RIS324709 Bijlage

Perspectief op de woningmarkt Tekstvak links

Tekstvak rechts

CPB - februari 2026 Bastiaan van Oostveen, Jort Sinninghe Damsté, Jurre Thiel

Perspectief op de woningmarkt De woningmarkt werkt als een ladder waarop iedereen zo hoog mogelijk probeert te komen. Rijkdom en beleid zijn bepalend voor wie in welke woning terechtkomt

Problemen Er zijn te weinig woningen doordat bouw vaak niet mag of te weinig oplevert: er is niet voor iedereen plek op de ladder Een aantal mensen woont in een ongeschikte, te dure of geen woning: zij komen niet op de best passende trede

Wie woont waar?

Vormen van steun

Rijkere huishoudens klimmen (hoger) op de ladder en wonen in aantrekkelijkere woningen op gewilde locaties

De overheid helpt verschillende groepen huishoudens om (hoger) op de ladder te komen. Belangrijke vormen zijn:

Zorg ervoor dat nieuwbouw flexibeler kan reageren op een verandering in de vraag naar woningen

hypotheekrenteaftrek

huurtoeslag

sociale huur

Zonder nieuwe woningen geldt: als iemand op de ladder omhoog gaat, moet iemand anders omlaag

Kies waar betaalbare woningen komen

Bouw voordelen af

Binnen steden: Aantrekkelijke locaties, maar duur. Alleen met overheidssubsidie betaalbaar

Je kunt beter bestaande steun afschaffen, dan nieuwe steun toevoegen voor een andere groep

Buiten steden: makkelijker om betaalbare woningen te bouwen, maar op minder gunstige plekken

© Centraal Planbureau, Den Haag 2026 CPB PUBLICATIE - Perspectief op de woningmarkt

Pagina 2 van 42

Kijk naar de woningmarkt in geheel: keuzes in bijv. vrije huur kunnen onbedoeld effect hebben op andere sectoren

Samenvatting De toegankelijkheid van de woningmarkt is een hardnekkig maatschappelijk probleem. Een aanzienlijke groep huishoudens heeft geen woning, een te dure woning of een ongeschikte woning Hoewel deze problemen breed worden gevoeld, lijken ze lastig op te lossen: goedbedoeld beleid om huren van te bevriezen, leidt onbedoeld tot minder woningbouw en de doelen voor woningbouw worden niet gehaald. Iedereen is het eens over de grote problemen op de woningmarkt, maar toch blijft een daadwerkelijke oplossing uit. Hoe kan dat? Om beter te begrijpen wat het probleem is, ontwikkelen we een denkkader rond twee vragen: hoe wordt de woonruimte verdeeld en hoe komt het woningaanbod tot stand? Bij de verdeling staat de keuze van huishoudens centraal: waar gaan ze wonen, gegeven de woningvoorraad zoals die nu is? Bij het woningaanbod staan de keuzes van ontwikkelaars, waaronder woningcorporaties, centraal: wanneer bouwen zij woningen, hoe groot zijn die en waar bouwen zij die? In beide gevallen bespreken we hoe overheidsbeleid deze keuzes beïnvloedt: waarom zou de overheid willen ingrijpen en welke afwegingen spelen daarbij? Tot slot laten we zien welke uitkomsten dit beleid bedoeld en onbedoeld veroorzaakt. Huishoudens en ontwikkelaars reageren namelijk op beleid, wat weer voor veranderingen in woningprijzen, huren en het woningaanbod zorgt.

Een analyse die deze doorwerking negeert, leidt vaak tot de verkeerde conclusie. Zo mist ze hoe lagere prijzen vandaag tot een kleiner aanbod leiden of hoe ingrijpen in de ene sector van de woningmarkt de andere negatief kan beïnvloeden. Om de verdeling van woningen te begrijpen, zien we de woningmarkt als een ladder, waarbij zonder overheidsingrijpen rijkere huishoudens in de meest aantrekkelijke woningen wonen. Woningen sorteren we op basis van aantrekkelijkheid, waarbij vooral de afstand tot werk en voorzieningen een rol speelt. Daarnaast wordt de aantrekkelijkheid van een woning bepaald door de woonoppervlakte, de afwerking en de duurzaamheid van het gebouw. Hoewel huishoudens verschillen in hun voorkeuren, geldt in algemene zin dat iedereen, indien betaalbaar, liever een beter gelegen of grotere woning heeft. Omdat rijkere huishoudens meer kunnen betalen, komen zij in een ongereguleerde markt in aantrekkelijkere woningen terecht. Als er te weinig woningen zijn, vallen de armste huishoudens van de ladder. Het bouwen van woningen geeft hen een woning. Daarnaast schuiven, via doorstroming, andere huishoudens ook een plekje omhoog op de woningladder. In de praktijk bepaalt de toegang die een huishouden heeft tot de sociale huur of koopmarkt mede hoe aantrekkelijk hun woning is. Bij huurwoningen kan de huur worden gereguleerd tot een niveau onder de markthuur.

Hierdoor willen meer huishoudens in gereguleerde huurwoningen wonen dan er beschikbaar zijn, zodat het toewijzingsmechanisme bepaalt wie deze woningen krijgt. De toegang tot deze woningen kan worden beperkt, bijvoorbeeld met inkomenseisen. Daarnaast kan een expliciet verdelingsmechanisme worden gebruikt, zoals een wachtlijst. Huurders met toegang tot de gereguleerde woning komen daardoor hoger op de woningladder terecht. In de koopsector kan het kopen van een woning worden gestimuleerd door bijvoorbeeld het kopen van een eigen woning te subsidiëren. Huishoudens dragen dan niet langer de volledige kosten van een woning en komen daardoor in aantrekkelijkere en vooral grotere woningen terecht. Voor andere huishoudens wordt de toegang tot de koopmarkt juist beperkt door hun leencapaciteit. Huishoudens in deze situatie hebben dan de keuze tussen een aantrekkelijkere huurwoning en een minder aantrekkelijke koopwoning. Kiezen zij voor de tweede optie, dan komen zij lager op de woningladder terecht. Beleid in de ene sector heeft dus effect op de verdeling in de andere. Beleid is effectiever als het hier rekening mee houdt.

CPB PUBLICATIE – Perspectief op de woningmarkt

Pagina 3 van 42

Om een “race to the top” te voorkomen, is het beter om ondersteuning voor insiders af te bouwen dan nieuwe steunmaatregelen te introduceren. Door het ondersteunen van een groep neemt de vraag naar woonruimte toe, wat de krapte op de woningmarkt juist groter maakt. Het ondersteunen van een huidige probleemgroep verergert dit probleem en creëert het risico van een “race to the top”, waarin dan weer de ene, dan weer de andere groep extra ondersteuning behoeft. De woonkansen van de ene groep gaan namelijk altijd ten koste van de andere, zolang het aanbod niet toeneemt. Aan de andere kant ontvangen bijna alle huishoudens momenteel ondersteuning, bijvoorbeeld in de vorm van hypotheekrenteaftrek of omdat ze in de sociale huur wonen. Als men een bepaalde groep wil helpen, kan men dus ook de voordelen voor andere groepen verminderen: dit verbetert de woonkansen van deze groep én drukt de totale vraag naar woonruimte. Het beperken van het woningaanbod kan maatschappelijke voordelen zoals natuurbescherming hebben, maar pakt wel slechter uit voor woningzoekenden dan voor woningeigenaren. Er zijn veel ruimtelijke restricties die de kwaliteit van de leefomgeving beogen te beschermen. Deze zorgen ervoor dat er minder gebouwd kan worden en zorgen daarmee voor een lager woningaanbod.

