlijk kan er worden afgeweken van gestelde uitgangspunten en regels, maar alleen als daar sterke aanleiding voor is (bijvoorbeeld als plannen anders verder de vertraging in gaan). In de diverse interviews die in het kader van dit onderzoek zijn gehouden, is aangegeven dat deze insteek van de gemeente Haarlem wordt gewaardeerd, zowel door corporaties als marktpartijen. De duidelijkheid van de uitgangspunten en de wijze waarop daaraan wordt vastgehouden vanuit de diverse gemeentelijke beleidsafdelingen maakt projectontwikkeling niet altijd eenvoudig (bijvoorbeeld als het gaat om een sluitende exploitatie), maar de helderheid vanaf het begin is goed. Er is ook sprake van een gezamenlijk gevoelde urgentie van de opgave (differentiatie 40%-40%-20%, ongedeelde stad).

Wel wordt vanuit de corporaties en marktpartijen aangegeven, dat dit ook een keerzijde heeft: de sterke focus op aantallen en betaalbaar is goed, maar daardoor is er vanuit hun optiek te weinig focus op het soort woonproduct11 (product-marktcombinaties) en het volkshuisvestelijk/maatschappelijk gesprek over bijvoorbeeld doelgroepen en doorstroming op de woningmarkt. Door de gemeente is aangegeven, dat hierover op ambtelijk niveau in projectteams het gesprek wordt gevoerd en kennis van markt en corporaties wordt uitgewisseld. Ook wordt voor eigen locaties en grote gebiedsontwikkelingen bij het opstellen van het

11 Met woonproduct bedoelen we het woningtype, de woningeigenschappen, de woningprijs en het woonmilieu

19

startdocument c.q. stedenbouwkundig programma van eisen studie verricht naar doelgroepen, woonproducten en woonmilieus.

Optimalisering van processen Uit de analyse van de documenten blijkt dat de gemeente veel aandacht besteed aan het organisatorische aspect van (sociale) woningbouw. Parallel met de intensivering van de focus op sociale woningbouw neemt de gemeente de interne processen rond planontwikkeling onder de loep (bijvoorbeeld het Haarlems Ruimtelijk PlanProces) en optimaliseert deze geregeld, bijvoorbeeld in het kader van de recente evaluatie van de nota Kaders en instrumenten. Daarin is ook aandacht voor de interne samenwerking tussen de verschillende gemeentelijke afdelingen en de positie in het proces die afdelingen hebben. Het traject ‘Samen anders’ wordt gewaardeerd door diverse partijen (corporaties, marktpartijen). In dit proces is in samenwerking tussen gemeente, corporaties en markt gezocht naar een efficiënte manier van samenwerken aan de (woon)opgave van Haarlem. Het structureel strategisch overleg leidt tot verbetering van de procesgang en tot een gegroeid vertrouwen. Toch leidt het vooralsnog niet tot daadwerkelijke uitvoering en realisatie van het gewenste programma, zoals we in het volgende hoofdstuk constateren. Dit wordt ook door corporaties, marktpartijen en de raad aangegeven. Daarbij geven zowel de gemeente, corporaties als marktpartijen aan dat personeelsgebrek en -wisselingen bij alle betrokken partijen een belemmerende factor is.

Verhouding college - raad Op basis van de bestudeerde stukken kunnen we concluderen, dat het college de gemeenteraad goed en tijdig in staat stelt doelstellingen te formuleren en kaders vast te stellen. Dat gebeurt niet alleen bij het opstellen van beleidskaders als een Woonvisie, maar bijvoorbeeld ook bij het proces van gebieds- en projectontwikkeling (zie het Haarlems Planproces). Daarin wordt ook bepaald welke bevoegdheden de raad c.q. het college heeft in het kader van het planproces. Ook wordt tussentijds periodiek kritisch gekeken naar de praktische uitwerking ervan. Zo is bijvoorbeeld in de recente evaluatie van de nota Kaders en instrumenten ter wille van de snelheid van het planvormingsproces besloten het college de bevoegdheid te geven om bij "kleine" afwijkingen op de spelregels een maatwerkbesluit te nemen. Op basis van de diverse interviews stuiten we overigens wel op een tegenstelling in perceptie. Vanuit de raad is aangegeven, dat tussentijdse informatieverstrekking te wensen overlaat (bijvoorbeeld over de uitvoering van beleid). Ten aanzien van het planproces is aangegeven, dat er weliswaar reflectie van de raad wordt gevraagd, maar dat er te weinig mee gedaan wordt. Er heerst het gevoel dat men in een soort fuik zit, waarin geen weg terug is.

