Bijlage 1. Onderzoeksrapport effecten grondbeleid.pdf

Rekenkamercommissie Bergeijk Rapport Grondbeleid Gemeente Bergeijk Een onderzoek naar de effecten van het gemeentelijk grondbeleid i.r.t. de woningbouwbehoefte

Rekenkamercommissie Bergeijk S. (Sander) Hannen – extern lid/voorzitter I. (Yfke) Froentjes – intern lid/raadslid H.C.J.H. (Henk) Sengers – intern lid/raadslid

Datum Concept: september 2021 definitief: oktober 2021

Rekenkamercommissie Bergeijk

1

Colofon De Rekenkamercommissie Bergeijk heeft een onafhankelijke positie binnen de gemeente. Ons doel is de gemeenteraad een extra handvat te bieden bij zijn controlerende, kaderstellende en beleidsinhoudelijke taak door middel van het doen van onderzoek. Daarbij willen wij antwoord krijgen op vragen zoals: - Zijn de doelen van het gemeentelijk beleid bereikt? - Zijn de voorbereiding en de uitvoering van het beleid efficiënt verlopen? - Welke aanbevelingen zijn nodig om de doeltreffendheid te vergroten? - Is er sprake van rechtmatig handelen? Een onderzoek naar de effecten van het gemeentelijk grondbeleid i.r.t. de woningbouwbehoefte was één van de suggesties die via het presidium vanuit de raad naar voren zijn gekomen. De Rekenkamercommissie spreekt hierbij zijn erkentelijkheid uit voor de verstrekking van documenten en beantwoording van vragen door Theo Duffhues. Sander Hannen, Yfke Froentjes en Henk Sengers.

Rekenkamercommissie Bergeijk

2

Inhoudsopgave 1.

Inleiding

p. 5

2. 2.1. 2.1.1 2.1.2 2.2. 2.2.1. 2.3. 2.4.

Theoretisch kader Actief grondbeleid Instrumenten van actief grondbeleid Kostenverhaal Faciliterend grondbeleid Kostenverhaal Bovenplanse kosten Bijdrage aan ruimtelijke ontwikkelingen

p. 7 p. 7 p. 8 p. 9 p. 9 p. 10 p. 12 p. 13

3. 3.1. 3.2. 3.3. 3.4. 3.5.

Beleidskader p. 14 Nota grondbeleid – “Grond in goede handen” p. 15 Actualisering Nota grondbeleid 2013 p. 15 Vigerende grondbeleid – Nota Grondbeleid 2018 p. 16 Samenvatting ontwikkeling grondbeleid gedurende de onderzoeksperiode p. 20 Structuurvisie 2010 ‘Bergeijk; Leven en Beleven. Tussen bossen, beken en boerenland’ p. 23 Eerder uitgevoerde rekenkameronderzoeken t.a.v. bouw- en grondexploitaties p. 28 Oriënterend onderzoek bouw- en grondexploitaties – rekenkameronderzoek p. 28 Nazorgonderzoek Bouw- en grondexploitaties p. 29 Volkhuisvestingsbeleid/volkshuisvestingsopgave p. 30 Dorpsontwikkelingsplan: Bergeijk, kernen in ontwikkeling p. 30 Woonvisie gemeente Bergeijk 2013-2021 p. 31 Oplegnotitie Woonvisie gemeente Bergeijk 2013-2021 p. 33 Uitwerking begrip maatschappelijk belang p. 34 Kempische visie op wonen 2019-2023 p. 38 Lokaal volkshuisvestingsprogramma p. 42 Vereveningsfonds voor sociale woningbouw p. 46 Samenvatting volkshuisvestingsbeleid p. 49

3.6 3.6.1. 3.6.2. 3.7 3.7.1. 3.7.2. 3.7.3. 3.7.4. 3.7.5. 3.7.6. 3.7.7. 3.7.8. 4. 4.1. 4.2. 4.2.1 4.2.2. 4.2.3. 4.3. 4.4.

Analyse grondbeleid i.r.t. woningbouwontwikkelingen Woningbouwcijfers Woningbouwontwikkelingen Gemeentelijke plannen Overige ontwikkelingen/bouwplannen Conclusie woningbouwontwikkelingen Voorraad grond Reserve bovenwijkse voorzieningen/reserve Ruimtelijke Ontwikkeling en Leefomgeving

Rekenkamercommissie Bergeijk

p. 60 p. 60 p. 68 p. 68 p. 79 p. 80 p. 81 p. 81

3

4.5. 4.6

Reserve risico’s grondexploitaties Voorzieningen grondbedrijf

p. 84 p. 84

4.7.

Conclusie grondbeleid i.r.t. woningbouwontwikkelingen

p. 85

5.

Ontwikkelingen (woningbouwbehoefte en nieuwe wetgeving)

p. 89

6.

Gesprek portefeuillehouder

p. 94

7.

Conclusies en aanbevelingen

p. 95

Bijlagen

Rekenkamercommissie Bergeijk

4

1. Inleiding In januari 2021 heeft de Rekenkamercommissie als nieuw onderzoek gekozen voor een suggestie vanuit de raad, namelijk een onderzoek naar de effecten van het gevoerde grondbeleid i.r.t. de woningbouwbehoefte. Het gaat hierbij om een analyse van de effecten van het gevoerde grondbeleid over de afgelopen 12 jaar. Verder is verzocht om te bezien wat landelijk wordt geadviseerd c.q. ervaren met als doorkijk onder welke omstandigheden welke vorm van grondbeleid wenselijk is. Zoals gebruikelijk is dit onderzoek gestart met een gesprek, dat de voorzitter op 3 maart 2021 heeft gehad met de gemeentesecretaris en de coördinator Ruimte over de onderzoeksopzet. De onderzoeksopzet is vervolgens per brief d.d. 18 maart 2021 aangeboden aan de gemeenteraad op 22 maart 2021. Tevens heeft de brief op de lijst ingekomen stukken van de raad van 22 april 2021 gestaan. Op 24 september 2021 heeft een overleg over het onderwerp plaatsgevonden met de portefeuillehouder grondzaken dhr. Kuijken. Zoals in de onderzoeksopzet van 8 maart 2021 is verwoord, heeft de Rekenkamercommissie de volgende onderzoeksvraag geformuleerd: Hoe doelmatig en doeltreffend is het grondbeleid van de gemeente Bergeijk geweest i.r.t.

de woningbouwbehoefte en welke lessen kunnen hieruit worden getrokken voor de toekomst? Om tot beantwoording van deze onderzoeksvraag te komen zijn de volgende deelvragen geformuleerd: - Welk grondbeleid heeft de gemeente Bergeijk de afgelopen 12 jaren gehanteerd? - Welke woningbouwontwikkelingen hebben zich in deze periode voorgedaan i.r.t. het voorzien in de woningbouwbehoefte? - Welke actieve grondexploitaties heeft de gemeente Bergeijk de afgelopen 12 jaren gehad om te voorzien in de woningbouwbehoefte? - Welke effecten hebben de actieve grondexploitaties gehad (financieel, maatschappelijk en op het gebied van volkshuisvesting)? - Welke woningbouwontwikkelingen zijn de afgelopen 12 jaren door middel van faciliterend/passief grondbeleid gerealiseerd? - Wat is de huidige/toekomstige woningbouwbehoefte en hoe is hier binnen het grondbeleid rekening mee gehouden? - Welke effecten heeft de Omgevingswet (Aanvullingswet grondeigendom) voor het grondbeleid van de gemeente Bergeijk? Het onderzoek heeft betrekking op het gevoerde grondbeleid van de gemeente Bergeijk in de afgelopen 12 jaren. Hierbij is de relatie gelegd met de woningbouwopgave/volkshuisvestingsopgave en de verschillende gehanteerde vormen van grondbeleid in de gemeente Bergeijk.

