Bijlage I Eindrapport opvangvormen gemeente Epe

Onderzoek opvangvormen asiel gemeente Epe Eindrapport

1

Datum 30 maart 2026

Opdrachtgever Gemeente Epe

Onderzoeksteam Meltem Kaya, Samar Nafie, Dirk Blaauwbroek, Koen van Wijk, en Jelte Schievels

Referentie EG57/eindrapport

Foto’s en illustraties

bezoekadres

Maliebaan 16

3581 CN Utrecht

telefoon website

+31 30 236 30 30 www.aef.nl

2

/

Managementsamenvatting De gemeente Epe heeft AEF gevraagd om een onderzoek naar mogelijke opvangvormen. Het onderzoek richt zich expliciet op de randvoorwaarden en strategische overwegingen, niet op de praktische uitvoering of locatie. Voor het onderzoek zijn de volgende vier deelvragen opgesteld: Deelvragen: 1. Welke voor- en nadelen kennen de verschillende varianten van een azc voor de gemeente? 2. Wat zijn voorbeelden van effectieve uitwisseling tussen gemeenten in het voldoen aan de asieltaakstelling? 3. Welke relevante (voorgenomen) wijzigingen in wet- en regelgeving hebben invloed op de keuze voor een azc-variant? 4. Welke maatregelen kunnen de veiligheid rondom het azc bevorderen? Aan de hand van interviews en bureaustudie hebben we de opvangvormen onderzocht In het onderzoek zijn drie opvangvarianten uitgewerkt: 1. Regulier asielzoekerscentrum (azc): grootschalige opvang (vanaf ca. 300 plekken), volledig geëxploiteerd door het COA. 2. Kleinschalige opvang (KSO): opvanglocaties met minder dan 300 plekken. 3. Duurzame gemeentelijke opvang (DGO): opvang waarbij de gemeente een groot deel van de exploitatie en begeleiding zelf organiseert, onder verantwoordelijkheid van het COA. Binnen de variant van een regulier azc of een grotere DGO is uitwisseling in taakstellingen voor verschillende opvangopgaven (zoals asielopvang, Oekraïense ontheemden en statushouders) mogelijk.

Dit is bijvoorbeeld toegepast in Dronten en de Utrechtse Heuvelrug, met andere gemeenten binnen de provincie. In dit onderzoek is het echter niet gelukt om hierover met gemeenten te spreken die dit concreet hebben toegepast. De drie opvangvarianten verschillen vooral in verantwoordelijkheidsverdeling, beroep op voorzieningen en mogelijke organisatorische en financiële haalbaarheid Het belangrijkste verschil zit in de rol van de gemeente. Bij een regulier azc ligt de uitvoering vrijwel volledig bij het COA en is de gemeentelijke rol beperkt. Bij KSO blijft het COA verantwoordelijk, maar is vaker maatwerk nodig in de uitvoering. Dit komt doordat het COA op kleinere locaties niet altijd alle voorzieningen en begeleiding zelf kan organiseren. Dan kan een beroep worden gedaan op de gemeente, bijvoorbeeld in het organiseren van zorg, het faciliteren van ruimtes voor ketenpartners of organiseren van dagbesteding. Bij DGO voert de gemeente een groot deel van de operationele taken zelf uit, wel onder verantwoordelijkheid van het COA. In het algemeen geldt: hoe groter de rol van de gemeente, hoe groter de benodigde inzet. Ook het beroep op voorzieningen verschilt. In alle varianten maken bewoners gebruik van reguliere voorzieningen, maar bij een regulier azc worden veel voorzieningen door het COA zelf georganiseerd.

Bij KSO is dit minder vanzelfsprekend en wordt, als voorzieningen niet op locatie worden aangeboden, vaker gebruikgemaakt van bestaande lokale voorzieningen. Bij DGO hangt dit af van de schaal en inrichting van de locatie.

3

Tot slot verschilt de haalbaarheid. Reguliere azc’s zijn voor het COA financieel aantrekkelijker vanwege schaalvoordelen. Kleinschalige opvang vraagt meer maatwerk en afstemming en is daardoor minder vanzelfsprekend. DGO vraagt van de gemeente een grotere organisatorische en financiële inzet. Maatregelen om de veiligheid te bevorderen kunnen worden toegepast in elke variant. Vaak wordt onderscheid gemaakt tussen preventieve en repressieve maatregelen. Preventieve maatregelen richten zich op het voorkomen van overlast, bijvoorbeeld door het organiseren van dagbesteding, het maken van duidelijke afspraken en samenwerking tussen betrokken partijen, en het betrekken van de omgeving. Repressieve maatregelen zijn gericht op optreden bij incidenten, zoals het opleggen van gebiedsverboden, inzet van handhaving en politie of het gebruik van cameratoezicht. Alle varianten kennen voor- en nadelen; een voorkeursvariant vraagt dus een afweging Een regulier azc heeft als belangrijkste voordeel dat de uitvoering grotendeels bij het COA ligt. Dit betekent dat de gemeente Epe, gezien de beperkte ambtelijke capaciteit en druk op voorzieningen, relatief weinig extra inzet hoeft te leveren. Deze variant is daarmee het meest uitvoerbaar. Tegelijkertijd kan de grotere schaal nadelig zijn voor de ruimtelijke inpassing en het draagvlak in een gemeente als Epe.

Kleinschalige opvang (KSO) sluit beter aan bij de schaal van Epe en kan bijdragen aan draagvlak en ruimtelijke inpasbaarheid. Daar staat tegenover dat KSO mogelijk meer van de gemeentelijke inzet en voorzieningen vraagt. De mate waarin hangt af van de afspraken met het COA. Duurzame gemeentelijke opvang (DGO) biedt de meeste ruimte voor lokale regie, maar vraagt ook de grootste inzet van de gemeente. Elke variant kent dus voor- en nadelen. Een voorkeursvariant vraagt om een (politiek-bestuurlijke) afweging.

4

/

Inhoud /

Managementsamenvatting

3

/1

Inleiding

6

/2

Recente ontwikkelingen in het opvangdomein

8

/3

Mogelijke varianten asielopvang Epe

12

3.1 3.2

Mogelijke opvangvormen Regulier azc

12 13

3.3 3.4

Reguliere kleinschalige opvang (KSO) DGO

17 22

3.5

Samenvatting

25

/4

Voor- en nadelen opvangvarianten

26

4.1 4.2

Gemeentelijke regie en verantwoordelijkheid Beroep op gemeentelijke voorzieningen

26 28

4.3 4.4

Integratie- en participatiekansen Maatschappelijk draagvlak

29 29

4.5

Conclusie: wat betekent dit voor gemeente Epe?

31

Bijlage: overzicht uitvoerende taken bij asielopvang

33

5

/ 1 Inleiding Op basis van de Wet gemeentelijke taak mogelijk maken asielopvangvoorzieningen, beter bekend als Spreidingswet, hebben gemeenten een wettelijke taak om asielopvang te faciliteren. Dit geldt ook voor Epe, waar nu nog geen structurele opvanglocatie is. In 2024 heeft de gemeenteraad kaders vastgesteld voor de inrichting van de asielopvang en is er ingezet op een samenwerking met de gemeente Heerde. De gemeente Heerde heeft echter gekozen om deze samenwerking stop te zetten, waardoor de gemeente Epe verder moet zoeken naar structurele opvangmogelijkheid. Deze zoektocht is omvangrijker dan in het verleden door de toenemende mate van maatwerk en nieuwe opvangmodaliteiten die in recente jaren zijn verschenen in het asieldomein.

Vraagstelling De gemeente Epe heeft AEF gevraagd om een onderzoek naar mogelijke opvangvormen. Het onderzoek richt zich expliciet op de randvoorwaarden en strategische overwegingen, niet op de praktische uitvoering of locatie. Voor het onderzoek zijn de volgende vier deelvragen opgesteld: Deelvragen: 1. Welke voor- en nadelen kennen de verschillende varianten van een azc voor de gemeente? 2. Wat zijn voorbeelden van effectieve uitwisseling tussen gemeenten in het voldoen aan de asieltaakstelling? 3. Welke relevante (voorgenomen) wijzigingen in wet- en regelgeving hebben invloed op de keuze voor een azc-variant? 4. Welke maatregelen kunnen de veiligheid rondom het azc bevorderen?

