2. Bijlage 1 Rapportage verkenning aanbesteden en inbesteden
Tekst van het document
Rapportage verkenning aanbesteden en inbesteden Opdrachtgever: Gemeente Haarlem en Zandvoort
Arnhem, 17 december 2021 Ons kenmerk 21204-006
© KplusV
© KplusV
Rapportage verkenning aanbesteden en inbesteden Opdrachtgever: Gemeente Haarlem en Zandvoort Arnhem, 17 december 2021 Ons kenmerk 21204-006
Douwe Huitema 06 27 08 55 47
© KplusV
Inhoud 1
Inleiding
6
2
Uitgangspunten en wensen gemeente Haarlem en Zandvoort
7
2.1
Gemeente Haarlem
7
2.2
Gemeente Zandvoort
9
2.3
Slotsom
10
3
Inbesteden
11
3.1
Juridische basis
11
3.2
Overheidsbedrijven
12
3.3
Aankoop aandelen
13
3.4
Termijn
14
3.5
Invloed en zeggenschap
14
3.6
Partnerschap
15
3.7
Uittreding
15
3.8
Besluitvorming over inbesteding
15
3.9
Verbonden partij
16
3.10
Conclusie
17
4
Aanbesteden
18
4.1
Geïnterviewden
18
4.2
Algemene uitkomsten
18
4.3
Interesse in verwerking restafval Haarlem en Zandvoort
21
4.4
Kosten
22
4.5
Kenmerken van aanbesteden
22
4.6
Gewenste aanbestedingsvorm
23
4.7
Conclusie
23
5
Vergelijking
25
5.1
Vergelijking mogelijkheden private en publieke partijen
25
5.2
Conclusies: overwegingen voor een keuze
28
Bijlagen Bijlage 1 Gedetailleerde vergelijking aanbesteding - inbesteding
31
Onze contactgegevens
37
17 december 2021. Ons kenmerk 21204-006
5
1 Inleiding De gemeente Haarlem en Zandvoort willen de opties van inbesteden en aanbesteden verkennen, omdat het huidige afvalverwerkingscontract bij AEB afloopt per 31-12-2022. In 2020 hebben de gemeenten samen met 16 andere gemeenten een verkenning uitgevoerd naar de mogelijke opties. Hierbij zijn de opties Verlengen bij AEB en Koop van AEB uitgesloten.1 In december 2021 is bekend geworden dat AEB is overgenomen door AVR, onder voorbehoud van goedkeuring door de ACM, waardoor beide opties ook niet meer actueel zijn. Doel van deze verkenning De gemeenten Haarlem en Zandvoort staan voor de keuze de verwerking van restafval aan te besteden of te markt of in te besteden bij een overheidsbedrijf. De huidige marktsituatie van de afvalbranche en de complexiteit van beide opties vraagt om een onafhankelijk advies over welke optie het beste past bij de gemeenten Haarlem en Zandvoort. Daarom zetten wij in deze rapportage de verschillende aspecten op een rij voor een afweging tussen aanbesteden of inbesteden. Leeswijzer Hoofdstuk 2 gaat in op de uitgangspunten en wensen van de gemeenten, welke de kaders zijn voor deze afweging. Hoofdstuk 3 en 4 geven een beschrijving van de opties van inbesteding respectievelijk aanbesteding. Ten slotte geeft het laatste hoofdstuk een afweging van beide opties.
Het gaat in deze verkenning primair om de verwerking van fijn restafval afkomstig van de huishoudens uit de beide gemeenten.
1
IPR Normag, Verkenning strategische opties voor de be- en verwerking van huishoudelijk restafval, 4 november 2020.
17 december 2021. Ons kenmerk 21204-006
6
2 Uitgangspunten en wensen gemeente Haarlem en Zandvoort Voor deze verkenning zijn er gesprekken gevoerd met wethouders en ambtenaren van de gemeenten Haarlem en Zandvoort, met als doel om de uitgangspunten en wensen duidelijk in beeld te krijgen. Deze zijn namelijk integraal voor de afweging aanbestedeninbesteden. In 2020 hebben bestuurders van beide gemeenten al enige standpunten gedeeld in gesprekken in het kader van een onderzoek van IPR Normag voor 18 gemeenten die tot op heden het restafval laten verwerken door AEB te Amsterdam2. Deze standpunten zijn in dit hoofdstuk aangevuld met de uitkomsten van de gesprekken in die november jongstleden door KplusV met de bestuurders zijn gevoerd. In onderstaande paragrafen geven wij de verschillende standpunten en onderwerpen bondig weer.
2.1 Gemeente Haarlem Voor de betrokken bestuurders van de gemeente Haarlem zijn de volgende standpunten van belang in trajecten van aanbesteden of inbesteden. Inzamellogistiek • Gemeente Haarlem heeft een duurzame ambitie ten aanzien van afvalbeheer om meer afval te gaan scheiden. Er wordt gestreefd naar een scheidingspercentage van 68 %. • Haarlem heeft de afgelopen jaren ingezet op bronscheiding. Bronscheiding biedt in de huidige situatie nog steeds goede resultaten en draagt daarnaast bij aan bewustwording en gedragsverandering van inwoners. Overgaan op nascheiding doet gedane investeringen in containers aan huis teniet en het effect op de scheidingsprestaties is onzeker. De onzekerheid heeft betrekking op zowel de kwantitatieve resultaten (het realiseren van nascheidingspercentages – mogelijk lager dan de huidige) op de kwalitatieve resultaten (de kwaliteit en daarmee de bruikbaarheid van de monostromen plastics, blik en metalen). • Wel wordt afgewogen of ingezameld restafval in een deel van de hoogbouw gebieden en in het centrum wordt aangeboden voor nascheiding. Hierbij moet gekeken worden hoe dit bijdraagt aan het doel van 68% afvalscheiding en kostenvermindering. • De gemeente gaat verkennen of zij tot nascheiding voor een deel van het restafval zal overgaan – nascheiding van moeilijk aan de bron te scheiden restafval bij hoogbouw en in het centrum.
Dat betekent dat de mogelijkheid open wordt gehouden dat in de toekomst een deel van het ingezamelde afval wordt nagescheiden. Afval/grondstof, duurzaamheid en kosten • Kosten zijn een belangrijk onderwerp, omdat de afvalstoffenheffing in Haarlem relatief hoog is in vergelijking met andere gemeenten. • Toch mag duurzaamheid de nodige kosten met zich meebrengen. Een hogere prijs kan gerechtvaardigd zijn als kan worden verwacht dat dit op langere termijn voordelen kan opleveren. De verwachting is namelijk dat de kosten op lange termijn 2
IPR Normag, Verslag Gesprek verkenning strategische opties restafval – Gemeenten Haarlem en Zandvoort, 8 oktober 2020
17 december 2021. Ons kenmerk 21204-006
7
•
•
•
gaan afnemen, als gevolg van een vermindering van aangeboden restafval, verbeterde recycling en hogere opbrengst van grondstofstromen. Investeringen nu betalen zich in de toekomst uit, is de verwachting. De extra CO2-uitstoot en hogere kosten van een op afstand gelegen verwerker (transportafstand) moeten deel uitmaken van een integrale afweging. Hierin moet ook worden meegewogen op welke wijze het transport plaatsvindt (bijvoorbeeld het type brandstof en EURO-normen). Vervoer over water kan een optie zijn voor de langere termijn, maar vergt investeringen in de logistiek. Nabijheid speelt ook een rol in de afweging om te komen tot het lokaal en regionaal sluiten van kringlopen. In dit verband zal 'ruimtelijke afstand tot de verwerker' politiek meewegen, is de verwachting. Het is gewenst dat een verwerker een bredere rolopvatting heeft, die verder gaat dan afvalverbranding alleen. De voorkeur gaat uit naar een partij die kan bijdragen aan de duurzame ambities van gemeente Haarlem (bijvoorbeeld ook op het vlak van energie). Dit is echter wel van secundair belang. Het primaire belang is dat het restafval wordt verwerkt op een zo duurzaam mogelijke wijze en dat de continuïteit ten aanzien van de dienstverlening gegarandeerd is.