De maatschappelijke kosten van een lager woningaanbod slaan wel disproportioneel neer bij outsiders op de woningmarkt. Woningen worden namelijk duurder en zijn moeilijker te vinden. Woningeigenaren profiteren juist, omdat de waarde van hun woning stijgt. De nieuwbouwproductie wordt ook beïnvloed door het rendement op woninginvesteringen. Een woning vergt een grote investering. De financiering van de bouw hangt af van de sector van de woningmarkt waarin de bouw plaatsvindt. Koopwoningen worden gefinancierd door hypotheken van bewoners. Het beperken van leenruimte zorgt ervoor dat er minder krediet beschikbaar is om koopwoningen te bouwen. Corporatiewoningen worden gefinancierd met de huurinkomsten van bestaande woningen. Omdat corporaties minder afhankelijk zijn van kapitaalmarkten, kunnen ze een lagere huur vragen. Maar lagere huurinkomsten zorgen ook voor een beperking van het aantal woningen dat gebouwd kan worden. Hogere huren verruimen dus de investeringsmogelijkheden voor corporaties. Beleidsmakers staan bij woningbouw voor een afweging: in hoeverre subsidiëren zij betaalbare woningen op aantrekkelijke binnenstedelijke locaties, en in hoeverre wonen huishoudens met een laag inkomen op minder aantrekkelijke plekken. Binnenstedelijke woningen zijn duur, waardoor het lastig is om hier betaalbare woningen met bepaalde kwaliteit en oppervlakte op te leveren.

Betaalbaarheid op zulke locaties vereist doorgaans subsidie om betaalbaarheidseisen voor bouwers rendabel te maken of om huishoudens direct te ondersteunen. Als er duurdere woningen worden gebouwd, zorgt dit grotere aanbod er ook voor dat woningen betaalbaarder worden. Door doorstroming komen elders goedkopere woningen vrij voor huishoudens met een laag inkomen. Er kunnen ook meer woningen op buitenstedelijke locaties worden gebouwd, ten koste van natuur en landbouw. Omdat deze locaties minder aantrekkelijk zijn en bouwen hier goedkoper is, zijn deze woningen intrinsiek betaalbaarder. Welke optie ook gekozen wordt, er komen meer betaalbare woningen vrij voor huishoudens met een laag inkomen: het belangrijkste verschil is wáár deze staan. Betaalbare woningen kunnen makkelijker en met minder subsidie gerealiseerd worden door kleiner te bouwen en kritisch naar kwaliteitseisen te kijken. Omdat de woningvraag moeilijk te voorspellen is, vergt een duurzame oplossing dat de woningmarkt voldoende flexibel is. Het huidige woningtekort komt doordat de groei van het aantal huishoudens moeilijk voorspelbaar bleek en het woningaanbod traag reageert op een stijgende woningvraag. Het woningaanbod kan flexibeler inspelen op een moeilijk voorspelbare vraag door het verkorten van procedures. Ook stabiel beleid helpt.

Frequente beleidswijzigingen kunnen het investeringsklimaat schaden, ook als afzonderlijke maatregelen op lange termijn voordelen hebben. Daarnaast is er een risico dat, tegen de tijd dat het beleid is ingevoerd, de situatie alweer is veranderd. Om de verdeling van woningen beter te laten inspelen op veranderende omstandigheden, helpt het om doorstroming te verbeteren.

CPB PUBLICATIE – Perspectief op de woningmarkt

Pagina 4 van 42

1

Inleiding

De afgelopen jaren zijn er toenemende zorgen over de toegankelijkheid van de woningmarkt, en blijkt het lastig voor beleidsmakers deze te verbeteren. Er is een breed palet aan maatregelen ingezet om woningen goedkoper te maken, vaak met een focus op specifieke doelgroepen of knelpunten, of door de nieuwbouw aan te zwengelen. Tegelijkertijd blijkt de praktijk weerbarstig en creëren goedbedoelde oplossingen regelmatig nieuwe obstakels: verlichting voor de ene groep vergroot de druk voor een andere groep of belemmert nieuwbouw, en bestaande belangen en uitvoeringsrealiteiten leiden tot weerstand of vertraging. We ontwikkelen een denkkader om de toegankelijkheid van de woningmarkt beter te begrijpen. Onder toegankelijkheid vallen drie vragen: kan iemand een woning vinden, is iemands woning betaalbaar gegeven zijn financiële positie en hoe goed past de woning bij iemand? 1 Deze vragen raken aan de kern van de vormgeving van de woningmarkt: hoeveel woningen zijn er en wie woont er waar? Deze problemen hangen ook met elkaar samen: een huishouden kan bijvoorbeeld de keuze hebben tussen een dure en een ongeschikte woning. Andere problemen die raken aan de woningmarkt, zoals verduurzaming van de woningvoorraad of de relatie tussen de woningmarkt en de macro-economie, laten we buiten beschouwing.

Toegankelijkheidsproblemen op de woningmarkt maken het moeilijker om een passende woning te vinden, maar ze kunnen ook doorwerken op andere terreinen. Een beperkte toegankelijkheid is op zichzelf al problematisch voor sommige huishoudens. Daarnaast wijst onderzoek erop dat hoge woningprijzen samenhangen met het krijgen van minder kinderen (Fazio et al. 2025; Couillard 2025). De “housing theory of everything” gaat nog verder en suggereert dat een woningtekort bijdraagt aan uiteenlopende maatschappelijke problemen (Myers, Bowman en Southwood 2021). Zo kan schaarste in grote steden productiviteitsgroei belemmeren omdat mensen niet naar de beste banen kunnen verhuizen of klimaatverandering verergeren omdat huishoudens die buiten de stad wonen vaker de auto gebruiken. Hoe sterk deze verbanden zijn, is onderwerp van lopend onderzoek en discussie; we kunnen hierover dus geen definitieve uitspraak doen. Deze publicatie begint met een denkkader, bespreekt dan de belangrijkste problemen op de Nederlandse woningmarkt en eindigt met een aantal brede beleidsrichtingen. In hoofdstuk twee ontwikkelen we, op basis van de wetenschappelijke literatuur, een denkkader om de werking van de woningmarkt te begrijpen. Hier staan we ook stil bij de redenen waarom de overheid zou willen ingrijpen op de woningmarkt en welke effecten dat heeft.

In hoofdstuk drie laten we zien wat nu de belangrijkste toegankelijkheidsproblemen op de Nederlandse woningmarkt zijn en leggen we deze aan de hand van het denkkader uit. Hoofdstuk vier bevat brede beleidsrichtingen om deze problemen aan te pakken, zowel door het woningaanbod te vergroten als door het anders te verdelen.

In beleidstermen worden deze vragen opeenvolgend aangeduid met “toegankelijkheid”, “betaalbaarheid” en “vraaggerichtheid”. Wij hebben het hier dus over een bredere definitie van toegankelijkheid, zoals die meer in het dagelijks spraakgebruik wordt gebruikt.

