Vastgesteld besluit Raadsvoorstel Reglement van orde gemeenteraad Eindhoven 2022 (2)

De Afdeling heeft in haar uitspraak van 6 februari 2013 in aanvulling op het voorgaande overwogen dat er zich evenwel bijkomende omstandigheden kunnen voordoen die maken dat de behartiging van het persoonlijk belang van een raadslid zodanig aan de orde is bij het onderwerp van de besluitvorming dat diegene daaraan niet behoort deel te nemen. Weliswaar kan de gemeenteraad

32

Inboeknummer

niet verhinderen dat een lid deelneemt aan de besluitvorming en aan stemmingen, maar deelname van een lid kan er bij aanwezigheid van zo’n persoonlijk belang wel toe leiden dat de bestuursrechter tot het oordeel moet komen dat het desbetreffende besluit is genomen in strijd met artikel 2:4 van de Awb. De conclusie dat het betrokken bestuursorgaan in strijd met deze bepaling een besluit heeft genomen, kan echter pas worden getrokken wanneer aannemelijk is dat het betrokken raadslid de besluitvorming daadwerkelijk heeft beïnvloed. Bij staking van stemmen is het bepaalde in artikel 32 van de wet van toepassing. Indien de vergadering voltallig is, wordt het voorstel geacht te zijn verworpen. Is de vergadering niet voltallig, dan wordt het nemen van het besluit tot een volgende vergadering uitgesteld. Als ook dan de stemmen staken, wordt het voorstel geacht te zijn verworpen. Een digitaal stemsysteem kan worden gebruikt waarbij de openbaarheid wordt gewaarborgd doordat de naam van het raadslid wordt gekoppeld aan het voor of tegen. Dit is te lezen op een scherm. Deze manier van stemmen is mogelijk op grond van de wet. In het vierde lid wordt ingegaan op de procedure van hoofdelijke stemming.

Artikel 25. Stemmingen over amendementen en moties Voor alle duidelijkheid wordt hier een verschil in procedure aangegeven tussen een motie en een amendement. Een amendement strekt tot wijziging van een voorstel en komt daarom in stemming voorafgaand aan de stemming over dat voorstel. Een motie strekt niet tot wijziging van een voorgesteld besluit; over een motie wordt een apart besluit genomen, nadat de besluitvorming over het aanhangige voorstel is afgerond. Bij een motie over een afzonderlijk onderwerp geldt dit uiteraard niet en is het vierde lid niet van toepassing. Bovendien kan de raad besluiten af te wijken van deze stemvolgorde.

Artikel 26. Stemming over personen Artikel 31, eerste lid, van de wet geeft aan dat de stemming over personen geheim dient te zijn. Sinds 1 februari 2016 is artikel 31 ook van toepassing op de stemming over de benoeming van een wethouder (artikel 35, eerste lid, van de wet). Datzelfde geldt voor de stemming over het ontslag van een wethouder

33

Inboeknummer

in het geval een motie van wantrouwen niet tot onmiddellijk aftreden leidt (artikel 49 van de wet). Ook dat gebeurt schriftelijk en is daarmee geheim. Het is mogelijk om met het digitaal stemsystemen te werken, maar vooralsnog wordt uitgegaan van een stemming door middel van behoorlijk ingevulde stembriefjes. Een blanco stembriefje wordt niet aangemerkt als een behoorlijk ingevuld stembriefje (Kamerstukken II 1985/86, 19 403, nr. 3, blz. 86). In geval van een schriftelijke stemming wordt dan ook geen rekening gehouden met blanco stembriefjes. Een blanco of verkeerd ingevuld stembriefje telt wel mee bij de bepaling van het quorum. De raad oordeelt of een stembriefje behoorlijk is ingevuld. Wat onder een (niet) behoorlijk ingevuld stembriefje moet worden verstaan, is in de wet niet geregeld. Bij de benoeming van wethouders is er sprake van een vrije stemming. Dat is dus anders dan bij een voordracht, waarbij de keus beperkt is tot twee of meer kandidaten. Bij een vrije stemming is artikel 28, eerste lid, onder a, en derde lid, van de wet niet van toepassing. Daarin is bepaald dat een raadslid zich van stemming onthoudt wanneer diegene “behoort tot de personen tot wie de keuze door een voordracht of bij een herstemming is beperkt". Zoals vermeld is dat bij de benoeming van wethouders niet aan de orde.