Onderzoeksopzet In het onderzoek hebben we eerst verkend welke mogelijke opvangvormen er zijn. Vervolgens hebben we deze onderzocht aan de hand van een onderzoekskader. In dit onderzoekskader hebben we per variant de relevante kenmerken en randvoorwaarden in beeld gebracht. Hierdoor worden de feitelijke verschillen tussen varianten transparant en onderling vergelijkbaar. Hieronder lichten we toe welke aspecten per variant worden onderzocht. Aspecten Gemeentelijke verantwoordelijkheid en inzet

Aanwezige voorzieningen op locatie Beveiliging, toezicht en handhaving Beroep voorzieningen in de gemeente Implementatie Schaal en omvang Kosten en financiering

Toelichting Mate waarin de gemeente verantwoordelijkheid draagt voor de exploitatie van de opvang en benodigde inzet vanuit de gemeentelijke organisatie (indien mogelijk in fte) Welke voorzieningen zijn op of nabij de opvangvoorziening georganiseerd? Wie is verantwoordelijk voor beveiliging, toezicht en handhaving? Hoe is dit georganiseerd? Op welke reguliere gemeentelijke voorzieningen wordt een beroep gedaan? Wat is er nodig (qua inzet en doorlooptijd) om deze opvangvoorziening te realiseren? Omvang van de locatie (aantal opvangplaatsen en m²), en ruimtelijke impact. Kosten voor gemeente en/of COA, inclusief eventuele risico’s en financiële onzekerheden

6

Dit onderzoek is uitgevoerd aan de hand van documentstudie en interviews. Hiervoor zijn documenten geraadpleegd die inzicht gaven in de lokale context binnen de gemeente Epe en documenten die inzicht gaven in de verschillende opvangvormen. Daarnaast zijn interviews gevoerd met betrokkenen. Allereerst om een goed beeld te krijgen van de lokale context. Vervolgens hebben de interviews zich gericht op het onderzoeken van de opvangvormen, incl. randvoorwaarden en mogelijke voor- en nadelen.

Afwegingskader Het onderzoekskader maakt de verschillen tussen varianten feitelijk inzichtelijk. Voor besluitvorming is daarnaast duiding nodig: wat betekenen deze verschillen voor de gemeente Epe? Om de varianten onderling te kunnen vergelijken, hanteren we daarom een afwegingskader. Dit kader helpt om de voor- en nadelen van iedere variant te beoordelen. De aspecten uit het onderzoekskader vormen de feitelijke basis voor de afwegingen. Bijvoorbeeld: inzet van ambtelijke capaciteit en kosten beïnvloeden de mate van gemeentelijke verantwoordelijkheid, en aan de hand van de aanwezige voorzieningen kijken we naar de integratie- en participatiekansen. De uiteindelijke weging van deze aspecten is aan het bestuur; verschillende betrokkenen kunnen daar verschillend tegenaan kijken. Het afwegingskader biedt een gezamenlijke structuur voor dat gesprek. Hieronder lichten we toe welke wegingscriteria we hebben gebruikt om de voor- en nadelen in kaart te brengen. Deze zijn afgestemd met de opdrachtgever. Wegingscriteria Gemeentelijke regie en verantwoordelijkheid Beroep op gemeentelijke voorzieningen Integratie- en participatiekansen Maatschappelijk draagvlak

Toelichting De mate waarin regie, taken, risico’s en inzet van capaciteit bij de gemeente liggen. De mate waarin in de variant een beroep wordt gedaan op gemeentelijke voorzieningen De mate waarin de variant kansen biedt voor integratie en participatie van asielzoekers. De verwachte impact op de omgeving, incl. draagvlak onder inwoners en het veiligheidsgevoel in de omgeving van de locatie.

Leeswijzer Het rapport is als volgt opgebouwd:  Hoofdstuk 2 bevat een overzicht van de recente ontwikkelingen in wet- en regelgeving en welke invloed deze hebben op de opvangvormen in de gemeente Epe.  Hoofdstuk 3 bevat een feitelijke beschrijving van de mogelijke opvangvormen.  Hoofdstuk 4 bevat een analyse van de voor- en nadelen.

7

/ 2 Recente ontwikkelingen in het opvangdomein In dit hoofdstuk staat de beantwoording van de volgende deelvraag centraal:

“Welke relevante (voorgenomen) wijzigingen in wet- en regelgeving hebben invloed op de keuze voor een azc-variant?”

De volgende ontwikkelingen bepalen in belangrijke mate de omvang, vorm en flexibiliteit van opvangvoorzieningen die gemeenten moeten realiseren. Asielopvang is een schakel in de migratieketen Asielopvang maakt onderdeel uit van de bredere migratieketen. Ter achtergrond op dit onderzoek schetsen we kort hoe deze keten is ingericht. Personen die asiel willen aanvragen in Nederland melden zich bij het aanmeldcentrum in Ter Apel. Daar vindt registratie, identificatie en een eerste screening plaats door de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) en de politie. Na deze aanmeldfase worden asielzoekers doorgeplaatst naar een opvanglocatie. Dit zijn meestal locaties van het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA), dat verantwoordelijk is voor de organisatie en exploitatie van de opvang. In deze opvanglocaties verblijven asielzoekers gedurende de asielprocedure, waarin de IND beoordeelt of iemand in aanmerking komt voor een verblijfsvergunning. Tijdens deze procedure hebben asielzoekers recht op opvang, begeleiding en juridische bijstand. Gemeenten hebben hierin geen directe verantwoordelijkheid voor de opvang zelf, maar spelen wel een rol in de lokale inpassing van opvanglocaties en in voorzieningen waarvoor zij vanuit hun algemene taken verantwoordelijk zijn, zoals onderwijs voor leerplichtige kinderen en openbare orde en veiligheid.

Wanneer een asielzoeker een verblijfsvergunning krijgt, wordt hij of zij statushouder. Vanaf dat moment zijn gemeenten verantwoordelijk voor huisvesting en verdere integratie, zoals inburgering en toegang tot voorzieningen. Wanneer een asielaanvraag wordt afgewezen, geldt in principe dat de betrokkene Nederland moet verlaten. Op basis van de Spreidingswet is de gemeente Epe verplicht om 173 asielzoekers op te vangen De belangrijkste ontwikkeling in nationale wet- en regelgeving die invloed heeft op de gemeentelijke opvangopgave is de invoering van de Spreidingswet. Met deze wet heeft het Rijk een einde willen maken aan de situatie waarin het COA volledig afhankelijk is van de vrijwillige medewerking van gemeenten voor het realiseren van opvanglocaties. 1 De wet introduceert een wettelijke taak voor gemeenten om bij te dragen aan de opvang van asielzoekers, waardoor gemeenten medeverantwoordelijk worden voor het nakomen van de

1

Kamerstukken II 2022/23, 36333, nr. 3, p.1. Link.

8

internationale en Europeesrechtelijke verplichting van Nederland om opvang te bieden aan asielzoekers. De Spreidingswet werkt met een landelijke verdeelsystematiek, waarbij gemeenten een indicatieve taakstelling krijgen op basis van onder andere het aantal inwoners en de sociaaleconomische kenmerken van de gemeenten.2 Wanneer onvoldoende vrijwillige opvangplekken worden gerealiseerd, kan het Rijk gemeenten uiteindelijk verplichten om opvang te organiseren. Voor de gemeente Epe betekent dit dat zij 173 opvangplaatsen moet realiseren, waarvan 11 plaatsen zijn bestemd voor alleenstaande minderjarige vreemdelingen (amv’s).3 Deze aantallen zijn niet statisch. Iedere twee jaar stelt de minister een nieuwe indicatieve verdeling vast.4 Daardoor kan de opvangopgave voor Epe in de toekomst wijzigen. Hoewel er politieke discussies zijn geweest over het mogelijk intrekken van de Spreidingswet, heeft het huidige kabinet aangegeven dat de wet voorlopig in stand blijft totdat er voldoende structurele en flexibele opvangcapaciteit in Nederland is gerealiseerd.5 Voor gemeenten betekent dit dat zij vooralsnog rekening moeten houden met een structurele opvangopgave. Voor de keuze van een azc-variant betekent dit dat de gemeente Epe een duurzame en voldoende schaalbare opvangvoorziening moet realiseren die aansluit bij haar taakstelling.