1

CPB PUBLICATIE – Perspectief op de woningmarkt

Pagina 5 van 42

2 Hoe werkt de woningmarkt?

CPB PUBLICATIE – Perspectief op de woningmarkt

Pagina 6 van 42

We bespreken de werking van de woningmarkt aan de hand van twee vragen: hoe worden woningen verdeeld en hoe ontstaat het woningaanbod? Deze indeling staat schematisch in bovenstaande leeswijzer. Bij de verdeling gaat het om de vraag wie, gegeven de bestaande woningvoorraad, waar woont. Daarna bespreken we het aanbod: welke woningen worden gebouwd en waar worden ze gebouwd. We behandelen deze vragen zoveel mogelijk afzonderlijk om de uitleg helder te houden, al beïnvloeden ze elkaar in de praktijk. Deze verbanden staan ook in de leeswijzer en komen terug in onze bespreking. In sectie 2.1 bestuderen we hoe de verdeling van woningen tot stand komt en de rol die beleid daarin speelt. We redeneren daarbij vanuit een gegeven woningvoorraad, wat op zich niet heel onrealistisch is aangezien jaarlijks minder dan 1% van het totale aantal woningen aan de voorraad wordt toegevoegd. We kunnen op deze wijze goed in beeld brengen hoe de verdeling van de beschikbare woonruimte tot stand komt (paragraaf 2.1.1), wat de verhouding van huur- en koopwoningen in de markt beïnvloedt (2.1.2) en in welke opzichten de corporatiesector verschilt van een vrije markt (2.1.3). Hierbij kijken we ook nadrukkelijk hoe verschillende beleidsinstrumenten en economische of demografische ontwikkelingen de uitkomsten op de woningmarkt beïnvloeden.

Daarna laten we in sectie 2.2 de aanname van een gegeven woningvoorraad los en kijken we naar de voorwaarden voor en effecten van woningbouw. We starten met de basisvoorwaarden voor een groter woningaanbod: dat bouwen ruimtelijk mogelijk en toegestaan is, en dat projecten voldoende rendabel zijn (paragraaf 2.2.1). Daarna verdiepen we ons in de financiering (paragraaf 2.2.2) en in de redenen voor en effecten van bouwrestricties (paragraaf 2.2.3). Tot slot bespreken we wat voor woningen er worden gebouwd (bijvoorbeeld groot of klein) en wat dat betekent voor de verdeling op de woningmarkt (paragraaf 2.2.4).

2.1

De verdeling van woningen

2.1.1

De woningmarkt als ladder

Het laddermodel Voor een goed begrip van de woningmarkt, en woningmarktbeleid, is het belangrijk te erkennen dat een woningmarkt zonder overheidsingrijpen een ladderstructuur kent waarin rijkere huishoudens in aantrekkelijkere woningen wonen. De woningvoorraad kent een grote spreiding in de aantrekkelijkheid van woningen: van klein, tochtig en op een onprettige plek naar groot, luxueus en dicht bij gewilde voorzieningen. Dit hele spectrum kunnen we zien als opeenvolgende sporten van een ladder, waarbij op iedere sport één huishouden kan staan. Huishoudens beklimmen deze ladder via verhuizingen 2 en proberen zo hoog mogelijk uit te komen, zonder daarbij te veel in te leveren op hun overige consumptie: aantrekkelijkere woningen zijn immers duurder. Rijkere huishoudens zijn door hun grotere budget doorgaans bereid méér te betalen voor eenzelfde woning dan armere huishoudens. Zo komen in een vrije markt de huishoudens met de meeste financiële middelen het hoogst op de ladder te staan. 3 Een eerste blik op de data leert dat rijkdom en de aantrekkelijkheid van woningen inderdaad hand in hand gaan, maar ook beleid en voorkeuren spelen een belangrijke rol in de verdeling van woningen. In figuur 2.1 links drukken we aantrekkelijkheid uit als de woningwaarde, en beschrijven we rijkdom van

Woningaanpassing kan een alternatief zijn om veranderende woonbehoefte op te vangen, maar kent zijn grenzen. Hierbij verandert de locatie van een woning namelijk niet. 3 Het beeld van de ladder dat in deze publicatie centraal staat, volgt uit de literatuur over housing assignment models beginnend bij Braid (1981). 2

CPB PUBLICATIE – Perspectief op de woningmarkt

Pagina 7 van 42

huishoudens als de financieringsruimte, gegeven hun inkomen en vermogen. 4 We zien hierbij een gestage toename van de mediane woningwaarde met rijkdom, maar ook een duidelijke spreiding bij gegeven rijkdom. Daarbij spelen verschillen in voorkeuren tussen huishoudens een rol. De verdeling wordt bovendien beïnvloed door beleid, via tal van instrumenten die de woningconsumptie van huishoudens stimuleren of remmen. Zo blijkt in figuur 2.1 rechts de sortering voor corporatiewoningen beduidend minder sterk dan voor de veel minder gereguleerde markt voor koopwoningen. In de volgende paragrafen staan we stil bij de belangrijkste mechanismen die ervoor zorgen dat de huishoudens zich in de praktijk niet geheel volgens rijkdom over de woningladder verdelen. Figuur 2.1 Rijkere huishoudens wonen in aantrekkelijkere woningen (links), maar in de sociale huur is dit effect minder sterk (rechts).

Bron: CBS en eigen berekeningen Noot: De financieringsruimte is de som van de maximale hypotheek die een huishouden met zijn inkomen zou kunnen krijgen plus zijn vermogen. Daarmee is het een maatstaf van rijkdom op de woningmarkt, omdat zowel inkomen als vermogen gebruikt kunnen worden om een woning te kopen of huren. De woningwaarde is de WOZ-waarde van de woning.

De aantrekkelijkheid van een woning wordt mede bepaald door de kwaliteit van haar locatie. Hoe aantrekkelijk een woning is, hangt af van eigenschappen als oppervlakte, perceelgrootte en bouwkundige kwaliteit. De aantrekkelijkheid van een woning wordt daarnaast sterk bepaald door de locatie en de mogelijkheden die deze biedt. Daarbij zijn woningen in de nabijheid van voorzieningen (onder andere scholen, winkels, horeca, parken en natuurgebieden) en woningen die goed bereikbaar zijn aantrekkelijker (Roback, 1982). Deze locatievoordelen hangen in grote mate samen met bevolkingsdichtheid. In paragraaf 2.2.4 staan we uitgebreider stil bij dergelijke agglomeratievoordelen. De (gemiddelde) waardering voor deze locatievoordelen blijkt uit de hogere prijzen die in aantrekkelijke steden worden betaald voor woningen ten opzichte van anderszins vergelijkbare woningen daarbuiten (Glaeser et al., 2001). Bij een woningtekort past een deel van de huishoudens überhaupt niet op de ladder, en drijft schaarste onderaan de prijs op van alle woningen. Door de sortering naar rijkdom blijven in een vrije woningmarkt de minst kapitaalkrachtige huishoudens onderaan de ladder staan. Dit kunnen ook huishoudens zijn die zich nog zouden willen vormen, maar gegeven de woningschaarste noodzakelijkerwijs een woning delen. Denk hierbij aan mensen die willen gaan samenwonen.

Als woningen door toegenomen schaarste duurder zijn, kunnen zij

We definiëren financieringsruimte hier als vermogen (bezit minus schulden) plus 3,5 maal het bruto-inkomen. Dit is een ruwe benadering van de precieze financieringsruimte van individuele huishoudens, die afhangt van de persoonlijke situatie en marktomstandigheden.