Een raadslid kan op het stembriefje de naam van elke kandidaat die hun voorkeur heeft invullen: die van de voorgestelde perso(o)n(en), of die van een ander. Dat geldt dus ook voor raadsleden die zelf genomineerd zijn; die kunnen op zichzelf stemmen als ze dat willen. De wetgever heeft nooit de bedoeling gehad de politieke verhoudingen in de raad te beïnvloeden door middel van een verbod op het meestemmen van de kandidaat-wethouder. Los van de formeel-juridische context pleiten de volgende argumenten nog voor bovenstaande zienswijze: -

Een democratisch gekozen vertegenwoordiger mag niet te snel het recht op stemming worden ontnomen. Stel: partij X beveelt meneer Janse en mevrouw Pieterse aan als wethouders. Als deze personen in de raad zitting hebben en niet mee mogen stemmen houdt dit in, dat de partij ineens twee stemmen in de raad minder heeft. Dat is onaanvaardbaar in het licht van de politieke verhoudingen;

34

Inboeknummer

-

Een aanbeveling is geen voordracht. Het spraakgebruik heeft het vaak over voordracht, maar een persoon nomineren als wethouder staat niet gelijk aan een voordracht;

-

Het is denkbaar dat een kandidaat-wethouder die voor benoeming wordt aanbevolen, uit moreel-politieke overwegingen en om iedere schijn van belangenverstrengeling te vermijden op eigen initiatief afziet van het meestemmen over de benoeming. Alhoewel het uitgangspunt is dat zeer terughoudend moet worden omgegaan met het inperken van het stemrecht van gekozen volksvertegenwoordigers, laat de wet de betrokkenen de ruimte daarin een eigen afweging te maken.

Artikel 27. Besluitenlijst In dit artikel wordt geregeld dat de griffier een besluitenlijst opstelt. Bepaald is wat de besluitenlijst in ieder geval moet inhouden. Notulen worden niet gemaakt. Wel worden alle vergaderingen van de raad met beeld- en geluidsopnamen geregistreerd en als videoverslag beschikbaar gesteld.

Artikel 28. Ingekomen stukken Omtrent de (aan de raad gerichte) ingekomen stukken worden alleen voorstellen gedaan en besluiten genomen van procedurele aard, bijvoorbeeld ter kennisneming, in handen stellen van het college. Er vindt geen inhoudelijke discussie over de stukken plaats. Een lid van de raad kan gemotiveerd voorstellen de behandeling op een andere wijze te doen. De inhoud van het stuk kan dan ter sprake worden gebracht.

Artikel 29. Toepassing reglement op besloten vergaderingen Artikel 29 bepaalt dat de bepalingen van het reglement van orde van de gemeenteraad van Eindhoven van overeenkomstige toepassing zijn op een raadsvergadering achter gesloten deuren. Hierbij kan onder meer gedacht worden aan de bepalingen omtrent het tijdig verzenden van stukken, het recht van amendement, het recht van motie en het maken van het verslag.

Artikel 30. Verslag besloten vergadering In artikel 30 wordt uitwerking gegeven aan artikel 23, derde lid, van de wet. In overeenstemming met de bepaling over de besluitenlijst van de raadsvergadering is de griffier ook verantwoordelijk voor de besluitenlijst van een besloten vergadering, die ter inzage ligt bij de griffier (eerste lid).