Er zijn meer modaliteiten om uit te kiezen dan voorheen het geval was Het Nederlandse opvangstelsel kende lange tijd een relatief overzichtelijke structuur met drie hoofdvormen van opvang: reguliere asielzoekerscentra (azc’s), noodopvang en de centrale aanmeldlocatie in Ter Apel: 1. Reguliere azc’s. Dit betreft de structurele opvanglocaties van het COA, verspreid over het land. In azc’s verblijven asielzoekers gedurende (een deel van) hun asielprocedure. Deze locaties zijn doorgaans voor langere tijd in gebruik en hanteren een vaste beheersstructuur waarin het COA formeel verantwoordelijk is voor de exploitatie en het dagelijks beheer. 2. Noodopvang. Wanneer de instroom van asielzoekers de reguliere opvangcapaciteit overstijgt, wordt tijdelijk noodopvang gerealiseerd. Dit betreft veelal grootschalige voorzieningen (denk hierbij aan sporthallen, evenementhallen en hotels) die bedoeld zijn om acute capaciteitsproblemen op te vangen. Noodopvang is van tijdelijke aard en is minder geschikt voor langdurig verblijf. 3. Centrale aanmeldlocatie. Ter Apel fungeert als centrale toegangspoort tot de asielprocedure. Hier melden asielzoekers zich bij aankomst in Nederland, vindt registratie en identificatie plaats, en start de asielprocedure. Vanuit Ter Apel worden asielzoekers vervolgens doorgeplaatst naar andere opvanglocaties in het land.

Artikel 3, eerste lid van de Wet gemeentelijke taak mogelijk maken asielopvangvoorzieningen. Link. Ministerie van Justitie en Veiligheid, ‘Capaciteitsraming, provinciale opvangopgave en indicatieve verdeling per gemeente 2024’, Stc. 2024, nr. 7235019 (27 februari 2026). Link 4 Artikel 3, tweede lid van de Wet gemeentelijke taak mogelijk maken asielopvangvoorzieningen. Link. 5 D66, VVD en CDA, ‘Aan de slag: Bouwen aan een beter Nederland. Coalitieakkoord 2026-2030’, p. 39. Link. 5 Ministerie van Justitie en Veiligheid, ‘Capaciteitsraming, provinciale opvangopgave en indicatieve verdeling per gemeente 2024’, Stc. 2024, nr. 3320 (31 januari 2024). Link 2 3

9

Sinds 2020 kent het opvanglandschap meer opvangvormen. Door fluctuaties in de in- en uitstroom, capaciteitsproblemen en beleidswijzigingen zijn naast de traditionele opvangvormen ook andere modaliteiten ontwikkeld. Hieronder worden de aanvullende opvangmodaliteiten beschreven: Duurzame Gemeentelijke Opvang Het COA heeft samen met gemeenten Duurzame Gemeentelijke Opvang (DGO) vormgegeven. In deze opvangvorm krijgen gemeenten een grotere rol in de exploitatie maar blijft het COA verantwoordelijk voor enkele taken. DGO komt voort uit Tijdelijke Gemeentelijke Opvang (TGO). TGO betrof noodopvanglocaties die met spoed werden opgezet met een grote rol voor de gemeente. Ervaringen met TGO hebben geleid tot de ontwikkeling van een reguliere, ‘duurzame’ variant: DGO. Volledige Gemeentelijke Exploitatie Met de komst van de Spreidingswet in 2024 is de wet COA gewijzigd waardoor het COA en het college van B&W van een gemeente overeen kunnen komen dat het college verantwoordelijk is voor de exploitatie van een opvangvoorziening. Deze wijziging maakt het mogelijk om een asielopvang volledig door een gemeente te laten exploiteren. Gemeenten hebben met de opvang van Oekraïense ontheemden ervaring opgedaan met deze vorm van opvang.6 Kleinschalige Opvang door het COA Kleinschalige opvang (KSO) is een opvangvorm waarbij een relatief beperkt aantal asielzoekers op één locatie wordt gehuisvest.

In de afgelopen jaren is er meer aandacht ontstaan voor kleinschalige opvang, onder meer vanuit de wens om op meer plekken langdurige opvangcapaciteit te realiseren en opvang beter te kunnen inpassen in de lokale context van kleine gemeenten. Hierdoor kiezen gemeenten en het COA steeds vaker voor kleinschalige locaties als aanvulling op reguliere asielzoekerscentra.7 Deze ontwikkeling heeft ertoe geleid dat er een breder palet aan opvangmodaliteiten mogelijk is, ook in de gemeente Epe. Asielopvang wordt vaker gecombineerd met huisvesting voor andere doelgroepen Een andere ontwikkeling is de opkomst van zogenoemde doelgroepflexibele opvangconcepten. Het ministerie van Asiel en Migratie werkt aan een regeling die het mogelijk maakt om opvanglocaties niet langer exclusief te reserveren voor één specifieke doelgroep, maar in te zetten voor meerdere doelgroepen.8 Gemeenten kunnen op basis van deze regeling financiële ondersteuning krijgen voor het versneld realiseren van flexibele woonoplossingen en het creëren van opvangplekken of doorstroomlocaties. Hierbij kan worden gedacht aan combinaties van asielzoekers, statushouders en Oekraïense ontheemden binnen één locatie of woonconcept.

Het doel van deze benadering is om opvangcapaciteit efficiënter te benutten en de doorstroming binnen de opvangketen te verbeteren.9 Wanneer statushouders sneller kunnen uitstromen naar reguliere woonruimte, komt er ruimte vrij in de opvang van het COA.

Hoewel de ervaringen met deze vorm van opvang, waardevolle inzichten bieden voor de inrichting van opvanglocaties, hebben zij geen directe (juridische) invloed op de keuze die de gemeente Epe moet maken. 7 In 2025 was 35% van de locaties groot en 65% van de locaties klein. In 2020 was 82% groot en 18% kleinschalig. Dit zijn cijfers afkomstig van het COA. Hierbij definieert het COA kleinschalige opvang als een opvanglocatie rond de 150 bewoners. Hierbij geldt wel dat een aanzienlijk deel van de kleine locaties noodopvang betreft (dus geen structurele kleinschalige opvang). 8 Regeling tijdelijke bekostiging opvang en huisvesting gemeenten. 9 Formele uitvragen Ministeries deel 16 van 16.pdf 6

10

Voor gemeenten kan een doelgroepflexibele benadering aantrekkelijk zijn, omdat woonvoorzieningen hierdoor breder inzetbaar en toekomstbestendiger worden. Tegelijkertijd blijkt in de praktijk dat deze aanpak complex is. Voor verschillende doelgroepen gelden namelijk verschillende juridische kaders, financieringsstructuren en kwaliteitseisen. Het combineren van doelgroepen binnen één locatie vraagt daarom om zorgvuldige juridische en organisatorische afstemming. Desondanks laat deze ontwikkeling zien dat opvanglocaties in toenemende mate flexibel en multifunctioneel kunnen worden ingericht. Overige ontwikkelingen binnen het opvangdomein lijken geen directe invloed te hebben op de door de gemeente Epe te maken keuze Naast nationale ontwikkelingen zijn er ook veranderingen op Europees niveau. Zo treedt op 12 juni 2026 het Europees Asiel- en Migratiepact in werking.10 Onderdeel daarvan is een vernieuwde Opvangrichtlijn die de bestaande richtlijn uit 2013 vervangt.11 Deze richtlijn stelt minimumnormen vast voor de opvang van asielzoekers binnen de Europese Unie.12 Het gaat hierbij onder andere om eisen met betrekking tot huisvesting, voeding, hygiëne, gezondheidszorg, onderwijs en juridische bijstand. Voor gemeenten heeft deze Europese regelgeving echter geen directe invloed op de planologische bevoegdheid om een opvanglocatie mogelijk te maken.

De Richtlijn heeft vooral betrekking op de kwaliteit van de opvang en de rechten van asielzoekers. De praktische uitwerking hiervan ligt grotendeels bij het COA en het Rijk. Voor de gemeente Epe betekent dit dat deze Europese ontwikkelingen vooral relevant zijn voor de kwaliteitseisen van opvangvoorzieningen, maar niet direct bepalend zijn voor de keuze tussen verschillende opvangvormen.

Nieuw Europees asielbeleid (Migratiepact) | Asielbeleid | Rijksoverheid.nl Richtlijn (EU) 2024/1346 van het Europees Parlement en de Raad van 14 mei 2024 tot vaststelling van normen voor de opvang van verzoekers om internationale bescherming 12 Artikel 1 Richtlijn EU 2024/1346. Link. 10 11

11

/ 3 Mogelijke varianten asielopvang Epe In dit hoofdstuk zetten we de verschillende mogelijke varianten voor asielopvang in Epe uiteen. Vervolgens beschrijven we iedere variant aan de hand van het onderzoekskader. Hiermee maken we de feitelijke verschillen tussen de varianten transparant en onderling vergelijkbaar. Dit vormt de basis voor de beantwoording van de deelvraag over voor- en nadelen per variant in hoofdstuk 4. Verder beantwoorden we in dit hoofdstuk ook de deelvraag over voorbeelden van effectieve uitwisseling tussen gemeenten in het voldoen aan de asieltaakstelling.