4

CPB PUBLICATIE – Perspectief op de woningmarkt

Pagina 8 van 42

bijvoorbeeld zo’n keuze uitstellen. Huishoudens die wel op de ladder staan, ondervinden tevens gevolgen van het woningtekort: bij sterkere concurrentie om de onderste woning op de ladder zal deze duurder worden. Aangezien huishoudens bereid zijn iets meer te betalen voor een iets aantrekkelijkere woning, worden de opeenvolgende woningen ook allemaal duurder, tot bovenaan toe. Hogere prijzen leiden ook tot een toename in rijkdom voor bestaande woningeigenaren, met gevolgen voor de verdeling van woningen. De waardestijging of -daling van een woning slaat neer bij de eigenaar en wordt verzilverd bij verkoop. De rijkdom van huishoudens is daarmee niet alleen bepalend voor hun plek op de ladder op een gegeven moment, maar ook een gevolg van hun eventuele positie op de ladder als woningeigenaar op eerdere momenten. Dit geldt in het bijzonder als woningprijzen zich verschillend ontwikkelen tussen deelsegmenten; denk aan sneller stijgende prijzen in de stad. Doordat woningen veel van elkaar verschillen en lastig aan te passen zijn, bestaan dergelijke deelmarkten met verschillende prijsontwikkelingen (Landvoigt et al., 2015). Daarnaast kunnen vermogensverschillen ontstaan tussen huishoudens die op een gunstig en die op een ongunstig moment een woning hebben gekocht. In de praktijk verschillen woningkeuzes ook doordat huishoudens verschillen in hun voorkeuren.

Huishoudens kunnen verschillende voorkeuren hebben, bijvoorbeeld door hun bereidheid om kleiner of groter deel van hun inkomen uit te geven aan wonen: het ene huishouden vindt een betere woning belangrijker dan het andere. Deze afweging tussen wonen en andere uitgaven wordt ook beïnvloed door beleid. Als wonen wordt gesubsidieerd, leidt dat ertoe dat de woningvraag van huishoudens toeneemt: zij willen grotere en luxere woningen. Daarnaast verschillen huishoudens in voorkeuren tussen woningen met een vergelijkbare prijs. Zo woont het ene huishouden liever in een grotere woning buiten de stad, terwijl het andere liever in een kleinere woning in de stad woont. Deze verschillen in consumptievoorkeuren leiden ertoe dat er spreiding ontstaat in de woonkwaliteit van huishoudens met een vergelijkbare rijkdom (zoals we reeds zagen in figuur 2.1 links).

Effecten van demografische, economische en beleidsmatige veranderingen Bij een vaste woningvoorraad kunnen demografische, economische en beleidsmatige veranderingen enkel leiden tot herschikking van huishoudens en aanpassing van woningprijzen. Als één huishouden op de ladder omhoog schuift, betekent dit dat alle huishoudens tussen zijn oude en nieuwe positie één plek lager komen te staan: de sporten van de ladder zijn immers onveranderd. 5 Dit is een fundamentele beperking van de herverdeling op de woningmarkt. Toenemende vraag door beleid of economische of demografische veranderingen zullen daarnaast woningprijzen opdrijven zolang het aanbod niet kan reageren. We geven hieronder voorbeelden om de kernmechanismen te illustreren. Instroom van huishoudens, zoals door migratie, leidt tot een verschuiving van de woningverdeling, een toename van het tekort en hogere woningprijzen in de hele markt. Huishoudens die rijker zijn dan de instromende huishoudens blijven in het nieuwe evenwicht in dezelfde woning, terwijl huishoudens die armer zijn naar beneden schuiven en onderaan het woningtekort toeneemt. Bovendien stijgen prijzen van álle woningen. Doordat huishoudens naar beneden schuiven op de ladder, wonen in de meeste woningen nu rijkere huishoudens dan eerst. Omdat rijkere huishoudens minder prijsgevoelig zijn, stijgt de prijs.

De prijsopdrijvende-effecten van migratie, in ieder geval op korte termijn als het aanbod nog niet reageert, zijn ook empirische vastgesteld in onder meer Miami (Saiz, 2003), Spanje (Sanchis-Guarner, 2023) en Duitsland

We benadrukken dat de ladder en de (her)schikking van huishoudens een gestileerd beeld is. Zo zullen huishoudens in de praktijk niet direct (moeten) verhuizen , bijvoorbeeld door aanwezige huurbescherming. Echter, bij afloop van een huurcontract of verkoop van een woning zal gelden dat de hoogste bieder de woning bemachtigt. Het laddermodel geeft daarom wel degelijk waardevolle inzichten in de relatieve woonconsumptie van huishoudens. 5

CPB PUBLICATIE – Perspectief op de woningmarkt

Pagina 9 van 42

(Unal et al., 2024). Het ligt voor de hand dat ook in Nederland er zo’n prijsopdrijvend effect is, maar het is nog onbekend hoe groot dit is. Brede woonlastenondersteuning drijft woningprijzen op en slaat neer bij huidige woningeigenaren. Denk hierbij aan een woonsubsidie waarop alle huishoudens aanspraak kunnen maken. Zo’n subsidie zal de ordening van de huishoudens op de ladder niet veranderen, omdat huishoudens qua rijkdom niet van volgorde veranderen. Aangezien de voorraad van woningen vaststaat, slaat de subsidie dan volledig neer in de woningprijs en profiteren enkel vastgoedeigenaren. Dit mechanisme geldt ook als de subsidie afhangt van de aantrekkelijkheid van de woning. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn als alleen minder aantrekkelijke woningen subsidie krijgen, zoals in de sociale huur het geval is. De prijs van de woning verandert voor iedereen evenveel, waardoor de uiteindelijke verdeling niet verandert. Als een subsidie niet voor iedereen toegankelijk is, schuiven zij die geen aanspraak maken omlaag op de ladder.

2.1.2

Kopen of huren?

Welke huishoudens in welke woningen wonen, hangt af van hun keuze om te kopen of te huren en daarmee van beleid dat deze keuze beïnvloedt. Huishoudens maken een afweging van de kosten en risico’s van huren en kopen, waarbij individuele voorkeuren ten aanzien van deze risico’s kunnen verschillen. Kosten voor koop en huur worden bovendien beïnvloed door beleid zoals de huursubsidie en fiscale voordelen voor eigen woningbezit, terwijl leennormen van invloed zijn op de prijs van de woning die gekocht kan worden. Dergelijk beleid kan als onbedoeld gevolg hebben dat huishoudens in een andere woning terechtkomen dan ze hadden gewild als ze meer hadden mogen lenen. Een huishouden wil bijvoorbeeld in Amsterdam een huis kopen om in te wonen. Als dat niet kan omdat ze niet voldoende kunnen lenen, kopen ze wellicht een huis buiten Amsterdam of huren ze er een in Amsterdam (omdat ze toch echt in Amsterdam willen wonen). Omdat niet alle huishoudens in gelijke mate beperkt worden, verandert de volgorde van huishoudens op de woningladder.

De keuze van het huishouden De eerste factor die bepaalt of een huishouden koopt of huurt, zijn de kosten van woningeigendom. Een huishouden dat moet kiezen tussen een vergelijkbare huur- en koopwoning kiest de goedkoopste optie. Bij een huurwoning is de prijs van de woning simpelweg de huur. Voor koopwoningen zijn alle kosten van woningeigendom van belang (Poterba, 1984). Dit is de rente op een eventuele hypotheek, maar ook de kosten van onderhoud en belastingen. Omgekeerd worden de kosten van woningeigendom lager als het huishouden verwacht dat woningprijzen in de toekomst zullen stijgen, omdat de andere kosten van woningeigendom tegen deze stijging weggestreept kunnen worden. De gebruikskosten van de woning verschillen bovendien tussen huishoudens: een huishouden dat verwacht snel weer te verhuizen, zal bijvoorbeeld eerder willen huren, omdat verhuizen met hoge kosten gemoeid gaat. In het algemeen geldt: hoe lager de gebruikskosten, hoe hoger de aanschafprijs die een huishouden bereid is voor de woning te betalen. Daarnaast hangt de keuze van kopen of huren af van de risico’s die elke optie met zich meebrengt. Een koopwoning heeft twee risico’s: het prijsrisico en het renterisico (Sinai & Souleles, 2005). Het prijsrisico is het risico dat de waarde van de koopwoning daalt.