35

Inboeknummer

Artikel 31. Opheffing geheimhouding In de in artikel 31 aangehaalde artikelen wordt aan de raad de mogelijkheid geboden de geheimhouding van stukken op te heffen; stukken die niet per se aan hen behoeven te zijn overgelegd. Het kan dus (zie bijvoorbeeld artikel 86, tweede lid, van de wet) gaan om de situatie dat de burgemeester geheimhouding heeft opgelegd ten aanzien van stukken die de burgemeester aan de meningsvormende vergadering heeft overgelegd. De meningsvormende vergadering kan dan aan de raad verzoeken de geheimhouding op te heffen (indien de burgemeester daar niet toe bereid is). In het onderhavige artikel is nu ter zake een overlegverplichting opgenomen waardoor recht wordt gedaan aan het principe van hoor en wederhoor. Op grond van artikel 25, derde en vierde lid, van de wet, kan geheimhouding worden opgelegd door het college, de burgemeester en een commissie, ieder ten aanzien van stukken die zij aan de raad of aan leden van de raad overleggen. De opgelegde geheimhouding met betrekking tot aan de raad overgelegde stukken vervalt, indien de raad de oplegging niet in zijn eerstvolgende vergadering die volgens de presentielijst door meer dan de helft van het aantal zitting hebbende leden is bezocht, wordt bekrachtigd.

Als de raad niet van plan is de opgelegde geheimhouding te bekrachtigen, kan het orgaan dat geheimhouding heeft opgelegd in een besloten vergadering met de raad overleg voeren. Deze besloten vergadering kan dan gaan om de vraag waarom de raad de geheimhouding wil opheffen door deze niet te bekrachtigen. Als de raad een opgelegde geheimhouding opheft of niet bekrachtigt, wil dat niet zeggen dat de desbetreffende stukken dan “automatisch” openbaar zijn. De Wet openbaarheid van bestuur (Wob) is nog steeds op deze stukken van toepassing. Wanneer om openbaarmaking wordt verzocht moet dat verzoek dus aan de uitzonderingsgronden in de Wob worden getoetst om tot een besluit te komen over het al dan niet openbaar maken van de betreffende documenten. Dan kan uiteraard blijken dat er inmiddels geen grond meer is om openbaarmaking te weigeren.

Artikel 32. Toehoorders en pers Voor de pers is ruimte gereserveerd op de publieke tribune. Het publiek dient plaats te nemen op de aangewezen publieke tribune. Wanneer de orde op de tribune wordt verstoord, kan de voorzitter op grond van artikel 26 van de wet

36

Inboeknummer

optreden. De voorzitter kan de ordeverstoorders aanzeggen de vergadering te verlaten. Indien toehoorders de raadsvergadering herhaaldelijk verstoren, kan de voorzitter deze toehoorders de toegang tot de raadsvergadering voor ten hoogste drie maanden ontzeggen.

Artikel 33. Geluid- en beeldregistraties Aangezien de vergaderingen van de raad in principe openbaar zijn, kunnen radio- en tv-stations geluid- en beeldregistraties maken. Dit is uiteraard niet het geval als het een besloten vergadering betreft. Wel dient rekening gehouden te worden met de privacy van insprekers of publiek. Raadsleden daarentegen hebben een publieke functie. Het is mogelijk om een aanwijzing te geven dat publiek slechts vanaf een bepaalde afstand in beeld mag worden gebracht. Ook kan een aanwijzing zijn dat burgers die inspreken niet gefilmd mogen worden, uiteraard in overleg met de insprekers. Mogelijk hebben zij geen probleem met beeldregistraties.