Rekenkamercommissie Bergeijk

5

Het onderzoek heeft betrekking op woningbouwontwikkelingen. De ontwikkeling van het grondbeleid op het gebied van bedrijventerreinen of andere maatschappelijke functies zijn niet meegenomen in het onderzoek. Gelet op de onderzoeksperiode, de vele beleidsdocumenten en dossiers is het een omvangrijk rekenkameronderzoek gebleken. Naast een instrument voor de huidige gemeenteraadsleden is het onderhavige rekenkameronderzoek goed bruikbaar voor de nieuwe gemeenteraad. Leeswijzer In hoofdstuk 2 treft u een theoretisch kader. Dit hoofdstuk dient als achtergrondinformatie voor de lezers die mogelijk minder bekendheid hebben met de materie. In hoofdstuk 3 wordt ingegaan op de beleidskaders op het gebied van het grondbeleid en volkshuisvestingsbeleid gedurende de onderzoeksperiode en is ingegaan op een eerder uitgevoerd rekenkameronderzoek. Hoofdstuk 4 bevat een analyse van het grondbeleid in relatie tot de woningbouwontwikkelingen in Bergeijk. Hoofdstuk 5 heeft betrekking op nieuwe wetgeving. In hoofdstuk 6 wordt ingegaan op een overleg met de portefeuillehouder dhr. Kuijken over het onderwerp. Tenslotte wordt in hoofdstuk 7 van dit rekenkameronderzoek ingegaan op de conclusies en aanbevelingen.

Rekenkamercommissie Bergeijk

6

2. Theoretisch kader In dit hoofdstuk wordt ingegaan op het theoretische kader voor het grondbeleid. Het grondbeleid is een middel om het ruimtelijk beleid van de gemeente Bergeijk op een zo economisch verantwoord mogelijke wijze te realiseren. Het grondbeleid is het overheidsbeleid dat gericht is op de markt waar de grond wordt gekocht, verkocht, geëxploiteerd en ontwikkeld. Het omvat onder andere zaken als verwerving van grond, voorkeursrecht, onteigening, grondexploitatie en kostenverhaal. Grondbeleid houdt zich bezig met de vraag wie bestemmingen mag realiseren en hoe de kosten daarvan over de verschillende gebruikers verdeeld moet worden. Grondbeleid uitvoeren kan op verschillende manieren (actief of faciliterend). Het gaat om de vraag welk beleid een gemeente bij de ontwikkeling van een gebied kan voeren ten aanzien van de stimulering van die ontwikkeling. In het onderhavige onderzoek staat het grondbeleid als sturingsinstrument voor de volkshuisvestingsopgave centraal. De mate van gemeentelijke tussenkomst wordt geformuleerd in termen van actief en faciliterend (ook wel passief) grondbeleid. Behalve actief- en faciliterend grondbeleid is het ook mogelijk om situationeel maatwerk te leveren afhankelijk van de casus. Dit wordt ook wel situationeel grondbeleid genoemd, waarbij de splitsing actief en faciliterend minder zwart/wit is. 2.1.

Actief grondbeleid Actief grondbeleid betekent dat de gemeente zich als marktpartij gedraagt en zelf grond aankoopt, ontwikkelt en gebruikt of weer verkoopt. Bij actief grondbeleid is de uitvoering van het grondbeleid een exclusieve zaak van de gemeente. De overheid handelt als eigenaar. Na realisatie van een bestemming wordt de locatie in haar geheel of in gedeelten verkocht. De kosten en baten komen voor rekening en risico van de gemeente. Op deze manier kan een gemeente waarborgen dat ook maatschappelijk gewenste, maar onrendabele ontwikkelingen tot stand komen. De gemeente gedraagt zich als een projectontwikkelaar. Bij een actief grondbeleid wenst een gemeente zelf de gronden voor de ontwikkeling van een locatie in eigendom te verkrijgen. Bij een actief grondbeleid zijn de volgende punten van belang: - de gemeente voert zelf de grondexploitatie; - de opbrengsten kunnen zelf worden geïncasseerd en worden gebruikt ter dekking van kosten en verevening; - eventuele mee- en tegenvallers zijn voor rekening van de gemeente. Het voeren van een actief grondbeleid kent verschillende voordelen: Via verwerving en uitgifte worden de sturingsmogelijkheden van de gemeente verbeterd. De gemeente kan sturend optreden ten aanzien van het gewenste gebruik en bebouwing van gronden. Vooral voor de invoering van de Wro op 1 juli 2008 was dit een belangrijk uitgangspunt.

Alhoewel door de invoering van de grondexploitatiewet de regierol van de gemeenten is verbeterd blijft een actief grondbeleid de meeste sturingsmogelijkheden houden.

Rekenkamercommissie Bergeijk

7

Een ander voordeel van een actief grondbeleid is dat in beginsel alle kosten worden doorberekend in de uitgifteprijs en gunstige exploitatieresultaten kunnen ontstaan. Het ontstaan van gunstige exploitatieresultaten was in het verleden voor veel gemeenten aanleiding om een uitgesproken actief grondbeleid te hanteren. Het omzetten van relatief goedkope grond (agrarisch) naar woningbouw en de daarmee te behalen positieve exploitatieresultaten zijn redenen waarom gemeenten in het verleden veelal een actief grondbeleid hanteerden. Het voeren van een actief grondbeleid kent ook verschillende nadelen. Voor de economische crisis bestonden al grote financiële risico’s (voornamelijk de risico’s in de uitgiftesfeer zijn groot, naast de risico’s van de grondverwering, te laat, te duur verwerven etc. en de risico’s van het bouw- en woonrijpmaken). Gemeenten met een uitgesproken actief grondbeleid zullen hier de meeste last van ondervinden. Indien verkoop van gronden uitblijft loopt de renteteller door en vallen geraamde opbrengsten van de gronduitgifte lager uit. 2.1.1 Instrumenten van actief grondbeleid Instrumenten van actief grondbeleid zijn naast de vrijwillige verwerving, het voorkeursrecht en de onteigening, gronduitgifte en publiek-private samenwerking (een samenwerkingsvorm tussen de gemeente en een particulier/marktpartij).

Het belangrijkste instrument bij actief grondbeleid is de vrijwillige/minnelijke grondverwerving. De gemeente koopt gronden aan een maakt deze bouw- en woonrijp en verkoopt bouwkavels of verkoopt de aangekochte gronden aan een marktpartij die de ontwikkeling realiseert. In het laatste geval komt de gemeente ook bij een actieve grondpolitiek bij een marktpartij uit aangezien de gemeente zelf geen woningen bouwt. De gemeente heeft in dat geval uiteraard meer zeggenschap aan wie en voor welke doelgroepen wordt verkocht (denk bijvoorbeeld aan een corporatie). Naast vrijwillige/minnelijke grondverwerving heeft de gemeente twee instrumenten om gronden in eigendom te krijgen, namelijk door middel van toepassing van de Wet voorkeursrecht gemeenten en/of onteigening. Voor de verwerving van gronden en opstallen kunnen gemeenten gebruik maken van de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg). Met het vestigen van voorkeursrecht op een bepaalde locatie wordt de gemeente in staat gesteld bij voorrang de eigendom te verwerven van gronden en opstallen in een gebied waar nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen voorzien zijn. Dat wil zeggen dat een eigenaar een perceel waarop een voorkeursrecht is gevestigd bij verkoop het perceel als eerste aan de gemeente te koop aan moet bieden. De Wvg is bedoeld om gemeenten een betere uitgangspositie te verschaffen op de grondmarkt.

Hierdoor wordt de regierol van gemeenten bij de uitvoering van ruimtelijk beleid versterkt en kan prijsopdrijving door speculatie worden voorkomen. Een ander instrument om als gemeente gronden en opstallen in eigendom te krijgen betreft onteigening. Als grond wordt onteigend, wordt alles wat daar vast op staat eigendom van de gemeente. Het is een vorm van gedwongen eigendomsovergang om redenen van algemeen belang.

Rekenkamercommissie Bergeijk

8

Onteigening is een diepe ingreep in het eigendomsrecht en kan dan ook enkel rechtvaardiging vinden in het gemeenschapsbelang, dat hoger moet worden geacht dan het belang van de individuele eigenaar. De regels omtrent onteigening zijn vastgelegd in de Onteigeningswet. De onteigeningsprocedure is met veel waarborgen omkleed. Hierin zit ondermeer besloten dat de gemeente moet aantonen dat de onteigening het algemeen belang dient en de voormalige eigenaar een schadeloosstelling moet ontvangen. Daarnaast zal de gemeente op een bestemmingsplan voor het beoogde gebied of een concreet bouwplan klaar moeten hebben en moet aangetoond zijn dat de gemeente in eerste instantie door middel van minnelijke verwerving getracht heeft de grond in eigendom te krijgen. Gemeenten gebruiken meestal ‘Titel IIa’ uit de Onteigeningswet (ten behoeve van de aanleg van onder meer wegen etc.) of ‘Titel IV’ (onteigening in het belang van de ruimtelijke ontwikkeling en van de volkshuisvesting). 2.1.2 Kostenverhaal Het kostenverhaal speelt ook een rol bij actief grondbeleid. Daar waar deze kosten bij faciliterend grondbeleid (zie hierna) door de gemeente worden verhaald moet de gemeente bij actief grondbeleid zelf rekening houden met deze kosten. Bij de realisatie van projecten maakt de gemeente kosten om voorzieningen van openbaar nut te realiseren, zoals wegen, riolering, straatverlichting, water en groen.