Dit kan komen door macro-economische omstandigheden zoals een recessie, maar ook door woningspecifieke factoren zoals tegenvallend onderhoud of een verslechterende buurt. Het renterisico is dat de rente hoger is wanneer de rentevaste periode afloopt, waardoor de maandlasten toenemen. Bij huren bestaat het risico dat de huur in de toekomst verhoogd wordt en dat het huishouden moet verhuizen (Sinai & Souleles, 2005). Naast de directe kosten van kopen of huren, wegen huishoudens ook deze mogelijke risico’s mee bij hun keuze of ze willen kopen of huren.

CPB PUBLICATIE – Perspectief op de woningmarkt

Pagina 10 van 42

Beleid gericht op de koopmarkt Woonsubsidies zijn in de praktijk overwegend gericht op koopwoningen vanwege mogelijke positieve effecten voor het individu en de omgeving. Zowel huur- als koopwoningen kunnen worden gesubsidieerd. In de praktijk is de subsidie voor koopwoningen in de meeste landen, waaronder Nederland, groter. Koopwoningen kunnen worden gesubsidieerd vanwege mogelijke positieve externe effecten van eigenwoningbezit, zoals beter onderhoud (Dietz & Haurin, 2003) en minder criminaliteit (Disney et al., 2023), en om positieve effecten voor de bewoner zelf te stimuleren, zoals vermogensopbouw (Sodini et al., 2023). Hausman et al. (2021) laten zien dat in buurten in Israël waar het aandeel koopwoningen 10%-punt hoger ligt, woningprijzen 1,5-2% hoger zijn. Deze hogere woningprijzen reflecteren het positieve effect dat eigenwoningbezit op andere woningen in dezelfde buurt heeft. Voorgaande studies hebben vooral gekeken naar de effecten van eigenwoningbezit op huishoudens met lagere inkomens; het is dus niet bekend in hoeverre deze positieve effecten ook voor huishoudens met een hoger inkomen gelden. Koopsubsidies en fiscale voordelen verlagen a priori de kosten van woningeigendom, maar drijven woningprijzen op en leiden niet per se tot meer eigenwoningbezit.

Koopsubsidies verlagen in eerste instantie de kosten van woningeigendom, maar leiden ertoe dat huishoudens meer bieden voor woningen. Huishoudens bepalen immers hoeveel ze netto willen betalen voor een woning. Hierdoor verdwijnt het subsidiebedrag grotendeels in de prijs, waardoor vooral bestaande eigenaren profiteren (o.a. Rouwendal & Damen, 2024). Er wordt vaak verondersteld dat het subsidiëren van koopwoningen ertoe leidt dat meer huishoudens kopen in plaats van huren. In de wetenschappelijke literatuur wordt dit effect meestal niet gevonden. Zo had het afbouwen van de hypotheekrenteaftrek in Denemarken voor hogere inkomens geen enkel effect op hun mate van huizenbezit (Gruber et al., 2021). Het zorgde er wel voor dat huishoudens in kleinere woningen gingen wonen. In Denemarken leidde de hypotheekrenteaftrek er ook niet toe dat huishoudens vaker een woning kochten, maar vooral dat ze een aantrekkelijkere woning kochten. Hierbij moet wel worden aangetekend dat het effect voor lagere inkomens anders zou kunnen zijn. Als huishoudens eigen vermogen moeten inbrengen voor de aankoop van een woning, kan de hypotheekrenteaftrek zelfs leiden tot lager eigenwoningbezit (Hilber & Turner, 2014): woningprijzen kunnen zodanig stijgen dat sommige huishoudens onvoldoende vermogen hebben om een koopwoning te betalen. Huishoudens zullen eerder een woning kopen als ze meer mogen lenen.

Dit kan mogelijk negatieve effecten hebben op de stabiliteit van het financiële systeem en huishoudens. Daarom zijn er leennormen ten opzichte van het inkomen (LTI) en de waarde van de woning (LTV) om overkreditering te voorkomen. Strenge leennormen leiden tot lagere woningprijzen omdat aspirant-kopers minder kunnen uitgeven en zorgen voor een groter aanbod van huurwoningen ten koste van koopwoningen (Thiel & Zaunbrecher, 2023; Rouwendal & Sniekers 2023). Huishoudens wier leencapaciteit beperkt is, kiezen voor een huurwoning of moeten genoegen nemen met een koopwoning lager op de woningladder. Dit strookt met figuur 2.1 rechts: huishoudens in de vrije huur wonen over het algemeen in duurdere woningen dan huishoudens in de koopsector met een vergelijkbare financiële positie. Strengere leennormen zorgen dus voor een herordening op de woningladder ten gunste van huishoudens met hogere vermogens en ten koste van huishoudens met lagere vermogens. Daarnaast maken strengere leennormen het ook lastiger voor huishoudens om hun consumptie over hun levensloop te spreiden (Elbourne, Soederhuizen & Teulings, 2020). Een overdrachtsbelasting maakt kopen minder aantrekkelijk en vermindert de mobiliteit van eigenaarbewoners.

Voor zowel koop- als huurwoningen wordt door de eigenaar overdrachtsbelasting betaald bij aankoop, maar bij huurwoning kunnen die kosten verspreid worden over meerdere opeenvolgende bewoners. Een eigenaar-bewoner ervaart daarentegen een prikkel om in zijn huidige woning te blijven wonen. Hoe hoger het tarief van de overdrachtsbelasting, hoe meer huurwoningen er zijn ten opzichte van koopwoningen (Han et al., 2025). Een belasting op huurinkomsten heeft het omgekeerde effect en zorgt voor meer koopwoningen (Thiel & Zaunbrecher, 2023).

CPB PUBLICATIE – Perspectief op de woningmarkt

Pagina 11 van 42

De verhuurbeslissing en huurbeleid Het aandeel huurwoningen hangt ook af van de beslissingen van verhuurders, die vergelijkbare afwegingen maken als huishoudens. Het rendement wordt bepaald door de huur en de kosten die de verhuurder maakt. Net zoals bij een eigenaar-bewoner bestaan deze kosten uit rente, onderhoud en belastingen minus de verwachte waardestijging. Het uiteindelijke aandeel huurwoningen komt tot stand, doordat de huur omhoog of omlaag beweegt tot verhuurders hun doelrendement behalen en huishoudens geen beter alternatief in de koopsector vinden. Het beperken van huurprijsstijgingen verlaagt het risico voor bestaande huurders, maar verhoogt uiteindelijk de gemiddelde huur en beperkt de doorstroming. Een beperking van huurprijsstijgingen voor zittende huurders fungeert als verzekering tegen onverwachte huurstijgingen. Verhuurders compenseren via hogere aanvangshuren of verkopen hun huurwoning aan eigenaar-bewoners. Hierdoor betalen nieuwkomers een hogere aanvangshuur, waardoor de uiteindelijke gemiddelde huur juist hoger uitvalt (Diamond et al., 2019). Bovendien blijven rijkere huishoudens in een minder aantrekkelijke huurwoning zitten, doordat de huur van hun huidige woning steeds lager wordt ten opzichte van andere woningen: er is sprake van een lockin-effect. Opkoopbescherming beperkt aankopen door verhuurders en vergroot zo het aandeel koopwoningen.