Aan de andere kant horen we geluiden (gemeente, corporatie, markt) dat de raad te veel de neiging heeft om ook in latere fases van het planproces bij te sturen, ook op ‘microniveau’. Dat kan leiden tot vertraging in het planproces.

20

6 Voorwaarden effectief sturen: doelmatigheid en effectiviteit getoetst De kernvraag van dit onderzoek is in hoeverre de gemeente effectief is in het sturen op het vlak van de sociale woningbouw. Die vraag is met het documentoverzicht in het vorige hoofdstuk nog niet beantwoord en staat centraal in het navolgende. We hanteren hiervoor het theoretisch kader zoals dat door House of Control is geformuleerd12. We maken onderscheid tussen: • Doelmatigheid van de uitvoering van het beleid: is de uitvoering van het beleid efficiënt verlopen? Zijn de uitvoeringsprocessen doelmatig georganiseerd? • Doelbereiking: in welke mate zijn de doelstellingen van het beleid bereikt? • Effectiviteit van beleid: in welke mate is het realiseren van de doelstellingen toe te schrijven aan het gevoerde beleid en de daarbij ingezette (beleids)instrumenten? • Kosteneffectiviteit van beleid: hadden de bereikte doelen met ander beleid(instrumenten) goedkoper gerealiseerd kunnen worden? In dit onderzoek richten we onze bevindingen met name op doelmatigheid en effectiviteit. De kosten effectiviteit maakte geen onderdeel uit van de vraagstelling.

6.1 Doelmatigheid van beleid In eerste instantie richten we het vizier op de doelmatigheid: zijn de uitvoeringsprocessen doelmatig georganiseerd? Daartoe gaan we eerst in de voorwaarden waaraan beleid zou moeten voldoen om de grootste kans op effectiviteit te maken. Die bezien we vanuit twee invalshoeken: • De beleidscyclus;

•

op

De inzet van instrumenten.

De beleidscyclus in de Haarlemse praktijk De Demingcirkel De Beleidscyclus is een model waaraan het verloop van beleidsprocessen kan worden getoetst. Het is de toepassing van de zogenoemde Demingcirkel 13 op (overheids)beleid. Zoals de figuur op de volgende pagina aangeeft, onderscheidt de cirkel: Plan, Do, Check en Act. Vertaald naar (gemeentelijk) beleid bestaat de cirkel uit: • Formulering van doelstellingen en ambities: wat wil de gemeente bereiken, wat zijn haar motieven en op welke termijn moet dat gerealiseerd worden (“plan”);

12

Zie https://www.house-of-control.nl/effectiviteit-van-beleid-beleidsevaluatie-evaluatieonderzoek.html

13 Ontleend aan William Edwards Demming

21

•

• •

Formuleren van de aanpak en het uitvoeren van de maatregelen om de gestelde doelen te bereiken (“do”); Nagaan in hoeverre met de uitvoering de gestelde doelen worden bereikt (“check”); Bijstellen van de aanpak voor zover die niet of onvoldoende effectief blijkt (“act”).

De beleidscyclus en het Haarlemse woonbeleid Toegepast op het Haarlemse woonbeleid constateren we het volgende: • Plan: Het centrale document waarin de gemeente Haarlem haar doelstellingen en ambities op gebied van het wonen formuleert, is de Woonvisie. • Do: Aan de Woonvisie is een uitvoeringsprogramma met een woningbouwprogramma gekoppeld. Omdat de gemeente uiteraard niet zelf bouwt, heeft zij een uitgebreid instrumentarium vastgelegd in de Nota Kaders en Instrumenten teneinde de uitvoering van het beleid binnen de beoogde beleidskaders te realiseren. Ook de met de corporaties gemaakte prestatieafspraken vallen binnen dit bestek. Waar het gaat om de procesmatige kant heeft de gemeente haar planprocessen beschreven in het Haarlems Ruimtelijk Planproces. • Check: De gemeente evalueert de voortgang van de uitvoering van de Woonvisie door jaarlijkse monitoring (met name in de rapportages woningbouw) en uiteraard door contacten met “het veld”. • Act: De Woonvisie wordt periodiek bijgesteld14. Dat geldt ook voor de prestatieafspraken met de corporaties. Waar nodig vinden tussentijdse bijstellingen plaats van het instrumentarium, zoals recentelijk van de Nota Kaders en instrumenten (Raad 17-11-2022).