Bij actief grondbeleid kan de gemeente deze kosten verhalen via de uitgifteprijzen van de grond. Ook de afdracht aan fondsen/reserves dient de gemeente in dat geval in de eigen grondexploitatie mee te nemen. 2.2. Faciliterend grondbeleid In het geval minnelijke verwerving of onteigening niet mogelijk of wenselijk is, komt de gemeente als het ware in een meer passieve grondpolitiek terecht. Op dat moment speelt de aanwezigheid van een doeltreffend kostenverhaalinstrumentarium een belangrijke rol. Bij een faciliterend grondbeleid laat de gemeente de aankoop en exploitatie van grond over aan private partijen. Het kan zijn dat de gemeente kosten maakt om de gronden bouw- en woonrijp te maken. Voor die gevallen is er sprake van kostenverhaal om deze grondexploitatiekosten op ontwikkelaars/eigenaren te verhalen. Van faciliterend grondbeleid wordt gesproken als de gemeente het verwerven van onroerend goed en het produceren en uitgeven van (bouw)grond overlaat aan marktpartijen. De gemeente beperkt zich daarbij tot het vaststellen van het bestemmingsplan en het uitvoeren van toezicht. Ook het aanleggen van openbare voorzieningen en het verhalen van de daarvoor gemaakte kosten kunnen afhankelijk van de concrete gebiedsontwikkeling onderdeel zijn van faciliterend grondbeleid.

De gemeente schept de randvoorwaarden (bijvoorbeeld het voeren van planologische procedures) die nodig zijn om vervolgens partijen een gewenste ontwikkeling te kunnen laten uitvoeren. De gemeente stelt indien openbaar gebied moet worden aangelegd eisen aan de inrichtingskwaliteit van het openbaar gebied. Het initiatief met betrekking tot de grondexploitatie ligt in deze gevallen voornamelijk bij projectontwikkelaars, de woningbouwstichtingen en particuliere exploitanten, die de gronden zelf exploiteren.

Rekenkamercommissie Bergeijk

9

De voordelen van een faciliterend grondbeleid zijn voornamelijk financieel van aard. Bij faciliterend grondbeleid is van de gemeente beperkte capaciteit nodig voor het opstellen en/of toetsen van plannen, grondexploitaties en eventueel ook exploitatieplannen. De gemeente loopt geen of weinig financiële risico’s. Kosten worden in principe verhaald op ontwikkelende partijen en zo wordt het kostenverhaal verzekerd. Het voeren van een faciliterend grondbeleid is een stuk minder conjunctuurgevoelig dan het voeren van een actief grondbeleid. Nadelen van een faciliterend grondbeleid zijn er ook. Zo is het voeren van een faciliterend grondbeleid erg statisch en gericht op behoud. De sturingsmogelijkheden zijn beperkt. Deze vorm van grondbeleid biedt minder zekerheid omtrent de uitvoering van een bestemmingsplan, dit is echter door de invoering van de Wro (en de daarin opgenomen grondexploitatiewet) wel verbeterd. De gemeente kan bijvoorbeeld sociale woningbouw, op bepaalde locaties verplichten in een exploitatieplan. De voorwaardenscheppende rol van de gemeente is beter geworden, echter is het logisch dat deze altijd minder sterk is dan bij het hanteren van een actief grondbeleid waar de gemeente de volledige regie heeft. 2.2.1 Kostenverhaal Het komt voor dat marktpartijen grondposities hebben binnen plangebieden.

Deze marktpartijen kunnen particuliere grondeigenaren, ontwikkelaars, beleggers, de woningstichting etc. zijn. Bij het faciliteren van dergelijke ontwikkelingen maakt de gemeente kosten. Deze kosten (zogenaamde plankosten) kunnen (gedeeltelijk) op de initiatiefnemer worden verhaald. Om de plankosten te verhalen maakt een gemeente gebruik van de mogelijkheden als opgenomen in afdeling 6.4 van de Wro (grondexploitatiewet). De totstandkoming van het huidige kostenverhaal kent een lange voorgeschiedenis. In 1994 is al een start gemaakt om te bezien hoe de regelgeving kon worden verbeterd, om te komen tot een volledig – aan de te ontwikkelen bouwlocatie toe te rekenen – verhaal van kosten. Uiteindelijk is dit geland in afdeling 6.4 (Grondexploitatie) van de Wro. Deze afdeling wordt ook wel de Grondexploitatiewet (of Grex-wet) genoemd. Een van de doelen van de grondexploitatiewet (onderdeel van de Wro) is het versterken van de gemeentelijke regierol bij locatieontwikkelingen waar zij bewust of onbewust geen eigenaar is. Het kostenverhaal neemt in de wet een belangrijke rol in. Voor de inwerkingtreding van de Wro was er een gemengd stelsel met betrekking tot het kostenverhaal van openbare voorzieningen. Op grond van art. 42 WRO stond de privaatrechtelijke weg voorop en was er als stok achter de deur de mogelijkheid om kosten te verhalen via baatbelasting.

Dit kostenverhaal schoot tekort. Via de baatbelasting kon slechts een bepaald deel van de kosten die een gemeente had gemaakt worden verhaald, terwijl de exploitatieovereenkomst niet afdwingbaar was. Er waren geen mogelijkheden om tot verevening te komen, waardoor het niet mogelijk was om kosten van maatschappelijke gewenste, maar onrendabele voorzieningen zoals een park of groenstrook te verdelen/verhalen over het gehele plangebied of over meerdere plangebieden. Hierdoor ontstond het probleem van ‘free-riders’, d.w.z. eigenaren die wel de lusten (bouwmogelijkheden) kregen maar niet de lasten (bijdrage aan maatschappelijke voorzieningen en gemaakte kosten door gemeenten). Ten slotte was het niet mogelijk om eisen te stellen voor

Rekenkamercommissie Bergeijk

10

specifieke locaties met het oog op openbare functies en woningbouwcategorieën waardoor het moeilijk was te sturen op gewenste type woningbouw (vrije sector, sociale huur, sociale koop etc.). Dit is onder de Wro aangepast. De Wro heeft een juridische basis gelegd onder privaatrechtelijke anterieure (exploitatie)overeenkomsten en biedt aanvullend een publiekrechtelijk instrumentarium voor kostenverhaal. Dit alles valt onder de noemer faciliterend grondbeleid. Anterieure overeenkomsten (privaatrechtelijke spoor) Wanneer grond in een gebied in handen is van een private partij en de gemeente wil aan het initiatief meewerken kan het in sommige gevallen noodzakelijk zijn om een anterieure overeenkomst af te sluiten. De bouwplannen waarvoor de gemeente in beginsel verplicht is kosten te verhalen staan omschreven in artikel 6.2.1. van het Besluit ruimtelijke ordening. Een gemeente is van deze verplichting ontheven indien het kostenverhaal op een andere manier is verzekerd. Indien er sprake is van een private grondexploitatie kan dit betekenen dat de gemeente een exploitatieplan moet vaststellen gelijktijdig met de vaststelling van de planologische maatregel. Een anterieure overeenkomst wordt gesloten in de beginfase van een project, voordat een exploitatieplan is vastgesteld en voordat de planologische procedure ter inzage wordt gelegd.

Doel van een overeenkomst over grondexploitatie is afspraken te maken over de ontwikkeling van een locatie. In de anterieure overeenkomsten worden afspraken gemaakt over de (gebieds)ontwikkeling. Zo worden onder andere afspraken gemaakt over (de kosten van) de aanleg van openbare voorzieningen die worden gerealiseerd in het plangebied en van overige openbare voorzieningen die nodig zijn voor de realisatie van het gebied. Verder is het gebruikelijk dat er afspraken worden gemaakt over de ambtelijke kosten voor de begeleiding van een project, de afdracht door de ontwikkelaar aan fondsen en eventuele uit te keren planschade en afspraken over het bouwprogramma. Het sluiten van een anterieure overeenkomst is een vorm van faciliterend grondbeleid. De bevoegdheid tot het sluiten van een anterieure exploitatieovereenkomst volgt uit art. 6.12 lid 2 onder a Wro en art. 6.24 Wro. De wetgever ziet het verhaal van grondexploitatiekosten via het privaatrechtelijke spoor als de eerstaangewezen weg.