3.1

Mogelijke opvangvormen Op basis van de bureaustudie en interviews, onderscheiden we vier haalbare opvangvormen voor de gemeente Epe13:  Regulier asielzoekerscentrum (azc)  Reguliere kleinschalige opvang (KSO)  Alleenstaande minderjarige vreemdelingen-opvang (amv-opvang)  Duurzame gemeentelijke opvang (DGO) Deze vormen verschillen in omvang en in de verdeling van taken en verantwoordelijkheden tussen het COA en de gemeente (zie de figuur hieronder).

Het COA kent ook opvangvormen die buiten de scope van dit onderzoek vallen In hoofdstuk 2 is toegelicht dat de Spreidingswet VGE mogelijk heeft gemaakt: een nieuwe opvangvorm waarbij gemeenten de verantwoordelijkheid voor de opvang overnemen van het COA. Deze opvangvorm wordt momenteel nog verder uitgewerkt en bestaat in de praktijk nog niet. Daarom is deze vorm niet meegenomen in dit onderzoek. Naast VGE vallen ook noodopvanglocaties, vrijheidsbeperkende locaties en opvanglocaties met aanmeldfaciliteiten buiten de scope van dit onderzoek.

13

Ministerie van Asiel en Migratie - Keuzehulp bij opvang voor gemeenten.

12

Doelgroepflexibele opvang is een aanvullende invulling waarvoor gekozen kan worden Hoofdstuk 2 licht ook de opkomst van doelgroepflexibele opvangconcepten toe. In dit onderzoek beschouwen we deze concepten niet als een aparte opvangvorm, maar als een aanvullende invulling waar gemeenten voor kunnen kiezen bij de organisatie van (kleinschalige of grootschalige) asielopvang.

In de rest van dit hoofdstuk lichten we deze opvangvormen toe en beschrijven we ze aan de hand van het onderzoekskader.

3.2

Regulier azc Op reguliere azc’s verblijven ongeveer 300 tot 1500 asielzoekers die de algemene asielprocedure hebben afgerond. Het COA beheert deze opvanglocaties en zorgt voor de begeleiding van bewoners. Gemeentelijke verantwoordelijkheid en inzet Het COA is verantwoordelijk voor de exploitatie en het beheer van deze opvanglocaties. Het COA richt de opvanglocatie in en verzorgt de dagelijkse organisatie van de opvang, inclusief begeleiding van bewoners, beveiliging, beheer van de locatie en de organisatie van voorzieningen. De rol van gemeenten ligt vooral op vier terreinen: 1.

Ruimtelijke en bestuurlijke besluitvorming. De gemeente start samen met het COA het proces om een opvanglocatie te realiseren, organiseert en doorloopt het besluitvormingsproces en sluit een bestuursovereenkomst met het COA. Daarnaast zorgt de gemeente voor de benodigde ruimtelijke procedures, zoals het verlenen van een omgevingsvergunning en eventueel het

2.

wijzigen van het bestemmingsplan. Zie ‘Implementatie’. Omgevingsmanagement. De gemeente betrekt omwonenden en andere lokale betrokkenen bij de komst van de opvanglocatie en werkt aan lokaal draagvlak. Het COA kan de gemeente hierbij ondersteunen.

3.

4.

Openbare orde en veiligheid. Waar het COA verantwoordelijk is voor de veiligheid binnen de opvanglocatie, is de gemeente verantwoordelijk voor de openbare en veiligheid in de omgeving daarbuiten. Hierbij gaat het bijvoorbeeld om de inzet van politie en gemeentelijke handhaving. Onderwijs en jeugdzorg. Gemeenten zijn verantwoordelijk voor de toegang tot onderwijs van kinderen, ook wanneer zij in een azc verblijven.14 Hiervoor maakt de gemeente afspraken met schoolbesturen van basis- en middelbare scholen in de omgeving en met het COA. Het LOWAN en de PO- en VO-Raad kunnen gemeenten adviseren over de organisatie en financiering van onderwijs aan kinderen op azc’s. Daarnaast zijn gemeenten verantwoordelijk voor jeugdhulp aan deze kinderen15.

Reguliere azc’s vragen met name ambtelijke inzet in de voorfase, bij de totstandkoming van de opvanglocatie. Wanneer de locatie is ingericht, liggen de meeste taken en verantwoordelijkheden bij het COA. De gemeente blijft wel betrokken bij het omgevingsmanagement, de openbare orde en veiligheid en bij onderwijs en jeugdzorg.

14 15

Informatiedocument onderwijs aan asielzoekerskinderen, Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 2020 COA - Medische zorg aan asielzoekers | www.coa.nl

13

Aanwezige voorzieningen op de locatie Op een regulier azc zijn verschillende voorzieningen aanwezig die het COA en haar ketenpartners aanbieden om bewoners te begeleiden en ondersteunen tijdens hun verblijf.16 Dit gaat bijvoorbeeld om:  Begeleiding en dagbesteding. Het COA verzorgt verschillende begeleidingsprogramma’s, waaronder programma’s voor voorinburgering. Daarnaast zijn er ruimtes voor recreatieve activiteiten en vrijwilligerswerk die door het COA zelf, maatschappelijke samenwerkingspartners of bewoners worden georganiseerd. Vaak zijn er daarbij ook aparte ruimtes ingericht voor vrouwen en kinderen. Ook kunnen bewoners gebruikmaken van een open leercentrum met computers om bijvoorbeeld te studeren.  Medische zorg. GezondheidsZorg Asielzoekers (GZA) biedt medische zorg aan bewoners van azc’s. GGD GHOR biedt daarnaast voorlichting over verschillende gezondheidsthema’s.  Juridische begeleiding en gesprekken. VluchtelingenWerk Nederland (VWN) zorgt voor juridische voorlichting en begeleiding op azc’s. Ook zijn er ruimtes waar afspraken voor de asielprocedure plaatsvinden met de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) en de Dienst Terugkeer en Vertrek (DT&V). Beveiliging en toezicht Het COA is verantwoordelijk voor beveiliging en toezicht op azc’s. Om de veiligheid op azc’s te waarborgen, maakt het COA gebruik van verschillende instrumenten.

Zo gelden er huisregels voor alle bewoners en wordt bij aankomst een gesprek gevoerd over rechten en plichten. Daarnaast is er 24/7 beveiliging op locatie. Wanneer dat nodig is, kan het COA maatregelen toepassen op basis van haar maatregelenbeleid. Indien nodig kan over worden gegaan op overplaatsing naar een andere locatie en/of zwaardere beveiliging. De gemeente heeft twee rollen op het gebied van veiligheid: 1. Openbare orde en veiligheid. Gemeenten zijn verantwoordelijk voor de handhaving van de openbare orde en veiligheid in de gemeente, zo ook de omgeving van azc’s. Hiervoor zetten gemeenten politie en gemeentelijke handhaving in. In hoeverre de aanwezigheid van een azc leidt tot extra inzet van politie en handhaving hangt af van de situatie en locatie en is vooraf moeilijk te voorspellen. In gemeente Epe heeft de noodopvang in het Fletcher Hotel tot dusver niet tot afwijkende politiecijfers geleid.17 Landelijke onderzoeken laten zien dat er een stijging van criminaliteit mogelijk is, maar dat gecorrigeerd voor demografische kenmerken en sociaaleconomische positie – bijvoorbeeld leeftijd, geslacht en inkomen –asielzoekers juist minder vaak verdacht worden van criminaliteit dan vergelijkbare groepen in de Nederlandse 2.

bevolking. Hier gaan we in hoofdstuk 4 verder op in. Aanvullende maatregelen. De gemeente kan daarnaast aanvullend preventieve of repressieve maatregelen treffen wanneer er is sprake is van overlast door bewoners van het azc. Denk bijvoorbeeld aan het inrichten van een lokale projectgroep waarin vertegenwoordigers uit de migratieketen, strafrechtketen en lokaal bestuur samenkomen (preventief) of het opleggen van een gebiedsverbod voor overlastgevers (repressief). Het Rijk biedt daar financiering voor.18 In hoofdstuk 4 gaan we in op enkele voorbeelden.