Inbesteden, aanbesteden en samenwerken • Deelname in een overheidsgedomineerde verwerker heeft de voorkeur als daarmee de doelstelling met betrekking tot duurzaamheid beter wordt bereikt. Daarbij zijn de mate van zeggenschap, stabiliteit in onder meer de prijsontwikkeling en het gedeelde risico (gedeeld met andere aandeelhouders) belangrijk. • Een verwerker moet de gemeente helpen om over een langere periode van bijvoorbeeld 10 jaar stappen te zetten op de weg naar meer duurzaamheid en circulariteit. • De afweging tot aan- of inbesteding hangt af van veel aspecten, waaronder de voorwaarden, kosten, dienstverlening en prestaties die kunnen worden geleverd op het vlak van duurzaamheid: milieu, energie en afvalstof/grondstof. • De gemeente is bekend met aandeelhouderwaardes en garantstellingen. In geval van HVC zou het om ordegrootte € 40 mln. kunnen gaan. Dat is voor Haarlem een fors bedrag in vergelijking met andere garantstellingen, die ook nog voor lokaal zichtbare voorzieningen zijn. • Bij eigenaarschap van een overheidsbedrijf wordt uittreding door een andere overheid en de consequenties daarvan voor de blijvende bedrijven, als een risico gezien. • In het traject om te komen tot aanbesteding of inbesteding moet een terugvaloptie worden ingebouwd; wanneer het ene traject niet tot het gewenste resultaat leidt, moet kunnen worden overgegaan op het andere traject.
• Samenwerking met andere gemeenten, buiten de samenwerking in Spaarnelanden, is alleen aan de orde als daarmee meerwaarde wordt verkregen in het halen van duurzaamheidsdoelen en een versterking in de zeggenschap – hetzij via een stevige marktpositie bij aanbesteden, hetzij via een stevige aandeelhouderspositie. Samenwerking kost echter ook tijd en energie en gaat ten koste van autonoom doelen bepalen en realiseren. De meerwaarde van verdere samenwerking bij inbesteden of aanbesteden wordt vooralsnog beperkt geacht. Bij een eventueel inbesteden gaat Haarlem uit van aandelenbezit van de individuele gemeenten, niet van Spaarnelanden.
17 december 2021. Ons kenmerk 21204-006
8
Betrokkenheid van de gemeenteraad • De raad wordt op de hoogte gehouden via raadsinformatiebrieven. Indien wordt overgegaan tot voorbereiding van een inbestedingstraject, dan wordt de gemeenteraad conform de Nota Verbonden partijen van de gemeente betrokken in het besluitvormingstraject.
2.2 Gemeente Zandvoort Voor de betrokken bestuurders van de gemeente Zandvoort zijn de volgende standpunten van belang in trajecten van aanbesteden of inbesteden. Inzamellogistiek • De gemeente Zandvoort zet in op bronscheiding. Ook voor hoogbouw zijn daarvoor verzamelcontainers geplaatst. Als optimalisatie bij hoogbouw mogelijk is doordat ingezameld afval (ook) wordt nagescheiden, dan wordt dat niet afgewezen. • Wat betreft nascheiding is er vooral behoefte aan het scheiden van GFT (natte fractie) uit het restafval dat wordt ingezameld bij hoogbouw. Afval/grondstof, duurzaamheid en kosten • Voor de gemeente is het belangrijk om de kosten voor inwoners laag te houden. Duurzaamheid mag wat kosten, maar dat mag niet ten koste gaan van het maatschappelijk draagvlak voor de afvalinzameling. Het kostenargument kan ook een rol spelen bij de afstand tot de verwerker. • Uitstoot van CO2 en transportkosten moeten onderdeel uitmaken van een integrale afweging. Transport is relevant vanaf de op- en overslag van Spaarnelanden. Zandvoort is voorstander van duurzaam transport over de weg. • Consequenties van een CO2-heffing dienen te worden meegenomen in de afweging om te komen tot een overeenkomst voor afvalverwerking. • De gemeente zoekt een stabiele, gedegen verwerker. • Ook moet er een goede prijs/kwaliteit verhouding zijn.
• Primair wordt een afvalverwerker gezocht en niet per se een duurzaamheidspartner. Wel hebben de bestuurders als voorkeur dat een verwerker kan bijdragen aan de duurzame doelstellingen van de gemeente. Inbesteden, aanbesteden en samenwerken • Zandvoort heeft geen voorkeur voor inbesteden of aanbesteden. Voldoen aan de wensen en doelen staat voorop. Daarbij gaat het de gemeente primair om de efficiënte en effectieve verwerking van restafval in het licht van de beleidsdoelen van de gemeente, en tegen acceptabele (bij voorkeur zo laag mogelijke) kosten. • Een inbestedingstraject dient zorgvuldig te worden opgepakt, waarbij de financiële risico's en de juridische risico's die een gemeente als Zandvoort loopt, nadrukkelijk in beeld moeten worden gebracht en een rol moeten spelen bij de besluitvorming. • Zeggenschap mede gericht op ontwikkeling in verwerking en in relatie tot de beleidsdoelen is voor Zandvoort een belangrijk aspect bij in- of aanbesteding. Het zeggenschap moet eenvoudig geregeld zijn en niet te complex georganiseerd zijn. • Zandvoort heeft weinig ervaring met garantstellingen van enige omvang. In het geval van HVC zou het voor Zandvoort om een garantstelling van circa 2 mln. gaan. Er is een voorkeur voor een aandelenpakket van overzienbare omvang qua waarde, waarbij ook nog een jaarlijks dividend aan de orde kan zijn.
Bij het vraagstuk van inbesteden of aanbesteden zal de afdeling Concern Control van de gemeente betrokken moeten worden.
17 december 2021. Ons kenmerk 21204-006
9
• • •
Het vraagstuk van deelname in verbonden partijen is naar verwachting in de gemeente geen zwaar politiek issue. Als er wordt overgegaan tot inbesteden, dan wordt Zandvoort als individuele gemeente medeaandeelhouder. Zandvoort is voorstander van samenwerking tussen gemeenten om schaalvoordelen te behalen voor het realiseren van de doelen (marktpositie of positie in een overheidsbedrijf). Vooralsnog lijkt de samenwerking met Haarlem in Spaarnelanden afdoende. Meer gemeenten betrekken compliceert het opereren volgens de bestuurders.
Betrokkenheid van de gemeenteraad • De raad wordt op de hoogte gehouden via raadsinformatiebrieven. Indien wordt overgegaan tot voorbereiding van een inbestedingstraject dan wordt de gemeenteraad conform de Nota verbonden partijen van de gemeente betrokken in het besluitvormingstraject – onder andere doordat de raad wensen en bedenkingen kenbaar kan maken op het ontwerpbesluit inzake inbesteding (artikel 160 lid 2 Gemeentewet).
2.3 Slotsom De gemeenten Haarlem en Zandvoort willen samen optrekken bij de aanbesteding of inbesteding van verwerking van restafval, gebruik makend van de efficiënte inzamellogistiek van Spaarnelanden. Beide gemeenten richten zich primair op bronscheiding. Bij aanbesteding en inbesteding dienen de volgende onderwerpen door te werken in de wensen en eisen: • doelstellingen op het vlak van duurzaamheid staan voorop; • reëel perspectief op vooruitgang op het vlak van duurzame verwerking van afvalstoffen in de komende tien jaar; • de kosten van verwerking in relatie tot de duurzaamheidsdoelen – vooral voor Zandvoort weegt het kostenaspect relatief zwaar; • stabiliteit in de prijsontwikkeling over een langere periode; • zeggenschap en invloed op de strategische ontwikkeling op het vlak van duurzaam produceren; • beperking van transportafstand, zowel ter beperking van kosten als van CO2-uitstoot; • perspectief op kunnen nascheiden van restafval is wenselijk.
17 december 2021. Ons kenmerk 21204-006
10
3 Inbesteden In dit hoofdstuk beschrijven we kort wat nodig is c.q. wat aan de orde is als de gemeenten zouden besluiten tot inbesteden. Dit hoofdstuk is gebaseerd op kennis en inzichten die KplusV de afgelopen jaren heeft opgedaan bij onderzoeken naar inbesteden en aanbesteden. Er zijn in het kader van dit onderzoek geen gesprekken met de betrokken overheidsbedrijven gevoerd, omdat eerder dit jaar hierover al ambtelijke contacten vanuit Haarlem en Spaarnelanden zijn geweest met HVC en Omrin. Naast de inhoud van dit hoofdstuk wordt ook in Bijlage 1 ingegaan op de verschillende aspecten die bij inbesteden aan de orde zijn. In de bijlage worden ze in vergelijkend perspectief met aanbesteden geplaatst.