Exploitatieplan (publiekrechtelijke spoor) Als de gemeente er niet in slaagt met private partijen een anterieure overeenkomst af te sluiten, moet de gemeente bij het vaststellen van de planologische maatregel een exploitatieplan vaststellen, zodat bij het verlenen van de omgevingsvergunning (voorheen bouwvergunning) het vereiste ontstaat de exploitatiebijdrage ten behoeve van het plangebied te voldoen aan gemeente. Deze verplichting tot het vaststellen van een exploitatieplan resulteert uit art. 6.12 Wro op het moment dat het kostenverhaal niet ‘anderszins verzekerd’ is. ‘Anderszins verzekerd’ is het kostenverhaal dus wel op het moment dat er anterieure overeenkomsten zijn gesloten waarin de kosten worden verhaald. De gemeenteraad moet voorafgaand aan de vaststelling van een ruimtelijk plan of besluit ten aanzien van het exploitatiegebied bepalen of er aanleiding is een exploitatieplan vast te stellen. Een

Rekenkamercommissie Bergeijk

11

exploitatieplan moet tegelijk worden vastgesteld en bekendgemaakt met de planologische maatregel. Dit betekent dat na de vaststelling van de planologische maatregel het vaststellen van een exploitatieplan niet meer mogelijk is. Het is van belang in het voortraject het moment voor vaststellen van het planologisch besluit en het exploitatieplan goed te plannen. Het ideale moment zal afhankelijk zijn van de gewenste planning van de locatieontwikkeling en de vorderingen in onderhandelingen met de grondeigenaar. Het op het laatste moment in procedure brengen van een exploitatieplan zal vertraging opleveren in de besluitvorming van de planologische maatregel. De vaststelling van het exploitatieplan is gekoppeld aan een besluit dat op basis van de Wro of de Wabo wordt genomen om de ontwikkeling van het gebied planologisch mogelijk te maken. Het kan dan gaan om de vaststelling van een bestemmingsplan (art. 3.6 lid 1 onder a Wro) of inpassingsplan (art. 3.26 en 3.28 Wro), de vaststelling van een wijzigingsplan (art. 3.6 lid 1 onder a Wro) of een omgevingsvergunning ten behoeve van het afwijken van het bestemmingsplan of een beheerverordening en die wordt verleend met toepassing van art. 2.12 lid 1 onder a onder 3 van de Wabo.

Op het moment dat een exploitatieplan is vastgesteld voor een bepaald gebied en een particuliere grondeigenaar binnen dit gebied vraagt een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen aan, dan wordt het kostenverhaal via de omgevingsvergunning verhaald. In de omgevingsvergunning wordt een voorschrift tot betaling van de exploitatiebijdrage opgenomen. Tenslotte zijn er nog de zogenaamde posterieure overeenkomsten. Posterieure overeenkomsten zijn overeenkomsten, gesloten nadat het exploitatieplan is vastgesteld. In de posterieure overeenkomst kan de gemeente hetzelfde regelen als in een anterieure overeenkomst echter moet de gemeente bij het afsluiten van een posterieure overeenkomst met een particuliere grondeigenaar wel het exploitatieplan in acht nemen. Dit betekent een beperking van de contractsvrijheid en onderhandelingspositie. 2.3. Bovenplanse kosten Behalve de kosten uit de kostensoortenlijst kan een gemeente, conform artikel 6.13 lid 7 Wro, bovenplanse kosten aan de initiatiefnemer in rekening brengen. Een bovenwijkse voorziening is een voorziening ten behoeve van meerdere locaties. Een bovenwijkse voorziening is meestal buiten het exploitatiegebied gesitueerd. Een voorbeeld van een bovenwijkse voorziening is bijvoorbeeld een weg die meerdere wijken, zowel bestaande als nieuwe wijken waaronder het exploitatiegebied, ontsluit.

De bijdragen aan bovenwijkse voorzieningen worden in een fonds gestort of worden gebruikt voor de aanleg van die voorzieningen. Voorwaarde voor het afspreken van zo’n bijdrage is dat de ruimtelijke ontwikkelingen in een structuurvisie is vastgelegd.

Rekenkamercommissie Bergeijk

12

2.4. Bijdrage aan ruimtelijke ontwikkelingen Bij de inwerkingtreding van de Wro is de mogelijkheid opgenomen dat de initiatiefnemer een financiële bijdrage levert aan ruimtelijke ontwikkelingen. Een voorbeeld van een financiële bijdrage aan ruimtelijke ontwikkelingen is een bijdrage aan maatschappelijk belangrijke functies, zoals natuur, recreatie, waterberging en infrastructuur, in een ander gebied. Dit andere gebied hoeft niet in de directe omgeving van de nieuwe woonwijk te liggen.

Rekenkamercommissie Bergeijk

13

3. Beleidskader In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de belangrijkste beleidskaders op het gebied van het grondbeleid. Ingegaan wordt tevens op een eerder uitgevoerd rekenkameronderzoek door de voormalige rekenkamercommissie op het gebied van het bouw- en grondexploitaties. Verder wordt ingegaan op het volkshuisvestingsbeleid i.r.t. de woningbouwbehoefte. In dit hoofdstuk wordt tevens ingegaan op de deelvraag: Welk grondbeleid heeft de gemeente Bergeijk de afgelopen 12 jaren gehanteerd? Hierna wordt ingegaan op de voor dit onderzoek relevante delen uit de Nota’s Grondbeleid gedurende de onderzoeksperiode. 3.1. Nota grondbeleid – “Grond in goede handen” (2009) Terugkijkend over de afgelopen periode van 12 jaren is de nota grondbeleid “Grond in goede handen” relevant (bijlage 1). De nota grondbeleid “Grond in goede handen” is vastgesteld in de gemeenteraad van 14 december 2009. Deze nota grondbeleid verving de nota grondbeleid “Bouwen, bouwen, bouwen” uit 2005. Hierna wordt (kort) ingegaan op de nota grondbeleid uit 2009. De aanleiding voor de actualisering van de nota grondbeleid in 2009 was de inwerkingtreding van de Wet ruimtelijke ordening d.d. 1 juli 2008 (met daarin opgenomen de zgn. Grondexploitatiewet). Aangegeven wordt dat deze nieuwe wetgeving het voor een gemeente gemakkelijker maakt om kosten te verhalen op ontwikkelende partijen en meer regiemogelijkheden biedt.

Zo kunnen eisen worden gesteld aan het bouwrijpmaken, de inrichting van de openbare ruimte en het kunnen aanwijzen van locaties voor sociale woningbouw en particulier opdrachtgeverschap. In de Nota grondbeleid “Grond in goede handen” is de keuze gemaakt om in principe te kiezen voor actieve grondpolitiek. Aangegeven wordt dat de beoordeling van een situatie wordt benaderd vanuit een actieve grondpolitiek omdat dit de meest optimale regie geeft. Hierbij gaat de gemeente actief op zoek naar de meest geschikte locaties echter indien uit een nadere afweging blijkt dat een andere vorm dan actieve grondpolitiek beter aansluit bij de ontwikkeling van een specifieke locatie die (andere) vorm van grondpolitiek zal toepassen. Bij de vaststelling van de Nota grondbeleid “Grond in goede handen” is er ook voor gekozen om een grondbank in te stellen. Het basisidee van de grondbank is dat de gemeente haar grondpositie gebruikt om “gronden op de goede plek” te krijgen. Gelijktijdig met het instellen van de grondbank is het door de raad beschikbare budget voor grondverwervingen destijds bijgesteld van € 4 miljoen naar € 2 miljoen. De reden voor deze budgetverlaging wordt gemotiveerd door het afnemen van de woningbouwbehoefte en de keuze voor een grondbank.

