1 Meerkeuze-vraagstelling bij referendum op initiatief van kiesgerechtigden

Opinienota

Onderwerp Meerkeuze-vraagstelling bij referendum op initiatief van kiesgerechtigden Nummer Portefeuillehouder Programma/beleidsveld Afdeling Auteur Telefoonnummer Email Kernboodschap

2025/564063 Wienen, J. 6.2 Gemeentelijk bestuur CC Westerink, A. awesterink@haarlem.nl Deze opinienota betreft het al dan niet opnemen van de mogelijkheid van een meerkeuze-vraagstelling bij een referendum op initiatief van kiesgerechtigden in de Referendumverordening gemeente Haarlem 2022. In deze nota vraagt het college de commissie Bestuur om haar voorkeur uit te spreken voor: a. Het behouden van de huidige voor/tegen-vraagstelling en daarmee het handhaven van de desbetreffende tekst in artikel 9, derde lid Referendumverordening gemeente Haarlem 2022; b. Het toevoegen van de mogelijkheid van een meerkeuze-vraagstelling aan de Referendumverordening. In de verordening kan de optie worden opgenomen van een alternatief burgervoorstel, waarover de kiesgerechtigden zich bij een referendum kunnen uitspreken. Mede gebaseerd op de inbreng vanuit de commissie Bestuur komt er, als de commissie zich voor b. uitspreekt, een voorstel voor wijziging van de Referendumverordening.

Behandelvoorstel voor commissie

Het college stuurt deze opinienota naar de commissie Bestuur ter bespreking. Mede gebaseerd op de inbreng vanuit de commissie Bestuur komt er, als de commissie zich voor b. uitspreekt, een voorstel voor wijziging van de Referendumverordening.

Relevante eerdere besluiten

Toezegging tijdens bespreking wijziging Referendumverordening gemeente Haarlem 2022 (2024/2140778) in de commissie Bestuur van 20 maart 2025 (zie besluitenlijst).

Besluit college d.d. 18 november 2025

1. Het college van burgemeester en wethouders stelt de opinienota aan de commissie vast.

Kenmerk: 2025/564063

1/6

de secretaris,

de burgemeester,

1. Aanleiding Tijdens de bespreking van de voorgenomen wijziging van de Referendumverordening gemeente Haarlem 2022 in de commissie Bestuur op 20 maart 2025 heeft de portefeuillehouder toegezegd om in het najaar van 2025 een opinienota aan de commissie Bestuur voor te leggen over de mogelijkheid van een meerkeuzevraagstelling bij een referendum op initiatief van kiesgerechtigden. De portefeuillehouder deed deze toezegging in reactie op vragen van raadsleden over de mogelijkheden van meerkeuze-referenda. Met deze opinienota, waarin ook ingegaan wordt op de vraag hoe deze meerkeuzevraagstelling eruit kan zien, voldoet het college aan deze toezegging. Bij het opstellen van deze opinienota zijn ook de inzichten van dr. Wagenaar met betrekking tot meerkeuze-referenda betrokken, zoals voorgesteld in de commissie Bestuur op 6 maart 2025. 2. Kernvraag aan de commissie Het college vraagt de commissie Bestuur haar voorkeur uit te spreken voor een van de volgende varianten: a. Het behouden van de huidige voor/tegen-vraagstelling en daarmee het handhaven van de desbetreffende tekst in artikel 9, derde lid Referendumverordening gemeente Haarlem 2022; b. Het toevoegen van de mogelijkheid van een meerkeuze-vraagstelling aan de Referendumverordening.

In de verordening kan de optie worden opgenomen van een alternatief burgervoorstel, waarover de kiesgerechtigden zich bij een referendum kunnen uitspreken. 3. Onderbouwing en opties In aanloop naar het Raadsbesluit over de wijziging van de Referendumverordening gemeente Haarlem 2022, genomen op 27 maart 2025, is in de commissie Bestuur ook de mogelijkheid van een meerkeuze-referendum aan de orde gekomen. De portefeuillehouder heeft bij die gelegenheid toegezegd, dat het college hierover een opinienota zal voorbereiden. In deze opinienota wordt nader ingegaan op de mogelijkheid daartoe en de daarmee samenhangende consequenties van het invoeren daarvan. Over het referendum, in het bijzonder een multi-optie ofwel meerkeuze-referendum, heeft dr. Charlotte Wagenaar verschillende publicaties uitgebracht. In haar proefschrift Voting beyond vetoing: Variations in agenda-setting and balloting procedures for multi-option referendums schetst zij een aantal voordelen van binaire (voor/tegen) referenda. Deze zijn: 1. Het stemmen is gemakkelijk te begrijpen voor kiesgerechtigden;