3.1 Juridische basis De gemeenten Haarlem en Zandvoort zijn op grond van de Aanbestedingswet 2012 aanbestedingsplichtig vanwege de omvang van de bedragen die met afvalverwerking zijn gemoeid. Voor verwerking door een publieke verwerker – een verwerker die eigendom is van overheden – biedt de Aanbestedingswet de mogelijkheid van zogenaamde Quasi-inbesteding en de mogelijkheid van het verlenen van zogenaamd Alleenrecht. 3.1.1 Quasi-inbesteding Bij quasi-inbesteden mag een gemeente, onder voorwaarden, de opdracht tot verwerking één-op-één gunnen aan de publieke verwerker. Dit zijn de zogenaamde uitzonderingsbepalingen uit het aanbestedingsrecht. Er moet aan drie voorwaarden zijn voldaan (artikel 2.24b Aanbestedingswet). 1. De aanbestedende dienst (de gemeente) moet toezicht houden op de verwerker, zoals hij dat doet op een eigen dienst. Daarvan is sprake als invloed kan worden uitgeoefend op de strategische doelstellingen en op de belangrijke beslissingen van de afvalverwerker. Dit is aan de orde als de gemeente als aandeelhouder deelneemt aan de Algemene vergadering van Aandeelhouders (AvA) en via dat gremium invloed heeft op de bedrijfsstrategie. 2.
Tenminste 80 % van de activiteiten van de rechtspersoon (de verwerker) dient te bestaan uit taken die hem zijn opgedragen/ toegewezen door de toezichthoudende aanbestedende dienst; dat wil zeggen alle (publieke) aandeelhouders van de publieke verwerker. 3. Er mag, in beginsel, geen directe participatie van privékapitaal in de rechtspersoon (de verwerker) aanwezig zijn; dus alleen publieke aandeelhouders, zoals gemeenten en waterschappen. Als Haarlem en Zandvoort toetreden als aandeelhouder tot een 100 % overheidsbedrijf dat bovendien blijvend ruim 80 % van de werkzaamheden uitvoert voor en factureert aan aandeelhoudende overheden, dan wordt aan deze voorwaarden voldaan. In Nederland is dat het geval bij de bedrijven HVC, Omrin en Twence. 3.1.2 Alleenrecht Een andere uitzonderingsbepaling in het aanbestedingsrecht is het onder voorwaarden vestigen van een alleenrecht van een overheid aan een andere publieke (aanbestedingsplichtige) organisatie om exclusief het afval te verwerken. De aanbestedende dienst die het alleenrecht wil vestigen, maakt een verordening. Op basis
17 december 2021. Ons kenmerk 21204-006
11
van deze verordening wordt vervolgens een besluit genomen waarin het alleenrecht gevestigd wordt (artikelen 1.1 en 2.24 Aanbestedingswet).
3.2 Overheidsbedrijven Er zijn drie 100% overheidsbedrijven actief op de markt van afvalverwerking: HVC te Alkmaar, Omrin te Leeuwarden en Twence te Hengelo. Het bedrijf Twence heeft aan KplusV meegedeeld geen belangstelling te hebben voor restafval vanuit Haarlem en Zandvoort vanwege de omvang in combinatie met de afstand. Hierna geven wij een korte beschrijving van de bedrijven HVC en Omrin. Bij een eventueel te starten inbestedingstraject zullen de bedrijven een uitgebreide beschrijving van hun organisatie, toetredingsvoorwaarden, prestaties en dergelijke geven. 3.2.1 HVC HVC is van oorsprong een afvalverwerkingsbedrijf waarbij inmiddels ruim 50 gemeenten (al dan niet als onderdeel van een gemeenschappelijke regeling) en zes waterschappen zijn aangesloten. Het bedrijf verwerkt afval en slib en wekt hiermee duurzame energie op. Voor de verwerking van afvalstromen bezit het bedrijf twee afvalverbrandingsinstallaties (ook wel afvalenergiecentrales, afgekort AEC's): één in Alkmaar met vier verbrandingslijnen en één in Dordrecht met drie verbrandingslijnen. Het kent daarnaast een nascheidingsinstallatie voor fijn huishoudelijk afval in Alkmaar en composterings- en vergistingsinstallaties in Middenmeer (compostering en vergisting) en Purmerend (alleen compostering).
Het sorteren van (grof) huishoudelijk afval van aandeelhouders wordt uitgevoerd bij twee dochterbedrijven van HVC: Sortiva (in Alkmaar) en Korenet (in Groot-Ammers). In beide gevallen gaat het om joint ventures van HVC met een ander bedrijf. Het bedrijf richt zich op: • afval en grondstoffen: afvalscheiding; sortering van plastics, blik en drankenkartons (PBD); scheiding en verbranding van overig restafval; opwerking van bodemassen tot bouwstoffen; compost produceren uit organisch afval; en ten slotte kan HVC ook HVC in opdracht van een gemeente de afvalinzameling verzorgen;3 • energieproductie uit afval en zuiveringsslib: via afvalverbranding, vergisting van organisch afval en slibverwerking, alsmede distributie van energie (warmtenetten); • productie van duurzame energie uit zon, wind, biomassa en aardwarmte. HVC neemt met Omrin deel in de kunststofsorteerinstallatie in Heerenveen. HVC verwerkt ook bedrijfsafval; bijna evenveel als huishoudelijk restafval. Recent is door een marktpartij gemeld dat hierdoor niet zou worden voldaan aan de tweede voorwaarde van quasi-inbesteden, namelijk dat 80 % van de taken opgedragen moet worden door overheden. HVC stelt hiertegenover dat zij door het totaal aan activiteiten zoals slibverwerking, afvalscheiding en energieopwekking, wel degelijk voldoet aan de 80 % voorwaarde.
Het is niet uit te sluiten dat hierover in de naaste toekomst een juridische procedure wordt gevoerd. In principe koppelt HVC verwerking van huishoudelijke afvalstromen voor overheden aan het aandeelhouderschap. Er zijn echter uitzonderingen, bijvoorbeeld in het geval HVC een GFT-verwerkingscontract sluit met een overheid – dat is het geval voor
3
Op dit moment doet HVC dit voor 22 van de 46 aangesloten gemeenten.
17 december 2021. Ons kenmerk 21204-006
12
Haarlem en Zandvoort die voor GFT een alleenrecht voor een bepaalde periode hebben gevestigd voor HVC. HVC is actief op het vlak van verwerven van nieuwe publieke leveranciers van afval en slibstromen en daarmee ook op het vlak van acquisitie van aandeelhouders. 3.2.2 Omrin Omrin (handelsnaam voor onder meer Afvalsturing Friesland N.V.) is een van oorsprong Fries bedrijf waar naast bijna alle Friese gemeenten, de afgelopen jaren ook gemeenten uit Groningen (zes gemeenten), Gelderland (vier gemeenten) en Zuid-Holland (via Irado zes gemeenten) zich als aandeelhouder bij hebben aangesloten. Omrin kent een verbrandingsinstallatie in Harlingen en een nascheidings- en kunststofsorteerinstallatie in Heerenveen. Het bedrijf richt zich op: • afval en grondstoffen: scheiden van afvalstromen; sortering van plastics, blik en drankenkartons (PBD); scheiding en verbranding van overig restafval; vergisting van organische stromen. • afvalinzameling voor Friese gemeenten met het bedrijf Fryslân Miljeu; • energieproductie via afvalverbranding. Ook Omrin is actief op de markt van bedrijfsafval en verwerft actief nieuwe publieke leveranciers (en daarmee aandeelhouders) van afval en slibstromen.
3.3 Aankoop aandelen Voor inbesteden dienen de gemeenten eigenaar te worden van het overheidsbedrijf. Dat gebeurt door aankoop van aandelen in het overheidsbedrijf. Bij HVC betekent dit de aankoop van aandelen tegen een nominale waarde plus een garantstelling. Bij Omrin kunnen aandelen verworven worden tegen een reële waarde – rekening houdend met het opgebouwde Eigen Vermogen van de organisatie. De precieze bedragen zullen aan de orde komen zodra de gemeenten met één van de bedrijven in overleg en onderhandeling gaan in het kader van het voornemen tot toetreding. Dan melden de bedrijven hoeveel aandelen beschikbaar zijn en tegen welke waarde en overige voorwaarden. Wij geven met een slag om de arm hier enige indicaties. 3.3.1 HVC HVC kent alleen een nominale waarde van haar aandelen. Gelet op het inwonertal en het aanbod van restafval in kiloton van Haarlem en Zandvoort, zal het aandelenkapitaal dat moet worden aangeschaft naar verwachting ruim € 10.000,- bedragen. HVC streeft naar een maatschappelijk verantwoord, gematigd jaarlijks resultaat. Overeenkomstig de financiële strategie van het bedrijf wordt geen dividend uitgekeerd, maar worden de nettoresultaten toegevoegd aan het eigen vermogen. Daarnaast verlangt HVC een garantstelling van de aandeelhouders. Deze heeft betrekking op de leningen die HVC kan aangaan voor investeringen.