Bij particuliere initiatieven is in de nota grondbeleid “Grond in goede handen” aangegeven dat de gemeente Bergeijk de voorkeur heeft voor het verhalen van de kosten via privaatrechtelijke weg. Hiertoe wordt een anterieure overeenkomst afgesloten waarbij kostenverhaal het gemeentelijk uitgangspunt is alsmede een bijdrage aan ruimtelijke ontwikkeling. Aangegeven wordt dat de gemeente Bergeijk belang hecht aan initiatieven die het maatschappelijk belang dienen. Hierbij moet worden gedacht aan initiatieven die een forse ruimtelijke kwaliteitswinst opleveren (bijvoorbeeld Rekenkamercommissie Bergeijk

14

door het vervallen van bouwmogelijkheden in het buitengebied). Aangegeven wordt dat indien het college van mening is dat dit bij een particulier initiatief aan de orde is slechts een deel, doch minimaal 50%, van de ambtelijke kosten worden verhaald. Tenslotte is te vermelden dat alle nieuwbouwprojecten worden belast met een bijdrage ten behoeve van de bestemmingsreserve bovenwijkse voorzieningen c.q. bijdrage ruimtelijke ontwikkeling. Bovenop deze bijdrage worden alle nieuwbouwprojecten in uitleggebieden (gebieden waar een nieuwe woonfunctie wordt toegevoegd en vaak agrarisch zijn) belast met een bijdrage van € 2,50 per m² uitgeefbaar ten behoeve van de bestemmingsreserve duurzame ontwikkeling buitengebied (indachtig de door de provincie opgelegde Rood met Groen-koppeling). 3.2. Actualisering Nota grondbeleid 2013 In de gemeenteraad van 19 december 2013 is besloten om de Nota grondbeleid “grond in goede handen” te actualiseren (bijlage 2). Als reden voor deze actualisatie is aangegeven dat op grond van het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) elke vier jaar een (bijgestelde) grondnota moet worden vastgesteld. Verder is aangegeven dat er ook grote veranderingen in de woning- en grondmarkt hebben plaatsgevonden die aanleiding zijn om deze nota te actualiseren.

In het raadsvoorstel staat over de veranderingen in de woning- en grondmarkt aangegeven dat de vraag naar bouwkavels voor woningen om diverse redenen fors is gedaald en dat er neerwaartse bewegingen in prijsvorming zijn die lange tijd voor onmogelijk waren gehouden. Aangegeven is dat hierdoor sprake is van winstverdamping en afwaardering in een bedrijfstak die tot vier jaar geleden nog winstgevend was. Aangegeven wordt verder dat er hierdoor behoefte is aan een nieuwe rol voor de gemeente. In het kader van de actualisatie van het grondbeleid wordt verwezen naar het raadsbesluit van 27 juni 2013 waarin is besloten om de kavelprijzen voor woningbouw te verlagen. In bijlage 3 treft u het raadsvoorstel en raadsbesluit om de grondprijzen te verlagen aan. In het raadsvoorstel inzake de actualisering van de nota grondbeleid wordt opgemerkt dat er wordt gekozen voor een situationele grondpolitiek, waarbij een afweging wordt gemaakt op aspecten als potentiële winstmogelijkheden, risico’s en maatschappelijk belang. Aangegeven wordt dat waar oorspronkelijk in deze afweging vooral gekozen werd voor een actieve grondpolitiek, dit de laatste jaren is gewijzigd.

Vanwege de marktontwikkelingen en het feit dat er voldoende restcapaciteit in de bestemmingsplannen is vastgelegd om de komende jaren in de woningbehoefte te voorzien, wordt aangegeven dat het accent meer komt te liggen op een passieve grondpolitiek. Aangegeven wordt tenslotte dat dit past binnen de kaders van het situationele grondbeleid, zodat een aanpassing niet nodig is maar er een andere invulling wordt gegeven. In het bijbehorende raadsbesluit wordt gesproken over het handhaven van het huidige situationele grondbeleid. Opgemerkt wordt dat in de nota grondbeleid 2009 een duidelijke keuze wordt gemaakt om in principe te kiezen voor een actief grondbeleid, maar dat dit situationeel kan worden bezien. Bij de actualisatie van de nota grondbeleid zit deze situationele afweging, zoals terecht wordt aangegeven, Rekenkamercommissie Bergeijk

15

nog steeds ingebakken. Uit de bijbehorende documenten blijkt echter wel dat het de bedoeling is om te verschuiven van een meer actieve grondpolitiek naar een passievere grondpolitiek. Er is dus weliswaar sprake van het handhaven van situationeel grondbeleid maar er is een duidelijke beleidsmatige verschuiving van actief naar meer passief grondbeleid waarneembaar. In de actualisatie van de nota grondbeleid in 2013 heeft er tevens een aanpassing plaatsgevonden. In de actualisatie van het grondbeleid in 2013 is het plafond van de grondbank gemaximeerd op € 250.000. In de nota grondbeleid 2009 was dit € 500.000. Bij de actualisatie van het grondbeleid in 2013 is verder met betrekking tot het kader voor de grondbank een “vangnet” bepaling opgenomen waarmee het college de mogelijkheid heeft voor kleinere ondergeschikte zaken te beslissen om een transactie te verrichten die niet helemaal past binnen de doelstellingen van de grondbank maar hier ook niet mee conflicteren. Hier wordt tevens achteraf verantwoording over afgelegd in de P&Ccyclus. Tenslotte wordt ingegaan op de bijdrage reserve Ruimtelijke Ontwikkeling en Leefomgeving (ROL). Via deze reserve kunnen diverse projecten die in de structuurvisie zijn openomen (mede) gefinancierd worden.

In de actualisatie van de nota grondbeleid in 2013 heeft een verlaging plaatsgevonden van de te betalen bijdrage van € 59,50 p/m² naar € 20 p/m². Dit omdat als gevolg van de verlaging van de grondprijzen voor woningbouw de bijdrage (van € 59,50 p/m²) niet meer in verhouding staat tot de lagere grondprijs. Verder staat aangegeven dat deze bijdrage in beginsel ook wordt gevraagd aan particuliere ontwikkelaars. Hierbij wordt aangegeven dat het niet zo moet zijn dat daardoor ruimtelijk gewenste ontwikkelingen geblokkeerd worden. Indien een initiatiefnemer dat kan aantonen kan een bijstelling door het college plaats vinden. Voor wat betreft de gemeentelijke grondexploitaties heeft deze verlaging de consequentie dat er minder aan de reserve ROL zal worden afgedragen en meer geld in de risicoreserve grondexploitaties zal blijven. 3.3. Vigerende grondbeleid – Nota Grondbeleid 2018 De vigerende Nota Grondbeleid 2018 is vastgesteld in de gemeenteraad van 21 december 2017. Deze is als bijlage 4 opgenomen bij dit rapport. Hierna wordt ingegaan op de delen uit de Nota Grondbeleid voor zover relevant voor het onderhavige onderzoek. In de Nota Grondbeleid 2018 staat aangegeven dat het uitgangspunt van het grondbeleid van de gemeente Bergeijk is (in lijn met het eerdere grondbeleid) om situationeel grondbeleid toe te passen.

In de Nota Grondbeleid staat beschreven dat er een actief grondbeleid wordt gevoerd bij potentiële winstgevende gebiedsontwikkelingen en wanneer er sprake is van een groot maatschappelijk belang. Hierbij moet met name aan uitleggebieden (gebieden waar een nieuwe woonfunctie wordt toegevoegd) worden gedacht. Bij niet-strategische locaties qua ligging en kwaliteit of risicovolle projecten voert de gemeente Bergeijk een passieve grondpolitiek. De keuze voor het toe te passen grondbeleid wordt door het college gemaakt bij het vaststellen van de projectopdracht.

Rekenkamercommissie Bergeijk

16

Grondverwerving In de Nota Grondbeleid 2018 staat aangegeven dat in verband met noodzakelijke grondverwerving er binnen de gemeente Bergeijk een grondbank is ingesteld. Aan deze grondbank zijn inhoudelijke en procedurele voorwaarden verbonden. Mogelijke transacties kunnen o.a. plaatsvinden indien het doel woningbouw is. De bestedingsruimte voor strategische grondaankopen is maximaal € 250.000 en dit maakt onderdeel uit van de Behoedzaamheidsreserve Grondtransacties. Het college van burgemeester en wethouders heeft de mogelijkheid om af te wijken met dien verstande dat dit ondergeschikte zaken betreft die niet in strijd zijn met de doelstellingen van de grondbank en dat hierover via de P&C-cyclus verantwoording over wordt afgelegd. In de Nota Grondbeleid 2018 staat aangegeven dat het college achteraf in de bestuursrapportages verantwoording aflegt aan de raad met betrekking tot transacties via de grondbank. Verder staat aangegeven dat de onroerende zaak die wordt aangekocht noodzakelijk dient te zijn voor de gewenste realisatie van ruimtelijke plannen, dat de financiële haalbaarheid wordt getoetst door middel van een exploitatieberekening en de grond in principe wordt verworven tegen de taxatiewaarde (vast te stellen door een onafhankelijke taxateur) en tegen marktconforme aankoopvoorwaarden.