Artikel 34. Amendementen en subamendementen Elk lid van de raad kan wijzigingen op het voorstel van het college aan de raad of op initiatiefvoorstellen indienen ter behandeling in de raad, de zogenaamde amendementen. Wanneer een amendement is ingediend, kan dit voor een ander raadslid aanleiding zijn, op dit amendement nog weer een wijziging voor te stellen, het subamendement. Een (sub)amendement kan ingediend worden op een voorgesteld besluit, dat aanhangig is. De beraadslaging over het (sub)amendement vindt plaats in ten hoogste twee termijnen. Indien (in uitzonderlijke situaties) een ingediend amendement verdere beraadslaging noodzakelijk maakt, kan de raad besluiten tot een derde termijn (artikel 18). Het recht van amendement is neergelegd in artikel 147b van de wet. Dit artikel verplicht de raad nadere regels te stellen. Deze nadere regels staan in artikel 34. Op basis van artikel 147b, tweede lid, juncto artikel 147a, tweede lid, van de wet is de raad verplicht een amendement te behandelen, overeenkomstig de door de raad vastgestelde regels. Uit de bewoordingen van artikel 147b, tweede lid, van de wet blijkt dat het recht om amendementen in te dienen aan elk individueel raadslid toekomt; drempelsteun is derhalve niet vereist (MvT, Kamerstukken II 2000/01, 27751, 3, p. 109).

37

Inboeknummer

Artikel 35. Moties In artikel 1 is de definitie van het begrip ‘motie’ gegeven. Een ‘motie’ is een voorstel tot het doen van een uitspraak. Het kan gaan om het uitspreken van een wens (van inhoudelijke, politieke of procedurele aard), het uitspreken van instemming dan wel afkeuring over bepaalde ontwikkelingen of om het doen van een verzoek. Een motie betreft dus niet een concreet besluit dat op rechtsgevolg is gericht; een motie heeft geen juridische, maar een politieke betekenis. Daarom is het college formeel niet aan een motie gebonden of tot uitvoering ervan verplicht. Wel kan het naast zich neerleggen van een motie door het college leiden tot een vertrouwensbreuk tussen raad en college en hieruit kan het college dan zijn consequentie trekken. Voor wat betreft de besluitvormingsprocedure omtrent een motie wordt opgemerkt dat over een motie een apart besluit wordt genomen. Voor de beraadslaging over een motie over een aanhangig onderwerp geldt dat deze niet plaatsvindt in afzonderlijke termijnen, maar gelijktijdig met de beraadslaging over het onderwerp waarop de motie betrekking heeft (tweede lid). In de wet wordt één specifieke motie uitgewerkt, namelijk in artikel 49. Dit betreft de “motie van wantrouwen” waarbij de raad uitspreekt het vertrouwen in een wethouder te hebben verloren.

Het is een wethouder niet toegestaan om na een aangenomen motie van wantrouwen aan te blijven. Indien diegene zelf niet opstapt, dient de raad actie te ondernemen.

Artikel 36. Vrije moties Een vrije motie is een motie over een onderwerp dat niet op de agenda van de raad staat. Het is elke raadsvergadering mogelijk om een vrije motie in te dienen. Een actuele motie moet in beginsel worden ingediend voor 12.00 uur op de dag voorafgaand aan de vergadering. In lid 2 is opgenomen dat de agendacommissie de indieners adviseert over de vrije motie. Dit advies kan inhouden dat de indiener wordt geadviseerd de motie niet in te dienen, maar bijvoorbeeld als rondvraag in de meningsvormende vergadering in te brengen. Het advies kan door de indiener naast zich worden neergelegd.

Artikel 37. Initiatiefvoorstel Het is primair de taak van het college om aan de raad de nodige voorstellen te doen, maar raadsleden kunnen ook zelf een voorstel voor een ontwerpverordening of ontwerpbeslissing ter behandeling bij de raad indienen.