HVC kan op die wijze tegen gunstige voorwaarden leningen afsluiten bij de BNG en de Waterschapsbank. De hoogte van de garantstelling is ook gekoppeld aan het inwonertal en hoeveelheden restafval en zal voor de beide gemeenten samen naar verwachting een
17 december 2021. Ons kenmerk 21204-006
13
omvang hebben van circa € 40 à 45 mln. Daartegenover staat een jaarlijkse uitkering van een garantstellingsprovisie van 1 %. De garantstelling van gemeentelijke overheden heeft op alle activiteiten van HVC behoudens slibverwerking; daarvoor bieden de waterschappen garantstellingen. HVC wenst dat gemeenten die toetreden en restafval ter verwerking aanbieden ook een alleenrecht vestigen voor de verwerking van restafval door het bedrijf. Daartoe dient de gemeente een verordening vast te stellen op basis waarvan een besluit wordt genomen waarin het alleenrecht wordt gevestigd. De alleenrechtuitzondering en de inbestedingsuitzondering zijn op zichzelf staande uitzonderingen in het aanbestedingsrecht. Het is niet ongebruikelijk om beide uitzonderingen op te tuigen, zoals HVC wenst. Dat wordt dan gedaan onder het mom “dubbel gestikt houdt beter”. 3.3.2 Omrin Omrin werkt in principe met een reële waarde van de aandelen. De waarde van de aandelen bestaat uit de nominale waarde, plus de waarde die de aandelen ten tijde van de aankoop hebben op grond van de reservepositie van het bedrijf. Het bedrijf kent een maximum aantal aandelen per aandeelhouder. Een gemeente met de omvang van Haarlem komt in aanmerking voor dat maximum aantal. Wij kunnen hier nu niet ingaan op de huidige reële waarde, maar deze is een aantal malen hoger dan de nominale waarde.
In orde van grootte kan voor Haarlem en Zandvoort samen worden gedacht aan een totale aandelenwaarde van circa € 1 mln. Omrin keert jaarlijks dividend uit uiteraard afhankelijk van de bedrijfsresultaten.
3.4 Termijn De publieke verwerkers zoeken partners die voor de lange termijn (meer dan 10 jaar) verbonden willen zijn: aandeelhouder word je niet om voor een beperkte periode afval te verbranden, maar om te investeren in duurzame afvalverwerking is de filosofie van de bedrijven.
3.5 Invloed en zeggenschap Elk aandeel geeft doorgaans een stem in de Algemene vergadering van Aandeelhouders (AvA). Hoe meer aandelen, hoe meer stemmen. De AvA beslist over de strategie van de organisatie, de begroting en benoemt de Raad van Commissarissen (RvC). Afhankelijk van de statuten van het bedrijf, kan de AvA ook besluiten nemen over de hoogte van tarieven (bij Omrin bijvoorbeeld). Ook de invloed van de verschillende aandeelhouders op de benoeming van de commissarissen is in de statuten vastgelegd. Naast aandeelhoudersvergaderingen waaraan doorgaans bestuurders deelnemen, zijn er ambtelijke overlegfora waarin gesproken wordt over vraagstukken van dienstverlening, overige prestaties, ontwikkelingen en innovaties. 3.5.1 HVC Bij HVC is elk aandeel goed voor 1 stem in de AvA. Het bedrijf kent A- en Baandeelhouders. De A-aandeelhouders zijn de gemeenten en hun gemeenschappelijke regelingen, de B-aandeelhouders zijn de waterschappen. De aandeelhouders zijn 'gelijkwaardig' in de zin dat geen onderscheid wordt gemaakt tussen verschillende regio's, de historie van aandeelhouderschappen (in aantallen jaren) of het soort overheid: gemeente of waterschap. Naast invloed in de AvA is er ook geen verschil bij de benoeming van leden van de RvC.
17 december 2021. Ons kenmerk 21204-006
14
De AvA neemt besluiten met volstrekte meerderheid van stemmen, tenzij wettelijk een grotere meerderheid is vereist. 3.5.2 Omrin In de eigenaars- en zeggenschapsstructuur is het profiel van Omrin als oorspronkelijk Friese onderneming dominant. De Friese gemeenten hebben A-aandelen, de overige aandeelhouders hebben B-aandelen. Die laatste zijn in aantal begrensd. Dit onderscheid werkt door in de stemverhouding van de AvA en ook bij de benoeming van het aantallen leden van de RvC. Bij toetreding zouden Haarlem en Zandvoort B-aandelen verwerven. De formele zeggenschap is daardoor beperkt.
3.6 Partnerschap Toetreding tot een overheidsbedrijf wordt door de bedrijven gezien als het aangaan van een partnerschap. Je wordt als aandeelhouder geacht om open te staan voor afname van ook andere diensten dan restafvalverwerking. Daarbij kan gedacht worden aan afname van groene stroom uit afval en van groen gas en meedoen aan nieuwe verwerkingsmethoden. De overige opwekking van duurzame energie bij HVC staat hier los van.
3.7 Uittreding Het bedrijf HVC kent tot op heden geen specifieke uittredingsregeling. Indien een aandeelhouder wenst uit te treden dan wordt onderzocht of er voor de zittende aandeelhouders een (financieel) nadeel ontstaat en, zo ja, hoe hiermee moet worden omgegaan. Uitgangspunt is dat eventuele schade wordt voorkomen dan wel vergoed. In de huidige situatie betekent uittreding naar onze verwachting dat er een overleg- en onderhandelingsproces ontstaat tussen HVC en de uittredende partij over afspraken die rond de uittreding moeten worden gemaakt. Omrin heeft een uittredingsregeling vastgesteld. Er is een uittredingstermijn van 5 jaar en verplichte verkoop van de aandelen aan medeaandeelhouders. Deze uittredingstermijn is gebruikelijk en past ook in analogie bij een uitspraak van de Raad van State uit 2001. Daarin heeft de Raad van State overwogen dat bij het bepalen van mogelijke toekomstige schade vanwege uittreding (in de praktijk frictie- en desintegratiekosten met betrekking tot personeel, materieel en overhead) het hanteren van een overbruggingsperiode van 5 jaren voor de hand ligt.4
3.8 Besluitvorming over inbesteding Een inbestedingstraject vergt voor gemeenten nadrukkelijk een traject waarbij de raad wordt betrokken. De raad kan op grond van de Gemeentewet (artikel 160 lid 2) wensen en bedenkingen kenbaar maken. In de Nota verbonden partijen die de gemeenten Zandvoort en Haarlem kennen, is de betrokkenheid van de gemeenteraad bij deelname in verbonden partijen nader gespecificeerd. In het geval van een krediet of bij een financiële garantstelling door de gemeente, is ook besluitvorming in de gemeenteraad nodig. De regels daarvoor zijn bij gemeenten doorgaans bepaald in de financiële verordening of het Treasurystatuut. Een aandachtspunt in politieke bespreking van inbesteding zal zijn welke risico's de gemeenten direct en indirect lopen bij deelname in een overheidsbedrijf – financiële 4
ABRvS van 12 december 2001, LJN: AD7959.
17 december 2021. Ons kenmerk 21204-006
15
risico's, juridische risico's en/of politiek-bestuurlijke risico's. In Bijlage 1 worden de risico's expliciet benoemd. We lichten er enkele uit. 3.8.1 Financieel risico Als aandeelhouder loopt de gemeente een financieel risico als een bedrijf in bedrijfseconomische problemen komt. Dat risico is in principe beperkt tot de waarde van de aandelen die de gemeente heeft aangeschaft. In het geval van HVC is er daarnaast het risico dat een beroep moet worden gedaan op de garantiestelling. Het bedrag van de garantiestelling is opgenomen in de risicoparagraaf van de gemeentelijke begroting. Private en overheidsbedrijven doen er alles aan om bedrijfseconomische problemen als gevolg van bijvoorbeeld calamiteiten en het tijdelijk stilleggen van de ovens te voorkomen – uit de problemen bij AEB in 2019 zijn lessen getrokken. De financiële risico's worden op die wijze beperkt. 3.8.2 Politiek en juridisch risico Daarnaast leert de ervaring van afgelopen jaren dat er een risico is dat private bedrijven via de politieke weg de besluitvorming tot inbesteding beïnvloeden of via juridische weg genomen besluiten aanvechten. Tot nu toe zijn juridische uitspraken over inbesteding in het voordeel van de overheidsbedrijven uitgevallen. Een recent voorbeeld van een juridische procedure betreft de inbesteding door de BARgemeenten bij het Friese bedrijf Omrin.