COA - Dagelijkse activiteiten in en rond het azc | www.coa.nl Monitoren impact noodopvang op de directe woon- en leefomgeving, gemeente Epe. Link. 18 Toolbox met maatregelen tegen overlastgevend en/of crimineel gedrag door asielzoekers | Rapport | Rijksoverheid.nl 16 17

14

Beroep op gemeentelijke voorzieningen Hoewel veel voorzieningen op azc’s zelf worden georganiseerd, maken bewoners van azc’s ook gebruik van voorzieningen in de gemeente. Dit gaat om:  Onderwijs en jeugdzorg. Kinderen op azc’s gaan naar scholen in de gemeente en kunnen een beroep doen op jeugdzorg binnen de gemeente.  Bewoners van azc’s kunnen gebruik maken van reguliere, voor alle inwoners toegankelijke voorzieningen in de gemeente, zoals openbaar vervoer, winkels en bibliotheken. Implementatie Per gemeente kan het proces om tot een azc te komen verschillen. Het is altijd een samenwerking van de gemeente (college, raad en ambtelijke organisatie) en het COA. Het COA hanteert wel enkele basiseisen voor het vastgoed (zie ‘Schaal en omvang’). De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) onderscheidt een aantal globale fasen en stappen19: Fase

Stappen

Rol van gemeente

A.

Principebesluit

1. Start proces



nemen

2. Besluit over vestiging locatie

Mogelijkheden voor opvang verkennen met het COA



Principebesluit nemen over vestiging en type opvang

B.

Vaststellen proces

3. Inrichten rollen en



Procesgang bestuurlijk bewaken

projectorganisatie



Ambtelijke projectorganisatie inrichten

4. Stappenplan maken



Proces voor besluitvorming en

Adviseren over

5. Opstellen criteria locatiekeuze



locatiekeuze

6. Selecteren locaties uit lijst

realisatie vaststellen C.

7. Nader onderzoek locaties uitvoeren

COA-criteria aanvullen met lokale criteria



1-3 locatie(s) selecteren met het COA



Locatieonderzoek laten uitvoeren (COA

8. Voorstel voor een locatie

of extern bureau) 

Adviesrapport opstellen over meest geschikte locatie

D.

Definitief besluit nemen

9. Financiële aspecten in kaart



brengen 10. Voorstel bestuursovereenkomst maken

Financiële gevolgen en vergoedingen inzichtelijk maken met het COA



Bestuursovereenkomst voorbereiden



Bestuurlijk besluit nemen over

11. Besluit nemen over realisatie

realisatie

locatie E.

Realiseren locatie

12. Bestuursovereenkomst sluiten



13. Ruimtelijke procedure doorlopen 14. Locatie en omgeving inrichten

Bestuursovereenkomst sluiten met het COA



15. Locatie openen

Omgevingsvergunning verlenen en/of bestemmingsplan wijzigen



Beheersstructuur organiseren

Doorlopend: gesprekken met direct omwonenden en andere betrokkenen (met ondersteuning van het COA)

De doorlooptijd verschilt per gemeente. Dit kan variëren van enkele maanden tot een jaar.20 Als er al een locatie in beeld is, kan het proces bijvoorbeeld sneller verlopen dan wanneer dit niet het geval is.

19 20

Proces tot realisatie opvanglocatie asielzoekers, VNG, 2021 Idem

15

Schaal en omvang Een regulier azc heeft een capaciteit van minimaal 300 en maximaal 1500 opvangplekken.21 Het COA stelt een aantal basiseisen aan opvanglocaties. Voor een regulier azc is een terrein van minimaal 3000 m2 nodig met leegstaand vastgoed of een bestaand gebouw dat geschikt is of geschikt kan worden gemaakt voor opvang.22 Ook de ligging ten opzichte van voorzieningen als onderwijs, openbaar vervoer en winkels wordt meegewogen. 23 De minimale gebruiksduur van een azc bedraagt 5 jaar. Kosten en financiering Het COA draagt de verantwoordelijkheid voor de kosten van azc’s. Volgens het COA kan de omvang van reguliere azc’s schaalvoordelen garanderen bij de uitvoering en organisatie van deze locaties. Per dag kost een reguliere opvangplek gemiddeld €91.24

Gemeenten kunnen hun taakstelling voor opvangplekken ‘uitruilen’ Gemeenten hebben naast hun taakstelling voor asielopvangplekken (op basis van de Spreidingswet) ook andere taakstellingen. Zo hebben gemeenten ook een opgave25 voor de opvang van Oekraïense ontheemden en de huisvesting van statushouders. Soms leveren gemeenten op één van deze opgaven een grotere bijdrage dan hun taakstelling voorschrijft. Tegelijkertijd zijn er gemeenten die achterblijven bij hun taakstelling. Gemeenten kunnen er in deze gevallen voor kiezen om doelgroepen (asielzoekers, Oekraïners en statushouders) ‘uit te ruilen’, zodat zij gezamenlijk aan hun taakstellingen kunnen voldoen.26 Voor asielopvang geldt dat uitruilafspraken in principe alleen binnen de provincie kunnen worden gemaakt, omdat de Spreidingswet uitgaat van een provinciale opgave voor asielopvangplekken. We hebben binnen dit onderzoek geen gemeenten kunnen spreken met goede voorbeelden van uitruilafspraken. Daarom kunnen we hier geen uitgebreide beschrijving van geven. Hieronder geven we wel twee beknopte voorbeelden. Voorbeeld Gemeente Utrechtse Heuvelrug kon in 2021 100 extra asielopvangplekken realiseren.27 Binnen de provincie zijn hierover uitruilafspraken gemaakt, waardoor gemeente Utrechtse Heuvelrug over een periode van drie jaar 60 minder statushouders hoefde te huisvesten dan vereist.

Andere gemeenten binnen de provincie namen dit deel van de taakstelling namelijk over.

COA - Vastgoed voor asielopvang | www.coa.nl Voor bestaande gebouwen hanteert het COA de aanvullende eis dat het gebouw met een ‘redelijke investering’ geschikt moet kunnen worden gemaakt voor opvang. 23 Proces tot realisatie opvanglocatie asielzoekers, VNG, 2021 24 Wat geeft de overheid uit aan de opvang van asielzoekers? | Rijksoverheid.nl 25 Afspraken over het aantal op te vangen Oekraïners zijn gemaakt in het Bestuurlijk Afsprakenkader Oekraïne. Daar is afgesproken om de landelijk benodigde hoeveelheid opvangplekken als inspanningsverplichting via een verdeelsleutel op het niveau van de regionale samenwerkingsverbanden vast te leggen en aan de provinciale dan wel regionale regietafels bestuurlijke afspraken te maken hoe de gemeenten in het samenwerkingsverband dit verdelen. Toch zijn gemeenten op basis van een recente uitspraak in de bodemprocedure van de Rechtbank Noord-Nederland verplicht om Oekraïners op te vangen, ook als de opvang vol zit en het niet lukt om elders in de regio of het land een opvangplek te vinden. Er geldt voor gemeenten dus geen inspanningsverplichting maar een resultaatverplichting voor elk individu dat zich meldt. Bron: VNG, Uitwerking afspraken opvang Oekraïense ontheemden (link) 26 Samenwerken aan de PRT: opgaven verdelen en uitruilen, VNG, 2025 27 Idem 21 22

16

Naast het realiseren van extra asielopvangplekken, kunnen gemeenten binnen provinciale uitruilafspraken ook op andere manieren bijdragen.28 Zo kunnen zij bijvoorbeeld ambtelijke capaciteit beschikbaar stellen of een specifieke taak uitvoeren, zoals het organiseren van busvervoer tussen opvanglocaties. Voorbeeld De gemeente Dronten realiseerde 300 tijdelijke extra asielopvangplekken op het azc in Dronten. Het azc in Dronten ligt dichtbij de grens met gemeente Kampen. De gemeenten maakten hier in 2024 uitruilafspraken over: de bewoners van het azc in Dronten konden gebruik maken van het maatschappelijk aanbod in Kampen.29 In ruil daarvoor kon Kampen 200 van de extra asielopvangplekken in Dronten voor een periode van 2 jaar laten meetellen voor haar eigen asielopvangopgave.