De

Conclusie Onze conclusie luidt dat de wijze waarop de gemeente Haarlem haar woonbeleid vormgeeft past binnen het kader van de beleidscyclus en dat aan alle onderdelen veel aandacht wordt besteed. Aan die voorwaarde voor effectief sturen is dus voldaan.

instrumenten in de Haarlemse praktijk Een gemeente kan in beginsel beschikken over een breed scala aan stuurinstrumenten. Dit is onder andere inzichtelijk gemaakt in een studie van de TU Delft, die een zogenoemde instrumentenwaaier 15 heeft opgesteld. Deze waaier is bedoeld voor toepassing “(…) door partijen die betrokken zijn bij gebiedstransformaties; met name lokale en regionale overheden en (afhankelijk van het instrument) in samenwerking met private partijen”. De waaier is naar ons oordeel ook goed van toepassing op het (gemeentelijk) woonbeleid. De waaier is gebaseerd op twee dimensies: • sturen op afstand versus sturen in overleg; • harde en zachte sturing. Zoals in onderstaand schema te zien is, ontstaan er vier kwadranten, oftewel vier typen van sturing.

14 De vigerende Woonvisie 2021-2025 ”Samen doorbouwen aan een duurzaam (t)huis” is de opvolger van de Woonvisie 2017-2020 15

Ontleend aan Verheul, W.J., Daamen, T., Heurkens, E., Hobma, F. & Vriends, R. (2017) Ruimte voor durf voor diversiteit in gebiedstransformaties. Delft, TU Delft. In opdracht van: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

22

Alle vier typen sturing kunnen of moeten (indien mogelijk) worden toegepast om maximaal effect te kunnen bereiken. Instrumenten die richting geven Algemeen De richtinggevende instrumenten betreffen het formuleren van ambities en doelstellingen, die - althans juridisch - niet hard zijn, vaak wel politiek. Zoals uit onze interviews en eigen ervaringen blijkt, is dit type instrumenten uitermate belangrijk voor de sturing ook al zijn ze niet juridisch verplichtend. Heldere en consequent volgehouden beleidsuitspraken geven duidelijkheid aan burgers en investeerders. Ook prestatieafspraken met corporaties zijn hieronder gerangschikt, maar in wezen klopt dat niet helemaal. Ze zijn meer dan richtinggevend, maar niet publiek- of privaatrechtelijk afdwingbaar, zodat zij bijvoorbeeld niet vergelijkbaar zijn met anterieure overeenkomsten met ontwikkelaars.

Toepassing in Haarlem Onze onderzoeksbevindingen geven aan dat Haarlem in ieder geval sinds 2018 zeer sterk inzet op het helder en consequent formuleren van de ambities en beleidsdoelstellingen. Dat is niet alleen vastgelegd in de relevante documenten zoals de Woonvisie, maar wordt als het ware dagelijks gecommuniceerd naar alle bij het wonen betrokken partijen. Dat gebeurt zowel vanuit het bestuur (college en raad) als vanuit de gemeentelijke medewerkers. Uit de interviews is gebleken dat de gemeente uitermate veel waarde hecht aan deze vorm van sturing en deze als voorwaardelijk beschouwd voor het effectief kunnen inzetten van andere instrumenten (zie ook paragraaf over informele manier van werken en gedrag).

23

Instrumenten die reguleren Algemeen Dit is de categorie juridisch harde, afdwingbare instrumenten (zowel publiek- als privaatrechtelijk). Begrijpelijk ligt hier vaak - als het om sturing gaat - het primaire accent, maar het is goed om te beseffen dat juridische instrumenten zoals verordeningen en zakelijke overeenkomsten ingebed moeten zijn in een paraplu van richtinggevende beleidsinstrumenten. Dat is bijvoorbeeld ook vaak de blik waarmee de Raad van State naar ingediende bezwaren tegen verordeningen kijkt.