Deze werd georganiseerd via aandeelhouderschap van Irado die reeds aandeelhouder van Omrin was. De rechter stelde de inbestedende gemeenten in het gelijk dat deze procedure rechtmatig was. Verder zijn colleges en gemeenteraden rond de inbesteding door Gronings gemeenten bij Omrin en door Zuid-Hollandse gemeenten bij HVC schriftelijk benaderd door private bedrijven, met als doel invloed uit te oefenen op de besluiten. Ook zijn dit jaar vrijwel alle aandeelhoudende gemeenten van HVC aangeschreven door een afvalverwerkend bedrijf. In dat schrijven wordt beargumenteerd dat inbesteding bij HVC onrechtmatig zou zijn. Verwacht mag worden dat in de beraadslaging in raden en colleges inzake inbesteding de inhoud van de brieven een rol gaat spelen. Ook is het risico niet denkbeeldig dat rond besluitvorming over inbesteding een juridische procedure wordt aangespannen door een private partij.
3.9 Verbonden partij Door toe te treden als aandeelhouder gaat de gemeente een verbonden partij aan. De gemeente Haarlem heeft 25 november 2021 een geactualiseerde Nota Verbonden partijen aangenomen. Zandvoort zal haar nota nog aanpassen. De verschillen tussen de nota's van beide gemeenten hebben betrekking op de mate en wijze van betrokkenheid van de raad en informatievoorziening aan de raad. Haarlem kent een informatieprotocol. Een belangrijke overweging voor deelnemen in een verbonden partij in de situatie dat ook de markt diensten kan leveren, heeft betrekking op de meerwaarde die deelname voor de gemeente heeft. In dit rapport worden de voor- en nadelen van de strategische opties van inbesteden en aanbesteden op de markt verkend. Zoals uit de concluderende
17 december 2021. Ons kenmerk 21204-006
16
paragrafen kan worden gedestilleerd, zou de meerwaarde van de deelneming onder meer gelegen kunnen zijn in de grotere invloed via de dubbele rol van eigenaar en opdrachtgever/klant en het partnerschap voor onbepaalde tijd gericht op maatschappelijke doelen op het vlak van duurzaamheid. De vraag is aan de orde of in geval van inbesteding kan worden voldaan aan de inhoud van de Nota verbonden partijen. Dat is het geval, zoals uit onderstaande tabel blijkt.5 Element uit de Nota VP
Inbesteden bij overheidsbedrijf voor afvalverwerking
Noodzakelijk voor publiek belang
Afvalverwerking is publiek belang.
Toetsing aan (Europese) wettelijke regels
Valt binnen de uitzonderingsbepalingen van de Aanbestedingswet daarmee binnen de Europese aanbestedingsregelgeving.
Primair verantwoordelijkheid college Het college treedt toe als aandeelhouder. Lid van college vertegenwoordigt de gemeente als aandeelhouder
Lid van college neemt deel in de algemene vergadering van aandeelhouders.
Geen zitting in bestuursorgaan.
Een collegelid heeft geen zitting in het bestuur/de directie en de Raad van Commissarissen van het bedrijf.
Invulling rollen van eigenaarschap en Een van de collegeleden vervult de rol van aandeelhouder. Een ander kan aangewezen worden als opdrachtgever – bijv. respectievelijk de opdrachtgeverschap. portefeuillehouder financiën en de portefeuillehouder afval/milieu. Governance
De governance kan uitgevoerd worden via het aandeelhouderschap en het aandeelhouderschap. De rapportages en jaarverslagen kunnen gedeeld worden met de gemeenteraad.
Actieve informatievoorziening
Het college kan als aandeelhouder en opdrachtgever informatie delen met de raad. Het college wordt op zijn beurt geïnformeerd door het overheidsbedrijf in de jaarverslagen en mogelijk tussentijdse rapportages.
Tabel 1. Toepassing van elementen uit de Nota VP bij inbesteding voor afvalverwerking.
De nota vermeldt geen nadere kaders voor uittreding uit een regeling of een bedrijf. Wel wordt genoemd dat uittreding één van de wijzen van sturing is. Uittreding vindt plaats door verkoop van aandelen, meestal onder aanbieding van de aandelen aan de andere aandeelhouders. Er kunnen daarnaast aan uittreding kosten worden verbonden of termijnen aan worden gesteld.
3.10 Conclusie Voor Haarlem en Zandvoort is inbesteding van de verwerking van huishoudelijk restafval mogelijk en passend binnen de kaders van de Nota verbonden partijen van de beide gemeenten6. Bij Omrin en HVC kan zowel brongescheiden als na te scheiden restafval worden verwerkt. Bij toetreding zijn er verschillen in de bedragen die gemoeid zijn met het verwerven van de aandelen. Daarnaast is er bij HVC een garantstelling nodig voor leningen die het bedrijf afsluit voor investeringen. Toetreding betekent het verwerven van aandelen en daarmee van eigenaarschap en levering van afvalstromen voor onbepaalde tijd.
5 6
Zie hoofdstuk 7 van de Nota verbonden partijen van de gemeente Haarlem. De nota's van beide gemeenten zijn op elkaar afgestemd.
17 december 2021. Ons kenmerk 21204-006
17
4 Aanbesteden Om de mogelijkheden van aanbesteden voor Haarlem en Zandvoort in kaart te brengen, heeft KplusV gesproken met de Nederlandse private afvalverwerkers. In deze gesprekken werd onderzocht: • wat de eigenschappen zijn van hun transport en verwerkingsdiensten, o.a. met welke (duurzaamheids)ontwikkelingen deze partijen bezig zijn en of vervoer per trein of schip mogelijk is; • of de partijen geïnteresseerd zijn in een aanbesteding van restafval uit Haarlem en Zandvoort (respectievelijk ongeveer 40 en 4 kton PMD-arm restafval per jaar) • hoe deze marktpartijen bij voorkeur een toekomstige aanbesteding zien; • wat de mogelijkheden zijn voor nascheiding en hoe marktpartijen aankijken tegen nascheiding van PBD-arm restafval; • welke tarieven verwacht kunnen worden bij een toekomstige aanbesteding.
4.1 Geïnterviewden In onderstaande figuur zijn alle Nederlandse afvalverwerkers weergegeven. In deze verkenning is gesproken met AVR, Attero, EEW en PreZero. Er is geen gesprek gevoerd met AEB, ten tijde van de gesprekken was nog niet duidelijk wie de nieuwe eigenaar van AEB zou zijn. Inmiddels is bekend dat AEB verkocht is aan AVR (met wie wél gesproken is). Wij nemen aan dat AVR met de AEB-installatie zal inschrijven op aanbestedingen. De publieke verwerkers HVC, Omrin, ARN7 en Twence schrijven doorgaans niet in op aanbestedingen (als hoofdaannemer).
Figuur 1: De Nederlandse restafvalverwerkers.
4.2 Algemene uitkomsten Op de volgende pagina worden in Tabel 2 de verschillende uitkomsten van de marktverkenning gepresenteerd. In dit overzicht zijn alleen de locaties meegenomen die van toepassing zijn voor Haarlem en Zandvoort: indien een bedrijf meerdere 7
ARN te Beuningen is een van oorsprong overheidsbedrijf, waarvan inmiddels 49 % van de aandelen in handen is van een Duits afvalbedrijf.
17 december 2021. Ons kenmerk 21204-006
18
verwerkingsinstallaties bezit (zie ook figuur 1), zijn alleen de – vanwege afstand – meest voor de hand liggende installatie opgenomen. Verder zijn ARN en Twence niet meegenomen. ARN is niet op onze uitnodiging ingegaan en Twence heeft de uitnodiging afgewezen, omdat het bedrijf tegenover ons te kennen heeft gegevens niet geïnteresseerd te zijn in het verwerken van afval uit Haarlem en Zandvoort. Hieronder volgt per eigenschap een uiteenzetting van de gegeven informatie, eventueel aangevuld met achtergrondinformatie. • •
•
•
•
•
• •
8 9
Locatie: de locatie van de verwerkingsinstallatie. R1-status: een door Rijkswaterstaat gemonitorde waarde die een indicatie geeft van de energetische efficiëntie van een verwerkingsinstallatie. Doorgaans geldt: hoe hoger de waarde, hoe duurzamer de installatie. Alle Nederlandse afvalverbrandingsinstallaties beschikken over een R1-status, wat betekent dat iedere installatie netto energie levert en geldt als een 'installatie voor nuttige toepassing'. De meest recente R1-status komt uit 20198. AEB heeft twee verbrandingslijnen, welke allebei een eigen R1-status kennen. In de tabel zijn beide opgenomen. Verbrandingscapaciteit: de capaciteit zoals vastgesteld door Rijkswaterstaat. Indien een locatie over meerdere verbrandingslijnen beschikt, wordt de som van beide capaciteiten weergegeven. Dit geeft (in overweging tot inbesteding) een indicatie van de grootte van een verwerker. Indien de hoeveelheid huishoudelijk afval bekend is, kan berekend worden welke hoeveelheid bedrijfs- en geïmporteerd afval wordt verwerkt naast het huishoudelijk afval9. Uit de gesprekken bleek dat iedere verwerker capaciteit heeft voor restafval afkomstig uit Haarlem en Zandvoort. Nascheidingscapaciteit: de capaciteit voor het nascheiden van restafval, zoals vermeld tijdens de gesprekken. Een aantal verwerkers overweegt de bouw of uitbreiding van nascheidingslijnen.