Koopstarters profiteren hiervan, maar huishoudens die niet kunnen of willen kopen, ondervinden nadeel van het krappere huuraanbod en de resulterende hogere woningprijzen. Francke et al. (2023) laten zien dat de nieuwe eigenaar-bewoners van de woningen die eerst werden verhuurd inderdaad vaker een hoger inkomen hebben en onder andere ook vaker in Nederland geboren zijn dan de huurders die zij vervangen. Zij vinden bovendien dat het terugdringen van de vraag van investeerders niet hoeft te leiden tot lagere woningprijzen.

2.1.3

Gereguleerde huren en de corporatiesector

Redenen voor beleidsingrijpen De gereguleerde huursector biedt expliciete ondersteuning aan lagere inkomensgroepen, maar dat kan wel negatieve gevolgen voor andere huishoudens hebben. We onderscheiden drie verschillende vormen van regulering: prijsregulering (o.a. maximale huren op basis van het puntensysteem), toegangseisen (o.a. inkomenseisen) en alternatieve toewijzingsmechanismen (o.a. wachtlijsten). Daarbij geldt dat ze op elkaar (kunnen) voortbouwen: prijsregulering bakent een beschermde markt af, toegangseisen leggen vast wie daaraan mogen deelnemen en toewijzingsregels bepalen welk huishouden van de gegadigden de woning krijgt. In het private deelsegment komt vooral de eerste vorm van regulering voor, in het corporatiesegment spelen alle drie een belangrijke rol. In deze paragraaf gaan we dieper in op deze drie verschillende niveaus van huurregulering en hun implicaties. In algemene zin slaagt het beleid er goed in de woonconsumptie voor (armere) huishoudens te waarborgen. De keerzijde is echter dat dit negatieve consequenties hebben voor de beschikbaarheid en betaalbaarheid van woningen voor anderen. Huurregulering is niet alleen bedoeld voor herverdeling, maar ook om ruimtelijke segregatie tegen te gaan. Steden zijn door hoge voorzieningsniveaus doorgaans relatief dure locaties.

Zonder beleid dat de betaalbaarheid poogt te verbeteren, kunnen in extreme gevallen enkel rijkere huishoudens zich permitteren om op de meest aantrekkelijke plekken in de stad te leven. Op andere locaties clusteren dan huishoudens met

CPB PUBLICATIE – Perspectief op de woningmarkt

Pagina 12 van 42

lagere inkomens, met potentiële negatieve gevolgen voor de ontwikkeling van kinderen. 6 Een beperking is dat veel onderzoek over de effecten van de woningmarkt op sociale uitkomsten is gedaan op plekken met een significant andere sociale context, zoals de VS. In Nederland is er bijvoorbeeld relatief weinig ruimtelijke ongelijkheid (Vrookman et al., 2025). Het is onduidelijk in hoeverre dat komt door het woningmarktbeleid, of bijvoorbeeld door de relatief kleine afstanden tussen kern en periferie, het onderwijsbeleid, et cetera.

Effecten van prijsregulering Gereguleerde huurprijzen verminderen het rendement van verhuurders. Huurprijzen worden in veel landen gereguleerd. In Nederland worden huurprijzen in een groot deel van de private markt (lager- en middensegment) en het overgrote deel van het corporatiesegment gemaximeerd via het woningwaardestelsel. Dit ‘puntensysteem’ schrijft voor dat de huur voor een woning van een bepaalde kwaliteit onder een bijbehorend niveau moet blijven. Voor verhuurders betekent dergelijk beleid dat de inkomsten lager liggen (als de markthuur hoger ligt), en in sommige gevallen het benodigde rendement uit verhuur niet gehaald kan worden. Dit geldt zowel voor private verhuurders als voor woningcorporaties, zij het dat woningcorporaties vanwege hun ideële doelstelling in de regel met een lager rendement genoegen nemen. Huurregulering leidt tot een kleiner en minder aantrekkelijk huuraanbod, wat nadelig is voor huishoudens die graag willen huren maar geen gereguleerde huurwoning vinden. Wanneer verhuurders het benodigde rendement niet halen, zal een deel van de huurwoningen verkocht worden aan eigenaarbewoners. Een andere mogelijkheid is dat verhuurders dan minder in onderhoud aan en/of verbetering van de woning investeren om ondanks de prijsregulering het beoogde rendement te halen.

Dit leidt respectievelijk tot vermindering van kwantiteit en kwaliteit van woningen in het gereguleerde huursegment. Huishoudens die graag willen huren, kunnen zo moeilijker een woning vinden die bij hen past. Bovendien kan de toegenomen krapte op de huurmarkt leiden tot hogere huurprijzen in het resterende ongereguleerde segment. Als het woningaanbod niet vaststaat, heeft huurregulering tevens invloed op de woningbouw (zie paragraaf 2.2.2). Er is daarmee een belangrijke uitruil tussen betaalbaarheid en beschikbaarheid in de huursector, ook bij woningcorporaties. Bij gereguleerde huren onder de marktprijs ontstaat tevens een vraagoverschot, wat kan leiden tot minder goede matches tussen huurders en hun woning. Er zijn niet alleen minder huurwoningen van een bepaalde kwaliteit beschikbaar, maar er zijn ook meer huishoudens die tegen de gecontroleerde prijs een van die woningen zouden willen bewonen. Door het ontbreken van een biedsysteem gaan woningen niet langer naar diegene die de woning het meest waard vindt. Indien er geen alternatief verdelingsmechanisme is, zoals de wachtlijstsystematiek in de Nederlandse corporatiesector die we verderop bespreken, zouden huishoudens op willekeurige wijze verdeeld worden over de beschikbare woningen. Hiermee is de kans groot dat er mismatches ontstaan tussen de woonvoorkeuren van het huishouden en de eigenschappen van de woning.

Huishoudens zouden in principe door te ruilen (na enige onderlinge compensatie) er beiden op vooruit kunnen gaan. De verdeling van de beschikbare woonruimte is volgens die maatstaf niet efficiënt (Glaeser & Luttmer, 2003).

Toegangseisen en begunstigden Wie profijt heeft van de lage, gereguleerde huurprijzen wordt bepaald door de gestelde toegangseisen. In Nederland wordt de toegang tot het gereguleerde segment primair verleend op basis van het huishoudinkomen. Bij specifieke huisvesting voor bijvoorbeeld ouderen, jongeren of gezinnen worden soms aanvullende eisen gesteld. Door lagere prijzen in het ‘beschermde’ segment van de woningmarkt profiteren

6 Zo laten Chetty et al. (2016) zien dat als kinderen op jonge leeftijd vanuit een gebied in de VS met veel armoede verhuizen (met overheidssteun) naar een gebied met weinig armoede, zij als volwassene aanzienlijk meer verdienen en minder vaak een celstraf krijgen.

CPB PUBLICATIE – Perspectief op de woningmarkt

Pagina 13 van 42

diegenen die daar toegang toe hebben én er daadwerkelijk huisvesting vinden. Arme huishoudens kunnen door de lagere prijzen een aantrekkelijkere woning bewonen dan zij anders zouden doen. Zij komen daarmee hoger op de ladder, maar bij een gegeven voorraad gaat dit wel ten koste van iemand die zonder regulering en toegangseisen in de betreffende woning zou hebben gewoond. Eisen aan toegang tot een ‘beschermde’ deelmarkt kunnen ook op andere kenmerken betrekking hebben zoals beroep of werklocatie; de gevolgen zijn vergelijkbaar (Landvoigt et al., 2014). Blijvend voordeel in de gereguleerde huursector leidt tot minder mobiliteit op de woningmarkt. Huishoudens die in een gereguleerde huurwoning wonen, hebben profijt van de lagere huurprijs die voor die woning geldt. Bij een stijging van hun inkomen zouden zij normaliter een aantrekkelijker woning wensen, maar het huurvoordeel dat zij genieten compenseert (ruimschoots) voor het verschil in aantrekkelijkheid. Zij moeten daardoor een flink stap op de ladder kunnen maken om de gereguleerde sector daadwerkelijk te verlaten. Diamond et al. (2019) vinden inderdaad dat rent control in San Francisco leidt tot 20% minder mobiliteit van huishoudens in de gereguleerde sector. Scheefhuren is daarmee een inherent gevolg van de aantrekkelijkheid van lage, gereguleerde huurprijzen voor zittende huurders.