38

Inboeknummer

Hiervoor is het recht van initiatief toegekend. In artikel 147a, eerste lid, van de wet is dit uitgewerkt. Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat de raad regelt op welke wijze een initiatiefvoorstel voor een verordening wordt ingediend en behandeld. In artikel 36 wordt de procedure geregeld. Zo wordt een initiatiefvoorstel ter kennis gebracht aan het college. De raad, bij monde van de agendacommissie, kan bepalen dat het eerst inhoudelijk in een meningsvormende vergadering wordt behandeld. Dit is de praktijk in Eindhoven. Een initiatiefvoorstel wordt in de eerstvolgende raadsvergadering aangeboden en toegelicht, waarna het wordt verwezen naar de meningsvormende vergadering.

Artikel 38. Voorstel van het college aan de raad Artikel 38 heeft betrekking op het agenderingsrecht van de raad. De raad is de enige die een voorstel voor een verordening of een ander voorstel dat het college heeft voorbereid kan agenderen. Als het college het voorstel heeft voorbereid, betekent dit niet dat het college het door hen voorbereide voorstel kan intrekken indien het college van oordeel is dat verdere behandeling van het voorstel niet wenselijk is (bijvoorbeeld omdat zij een voorstel willen wijzigen). De raad moet hier toestemming voor geven (eerste lid). Indien de raad van oordeel is dat een voorstel voor een verordening of een ander voorstel niet voldoende is voorbereid, kan de raad het voorstel voor een verordening of een ander voorstel op grond van het tweede lid nogmaals voor advies aan het college zenden. De raad kan het college bijvoorbeeld verzoeken het voorstel voor een verordening of ander voorstel nader te onderbouwen. De agendacommissie bepaalt echter wanneer het voorstel voor een verordening of ander voorstel, dat door het college verder voorbereid is, opnieuw wordt behandeld. De raad kan dit in dezelfde raadsvergadering laten weten hoe ze dat wensen, de agendacommissie zal in haar vergadering de daadwerkelijke agendering voorstellen.

Artikel 39. Interpellatie Het recht van interpellatie is nader geregeld in artikel 155 van de wet. Het interpellatierecht ligt in het verlengde van het mondelinge vragenrecht. Beide instrumenten hebben betrekking op het afleggen van verantwoording door het college of de burgemeester voor het door hen gevoerde bestuur. Een interpellatie is een “zwaarder” instrument dan mondelinge of schriftelijke vragen

39

Inboeknummer

en is bedoeld voor onderwerpen van meer bestuurlijk/politiek gewicht. Het gaat om een recht van een volksvertegenwoordiger om tijdens een vergadering over een niet geagendeerd onderwerp inlichtingen aan het college of de burgemeester te vragen. Daarvoor is verlof van de raad voor nodig. De raad heeft de ruimte om eigen beleid te ontwikkelen. In artikel 39 is dit neergelegd. Zo is in lid 3 bepaald dat toestemming tot het houden van de interpellatie wordt verleend indien het verzoek na stemming wordt gesteund door ten minste negen leden. Ook wordt in artikel 39 de volgorde van spreken geregeld. In lid 9 is tenslotte bepaald dat de interpellant de gelegenheid heeft om een motie in te dienen aan het einde van de interpellatie.

Artikel 40. Schriftelijke vragen Op grond van artikel 155 van de wet kan een raadslid aan het college of aan de burgemeester mondeling of schriftelijk vragen stellen. In dit artikel van het Reglement wordt het stellen van schriftelijke vragen geregeld. Het vragenrecht geeft aan de leden van de raad het recht informatie te vragen over aangelegenheden die tot de bevoegdheid van het college of de burgemeester behoren. Het karakter van deze vragen is primair van informatieve strekking. Op grond van deze bepaling kan een raadslid schriftelijke vragen stellen aan het college of de burgemeester, al naar gelang wie verantwoordelijk is. Het college dient de vragensteller gemotiveerd in kennis te stellen, indien de beantwoording niet binnen de gestelde termijnen kan plaatsvinden. Wanneer de antwoorden van het college of van de burgemeester daartoe aanleiding geven, heeft het betrokken raadslid de mogelijkheid om nadere inlichtingen te vragen. Diegene kan ook verzoeken om het onderwerp te agenderen voor een commissievergadering, of diegene kan een interpellatie aanvragen.