3.3

Reguliere kleinschalige opvang (KSO) Een andere opvangvorm is de kleinschalige opvang (KSO). Vanwege de landelijke opgave om voldoende (langdurige) opvanglocaties te realiseren, biedt het COA gemeenten de mogelijkheid om voor kleinschalige opvanglocaties te kiezen.30 Op kleinschalige opvanglocaties wordt een kleiner aantal asielzoekers (minder dan 300) 31 opgevangen en is er in de regel minder ruimte voor begeleiding en voorzieningen vanuit het COA. Binnen een KSO zijn twee smaken te onderscheiden:  Dependance van een regulier azc Als er een regulier azc in de buurt is (binnen maximaal 45 minuten reistijd met het openbaar vervoer), kan de kleinschalige locatie als dependance functioneren. In dat geval reizen bewoners van de dependance naar het reguliere azc (de ‘hoofdlocatie’) voor begeleiding en voorzieningen (zoals begeleiding, zorg, taallessen, recreatie etc.). Een azc kan alleen als hoofdlocatie fungeren wanneer er voldoende capaciteit is (of kan worden gemaakt) om extra asielzoekers van begeleiding en voorzieningen te voorzien.  Zelfstandige locatie Als er geen regulier azc in de buurt is, dan functioneert de kleinschalige locatie zelfstandig. Er is altijd een COA-medewerker aanwezig, maar geen permanente begeleiding (voor bijvoorbeeld taallessen, activiteiten en culturele oriëntatie). Het COA zorgt dan voor een ambulant

Idem Provinciaal verslag en plan Flevoland Spreidingswet, Provincie Flevoland, 2024 30 COA – Q&A Kleinschalige opvang 31 In tegenstelling tot een regulier azc bestaat er geen eenduidig landelijk kader voor de omvang en inrichting van kleinschalige opvang (KSO). Zowel het aantal opvangplekken als de aanwezige voorzieningen kunnen per locatie verschillen. In dit hoofdstuk baseren we ons op verschillende bronnen, waaronder documenten van het COA, een gesprek met het COA, een gesprek met een gemeente met ervaring met KSO en een rapport van de gemeente Hellendoorn. Daarbij bleek dat de informatie niet altijd volledig overeenkomt, wat ook te verklaren is gezien ene kso altijd maatwerk betreft. 28 29

Zo is over het exacte aantal opvangplekken bij kso verschillende beelden. In documenten van het COA over kleinschalige opvang (COA – Q&A Kleinschalige opvang en COA – Flyer kleinschalige opvang) wordt gesproken van ongeveer 150 opvangplekken bij kleinschalige opvang. Het COA geeft aan dat meer opvangplekken (tot 300) wel mogelijk zijn, maar dat hierbij altijd sprake is van maatwerk. Volgens onderzoek van gemeente Hellendoorn (Onderzoek naar kleiner azc aan Noordelijke Hoofddijk) zijn 100 opvangplekken in principe ook mogelijk, maar gaan veel taken hierbij naar de gemeente (beschikbaar stellen van gemeentelijke voorzieningen, dagbesteding, beheer). Hier is wel een haalbare financiële businesscase voor nodig.

17

begeleidingsteam (wekelijks of eens per twee weken) en maakt met de gemeente afspraken over het gebruik van gemeentelijke voorzieningen. 32 Bij kleinschalige opvanglocaties is altijd sprake van maatwerk. Hoe een locatie in de praktijk vorm krijgt, hangt af van de context. Dit betekent dat de kaders voor deze locaties minder afgebakend zijn dan die voor een regulier azc. Afhankelijk van de gemaakte afspraken wordt het beheer van de locatie uitgevoerd door het COA, de gemeente of de vastgoedeigenaar. Hoe dichter het aantal opvangplekken bij dat van een regulier azc ligt, hoe gemakkelijker het voor het COA is om het beheer van de opvanglocatie op zich te nemen en de benodigde voorzieningen te organiseren. Voor het COA is een reguliere kleinschalige opvanglocatie realistisch vanaf 100 opvangplekken. Hoe kleiner de locatie, hoe meer maatwerk vereist is en hoe groter de rol van de gemeente.

Meerdere kleinschalige opvanglocaties zijn theoretisch mogelijk, maar voor het COA lastig In principe is het mogelijk om voor meerdere kleinschalige opvanglocaties te kiezen. Het COA geeft echter aan dat dit voor het COA in de praktijk lastig te realiseren is. Hierbij gaat het met name om de bemensing van deze locaties vanuit het COA en de meerkosten voor bijvoorbeeld beveiliging en begeleiding. Dit maakt het combineren van kleinschalige opvanglocaties voor het COA een onwenselijke optie.

Gemeentelijke verantwoordelijkheid en inzet De formele rol van gemeenten bij kleinschalige opvanglocaties is grotendeels vergelijkbaar met die bij reguliere azc’s. Dat betekent dat ook bij KSO het COA verantwoordelijk is voor de exploitatie en het beheer van deze opvanglocaties. Net als bij een regulier azc is de gemeente bij kleinschalige opvanglocaties betrokken bij ruimtelijke en bestuurlijke besluitvorming, omgevingsmanagement, openbare orde en veiligheid, jeugdzorg en het onderwijs aan kinderen. Bij kleinschalige opvanglocaties heeft de gemeente daarnaast een aanvullende rol om ervoor te zorgen dat de benodigde voorzieningen goed georganiseerd kunnen worden. Hoe kleiner de opvanglocatie is, hoe meer inzet van de gemeente nodig is om de voorzieningen op of rondom de locatie te organiseren. Hierover maakt de gemeente afspraken met het COA en, in het geval van een dependance, de hoofdlocatie. Er gelden hierbij geen harde minimumaantallen per taak, soms slechts indicaties; de invulling is altijd maatwerk en afhankelijk van de specifieke kenmerken van de locatie. Het gaat daarbij om de volgende taken:  Ruimtes vinden en beschikbaar stellen, bijvoorbeeld voor gesprekken met VWN, de IND of DT&V (zie het kopje ‘Aanwezige voorzieningen op de locatie’)  Dagbesteding organiseren (bij ca. 100 opvangplekken, of minder)33  Deel van het beheer uitvoeren (bij ca.

100 opvangplekken, of minder)34  Vervoer van bewoners naar de hoofdlocatie verzorgen (in het geval van een dependance)  Voorzieningen zoals sport of buurtcentra beschikbaar stellen  Voorzieningen als gezondheidszorg regelen

COA – Flyer kleinschalige opvang Onderzoek naar kleiner azc aan Noordelijke Hoofddijk, gemeente Hellendoorn, 2025 34 Idem 32 33

18

Hoeveel inzet de voorbereiding en (gedeeltelijke) uitvoering van bovenstaande taken precies van de gemeente vereist, hangt af van de vorm en grootte van de locatie en van de benodigde voorzieningen. Om die reden is het lastig om hier op voorhand een exacte inschatting (in fte) van te maken. Gedacht kan worden aan projectleiding (voor voorbereiding en realisatie), beleids- en coördinatiecapaciteit (afstemming met COA en partners), omgevingsmanagement, en mogelijk is ook inzet vanuit het sociaal domein (bijv. Wmo, werk en inkomen) nodig. Gemeenten hebben doorgaans wel ervaring met deze taken, maar dan voor andere doelgroepen. Zo beheren gemeenten opvanglocaties voor ontheemde Oekraïners en verzorgen zij de begeleiding en dagbesteding voor deze groep. Ook gemeente Epe vangt Oekraïense ontheemden op. De ambtelijke inzet op het gebied van Oekraïne-opvang kan eventueel gebruikt worden om een inschatting te maken van de benodigde inzet voor een KSO. Tegelijkertijd kent dat deze doelgroep wel echt andere kenmerken, en voor asielzoekers mogelijk intensievere en complexere begeleiding nodig is. Bovendien is de vraag of de gemeente Epe nu beschikt over de benodigde capaciteit. Aanwezige voorzieningen op de locatie Op kleinschalige opvanglocaties zijn beperkte voorzieningen aanwezig.

In de basis is er ruimte voor slaapplekken, douches, kook- en eetplekken.35 Overige voorzieningen hangen af van de ruimte die beschikbaar is en voorzieningen die in de buurt (in de gemeente of een ander azc) beschikbaar zijn. Bewoners wonen er zelfstandig. Zij moeten echter wel toegang houden tot (basis)voorzieningen, zoals begeleiding door het COA en medische zorg door GZA. Ook is er ruimte nodig voor bijvoorbeeld lessen, recreatieve activiteiten en de ketenpartners van het COA. De gemeente maakt hierover afspraken met het COA en, in het geval van een dependance, de hoofdlocatie. Deze afspraken kunnen bijvoorbeeld gaan over de inzet van ambulante teams van het COA of GZA, het gebruik van voorzieningen op de hoofdlocatie of – als die niet of onvoldoende beschikbaar zijn - voorzieningen die de gemeente zelf beschikbaar stelt. Beveiliging en toezicht Het COA is verantwoordelijk voor beveiliging en toezicht op kleinschalige opvanglocaties. De huisregels en het maatregelenbeleid van het COA gelden ook voor deze locaties. Vanaf 100 opvangplekken zet het COA permanente beveiliging in. Bij minder opvangplekken worden andere maatregelen getroffen, zoals cameratoezicht en mobiele beveiligingsteams. Ook voor kleinschalige opvanglocaties geldt dat de gemeente aanvullende maatregelen kan treffen tegen overlast van bewoners.