Alternatieve toewijzingssystematiek Woningcorporaties maken gebruik van een alternatief toewijzingsmechanisme, wat leidt tot verdere herverdeling tussen huishoudens die een corporatiewoning hebben. Om woningen te verdelen onder de doelgroep bij het ontstane vraagoverschot, gebruiken woningcorporaties een alternatief toewijzingsmechanisme. In Nederland is dit in de kern een wachtlijststelsel (met aanvullende voorrangsregels), waarin de woningzoekende een grote mate van keuzevrijheid heeft door zelf te reageren op woningen en aanbiedingen af te slaan. Dergelijke systemen leiden in tegenstelling tot een take-it-or-leave-itaanpak in sommige andere landen in theorie tot betere matches, doordat de bereidheid om te wachten op een betere woning de sturende rol van betalingsbereidheid overneemt (Arnosti & Shi, 2020; Waldinger, 2021). Afhankelijk van de vormgeving kunnen ze echter weldegelijk bepaalde groepen bevoordelen. In het Nederlandse systeem is er sprake van herverdeling tussen corporatiehuurders, maar wonen de meeste huurders in een passende woning. Zo blijken met name oudere huishoudens van het toewijzingssysteem te profiteren (Buurma-Olsen et al., 2025b): zij hebben simpelweg meer wachttijd kunnen opbouwen en bemachtigen daarmee aantrekkelijkere woningen.

Daarnaast krijgen grotere huishoudens grotere woningen: dit is bewuste herverdeling door aanvullend beleid, zoals voorkeursregels, van woningcorporaties. Bij gereguleerde woningen van private verhuurders is geen formeel alternatief toewijzingsmechanisme voorhanden. Hierdoor zou daar sprake kunnen zijn van grotere mismatches.

2.2 Het woningaanbod 2.2.1

De rol van ruimte en geld in het woningaanbod

Er worden nieuwe woningen gebouwd als dat rendabel is én als het ruimtelijk kan en mag. Een reden dat het bouwen van een woning niet mogelijk is, wordt gevormd door fysieke beperkingen: een stad kan bijvoorbeeld aan het water gebouwd zijn en dus niet meer in die richting uitbreiden. Woningbouw kan ook worden tegengehouden door regelgeving. Er zou bijvoorbeeld wel hoogbouw gerealiseerd kunnen worden, tenzij regelgeving op de maximale bouwhoogte dat verbiedt. Daarnaast wordt een woning alleen gebouwd als de verkoopprijs of huur hoog genoeg is in vergelijking met de bouwkosten van de woning. Daarvoor moet in ieder geval gelden dat er vraag is naar de woning, want een leegstaande woning genereert geen inkomsten. In the middle of nowhere worden dus niet snel woningen gebouwd, ook al is het nog zo makkelijk. De overheid

CPB PUBLICATIE – Perspectief op de woningmarkt

Pagina 14 van 42

moet dus altijd bedenken of geld of ruimtelijke mogelijkheden de beperkende factor voor woningbouw vormt.

Prijsvorming en nieuw aanbod De prijs van woningen wordt bepaald door aanbod uit de bestaande voorraad en door nieuwbouw. Zoals op elke markt, wordt de prijs van woningen bepaald door vraag en aanbod. Het aanbod van woningen bestaat uit bestaande woningen en nieuwbouw. Omdat nieuwbouw maar een klein deel van het totale aanbod is, spreken we van een ’voorraadmarkt’ en wordt de prijs veel meer bepaald door het bestaande aanbod dan door de hoeveelheid nieuwbouw. Door het voorraadkarakter van de markt kan de woningprijs onder de bouwprijs zakken, als de vraag naar woningen voldoende daalt (Glaeser & Gyourko, 2018). Detroit is een bekend voorbeeld van deze situatie: omdat de bevolking en de lokale economie zijn gekrompen, liggen woningprijzen onder bouwprijzen (Glaeser & Gyourko, 2018). Omgekeerd zorgt een grotere woningvraag voor een gelijktijdige stijging van de prijzen van bestaande en nieuwbouwwoningen. Dan wordt nieuwbouw rendabeler. Hoe sterker hogere woningprijzen leiden tot meer nieuwbouw, hoe meer huishoudens zonder woning daarvan profiteren. Een grotere vraag zorgt in eerste instantie voor hogere woningprijzen, waardoor bouwen rendabeler wordt. Daardoor kunnen ontwikkelaars bijvoorbeeld hoger bouwen: doorgaans is de vierde verdieping duurder om te bouwen dan de derde, zodat hogere prijzen ervoor kunnen zorgen dat het bouwen van hogere woningen rendabel wordt.

Maar omdat woningbouw ook mogelijk moet zijn, is deze hoge rendabiliteit geen garantie dat er ook nieuwe woningen komen. De mate waarin hogere woningprijzen daadwerkelijk tot een groter aanbod leiden heet de ’aanbodselasticiteit’. Deze wordt sterk bepaald door de bouwmogelijkheden op een locatie (Glaeser & Gyourko, 2018): hoe makkelijker bouwen is, hoe hoger de aanbodselasticiteit en hoe meer woningen er bijkomen bij stijgende vraag; hoe moeilijker bouwen is, hoe lager de aanbodselasticiteit en hoe meer vraag vooral in hogere prijzen resulteert (Buurma-Olsen et al., 2025a). Als een hogere vraag zorgt voor meer woningen, profiteren vooral de nieuwe bewoners daarvan. Blijft nieuwbouw uit en leidt de toegenomen vraag tot hogere prijzen, dan zijn vooral bestaande woningeigenaren beter af omdat hun vermogen toeneemt. Voor wie een woning zoekt, wordt het echter moeilijker.

Langzame aanpassing van bestaande woningen Het aanbod kan zich ook aanpassen binnen de bestaande woningvoorraad. De meest voorkomende wijze waarop het aanbod wordt vergroot is via nieuwbouw, maar een groter aanbod kan soms ook worden bereikt zonder een heel nieuw gebouw neer te zetten. Zo kunnen van één woning meerdere gemaakt worden ( ‘splitsen’) of kan er een verdieping op een bestaand gebouw worden gezet (‘optoppen’). Ook het slopen van een woning om er een grotere neer te zetten, kan gezien worden als een aanpassing van de woningvoorraad. Net zoals bij nieuwbouw, vindt bouw binnen de bestaande voorraad plaats als het mogelijk is en als het rendabel is. Gemeenten verbieden bijvoorbeeld soms splitsingen omdat deze voor toegenomen druk op bestaande voorzieningen in de buurt zorgen of het karakter van de buurt kan veranderen. Aanpassingen in de bestaande voorraad kunnen rendabel zijn, zelfs als er netto geen vierkante meters bijkomen. Kleine woningen hebben namelijk een hogere vierkantemeterprijs dan grotere. Hoewel nieuw aanbod kan ontstaan binnen de bestaande voorraad, is dit een langzaam proces. Een uitdaging van dergelijke transformaties is dat niet alleen de bouw geld kost, maar dat de eigenaar ook inkomsten mist tijdens de verbouwing.