Er is voldoende capaciteit bij de bestaande installaties voor het scheiden van restafval, indien Haarlem en Zandvoort dat zouden vragen. Private verwerkers zetten hun beschikbare nascheidingscapaciteit wisselend in: sommige verwerkers scheiden alleen PMD-rijk restafval, anderen ook PMD-arm restafval (vanwege de opbouw van de nascheiding en verbrandingsinstallaties) of bedrijfsafval. Nabije PBD-scheidingsinstallaties. Op een aantal plaatsen in Nederland staan PBDscheidingsinstallaties, welke brongescheiden of nagescheiden PBD verder sorteren in grondstofstromen. Een aantal is gekoppeld aan een nascheidingsinstallatie (van Attero te Wijster en van HVC/Omrin te Heerenveen). Andere zijn solitaire inrichtingen: Rotterdam en Zwolle, beide van PreZero. CO2-afvang: de aanwezigheid van een CO2-afvanginstallatie. Alle Nederlandse verwerkers die nog geen installatie hebben, verkennen mogelijkheden voor een afvanginstallatie of hebben al plannen in een vergevorderd stadium. Overige ontwikkelingen: overige ontwikkelingen die afvalverwerkers aangeven voor hun verwerkingsinstallaties (geen uitputtende opsomming). Vervoer per trein: een aantal verwerkers beschikt over een nabij gelegen of directe spoorverbinding.
Voor een aantal nabijgelegen spoorverbindingen is het wel noodzakelijk om de laatste kilometers per vrachtwagen te transporteren, waardoor de transportkosten in de praktijk waarschijnlijk hoger zullen uitvallen dan de hele afstand transporteren per rijvoertuig. Over langere afstanden kan dit kostenverschil wel kleiner worden. Voor meer informatie: https://lap3.nl/uitvoering-lap/status-avir1-d10)/statusbepaling-avi/ Bron: https://lap3.nl/uitvoering-lap/status-avir1-d10%29/
17 december 2021. Ons kenmerk 21204-006
19
Fysieke kenmerken
AVR
AVR/AEB
Locatie
Rozenburg
Amsterdam
Wijster
Moerdijk
Delfzijl
Roosendaal
R1-status Rijafstand naar Spaarnelanden Vergunde Verbrandingscapaciteit (kton)
0,86
0,79 / 0,94
0,78
1,00
1,05
0,88
Coevorden / Laar (DE) onbekend
88 km
15 km
180 km
110 km
240 km
130 km
1300
1350
719
1200
576
386
Plannen voor bouw Rotterdam PreZero
Heerenveen HVC/Omrin
Nascheidingscapaciteit (kton)
440 Nascheiding ONF
300
580, wordt mogelijk uitgebreid Nascheiding ONF
Nabije PBDscheidingsinstallatie
Rotterdam PreZero
Rotterdam, Zwolle PreZero
Wijster Attero
CO2-afvang
Overige ontwikkelingen Vervoer per trein
Kosten
Attero
Vergevorderde plannen voor bouw (400-500 kton) Pilot vliegas als bouwstof. Doortrekken warmtenet Eventueel mogelijk
EEW
PreZero
HVC
Omrin
Alkmaar
Harlingen
0,84
1,25
180 km
33 km
143 km
onbekend
675
280
In onderaanneming
140, wordt mogelijk uitgebreid
250 (Heerenveen)
Rotterdam PreZero
Zwolle PreZero
Heerenveen HVC/Omrin
Heerenveen HVC/Omrin
Vergevorderde plannen voor bouw (200-400 kton)
Wordt verkend
-
Aanwezig
Wordt verkend
-
Mogelijk opschalen nascheiding en CO2-afvang
Uitbreiden nascheiding, wacht CO2-afvang af
In onderIn onderaanneming. aanneming. Plannen voor Plannen voor bouw eigen install. bouw eigen install. (150-200 kton)
Aanwezig
Wordt verkend
Wordt verkend
On hold vanwege verkoop
Verbeteringen nascheidingsprestaties Folies opwerken
Aansluiting warmtenet
-
Mogelijk bouwen CO2-afvang
Ja
Nee
Ja
Ja, met natransport
Nee
Ja
Nee
Nee
Eventueel mogelijk onbekend
Ja, met natransport -408
Ja, met natransport -477
Vervoer per boot
Ja
Ja
Nee
Ja
Ja
Geschatte kg CO2/ton Verwerkingskosten per ton Transportkosten per ton
-411
-455
-261
-268
-480
Eventueel mogelijk -212
€60-70*
€60-70*
€60-70*
€60-70*
€60-70*
€60-70*
€60-70*
€ 86* **
€ 71*
€10-15*
€5-10*
€20-30*
€15-20*
€20-30*
€15-25*
€20-30*
€9-12* ***
€15-25*
-
-
-
-
-
-
-
Aandelen + garantstelling
Aandelen
Kosten overig
Tabel 2: Een overzicht van verschillende afvalverwerkersinstallaties en hun kenmerken. * Aan deze bedragen kunnen geen rechten worden ontleend. In een aanbestedingsprocedure kunnen de bedragen anders uitvallen. ** Jaarlijks ontvangt de gemeente een garantieprovisie van 1 % van het garantstellingsbedrag, wat neerkomt op circa € 10 per ton restafval. Gemeenten hebben zelf de keuze om deze opbrengst te verdisconteren in de afvalstoffenheffing of niet. Het bedrag van € 86 kan desgewenst worden verminderd met ruim € 10 per ton. *** HVC kent een integraal tarie, voor overslag en transport tezamen. Het hier opgegeven bedrag is inclusief korting voor de overslag die Spaarnelanden zelf uitvoert. 17 december 2021. Ons kenmerk 21204-006
20
•
•
•
•
•
Vervoer per boot: een aantal verwerkers beschikt over een (bijna) directe verbinding met het water. Voor andere partijen is het wel mogelijk om het grootste deel van de afstand per boot te doen, om dan de laatste kilometers per vrachtwagen te transporteren. Verwerkers geven echter wel aan dat deze manier van transport (boot + natransport) behoorlijk duur en soms omslachtig is in vergelijking met direct transport per as. Over langere afstanden kan dit kostenverschil wel kleiner worden. Verder is het de vraag in hoeverre het Spaarnelanden overslagstation aangepast moet worden voor transport over water. Geschatte kg CO2/ton: Op basis van de kenmerken van de AEC's en de transportafstand is een schatting gemaakt van de CO2-uitstoot per ton verwerkt fijn restafval. Hiervoor is gebruik gemaakt van de Methodiek duurzaam aanbesteden afval van CE-Delft (versie 2021). Een negatieve waarde geeft aan dat de verwerking van restafval netto CO2 bespaart. Dit komt doordat met efficiënte verbranding van afval (middels een R1-status verbrandingsoven) energie (warmte, elektriciteit) wordt opgewekt. Deze energie zou anders met fossiele brandstoffen worden opgewekt, zo bespaart afvalverbranding indirect CO2.