De verantwoordelijkheden van gemeenten op het gebied van openbare orde en veiligheid en het treffen van eventuele aanvullende maatregelen zijn in principe hetzelfde als bij reguliere azc’s. Ook hier geldt dat de precieze inzet op voorhand lastig is in te schatten. Beroep op gemeentelijke voorzieningen Bij KSO kan een groter beroep worden gedaan op gemeentelijke voorzieningen. In ieder geval geldt dat gemeenten verantwoordelijk blijven voor de toegang tot onderwijs van kinderen en jeugdzorg. Daarnaast kan het nodig zijn dat ook andere voorzieningen van de gemeente beschikbaar worden gesteld, zoals sport, buurtwerk of ruimtes voor bijvoorbeeld gesprekken met ketenpartners van het

35

COA – Q&A Kleinschalige opvang

19

COA. In het geval van zorg kan het nodig zijn dat GZA een samenwerking aangaat met plaatselijke huisartsen, of zorg draagt voor psychosociale begeleiding. De mate waarin een beroep wordt gedaan op gemeentelijke voorzieningen hangt af van:  De aard van de opvanglocatie en de beschikbare ruimte op die locatie  De aanwezigheid en capaciteit van een hoofdlocatie  De aanwezigheid van andere kleinschalige opvanglocaties in de buurt waar voorzieningen mee kunnen worden gedeeld  De aanwezigheid van openbaar vervoer en de grootte van de gemeente Wat niet op of nabij de opvanglocatie (hoofdlocatie of in combinatie met andere kleine locaties) georganiseerd kan worden, moet in overleg met het COA door de gemeente worden geregeld. Hoe kleiner de locatie, hoe meer inzet van de gemeente vereist is. Verder stijgt dan mogelijk ook de druk op de gemeentelijke voorzieningen. Denk aan huisartsen en andere zorgverleners, buurtcentra en sportverenigingen. Implementatie Voor de totstandkoming van een kleinschalige opvanglocatie gelden in principe dezelfde stappen als voor een regulier azc. Er gelden wel andere basiseisen voor het vastgoed (zie ‘Schaal en omvang’). Volgens het COA is het mogelijk dat een kleinschalige opvanglocatie sneller gebouwd kan worden dan een regulier azc, maar zijn er geen grote verschillen in de implementatie en doorlooptijd.

Omdat kleinschalige opvanglocaties maatwerk vereisen, is in de voorfase wel meer afstemming nodig tussen het COA, de gemeente waar de locatie wordt gerealiseerd en eventueel de gemeente waar de hoofdlocatie is gevestigd (in het geval van een dependance). Deze afstemming heeft bijvoorbeeld betrekking op de vorm van de opvanglocatie en de benodigde voorzieningen. Hoe meer geregeld moet worden, hoe meer afstemming nodig is en mogelijk hoe langer het duurt om de locatie te realiseren. In een interview met een vergelijkbare gemeente zagen we overigens dat het maatwerk geen belemmering hoeft te vormen voor snelheid; de opvang was daar binnen een jaar gerealiseerd. Schaal en omvang Een reguliere kleinschalige opvanglocatie heeft een capaciteit van minder dan 300 opvangplekken. Voor het COA geldt daarbij een minimum van 100 opvangplekken. Net als bij een regulier azc is hiervoor leegstaand vastgoed of een bestaand gebouw nodig dat geschikt is of geschikt kan worden gemaakt voor opvang. Het COA hanteert ook voor deze locaties een minimale gebruiksduur van 5 jaar. Overige minimale vereisten stelt het COA vast op basis van de specifieke kenmerken van de locatie.

Daarbij kijkt het COA onder meer naar de vorm van de locatie, het aantal bewoners, de samenwerking met ketenpartners (zoals VWN) en de voorzieningen die in de gemeente beschikbaar zijn of, in het geval van een dependance, op de hoofdlocatie. Kosten en financiering Het COA is verantwoordelijkheid voor de kosten van kleinschalige opvanglocaties, ook van lokale voorzieningen en faciliteiten.36 Dat betekent dat de gemeente de gemaakte kosten vergoed krijgt. Kleinschalige opvanglocaties zijn wel duurder voor het COA vanwege de beperkte schaalvoordelen.

36

COA – Q&A Kleinschalige opvang

20

De precieze kosten zijn afhankelijk van de grootte van de locatie, maar de kostprijsvergoedingen voor het COA blijven gelijk aan die van reguliere azc’s. Het COA geeft aan dat kleinschalige opvanglocaties hierdoor in de praktijk vaak niet van de grond komen. Volgens het COA is een kleinschalige opvanglocatie financieel haalbaar wanneer er sprake is van een bestaand gebouw dat minimaal 10 jaar gebruikt kan worden en gecombineerd kan worden met een geschikte hoofdlocatie (dependance-variant). Dat betekent dus dat het COA niet altijd akkoord gaat met vergoedingen voor de gemeente, omdat zij hiervoor onvoldoende bekostigd krijgen.

3.3.1 Amv-opvang Naast reguliere kleinschalige opvang bestaan er ook opvanglocaties voor alleenstaande minderjarige vreemdelingen (amv’s). 37 Deze opvang lijkt organisatorisch op kleinschalige opvang, maar verschilt op een aantal belangrijke punten vanwege de minderjarige doelgroep: Doelgroep en begeleiding Amv’s zijn minderjarige asielzoekers die zonder ouders of verzorgers naar Nederland zijn gekomen. In tegenstelling tot reguliere opvanglocaties ligt de nadruk minder op beheer en beveiliging en meer op pedagogische begeleiding en ontwikkeling van jongeren. Het gaat namelijk om een doelgroep die intensievere en specialistischere begeleiding vraagt. Deze doelgroep is minderjarig, vaak nog niet zelfstandig, heeft geen ouderlijk netwerk, en vaak is er sprake van traumatische ervaringen. Schaal en woonvorm De opvang is kleinschaliger dan reguliere kleinschalige opvang. Jongeren wonen doorgaans in kleine groepen zodat een huiselijke omgeving kan worden gecreëerd en intensieve begeleiding mogelijk is. Deze opvang vindt vaak plaats in reguliere woningen of kleine zorglocaties in woonwijken. Er bestaan verschillende woonvormen, afhankelijk van de leeftijd en mate van zelfstandigheid van de jongeren. In een kinderwoongroep verblijven bijvoorbeeld doorgaans ongeveer 9 tot 12 jongeren met 24-uursbegeleiding.

Daarnaast zijn er kleinschalige wooneenheden waar meestal enkele jongeren samen wonen met begeleiding. De exacte invulling verschilt per locatie. De begeleiding en organisatie van de opvang ligt bij het COA en stichting Nidos. De financiering van de opvang is landelijk geregeld. De rol van de gemeente ligt vooral bij voorzieningen die ook voor andere minderjarige asielzoekers gelden, zoals onderwijs en jeugdzorg. Voorzieningen en beroep op de gemeente Omdat het om minderjarigen gaat, is het beroep op onderwijs en jeugdzorg groter dan bij reguliere opvang (uitgaande van een gelijk totaalaantal opvangplekken). Gemeenten zijn verantwoordelijk voor toegang tot onderwijs en kunnen daarnaast betrokken raken bij jeugdhulp of andere voorzieningen binnen het sociaal domein. Financiering en organisatie De opvang en begeleiding van amv’s wordt grotendeels door het Rijk gefinancierd en uitgevoerd door

Een andere niet-reguliere kleinschalige opvangvorm is noodopvang. Vanwege het tijdelijke karakter van deze opvangvorm, valt deze buiten de scope van dit onderzoek. 37

21

stichting Nidos38 en haar contractpartners. De financiering voor de opvang en de begeleiding loopt daarom via het Rijk naar Nidos.39 De rol van de gemeente ligt vooral in het faciliteren van voorzieningen zoals onderwijs, zorg en de inpassing van de locatie in de omgeving.