Kenmerk: 2025/564063

2/6

2. Het ontwerpen van het stemproces is gemakkelijk, zowel wat betreft de keuze van de alternatieven (voor/tegen) als wat betreft de methode, omdat een meerderheid voor een van de alternatieven in beginsel volstaat; 3. Het stemmen leidt niet tot mogelijk verschillende uitkomsten, die afhankelijk zijn van de stemmethode die wordt gebruikt. Zij benoemt echter ook uitdagingen voor dit binaire systeem, in het bijzonder: 1. Beperkingen voor kiesgerechtigden om hun werkelijke voorkeuren uit te drukken via hun stem; 2. Een bias voor kiesgerechtigden om voorgesteld beleid af te wijzen in het geval van onzekerheid of algemene ontevredenheid; 3. Onduidelijke beleidsconsequenties na het referendum; 4. Een tendens om debatten over het desbetreffende onderwerp te polariseren. Multi-optie referenda kunnen mogelijk tegemoetkomen aan deze uitdagingen, maar brengen ook nieuwe uitdagingen mee. Een van de mogelijkheden voor een meerkeuze-referendum in het geval van een referendum op initiatief van kiesgerechtigden schetst zij in haar blog Het correctieve referendum 2.0: selectief verwerpen en constructief tegenwerpen van 27 februari 2024. Zij gaat daarin nader in op de mogelijkheid om initiatiefnemers de kans te geven een alternatief aan te dragen (constructief tegenwerpen) voor het in een referendum voorliggende (ontwerp)raadsbesluit.

De onlangs gewijzigde Referendumverordening Amsterdam (zie ook Bijlage 1) biedt deze mogelijkheid. Initiatiefnemers kunnen zodoende een voorstel doen als alternatief voor een ontwerp raadsbesluit of een voorgenomen collegebesluit. Na het verzamelen van 1.000 ondersteuningsverklaringen voor het inleidend verzoek bespreekt de raad dit alternatieve voorstel. Neemt de raad het alternatieve burgervoorstel over, dan vindt er geen referendum plaats. Ook is het mogelijk dat de raad met de initiatiefnemers tot een compromis komt. Als de raad het alternatieve burgervoorstel niet overneemt dan wel niet tot overeenstemming komt met de initiatiefnemers, dan kunnen de initiatiefnemers een definitief verzoek tot het houden van een referendum indienen. Mocht dit verzoek worden ingewilligd, dan stemmen kiezers vervolgens in een referendum over zowel het ontwerp raadsvoorstel als over het alternatieve burgervoorstel. Kiezers kunnen zich dan ook tegen beide voorstellen uitspreken. Per ontwerpraadbesluit dan wel voorgenomen collegebesluit kan de raad op grond van artikel 9, derde lid Referendumverordening Amsterdam niet meer dan één inleidend verzoek voor een referendum of alternatief burgervoorstel inwilligen.

Verder is met de referendumcommissie in Amsterdam afgesproken dat, wanneer er meerdere initiatieven bekend zijn over hetzelfde onderwerp, de referendumcommissie met de initiatiefnemers in gesprek gaat om de initiatieven te bundelen tot één initiatief. De referendumcommissie kan over een dergelijke situatie een

Kenmerk: 2025/564063

3/6

ongevraagd advies uitbrengen aan de raad. Deze situatie heeft zich in Amsterdam overigens nog niet voorgedaan. Als de gemeente Haarlem de optie van een alternatief burgervoorstel wil creëren, dan kan zij zodoende de mogelijkheid bieden aan kiezers om te kiezen voor meerdere antwoordmogelijkheden: 1. Bent u voor het ontwerpraadsbesluit? of 2. Bent u voor het alternatieve burgervoorstel? of 3. Geen van beide. Deze vraagstelling is op vergelijkbare wijze ook opgenomen in artikel 23 van de Referendumverordening Amsterdam. De specifieke voorwaarden waaraan in Amsterdam een alternatief burgervoorstel moet voldoen en de vereisten voor het desbetreffende inleidend respectievelijk definitief verzoek zijn nader omschreven in ‘Hoofdstuk 4: Alternatief burgervoorstel en alternatief referendum’ van de Referendumverordening Amsterdam. Kortheidshalve wordt naar dit hoofdstuk verwezen. Dr. Wagenaar is zelf overigens geen voorstander van bovenstaande vraagstelling. Zij raadt aan om de Zwitserse stemmethode te gebruiken, met daarin drie vragen: 1. Bent u voor of tegen het raadsvoorstel? 2. Bent u voor of tegen het alternatieve burgervoorstel? 3. Welk voorstel heeft uw relatieve voorkeur: het raadsvoorstel of het alternatieve burgervoorstel? In het geval dat beide voorstellen een absolute meerderheid behalen, moet volgens het Zwitserse model de uitslag van de derde vraag leidend zijn.