Het idee van de grondbank is dat de gemeente Bergeijk haar huidige grondpositie gebruikt om “gronden op de goede plek” te krijgen. Bij voorkeur kan dit via ruiling, maar als dit niet mogelijk is, kan de opbrengst van de verkoop van een stuk grond gebruikt worden om elders een perceel op de juiste plek terug te kopen. In de aanloop van de vaststelling van de nota grondbeleid is, naar aanleiding van de behandeling in de commissie, een verduidelijking gegeven over de maximale ruimte binnen de grondbank. Dit heeft geresulteerd in de aanpassing dat de bestedingsruimte voor kavelruiltransacties of strategische grondaankopen tot een maximum van € 250.000 wat onderdeel uitmaakt van de Behoedzaamheidsreserve Grondtransacties. Private ontwikkelingen In de Nota Grondbeleid 2018 worden richtlijnen uitgesproken voor het verhalen van kosten op private partijen. Het volgende kader is relevant. In de gemeente Bergeijk heeft de eerste voorkeur het verhalen van de kosten via privaatrechtelijke weg door middel van een zogenaamde anterieure overeenkomst. De gemeente Bergeijk wil partijen stimuleren maatschappelijke belangen te dienen en indien het college van mening is dat dit bij een particulier initiatief aan de orde is wordt slechts een deel doch minimaal 50% van de ambtelijke kosten verhaald.

Grondexploitaties Met betrekking tot ontwikkelingen die vallen onder (eigen) grondexploitaties geeft de Nota Grondbeleid ook enkele richtinggevende uitspraken. Voor de uitvoeringsfase van een project, bij de vaststelling van het planologische besluit, stelt de raad de grondexploitatie vast. Een grondexploitatie wordt halfjaarlijks geactualiseerd, bij de begroting en de jaarrekening. In geval van een wijziging in het programma en/of er sprake is van een significante budgettaire wijziging wordt de grondexploitatie herzien en vooraf ter goedkeuring aan de raad voorgelegd. Er is sprake van een significante budgettaire wijziging indien deze meer dan € 100.000 contant bedraagt en/of groter is Rekenkamercommissie Bergeijk

17

dan 20% van het saldo op eindwaarde en/of omslaat van een negatieve exploitatie naar positief, vice versa. In de Nota Grondbeleid 2018 staat verder dat de kosten- en opbrengstparameters elk jaar bij de perspectievennota, dan wel de programmabegroting worden vastgesteld op grond van een meerjarenverwachting. De renteparameter in de grondexploitaties wordt apart vastgesteld en kan afwijken van de gemeentelijke rekenrente. Streven is binnen één project in principe met dezelfde taxateur te werken. In de Nota Grondbeleid 2018 wordt tevens aangegeven hoe wordt omgegaan met het nemen van winst bij grondexploitaties. Uitgangspunt is winst te nemen volgens de percentage of completion methode. Voor zover gronden zijn verkocht en opbrengsten zijn gerealiseerd kan tussentijds naar rato van de voortgang van de grondexploitatie winst worden genomen. Indien aan de volgende voorwaarden is voldaan, bestaat er voldoende zekerheid om winst te kunnen nemen: - Het resultaat op de grondexploitatie kan betrouwbaar worden ingeschat; én - De grond (of een deel van de percelen) moet zijn verkocht; én - De kosten zijn gerealiseerd (winst wordt naar rato van de realisatie gerealiseerd). Volgens het realisatiebeginsel dient in die gevallen (cf. BBV) de winst ook te worden genomen.

Het activeren van voorbereidingskosten voor grondexploitaties als kosten van onderzoek en ontwikkeling onder de immateriële vaste activa is toegestaan onder de voorwaarde dat: - de kosten passen binnen de kostensoortenlijst van het Bro; en - de kosten mogen maximaal 5 jaar geactiveerd blijven staan onder de immateriële vaste activa. Na maximaal 5 jaar moeten de kosten hebben geleid tot een actieve grondexploitatie danwel worden afgeboekt t.l.v. het jaarresultaat; en - plannen tot ontwikkeling van de grond waarvoor de voorbereidingskosten worden gemaakt, moeten bestuurlijke instemming hebben, blijkend uit een raadsbesluit of- indien gedelegeerd- een collegebesluit. Bestemmingsreserve Ruimtelijke Ontwikkeling en Leefbaarheid Tenslotte staat in de Nota Grondbeleid 2018 dat in principe alle nieuwbouwprojecten worden belast met een bijdrage ten behoeve van de bestemmingsreserve Ruimtelijke Ontwikkeling en Leefbaarheid. De bijdrage wordt in de Nota Grondbeleid 2018 bepaald op € 20 p/m² voor woningen. Indien aangetoond kan worden dat een ruimtelijk gewenste ontwikkeling vanwege de bijdrage financieel niet haalbaar is, kan de bijdrage door het college van burgemeester en wethouders naar beneden worden bijgesteld. Bij gemeentelijke grondexploitaties moeten afdrachten aan de reserve Ruimtelijke Ontwikkeling en Leefbaarheid plaatsvinden nadat de exploitatie is afgesloten.

Samenvatting vigerende grondbeleid De Nota Grondbeleid 2018 gaat in op het grondbeleid/de grondpolitiek van de gemeente Bergeijk. Voor het onderhavige onderzoek zijn de volgende uitgangspunten uit de Nota grondbeleid relevant: - Uitgangspunt is situationeel grondbeleid. Bij potentiële winstgevende gebiedsontwikkelingen en wanneer sprake is van een groot maatschappelijk belang voert zij een actief grondbeleid. Bij niet strategische locaties met betrekking tot ligging en kwaliteit of risicovolle projecten voert de gemeente een passieve grondpolitiek. Rekenkamercommissie Bergeijk

18

- Bij het vaststellen van de projectopdracht maakt het college de keuze voor het toe te passen grondbeleid; - Indien omstandigheden daartoe aanleiding geven kan het college de gekozen rol van de gemeente (actief/passief) herzien; - Een grondbank is ingesteld waaraan inhoudelijke en procedurele voorwaarden zijn verbonden; - De bestedingsruimte voor kavelruiltransacties of strategische grondaankopen tot een maximum van € 250.000 maakt deel uit van de Behoedzaamheidsreserve Grondtransacties; - Het college van burgemeester en wethouders heeft de mogelijkheid om af te wijken met dien verstande dat dit ondergeschikte zaken betreft die niet in strijd zijn met in de nota grondbeleid genoemde doelstellingen en dat hierover via de P&C-cyclus verantwoording wordt afgelegd; - Het college legt achteraf, in de bestuursrapportages, verantwoording af aan de raad met betrekking tot transacties via de grondbank; - Indien aan het college toegekende budget niet toereikend is kan het college aankopen doen, onder voorbehoud van goedkeuring door de gemeenteraad; - De onroerende zaak dient noodzakelijk te zijn voor de gewenste realisatie van ruimtelijke plannen; - In principe wordt de financiële haalbaarheid getoetst door middel van een exploitatieberekening; - Grond wordt in principe verworven tegen de taxatiewaarde en tegen marktconforme aankoopwaarden.

De taxatie wordt verricht door een onafhankelijke taxateur; - Eerste voorkeur heeft het verhalen van de kosten via privaatrechtelijke weg; - Een anterieure overeenkomst wordt gesloten met als oogmerk: kostenverhaal; - De gemeente Bergeijk wil partijen stimuleren maatschappelijke belangen te dienen. Indien het college van mening is dat bij een particulier initiatief dit aan de orde is, wordt slechts een deel, doch minimaal 50% van de ambtelijke kosten verhaald; - De Nota Grondbeleid bevat criteria voor het activeren van voorbereidingskosten voor grondexploitaties; - Voor de uitvoeringsfase van het project, bij de vaststelling van het planologisch besluit, stelt de raad de grondexploitatie vast; - De grondexploitatie wordt halfjaarlijks geactualiseerd, bij de begroting en bij de jaarrekening; - In geval van een wijziging in het programma en/of er sprake is van een significante budgettaire wijziging wordt de grondexploitatie herzien en dient vooraf ter goedkeuring aan de raad te worden voorgelegd; - De kosten-en opbrengstparameters worden elk jaar bij de perspectievennota, dan wel de programmabegroting vastgesteld op grond van een meerjarenverwachting; - De renteparameter in de grondexploitaties wordt apart vastgesteld en kan afwijken van de gemeentelijke rekenrente; - Streven is binnen één project in principe met dezelfde taxateur te werken; - In principe worden alle

nieuwbouwprojecten belast met een bijdrage ten behoeve van de Bestemmingsreserve Ruimtelijke Ontwikkeling en Leefbaarheid. De bijdrage wordt bepaald op € 20,= p/m2 voor woningen. Indien aangetoond kan worden dat een ruimtelijk gewenste ontwikkeling vanwege de bijdrage financieel niet haalbaar is, kan de bijdrage naar beneden worden bijgesteld; - Uitgangspunt is winst nemen volgens de percentage of completion methode.