Artikel 41. Inlichtingen In artikel 41 wordt een procedurele uitwerking gegeven van de inlichtingenplicht die het college en de burgemeester hebben ten opzichte van de raad. De passieve inlichtingenplicht als bedoeld in artikel 169, derde lid, van de wet is de klassieke informatieplicht die het college opdraagt de door de raad gevraagde inlichtingen te verstrekken, tenzij het openbare belang zich daartegen verzet. Dit recht om inlichtingen te vragen komt eveneens toe aan individuele raadsleden. Daarmee wordt voorkomen dat een raadsmeerderheid om (partij)politieke redenen belemmeringen opwerpt tegen het vragen van inlichtingen door een raadslid of raadsminderheid. Wel kan de raad via het

40

Inboeknummer

reglement van orde op grond van doelmatigheidsoverwegingen een zekere ordening aanbrengen in de wijze waarop het inlichtingenrecht wordt uitgeoefend. De raad gaat immers over de agenda en de vergaderorde. De weigeringsgrond ‘strijd met het openbaar belang’ is, zo blijkt uit de bewoordingen van artikel 169 van de wet, wettelijk objectief en algemeen omschreven. Het moet dan gaan om zwaarwegende belangen. In de praktijk bestaan verschillende wettelijke en politieke figuren om als de raad en het college met elkaar te communiceren buiten de openbaarheid. De openbaarheid van stukken en vergaderingen bijvoorbeeld kan al dan niet tijdelijk worden opgeheven. Vervolgens kent de wet een algemene actieve inlichtingenplicht. Artikel 169, tweede lid, van de wet verplicht het college uit eigen beweging de raad alle inlichtingen te verstrekken die de raad nodig heeft voor de uitoefening van zijn taak. Het college moet permanent nagaan welke informatie de raad behoeft voor een goede taakvervulling. Hier liggen grote politieke risico’s als de raad het college in het ongewisse laat over de aard en omvang van de gewenste informatie. In het geval dat raad en college daarover geen afspraken maken is de kans groot dat het college de raad veiligheidshalve overstelpt met stukken. Van controleren komt dan weinig terecht.

Dezelfde risico’s doen zich voor met betrekking tot een tweede actieve, meer specifieke inlichtingenplicht. Artikel 169, vierde lid, van de wet verplicht het college de raad vooraf te informeren over de voorgenomen uitoefening van een bestuursbevoegdheid als bedoeld in artikel 160, eerste lid, onder e, f, g en h, van de wet indien de toepassing daarvan ingrijpende gevolgen kan hebben voor de gemeente of indien de raad daarom verzoekt. Het college mag dan niet eerder een besluit nemen dan nadat de raad in de gelegenheid is gesteld zijn wensen en bedenkingen naar voren te brengen. De term ‘ingrijpend’ is in de wet niet nader omschreven. De raad en het college dienen, op basis van de situatie in de eigen gemeente, tot een afbakening te komen. De wetgever heeft destijds het oog gehad op substantiële financiële gevolgen van privaatrechtelijke overeenkomsten. De raad en het college moeten hier derhalve zelf een modus in vinden.

Artikel 42. Vragenhalfuur In deze bepaling is het stellen van mondelinge vragen geregeld. Ook dit is een nadere invulling van het vragenrecht, zoals bedoeld in artikel 155 van de wet. Om er voor te zorgen dat de portefeuillehouder zich kan voorbereiden op een adequaat antwoord tijdens de raadsvergadering, moeten de vragen om uiterlijk 12.00 uur op de dag van de vergadering worden aangeleverd.

41

Inboeknummer

Artikel 43. Uitleg reglement, artikel 44. Intrekking oude reglement en artikel 45. Inwerkingtreding en citeertitel Deze artikelen behoeven geen toelichting.

42