In onze schatting hebben we CO2-afvang en kunststofnascheiding niet alleen meegerekend voor partijen die zo'n installatie al hebben, maar ook voor partijen die in een vergevorderd stadium zijn om zo’n installatie te gaan ontwikkelen of in onderaanneming aan kunnen bieden. Verwerkingskosten: − publieke verwerkers hanteren een verwerkingstarief dat in aandeelhoudersvergaderingen wordt vastgesteld. De tarieven in de tabel zijn de huidige tarieven. Deze tarieven kunnen zijn veranderd in 2023, wanneer het nieuwe verwerkingscontract in moet gaan. − private verwerkers hebben geen vast verwerkingstarief, maar doen in aanbestedingen een bod. De hoogte van het bod is afhankelijk van de situatie bij de verwerker en bijbehorende concurrentiepositie. Op basis van recente aanbestedingen en hetgeen in de gesprekken dit najaar naar voren is gekomen wordt het poorttarief geschat op €60 tot €70 per ton10. Zowel publieke als private verwerkers geven aan hetzelfde tarief te hanteren voor nascheiding van restafval waar geen PMD-bronscheiding bij plaats vindt, als voor directe verbranding. Het Afvalfonds vergoedt deze nascheiding namelijk. Nascheiding van restafval waar bronscheiding wél plaats vindt, zal waarschijnlijk duurder zijn.
Transportkosten: op basis van de afstand tussen de AEC en het Spaarnelanden overslagstation (Ingenieur Lelyweg, Haarlem) en een aanname van €0,15 per km, wordt per verwerker een inschatting gedaan voor de transportkosten per as. De verwachting is dat transportkosten sterk zullen toenemen/fluctueren door de stijgende brandstofprijzen. Voor verwerkers die per boot kunnen transporteren, kunnen de transportkosten meer variëren doordat transport per boot over langere afstanden goedkoper is. Kosten overig: naast het verwerkings- en transporttarief, betalen aandeelhouders van publieke verwerkers aanvullende kosten, zoals de aankoop van aandelen en een garantiestelling. Deze bedragen zijn in het vorige hoofdstuk aan bod gekomen.
4.3 Interesse in verwerking restafval Haarlem en Zandvoort Alle partijen die KplusV heeft gesproken (Attero, AVR, EEW en PreZero) geven aan interesse te hebben in de verwerking van restafval uit Haarlem en Zandvoort. De
10 De werkelijke tarieven die bedrijven gaan hanteren blijken pas in concrete aanbestedingstrajecten.
17 december 2021. Ons kenmerk 21204-006
21
hoeveelheid afval (respectievelijk 40 + 4 kton) kan zonder meer worden opgenomen in de verwerkingslijnen. Voor de eventuele nascheiding van afval uit Haarlem en Zandvoort geldt hetzelfde. Zolang de nascheiding slechts een deel van het restafval betreft (bijvoorbeeld alleen het afval uit hoog stedelijk gebied), dan is de nascheiding van deze hoeveelheid op te nemen in bestaande nascheidingslijnen. EEW en PreZero beschikken niet over een eigen nascheidingsinstallatie, maar kunnen via een onderaannemer (bijvoorbeeld HVC/Sortiva) wel nascheiding aanbieden in een aanbestedingstraject11. In de toekomst zal de nascheidingscapaciteit in Nederland groter worden, aangezien diverse partijen voornemens zijn een nascheidingsinstallatie te bouwen of bestaande installaties uit te breiden.
4.4 Kosten Alle gesproken marktpartijen benoemen dat de huidige marktarieven voor restafvalverwerking laag zijn in vergelijking met afgelopen jaren. Hierbij verwijzen zij naar recente aanbestedingen van Achterhoekse gemeenten (lange termijn contract, rond €60/ton) en Hellevoetsluis (korte termijn contract, rond €70/ton). De lage tarieven worden verklaard door een ogenschijnlijk tekort aan restafval in Nederland, ontstaan door de importheffing (ingangsdatum 1 januari 2020) en de daaropvolgende daling van geïmporteerd afval. Deze importheffing staat ter discussie. Dit jaar hebben afvalbedrijven en vakbonden bij de politiek aangedrongen op afschaffing van de heffing. Vooralsnog blijft de importheffing echter van kracht. Deze onzekerheid zorgt er voor dat private verwerkers bij voorkeur Nederlands afval betrekken. De private verwerkers schatten het poorttarief Haarlem en Zandvoort bij een eventuele aanbesteding op circa €60-70 per ton. Zij geven hierbij aan dat het eerder €60 dan €70 zal zijn, mits voor een langere termijn (minimaal 4/5 jaar) wordt aanbesteed. Naar verwachting zullen de tarieven de komende maanden op dit niveau blijven, zolang de importheffing van kracht is. Bij eventuele afschaffing van deze heffing, zullen de tarieven waarschijnlijk toenemen. N.B. aan deze bedragen kunnen geen rechten worden ontleend.
In een aanbestedingsprocedure kunnen de bedragen anders uitvallen.
4.5 Kenmerken van aanbesteden In Bijlage 1 wordt ingegaan op de verschillende aspecten van aanbesteden en worden ze in vergelijkend perspectief geplaatst met inbesteden. We stippen hier kort een aantal kenmerken aan van aanbesteden van verwerking van restafval. • De markttarieven staan onder druk vanwege verminderde import van te verbranden restafval. Daardoor blijft capaciteit van de installaties onbenut en is er sprake van inefficiënties, hetgeen op het moment resulteert in lage aanbestedingstarieven. • Het tarief inclusief afgesproken indexering ligt vast voor de looptijd van een contract, ongeacht fluctuaties in de productiekosten. • De bedrijfseconomische risico's liggen bij aanbesteding bij de opdrachtnemer. Onvoorziene kosten als gevolg van bijvoorbeeld calamiteiten of stilstand of wegvallen van een deel van het afvalaanbod voor een installatie worden gedragen door de verwerker. 11 Indien nascheiding wordt ondergebracht bij een onderaannemer, dan gaat het restafval naar een andere locatie voor
nascheiding én verbranding.
17 december 2021. Ons kenmerk 21204-006
22
•
•
In de uit de aanbesteding volgende contracten zijn bepalingen op te nemen over prestaties op het vlak van afvalstof/grondstof, duurzaamheid, innovaties, rapportages en overleg. Er kunnen expliciete key performace indicators (kpi's) worden opgenomen in de contracten. Ook kan worden bepaald dat de verwerker de financiële gevolgen van tegenvallende nascheidingsresultaten draagt. Dergelijke bepalingen zijn afdwingbaar bij de rechter. Wel leert de praktijk van de afgelopen jaren dat bewijsvoering omtrent de aard en mate van naleving van bepalingen ingewikkeld kan zijn. Er zijn innovatieve aanbestedingsmethoden beschikbaar die in de daaruit volgende contractvoorwaarden kunnen leiden tot meer ruimte en flexibiliteit voor innovaties. Ook bieden nieuwe vormen van aanbesteding meer mogelijkheden tot interactie tussen aanbestedende dienst en inschrijvers, mits de wettelijke regels in acht worden genomen. Voorbeelden hiervan zijn een mededingingsprocedure met onderhandeling (MMO) of de concurrentiegerichte dialoog. Beide vormen worden toegepast binnen de afvalbranche.
4.6 Gewenste aanbestedingsvorm De gesproken partijen gaven de volgende voorkeuren aan voor de invulling van een eventuele aanbesteding: Gunningsmethode
Contracttermijn
•
Eerlijke (EMVI-)beoordeling van duurzaamheid, bijvoorbeeld de methodiek Duurzaam aanbesteden restafval verwerking van CE-Delft. • Significante beoordeling van duurzaamheid: minimaal 30-50%. • Ruimte houden/inspraak mogelijk maken in contract, bijvoorbeeld middels fasering of een gestructureerd bijsturingsoverleg, zodat aanpassingen (in gezamenlijk overleg) doorgevoerd kunnen worden. • Concurrentiegerichte dialoog is een mogelijkheid om duurzaamheid en/of innovaties te bewerkstelligen. Een lange contracttermijn, van bijvoorbeeld 4/5 jaar plus een aantal optiejaren.
Perceelindeling
Het is mogelijk om brongescheiden en na te scheiden restafval in één perceel aan te bieden. Marktpartijen wijzen erop dat het aantal inschrijvers kan toenemen indien beide stromen in twee percelen worden aangeboden.
Social Return
Eenduidig/algemeen uitvragen, bijvoorbeeld via prestatieladder sociaal ondernemen. Invulling op specifieke opdracht kost veel aandacht en levert weinig op.
Indexering
Indexering opnemen, omdat dit een objectieve manier is om prijsfluctuaties mee te nemen.
Plafondbedrag
Geen plafondbedrag opnemen. Dat kan een reden voor bedrijven zijn om niet in te schrijven.
Referenties
•
Opnemen dat verwerking van bedrijfsafval ook mogelijk is als referentie. Geen referentie uitvragen voor nascheiding als het gaat om een kleine hoeveelheid. Tweezijdige verlenging, omdat er naar verwachting veel gaat veranderen in de afvalmarkt de komende tijd (bijvoorbeeld de invoering van CO2-heffing). •
Verlenging CO2-heffing
Gemeenten zijn aansprakelijk voor toekomstige CO2-heffing.