Haalt een van beide voorstellen een absolute meerderheid, dan is dat het winnende voorstel. Deze methode zorgt er in de ogen van dr. Wagenaar voor dat de relatieve voorkeuren van kiezers die voor beide of tegen beide voorstellen zijn ook goed worden meegenomen. Het Amsterdamse model is volgens dr. Wagenaar problematisch, omdat kiezers verdeeld kunnen raken over de twee voorstellen. In het geval een overgrote meerderheid van de kiezers beide voorstellen acceptabel vindt, maar gedwongen wordt om te kiezen, dan kan er een situatie ontstaan waarin de uitslag ‘tegen beide’ wint, terwijl een meerderheid van de kiezers die uitslag niet had gewild. Dr. Wagenaar schetst in haar al eerdergenoemde blog ook, dat praktijkervaringen moeten uitwijzen hoe goed dergelijke, alternatieve procedures in Nederland werken. In landen als Zwitserland en Duitsland wordt het burgerlijk tegenvoorstel al decennialang ingezet. Zij benoemt verder als belangrijke kanttekening, dat het doorgaans enige tijd nodig heeft voordat inwoners en

Kenmerk: 2025/564063

4/6

volksvertegenwoordigers zich de nieuwe procedure eigen maken. Ook is voldoende ambtelijke ondersteuning voor initiatiefnemers nodig, omdat zeker bij het aanvechten van onderdelen van wetgeving en het opstellen van een alternatief voorstel niet van inwoners kan worden verwacht dat zij hiervoor alle noodzakelijke kennis in huis hebben. Het is daarom van belang dat de commissie Bestuur bij haar keuze voor één van de genoemde opties rekening houdt met deze kanttekeningen. 4. Consequenties en vervolg 4.1 Financiën Het uitbreiden van de Referendumverordening met de mogelijkheid van een alternatief burgervoorstel kan de besluitvorming over het voorliggende ontwerpraadsbesluit (verder) vertragen en op die wijze ook financiële consequenties hebben. De hoogte van deze financiële consequenties valt op voorhand niet te voorspellen, omdat deze consequenties mede afhankelijk zijn van het onderwerp van het voorliggende ontwerp raadsbesluit en, daarmee samenhangend, het alternatieve burgervoorstel. Extra kosten kunnen ook gemoeid zijn met de wellicht benodigde ambtelijke ondersteuning voor initiatiefnemers bij het uitwerken van het alternatieve burgervoorstel.

Overigens kan uitbreiding met de mogelijkheid van een alternatief burgervoorstel ook voordelige financiële consequenties hebben, bijvoorbeeld omdat met de keuze voor dit alternatieve voorstel de voorliggende kwestie in een keer beslecht kan worden. In sommige gevallen hoeft het niet eens tot een referendum te komen, als de raad het alternatieve burgervoorstel overneemt of met de initiatiefnemers tot een compromis komt. Ook dat bespaart tijd en geld. 4.2 Communicatie N.v.t. 4.3 Participatie N.v.t. 4.4 Juridisch Het betreft hier een mogelijke wijziging van de Referendumverordening gemeente Haarlem 2022, geldend vanaf 5 april 2025. Relevant in het kader van deze mogelijke wijziging is in het bijzonder artikel 149 van de Gemeentewet, dat betrekking heeft op de bevoegdheid van de raad de verordeningen te maken die hij in het belang van de gemeente nodig acht. 4.5 Vervolg Mochten de commissie Bestuur en de raad voorstander zijn van het opnemen van de mogelijkheid van een alternatief burgervoorstel in de Referendumverordening gemeente Haarlem 2022, dan zal het college een wijzigingsverordening voorbereiden langs de lijnen van deze opinienota en het

Kenmerk: 2025/564063

5/6

besprokene in de commissie Bestuur. In het geval de commissie Bestuur hiervan geen voorstander is en de raad deze opvatting deelt, dan blijft de Referendumverordening vooralsnog ongewijzigd. 5. Bijlagen 1. Referendumverordening Amsterdam

Kenmerk: 2025/564063

6/6