Rekenkamercommissie Bergeijk

19

3.4. Samenvatting ontwikkeling grondbeleid gedurende de onderzoeksperiode Hierna wordt getracht een samenvatting te geven van de ontwikkeling van het grondbeleid van de gemeente Bergeijk in de afgelopen 12 jaren. Ingegaan wordt daarmee op de deelvraag welk grondbeleid de gemeente Bergeijk de afgelopen 12 jaren heeft gehanteerd. Allereerst moet worden opgemerkt dat de gemeenteraad door het college om de vier jaar een nota grondbeleid of actualisatie van het grondbeleid krijgt voorgelegd ter vaststelling. Op grond van de financiële verordening gemeente Bergeijk staat een verplichting opgenomen (art. 12 lid 2) voor het college om de gemeenteraad eens in de vier jaar een grondnota aan te bieden met de kaders voor de prijzen voor de verhuur en verkoop van onroerende goederen en in het bijzonder de prijzen voor de uitgifte van gronden en erfpachtcanons. De gemeenteraad stelt de nota vast. De Nota’s grondbeleid die de rekenkamer heeft geanalyseerd gaan verder dan alleen de grondprijzen en bevatten duidelijke beschrijvingen van het vigerende grondbeleid. De gemeenteraad wordt daardoor binnen elke raadsperiode volledig geïnformeerd over het actuele grondbeleid. De Rekenkamercommissie waardeert dit en adviseert dit voort te blijven zetten.

Op grond van de bestudeerde nota’s grondbeleid gedurende de onderzoeksperiode is een verschuiving waarneembaar in het beleid van een actiever grondbeleid/actievere grondpolitiek naar een meer faciliterend grondbeleid/passieve grondpolitiek. In de beginperiode was de keuze om in principe te kiezen voor een actieve grondpolitiek omdat dit de meest optimale regie geeft. Hierbij was echter ook de mogelijkheid indien uit een nadere afweging blijkt dat een andere vorm van grondpolitiek beter aansloot bij de ontwikkeling van een specifieke locatie die (andere) vorm van grondpolitiek toe te passen. De keuze voor een actief grondbeleid was in de beginperiode dan ook ‘ja, tenzij’. In de latere nota’s grondbeleid (vanaf 2013) zien wij een verschuiving naar een meer faciliterend grondbeleid. Deze keuze is ingegeven vanuit marktontwikkelingen en het feit dat er voldoende woningbouwcapaciteit aanwezig is in de bestemmingsplannen om in de woningbehoefte te voorzien. Binnen het situationeel grondbeleid is het accent meer komen te liggen op een passieve grondpolitiek. De keuze voor een actief grondbeleid is vanaf dat moment dan ook ‘nee, tenzij’. In de periode rond 2008, na de economische crisis en de invoering van de Wro, is dit een keuze die veel gemeenten in Nederland hebben gemaakt.

Beleidsmatig wordt dit echter als een aanpassing van het beleid door de gemeenteraad gewaardeerd door de Rekenkamercommissie. In de nota grondbeleid van 2009 was immers een duidelijke keuze gemaakt om in principe te kiezen voor een actief grondbeleid, maar dat dit situationeel kan worden bezien. Bij de actualisatie van de nota grondbeleid zit deze situationele afweging, zoals terecht wordt aangegeven, nog steeds ingebakken. Uit de bijbehorende documenten blijkt echter wel dat het de bedoeling is om te verschuiven van een meer actieve grondpolitiek naar een passievere grondpolitiek. Er is dus weliswaar sprake van het handhaven van situationeel grondbeleid maar er is een duidelijke beleidsmatige verschuiving van actief naar meer passief grondbeleid waarneembaar.

Rekenkamercommissie Bergeijk

20

In het meest recent vastgestelde beleid wordt opgetekend dat de keuze voor actief grondbeleid kan worden gemaakt bij potentiële winstgevende gebiedsontwikkelingen en wanneer er sprake is van een groot maatschappelijk belang. Hierbij moet met name aan uitleggebieden worden gedacht (gebieden die een nieuwe woonbestemming krijgen). Bij niet-strategische locaties qua ligging en kwaliteit of risicovolle projecten voert de gemeente Bergeijk een passieve grondpolitiek. In het grondbeleid staat aangegeven dat de keuze voor het toe te passen grondbeleid door het college wordt gemaakt bij het vaststellen van de projectopdracht. Door deze betrekkelijke open normen wordt de keuze voor het toe te passen grondbeleid in een concrete casus moeilijk controleerbaar voor de gemeenteraad. De Rekenkamercommissie adviseert bij een nieuw op te stellen nota grondbeleid een beoordelingskader/toetsingskader op dit gebied uit te werken. Een bijkomend voordeel van een faciliterend grondbeleid is dat de risico’s voor de gemeente en daarmee ook gemeenteraad beperkter zijn. Dit zien wij later ook bij de omvang van de noodzakelijke reserves en voorzieningen maar ook bijvoorbeeld bij de ruimte van de grondbank. In de beginperiode was er door de gemeenteraad een budget beschikbaar gesteld voor grondverwervingen van € 4.000.000. Dit is aangepast van € 2.000.000, naar € 500.000 tot de huidige € 250.000.

Dit is een geleidelijke verschuiving die past bij een verschuiving van een actief naar een meer faciliterend grondbeleid en waardoor de bevoegdheid van de raad groter is geworden i.r.t. de handelingsvrijheid van het college. Het college legt achteraf verantwoording af aan de raad met betrekking tot transacties via de grondbank. Een onroerende zaak die wordt aangekocht dient noodzakelijk te zijn voor de gewenste realisatie van ruimtelijke plannen, de financiële haalbaarheid dient te zijn getoetst door middel van een exploitatieberekening en de grond dient in principe te worden verworven tegen de taxatiewaarde (vast te stellen door een onafhankelijke taxateur) en tegen marktconforme aankoopvoorwaarden. Het college van burgemeester en wethouders heeft hierbij wel de mogelijkheid om voor kleinere ondergeschikte zaken te beslissen om een transactie te verrichten die niet helemaal past binnen de doelstellingen van de grondbank maar hier ook niet mee conflicteren. In het grondbeleid wordt aangegeven dat hier achteraf verantwoording over wordt afgelegd in de P&C-cyclus. Op grond van de geanalyseerde stukken wordt opgemerkt dat het grondbeleid meerdere van hiervoor genoemde open normen bevat in het toepassen van het grondbeleid.

De bevoegdheden hangen deels samen met de doorzettingsmacht vanuit het college bij onderhandelingen maar kunnen conflicteren vanuit de controlerende taak vanuit de gemeenteraad. De gemeenteraad moet besluiten of het kostenverhaal is verzekerd en ook het afzien van verhalen van kosten is een bevoegdheid van de gemeenteraad. Een voorbeeld van een open norm is opgenomen in de nota grondbeleid. De gemeente Bergeijk hecht belang aan initiatieven die het maatschappelijk belang dienen. Hierbij moet worden gedacht aan initiatieven die een forse ruimtelijke kwaliteitswinst opleveren (bijvoorbeeld door het vervallen van bouwmogelijkheden in het buitengebied). Aangegeven wordt dat indien het college van mening is dat dit bij een particulier initiatief aan de orde is slechts een deel, doch minimaal 50%, van de ambtelijke kosten worden verhaald.

Rekenkamercommissie Bergeijk

21

Een vergelijkbare constructie is te zien bij het verhalen van een bijdrage aan de reserve Ruimtelijke Ontwikkeling en Leefomgeving (ROL). In principe worden alle nieuwbouwprojecten belast met een bijdrage ten behoeve van de Bestemmingsreserve Ruimtelijke Ontwikkeling en Leefbaarheid. De bijdrage wordt bepaald op € 20,= p/m2 voor woningen. Indien aangetoond kan worden dat een ruimtelijk gewenste ontwikkeling vanwege de bijdrage financieel niet haalbaar is, kan de bijdrage naar beneden worden bijgesteld. De bevoegdheid tot het bijstellen van de bijdrage ligt bij het college van burgemeester en wethouders.