Tabel 3. Overzicht van de voorkeur voor de aanbestedingsinrichting volgens de gesproken partijen.
4.7 Conclusie Het aanbesteden van restafval is voor de gemeente Haarlem en Zandvoort mogelijk en kan leiden tot een succesvol resultaat: • De private afvalverwerkers hebben interesse in restafval afkomstig van Haarlem en Zandvoort en naar verwachting zullen verschillende partijen inschrijven op een
17 december 2021. Ons kenmerk 21204-006
23
•
• •
aanbesteding De hoeveelheid afval kan verwerkt en/of nagescheiden worden door verschillende verwerkers. Daarnaast is ook de geschatte inschrijfprijs op dit moment gunstig vanwege de marktomstandigheden. Een mogelijk poorttarief van €60-70 is aanmerkelijk lager dan de aanbesteedde tarieven van de afgelopen jaren. De kans is groot dat een poorttarief dat via aanbesteding wordt verkregen, lager uitvalt dan de poorttarieven van de overheidsbedrijven/publieke verwerkers. De huidige marktsituatie waarbij de aanwezige capaciteit van installaties bij de verwerkers niet volledig wordt benut, leidt ook tot een grote kans op relatief veel inschrijvers – terwijl de afgelopen jaren het aantal inschrijvers nog wel eens beperkt bleef tot één of twee. Met de aankoop van AEB is AVR met vestigingen in Amsterdam en Rotterdam het meest nabijgelegen bedrijf. Ten slotte lijkt een aanbesteding ook mogelijkheden te bieden om het door Haarlem en Zandvoort geambieerde duurzame partnerschap te verwezenlijken: binnen een aanbesteding kunnen mogelijkheden ingebouwd worden om gedurende het contract innovaties door te voeren, zoals bijvoorbeeld CO2-afvang en nascheiding van nieuwe grondstofstromen. Eventuele financiële consequenties kunnen vooraf worden meegenomen in de aanbestedingsprocedure.
17 december 2021. Ons kenmerk 21204-006
24
5 Vergelijking Aangezien zowel aanbesteden als inbesteden een mogelijkheid blijkt als route richting de toekomstige afvalverwerking, worden beide strategische opties hieronder beschreven. Ze zijn uitgewerkt op basis van de resultaten van de inventarisatie en marktverkenning. Een uitgebreide vergelijking is opgenomen in Bijlage 1. Aanbesteden
Inbesteden
Mogelijke partner Private verwerkers AVR, Attero, EEW, PreZero, ARN (semi publiek). AEB gaat naar verwachting in eigendom over van Amsterdam naar AVR.
Publieke verwerkers HVC, Omrin
Contracttermijn
Onbepaald Aan de orde is mogelijke uittreding (exit)
4 of 5 jaar + verlengingsopties • 1 of 2 percelen: directe verbranding,
Kenmerken
•
nascheiding restafval • gunning op basis van prijs/kwaliteit: laagste prijs, CO2/ duurzaamheid, transparantie etc. • • aanbestedingstraject formeel en afstandelijk • • gemeente is opdrachtgever • informatievoorziening primair gericht • op dienstverlening en milieuprestaties conform het contract Voordelen
+ + +
bedrijfsrisico bij verwerker benutten invloed marktcondities op prijs en kwaliteit gebondenheid alleen gedurende contractperiode
+ + + +
vooraf onzekerheid in inschrijfprijs; prijs − bepaald door fluctuerende marktcondities − − vooraf onzekerheid over de mate waarin aan wensen wordt voldaan in − aanbieding − onverwachte wijzigingen tijdens − contractduur hebben − kostenconsequenties Tabel 4. Vergelijking van aanbesteding en inbesteding.
Nadelen
−
dienstverlening op alle gewenste aspecten af te spreken in inbestedingstraject (overleg en onderhandeling) traject is interactief; relatievorming vindt plaats gemeente in dubbelrol: opdrachtgever en eigenaar informatie over dienstverlening en milieuprestaties en bedrijfseconomische prestaties invloed op strategie en tarief via aandeelhoudersvergadering betrokkenheid in ambtelijke overleggen over innovatie en prestaties prijs gekoppeld aan kosten, en dus relatief stabiel mogelijkheid afname andere diensten bestuurlijke afstemming bij besluitvorming; bestuurlijke kosten kosten voor toetreding en mogelijke uittreding op termijn exit gebonden aan termijnen of aan extra kosten; financiële risico's van eigenaarschap geen profijt van gunstige marktcondities
5.1 Vergelijking mogelijkheden private en publieke partijen Ondanks dat zowel aan- als inbesteden mogelijk is, kan een van beide strategische opties de voorkeur genieten op basis van de onderliggende kenmerken. In deze paragraaf worden de opties daarom vergeleken op duurzaamheid/verwerkingstechniek, bestuurlijke implicaties en kosten.
17 december 2021. Ons kenmerk 21204-006
25
5.1.1 Duurzaamheid en verwerkingstechniek Afvalverwerkers kunnen zich technisch onderscheiden op het gebied van restafvalverwerking middels onder andere de energetische opwekking, CO2-afvang, nascheiding en de afzet van output grondstofstromen. Op basis van de gegevens uit tabel 2 is er geen duidelijke voorkeur voor private of publieke verwerkers voor wat betreft hoogwaardige en duurzame afvalverwerking: • uit de geschatte CO2-uitstoot blijkt dat alle Nederlandse afvalverwerkers een significante reductie van CO2-uitstoot realiseren. • beide opties kennen verwerkers met een hoge of gemiddelde R1-status; • beide opties kennen verwerkers met en zonder (grootschalige) CO2-afvang; • hierdoor kennen beide opties verwerkers een hoge geschatte CO2-reductie (<-400 kg CO2/ton). • op basis van nascheidingsresultaten is geen gegronde vergelijking te maken, omdat nascheidingscijfers (behalve die van Omrin, zie daarvoor de jaarverslagen) niet openbaar zijn.; − Omrin en Attero bieden wel vooralsnog als enige partijen ONF-vergisting aan; − zowel de nascheiding van HVC als van EEW (via onderaanneming) vindt plaats bij Sortiva (Noord-Holland).
Deze resultaten zijn dus identiek; − om de slechte ervaringen met de AEB-nascheidingslijn uit te sluiten, zou de aanbesteding een minimumeis rondom de nascheidingsprestatie kunnen opnemen; − verder zijn ook gegevens over de input belangrijk: nascheiding van PBD-arm restafval zal minder scheiding opleveren dan nascheiding van PBD-rijk restafval. • ook over de afzet van output grondstofstromen is geen gegronde vergelijking te maken door het gebrek aan publieke data. HVC profileert zich momenteel als de enige Nederlandse verwerker die 100% van de bodemassen verwerkt tot vrij toepasbare bouwstof. De verwachting is echter dat andere verwerkers vergelijkbare resultaten zullen halen in de nabije toekomst. Daarnaast is de CO2-reductie van dit initiatief dusdanig beperkt ten opzichte van de bodemasverwerking van andere partijen, dat dit criterium als beperkt onderscheidend wordt ingeschat. 5.1.2 Bestuurlijke implicaties Hieronder geven we drie overwegingen die betrekking hebben op het traject om te komen tot aanbesteding op de markt met overwegend private partijen of inbesteding bij een publieke partij. Relatie met de verwerker Bij aanbesteding is er sprake van een eenduidige opdrachtgever-opdrachtnemer relatie, c.q. dienstverlener-klantrelatie, waarbij de rechten en plichten voor een bepaalde periode zijn vastgelegd in een contract.
Het belangrijkste moment van invloed van de gemeente is het aanbestedingstraject. De bestuurlijke invloed op de uitvoering van het contract is gedurende de looptijd ervan beperkt. Verschillen van inzicht over de wijze van uitvoering tussen opdrachtgever en opdrachtnemer blijken in de praktijk nog wel eens te leiden tot juridische procedures over de uitvoering van het contract. De keuze voor inbesteden is vooral een bestuurlijke en ook politieke afweging. Inbesteding vergt een besluit over de wenselijkheid van deelname in een overheidsbedrijf. Bij de gemeente kunnen in de rol van opdrachtgever/klant specifieke afspraken in een dienstverleningsovereenkomst worden vastgelegd. Als eigenaar moet met de mede-eigenaren een strategische koers worden uitgezet die van invloed is op de