3.4

DGO DGO is een nieuwe opvangvorm waarbij de gemeente een grotere rol heeft in het beheer van een opvanglocatie. DGO-locaties40 worden grotendeels door de gemeente beheerd, bijvoorbeeld op het gebied van huisvesting, dagelijkse begeleiding, dagbesteding en voorinburgering.

DGO biedt gemeenten de mogelijkheid om meerdere kleine locaties te combineren In 3.3 is toegelicht dat het combineren van meerdere kleinschalige opvanglocaties in principe wel mogelijk is, maar voor het COA lastig is om in de praktijk te realiseren. DGO biedt gemeenten een alternatieve mogelijkheid om meerdere kleine locaties te combineren. Dit vraagt wel extra bemensing vanuit de gemeente. Voorbeeld Gemeente Nijkerk werkt aan de opvang van 278 asielzoekers verspreid over vier kleine DGO-locaties41. Twee van die locaties worden gecombineerd met woningbouw voor bijvoorbeeld jongeren of starters. De gemeente heeft ervoor gekozen voor DGO, omdat het eigen beheer van de gemeente mogelijkheden biedt voor maatwerk voor asielzoekers en lokale bewoners.

DGO is nog in ontwikkeling. De informatie hieronder is gebaseerd op een tussentijdse handleiding van het COA voor DGO’s (versie: oktober 2025). Deze is nog niet openbaar. Gemeentelijke verantwoordelijkheid en inzet Het COA blijft juridisch eindverantwoordelijk. De gemeente krijgt het mandaat om een deel van de COA-taken uit te voeren. Ook blijft het COA plaatsingsbevoegd. Dat houdt in dat het COA bepaalt welke personen op een DGO-locatie worden opgevangen.42 In tegenstelling tot reguliere azc’s en kleinschalige opvanglocaties heeft de gemeente bij een DGOlocatie een (grote) rol in de uitvoering. De gemeente organiseert en regelt bijvoorbeeld:  Huisvesting, inclusief operationele uitvoering en schoonmaak. De gemeente zorgt ervoor dat de opvanglocatie wordt gerealiseerd en beheerd. Voor DGO-locaties gelden dezelfde kwaliteitseisen als reguliere azc’s. Daarnaast regelt de gemeente de schoonmaak van de locatie.  Beveiliging, maatregelen en incidentenregistratie. De gemeente is verantwoordelijk voor de beveiliging van de locatie en – indien nodig – het registreren van incidenten en het toepassen van (lichte) maatregelen op de locatie op basis van het maatregelenbeleid van het COA. De gemeente heeft daarnaast een signalerende functie: waar nodig worden signalen van bijvoorbeeld mensenhandel of huiselijk geweld met de relevante organisaties gedeeld.

Amv’s vallen onder voogdij van stichting Nidos. Nidos is verantwoordelijk voor de voogdij en voor de organisatie van de opvang en begeleiding. 39 Nidos, Draaiboek opstarten kleinschalige opvang voor amv’s met status, p. 5. Link. 40 Op dit moment zijn er vier gemeenten bezig met het opzetten van een DGO-locatie: Rheden, Eden, Nijkerk en Culemborg. 41 Plan van Aanpak Opvang Asielzoekers, gemeente Nijkerk, 2025 42 Idem 38

22

 Begeleiding, dagbesteding en voorinburgering. De gemeente begeleidt de bewoners door bijvoorbeeld gesprekken te voeren, vragen te beantwoorden en (samen met lokale partijen) activering- en participatieactiviteiten te verzorgen. Daarnaast heeft de gemeente een gidsfunctie richting zorg. Dit houdt in dat de gemeente bewoners op weg helpt in de Nederlandse gezondheidszorg. Bijvoorbeeld door voorlichting te geven of ondersteuning te bieden bij het contact met zorgpartners. De gemeente zorgt ook voor de voorinburgering voor bewoners die op de DGO-locatie verblijven. Tenslotte is de gemeente verantwoordelijk voor het verstrekken van incidentele vergoedingen voor bijvoorbeeld vrijetijdsbesteding.  Onderwijs. Ook voor DGO-locaties geldt dat de gemeente verantwoordelijk is voor het onderwijs aan de kinderen op de locatie.  Meldplicht. De gemeente ziet toe op de meldplicht43 van bewoners van de DGO-locatie (registratie en evt. maatregelen).  Vervoer (indien nodig). De gemeente zorgt ervoor dat bewoners kunnen reizen naar bijvoorbeeld de dokter of hun advocaat.44 Hiervoor verstrekt de gemeente reiskostenvergoeding. In een beleidskader van het COA staat vastgelegd wanneer bewoners recht hebben op een reiskostenvergoeding.  Eventueel catering. Indien nodig, verzorgt de gemeente catering op de locatie.

Dit zijn taken waarin gemeenten grotendeels ervaring hebben opgedaan in de opvang en begeleiding van Oekraïense ontheemden. In de bijlage is een overzicht opgenomen van de taken van het COA binnen de asielopvang en de taken die in het geval van een DGO bij de gemeente komen te liggen. De vrijheid van de gemeente in de uitvoering is niet onbeperkt. De uitvoering moet plaatsvinden volgens de kaders en werkwijzen van het COA. De exacte benodigde ambtelijke inzet hangt af van de inrichtingskeuzes die de gemeente maakt (denk aan: grootte en bemanning van de locatie). Daarom kan hier in dit onderzoek geen inschatting van worden gemaakt. Wel geldt dat de ambtelijke inzet bij DGO-locaties aanzienlijk hoger is dan bij de eerder genoemde opvangvormen, omdat een groot deel van de COA-taken bij de gemeente komt te liggen. Sommige (coördinerende) taken, zoals uitbetalingen van leef- en eetgeld en medische zorg, blijven bij het COA liggen. Die taken voert het COA uit vanaf een nabijgelegen azc.45 Aanwezige voorzieningen op de locatie Op DGO-locaties zijn verschillende voorzieningen aanwezig, in elk geval:  Begeleiding, dagbesteding en voorinburgering. De gemeente zorgt voor begeleiding, dagbesteding en voorinburgering (statushouders) van bewoners van de DGO-locatie.  Medische zorg.

Medische zorg blijft in handen van GZA, op de DGO-locatie zelf of vanaf een nabijgelegen azc.46 De gemeente heeft wel een gidsfunctie richting zorg. Beveiliging en toezicht Gemeenten zijn verantwoordelijk voor de veiligheid op hun eigen DGO-locaties. Zij zorgen in ieder geval voor:  Beveiliging en toezicht. De gemeente organiseert de beveiliging en het toezicht op de locatie, bijvoorbeeld met beveiliging.

Bewoners moeten zich één keer per week fysiek melden. Verplaatsingen tussen opvanglocaties (in- en uitstroom) zijn uitgezonderd. 45 COA – Handleiding DGO (niet openbaar) 46 Idem 43 44

23

 Huisregels. Op DGO-locaties gelden de huisregels van het COA, die ook op andere opvanglocaties gelden. De gemeente ziet toe op naleving van deze huisregels.  Incidentregistratie en (lichte) maatregelen. Indien nodig, registreert de gemeente incidenten en deelt deze met het COA. Lichte maatregelen (volgens het maatregelenbeleid van het COA) worden door de gemeente toegepast. Zwaardere maatregelen worden door het COA genomen.  Signalen. De gemeente heeft ook de taak om signalen van bijvoorbeeld mensenhandel of huiselijk geweld op te pikken en te delen, zodat deze bij de juiste organisaties terecht komen. In de meeste gevallen zal dit via het COA gaan.  Openbare orde en veiligheid. In alle gevallen is de gemeente verantwoordelijk voor handhaving van de openbare orde en veiligheid.  Afstemming met ketenpartners zoals de IND en DT&V. Naast het COA, stemt de gemeente af met bijvoorbeeld de IND en DT&V. Bijvoorbeeld om afspraken tussen bewoners en deze partijen te faciliteren. In de bijlage is een uitgebreide tabel opgenomen met alle uitvoerende taken bij asielopvang die in de DGO-variant bij de gemeente komen te liggen. Beroep op gemeentelijke voorzieningen Bij DGO-locaties wordt in ieder geval een beroep gedaan op de gemeentelijke voorzieningen waar ook een beroep op wordt gedaan door bewoners van andere opvanglocaties. Namelijk:  Onderwijs en jeugdzorg.