.

Rekenkamercommissie Bergeijk

22

3.5. Structuurvisie 2010 ‘Bergeijk; Leven en Beleven. Tussen bossen, beken en boerenland’ In de gemeenteraadsvergadering van 3 juni 2010 heeft de gemeenteraad de structuurvisie ‘Bergeijk; Leven en Beleven. Tussen bossen, beken en boerenland’ vastgesteld. De structuurvisie bevat geen eindtermijn voor de looptijd en is vigerend voor het ruimtelijk beleid. In art. 2.1 van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) is opgenomen dat de gemeenteraad een structuurvisie vaststelt waarin hoofdlijnen van het ruimtelijk beleid voor de gemeente zijn opgenomen en waarin tevens is aangegeven hoe de ruimtelijke doelstellingen kunnen worden gerealiseerd. Op grond van art. 6.13 en 6.24 Wro is de structuurvisie tevens de basis voor kostenverhaal via een exploitatieplan of een anterieure overeenkomst. Woningbouwbehoefte In de structuurvisie van 2010 wordt ingegaan op de woningbehoefte. Hierbij wordt o.a. verwezen naar de provinciale bevolkings- en woningbehoefteprognoses die om de 2 à 3 jaar worden geactualiseerd door de provincie Noord-Brabant. In de Bevolkings- en woningbehoefteprognose is de toekomstige ontwikkeling van de Brabantse bevolking geschetst. Hierbij wordt verwezen naar het uitgangspunt ‘bouwen voor migratiesaldo-nul’ voor de woningbehoefte in de landelijke regio’s. In de structuurvisie is aangegeven dat het van belang is dat de gemeente Bergeijk voldoende woningen bouwt.

In de structuurvisie is opgenomen dat de gemeente Bergeijk in deze periode om diverse redenen niet het aantal woningen heeft kunnen realiseren dat benodigd was, wat heeft geresulteerd in een achterstand in deze periode van 212 woningen. Doordat deze woningen niet zijn meegenomen in de woningbehoefte-prognose was de opgelopen achterstand daadwerkelijk groter. In de structuurvisie heeft de gemeente Bergeijk een aanvullende eigen berekening gemaakt van het regionale woningbouwprogramma met de destijds opgelopen achterstanden en opgenomen behoefte te hebben aan een programma van 611 woningen over de periode 2010-2019 (circa 68 woningen per jaar). Alhoewel op dat moment de signalen van krimp meer dan nu bestonden is ingezet op hogere aantallen. Achteraf hebben wij gezien dat de markt en behoefte is aangetrokken en is deze keuze goed uitgevallen. In de structuurvisie is een grotere ambitie opgenomen t.a.v. het aantal te realiseren woningen in verband met de volgende oorzaken: - De plancapaciteit voor woningbouwontwikkeling ligt hoger dan het daadwerkelijk aantal te realiseren woningen. De provincie duidt 130% aan als een redelijk percentage. De gemeente acht dit een wenselijke insteek en hanteert dit percentage ook voor haar plancapaciteit; - Uitgangspunt bij de structuurvisie was bouwen voor migratiesaldo 0.

In de realiteit was er in Bergeijk al enkele jaren sprake van een negatief migratiesaldo omdat er de afgelopen jaren te weinig is gebouwd. Om op migratiesaldo 0 uit te komen is er behoefte aan extra woningbouw voor de doelgroepen die dit vragen; - Kwaliteitsverbeteringen zoals sanering en bedrijfsverplaatsingen uit de kernen. De gemeente is van mening dat op het moment zich een situatie voordoet waarmee, uit ruimtelijke oogpunt, een duidelijke verbetering te realiseren is dit niet nagelaten moet worden. Het beleid van de gemeente is

Rekenkamercommissie Bergeijk

23

er dan ook op gericht om dergelijke kansen te grijpen, het mag niet zo zijn dat kansen onbenut worden gelaten omdat het woningbouwprogramma dit niet toelaat. Met betrekking tot nieuwe woningbouwlocaties is opgenomen dat deze pas worden ontwikkeld als er zicht is op de daadwerkelijke behoefte, waarbij niet alleen wordt gekeken naar de behoefte per kern, maar ook naar de vraag/het aanbod in de gehele gemeente Bergeijk. Voorop staat dat wanneer in de toekomst in de markt initiatieven worden ontplooid waardoor een ruimtelijke kwaliteitswinst kan worden geboekt dit te allen tijde afgewogen moet kunnen worden. Grondbeleid/grondpolitiek In de gemeentelijke structuurvisie wordt ingegaan op het grondbeleid c.q. de grondpolitiek. Naast minnelijke verwerving wordt ingegaan op de Wet voorkeursrecht gemeenten en onteigening. Met name de structuurvisie vormt een belangrijke basis voor het faciliterende grondbeleid. In de structuurvisie wordt hier dan ook op ingegaan. De structuurvisie is, naast het exploitatieplan, een belangrijk publiekrechtelijk instrument voor kostenverhaal. In een structuurvisie wordt de beleidsmatige onderbouwing gegeven voor het verhalen van bepaalde kosten. De uiteindelijke financiële en juridische onderbouwing vindt plaats in een privaatrechtelijke overeenkomst, of als deze niet tot stand komt, in een exploitatieplan.

In de gemeentelijke structuurvisie wordt ingegaan op het kostenverhaal en de bijbehorende kostengroepen. Zo zijn er kosten: - die een gemeente op een initiatiefnemer kan verhalen voor werken, maatregelen en voorzieningen binnen een exploitatiegebied en ten dienste van dat exploitatiegebied (plankosten zoals aanleg van woonstraten, woonerven, buurtgroen etc). - kosten voor werken, maatregelen en voorzieningen buiten de grens van een exploitatiegebied maar uitsluitend ten dienste van dat exploitatiegebied (aanleg natuurcompensatie, waterberging of een ontsluitingsweg. - Kosten voor werken, maatregelen en voorzieningen buiten of binnen het exploitatiegebied, die van belang zijn voor het exploitatiegebied én een of meer exploitatiegebieden of bestaande wijken buiten het exploitatiegebied. Voor deze groep kosten speelt de structuurvisie een rol. De gemeentelijke structuurvisie vervult een belangrijke rol in het verhalen van kosten die niet rechtstreeks tot plankosten worden gerekend maar “bovenwijks” zijn. In de gemeentelijke structuurvisie wordt hier op ingegaan. Aangegeven is dat het dan gaat om bijvoorbeeld een verbindingsweg tussen twee wijken of het wegnemen van een hindercirkel waarvan twee of meer wijken profijt hebben. Betreffende kosten moeten onderdeel uitmaken van de kostensoortenlijst (opgenomen in het Bro).

Op deze lijst staan alle kostensoorten die de gemeente in een exploitatieplan mag opnemen.

Rekenkamercommissie Bergeijk

24

In de gemeentelijke structuurvisie staat aangegeven dat de kosten aan de locatie moeten zijn toe te rekenen door middel van de drie toetsingscriteria: profijt, toerekenbaarheid en proportionaliteit. Het kostenverhaal van bovenwijkse voorzieningen kan de gemeente afdwingen middels overeenkomsten en via het exploitatieplan. Hiervoor zal de gemeente een onderbouwing aan de hand van de drie toetsingscriteria moeten leveren. De wet stelt voor het verhalen van kosten voor bovenwijkse voorzieningen niet de eis dat deze zijn vastgelegd in een structuurvisie. Een concrete financiële uitwerking of onderbouwing aan de hand van de drie criteria is voor de structuurvisie niet nodig. Tevens wordt in de structuurvisie ingegaan op de begrippen ‘ruimtelijke ontwikkelingen’ en ‘bovenplanse verevening’. Het gaat hier om de kosten die een verband kennen met locatieontwikkelingen elders maar niet zijn te onderbouwen aan de hand van de toetsingscriteria profijt, toerekenbaarheid en proportionaliteit. In de structuurvisie staat aangegeven dat een voorbeeld van een financiële bijdrage aan ruimtelijke ontwikkelingen een bijdrage is aan maatschappelijk belangrijke functies, zoals natuur, recreatie, waterberging en infrastructuur, in een ander gebied. Bij bovenplanse verevening gaat het om winstgevende gebiedsontwikkelingen die bijdragen aan verlieslijdende ontwikkelingen.