Toepassing in Haarlem De gemeente Haarlem heeft een breed scala aan regulerende instrumenten ontwikkeld. Dat komt vooral tot uitdrukking in de Nota Kaders en Instrumenten, de prestatieafspraken met de corporaties en huurdersbelangenorganisaties, de doelgroepenverordening, de huisvestingsverordening, de zelfbewoningsplicht, antispeculatiebeding, het ruimtelijk ordeningsinstrumentarium (bestemmingsplannen, anterieure overeenkomsten) et cetera. De gemeente Haarlem heeft ook opkoopbescherming ingevoerd per 1-1-2022. De koper van een bestaande woning met een WOZwaarde tot € 389.000 moet zelf in de woning gaan wonen. Met deze regel wordt voorkomen we dat beleggers schaarse betaalbare huizen opkopen en verhuren.

Instrumenten die verbinden Algemeen Hoewel het bij woonbeleid vaak om “harde” kwesties gaat met veel onderhandeling, kan niettemin het zoeken en onderhouden van verbinding met partijen, het met elkaar in gesprek blijven, een belangrijke rol spelen. Daardoor wordt vaak het onderhandelen wat vergemakkelijkt. Daarnaast geldt deze sturingswijze in het bijzonder voor het werken aan draagvlak bij inwoners, ondernemers en andere gebruikers in de stad.

Toepassing in Haarlem De gemeente Haarlem zoekt via verschillende middelen de verbinding met de stad en de belangrijkste stakeholders. Genoemd kunnen worden: • Stedelijke werkgroep nieuwbouw (gemeente, woningcorporaties), waarin alle projecten periodiek worden langsgelopen • Periodiek ambtelijk en bestuurlijk overleg in het kader van de prestatieafspraken (gemeente, woningcorporaties, huurdersorganisaties) • Samenwerkingstafel op gebiedsniveau (gemeente, corporaties en ontwikkelaars) • Stadstafel: aanpak waardoor plannen sneller ‘indieningsgereed’ zijn en ‘showstoppers’ sneller in beeld zijn • Netwerkbijeenkomsten • Traject ‘Samen anders’: gemeente, corporaties en markt onderzoeken efficiënte manier van samenwerken aan de (woon)opgave van Haarlem • Periodiek ambtelijk en bestuurlijk regionale overleg (regio Zuid-Kennemerland/IJmond, Metropoolregio Amsterdam) • Werkgroep nieuwbouw regio Zuid-Kennemerland / IJmond

24

Instrumenten die stimuleren Algemeen Hier gaat het veelal om financiële instrumenten, die helpen bij de sturing. Maar ook om het bieden van compensaties om de ontwikkeling op een bepaalde locatie van de grond te krijgen (bijvoorbeeld door ongebouwd parkeren toe te staan, of elders in de stad iets voor een ontwikkelaar mogelijk maken).

Toepassing in Haarlem In Haarlem wordt op verschillende manieren ingespeeld op het stimuleren van gewenste ontwikkelingen. Genoemd kunnen onder andere woorden: • Bestemmingsreserve ongedeelde stad • Grondbeleid en grondprijzenbeleid • Landelijke WBI-subsidies (voor de ontwikkelzones) • Verkoop niet-strategisch gemeentelijk vastgoed • Subsidies provincie Noord-Holland in kader van het Masterplan Wonen

Informele manier van werken en gedrag Naast de formele sturingskracht waar een gemeente over kan beschikken, bestaat er ook zoiets als een meer informele kracht: houding en gedrag van de verschillende actoren. Dit moet beslist niet onderschat worden. Uit onze analyse en de gesprekken die we met verschillende actoren hebben gevoerd, komt het beeld naar voren dat de gemeente niet alleen via beleid en instrumenten, maar juist ook in houding en gedrag en in woord en daad een stevige gesprekspartner is bij ruimtelijke ontwikkelingen. Uit de interviews maken we op dat de gemeente zich zowel op ambtelijk als bestuurlijk niveau stevig opstelt in onderhandelingen met initiatiefnemers, ontwikkelaars en corporaties. Belangrijk hierin is dat “de neuzen dezelfde kant op staan”, bij adviseurs, projectleiders en de verantwoordelijk portefeuillehouder. Dit blijkt bijvoorbeeld uit de standvastige houding rond het te realiseren programma (40%-40%-20%, c.q. 50% -50%) en de positionering van de corporaties. Uit de gehouden interviews blijkt ook een positief oordeel van de betrokken partijen. Hoewel de belangen tegenstrijdig kunnen zijn en de procentuele verdeling een uitdaging is voor het daadwerkelijk kunnen realiseren van projecten, wordt de helderheid en standvastigheid juist ook gewaardeerd: partijen weten waar ze aan toe zijn.