Daarom wordt het aanpassen van een bestaand gebouw pas rendabel als het voldoende afgeschreven is: een gebouw in goede staat splitsen is te duur, maar als de fundering toch moet worden vervangen zijn de meerkosten van splitsing klein. Deze voorwaarde leidt tot padafhankelijkheid in de woningvoorraad: op een plek waar misschien nu kleinere woningen gebouwd zouden worden als er

CPB PUBLICATIE – Perspectief op de woningmarkt

Pagina 15 van 42

helemaal niets zou staan, gebeurt dat niet of langzamer dan waar er al andere woningen staan (Lange & Teulings, 2022; Rollet, 2025). Aanpassingen in de bestaande voorraad kunnen dus op lange termijn bijdragen aan nieuw aanbod, maar dit kan lang duren. In New York werd bijvoorbeeld, toen hogere gebouwen daar werden toegestaan, na tien jaar maar 9% van dit potentieel benut (Rollet,2025).

2.2.2

Wie financiert nieuwbouw? Kapitaalmarkten en de segmenten van de woningmarkt

De beschikbare financiering beperkt hoeveel woningen er gebouwd kunnen worden; de mate waarin verschilt tussen segmenten van de woningmarkt. Zoals we in de vorige paragraaf beschreven, vindt nieuwbouw alleen plaats als ze rendabel is. Hiervoor moeten de opbrengsten in verhouding staan tot de kosten. Wat die verhouding moet zijn, hangt af van de manier waarop deze is gefinancierd en deze verschilt tussen de segmenten van de woningmarkt (koop, vrije huur en corporatiehuur). Hierdoor zijn de rendementseisen het hoogst in de vrije huur en het laagst voor woningcorporaties. Omgekeerd is er in de corporatiesector in totaal de minste financiering beschikbaar, waar dit in de vrije huur het meest is. Voor huurwoningen in de vrije sector is op internationale kapitaalmarkten nagenoeg onbeperkt kapitaal beschikbaar, maar daaraan worden wel relatief hoge eisen gesteld. Bij een huurwoning wordt de investering langzaam terugbetaald. Er moet dus een partij zijn die bereid is langdurig kapitaal te investeren. Kapitaalmarkten zijn internationaal; geldschieters investeren alleen als het rendement minstens zo hoog is als op andere investeringen met een vergelijkbaar risico. Het beperken van de huurprijzen zorgt dus voor minder financiering en daarmee voor een lager aanbod van nieuwe huurwoningen (Kholodilin & Kohl, 2023).

Aan de andere kant is op de internationale kapitaalmarkten veel geld beschikbaar, zodat bij voldoende hoge huurprijzen er altijd geldschieters gevonden kunnen worden. Corporaties nemen genoegen met een lager rendement, maar kunnen daardoor minder woningen bouwen. Woningcorporaties vragen, vanuit hun missie of vanwege een wettelijke eis, een lagere huur dan op de vrije markt zou gelden. Deze lagere huur vertaalt zich in een lager of zelfs negatief rendement op nieuwbouw. Ook keren corporaties geen winst uit door hun non-profit karakter. Hierdoor kunnen corporaties moeilijker eigen vermogen aantrekken dan private verhuurders Corporaties worden daarom voor een groot deel gefinancierd met vreemd vermogen (leningen), die worden afgelost met hun huurinkomsten. De huurinkomsten van corporaties bepalen dus hoeveel ze kunnen lenen en daarmee hoeveel ze kunnen bouwen. Specifiek in Nederland worden de leningen van corporaties daarnaast gemaximeerd door de regels van het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW), die de leningen van corporaties garandeert (Waarborgfonds Sociale Woningbouw, 2025). Omdat de huurinkomsten van bestaande woningen ook gebruikt kunnen worden om leningen voor nieuwe woningen af te lossen, gaat het hierbij om de totale huurinkomsten en niet alleen die van nieuwbouw.

Er is een uitruil tussen de grootte van de corporatiesector en de mate waarin woonlasten van corporatiewoningen lager zijn dan op de markt. Hogere huurinkomsten zorgen voor meer financieringsruimte en daarmee voor meer nieuwbouw. Deze uitruil leidt aan de extremen tot twee modellen: een kleine corporatiesector met lage huren voor de kwetsbaarste huishoudens of een grote, breed toegankelijke corporatiesector, waar de huren niet veel lager zijn dan in de vrije sector. Natuurlijk kan ook voor een model hiertussenin gekozen worden. Overheidssteun kan deze spanning verminderen door het rendement voor corporaties te verbeteren. De toegang van huishoudens tot hypotheken bepaalt hoeveel kapitaal er beschikbaar is voor de bouw van koopwoningen. Nieuwe koopwoningen worden gefinancierd door de toekomstige bewoners, via hypotheken en hun vermogen. Dat vermogen kan overwaarde op de huidige woning of spaargeld zijn, of giften van ouders. Omdat de maximale hypotheek en de vermogens van huishoudens beperkt zijn, is de

CPB PUBLICATIE – Perspectief op de woningmarkt

Pagina 16 van 42

financiering voor koopwoningen dat ook. Leennormen kunnen via dit financieringseffect de nieuwbouw beperken: als de huishoudens die interesse zouden hebben in een nieuwbouwwoning onvoldoende kunnen lenen om deze te financieren, wordt deze niet gebouwd. Dat wil overigens niet zeggen dat het verruimen van leennormen een-op-een leidt tot een toename van kapitaal op de woningmarkt. Zoals we al schreven in paragraaf 2.1.2, leidt een verhoging van leennormen namelijk ook tot hogere woningprijzen. De mate waarin het verruimen van leennormen leidt tot meer of duurdere woningen hangt af van de aanbodselasticiteit: hoe hoger de aanbodselasticiteit, hoe meer nieuwe woningen meer leenruimte oplevert (Favara & Imbs, 2015).

Overheidsgaranties De overheid kan meer financiering beschikbaar stellen door een garantie af te geven, maar loopt dan wel een risico op grote verliezen. Er zijn twee mogelijke onderbouwingen voor de overheid om garant te staan voor een lening. Ten eerste kan er sprake zijn van marktfalen op de kredietmarkt, bijvoorbeeld door asymmetrische informatie tussen geldverstrekkers en leners. Ten tweede kan het doel zijn om het voor bepaalde groepen op de woningmarkt, zoals koopstarters, makkelijker te maken een woning te bemachtigen. Er is dan impliciet sprake van herverdeling: zij komen hoger op de woningladder ten koste van huishoudens wier hypotheken niet gegarandeerd worden. Het nadeel van garantiefondsen is dat de overheid voor grote verliezen kan komen te staan als woningprijzen over de gehele linie dalen. In Nederland zijn er twee belangrijke voorbeelden van garantiemechanismen voor financiering van woningen: de Nationale Hypotheekgarantie (NHG) en het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW). Voor eigenaar-bewoners is er de NHG, die huishoudens beschermt als ze hun hypotheek niet meer kunnen betalen. De NHG is niet voor alle huishoudens of woningen beschikbaar (Nationale Hypotheekgarantie, 2026). Omdat banken weten dat ze hun geld terugkrijgen, geven ze makkelijker en tegen een lagere rente een hypotheek uit.

Doordat vooral koopstarters afhankelijk zijn van hypotheken, zou een dergelijke garantie het makkelijker moeten maken voor hen om een woning te bemachtigen. Bij vergelijkbare garanties in de VS is hiervoor echter geen bewijs (Grundl & Kim, 2021). Dit komt doordat dit soort garanties de leencapaciteit van huishoudens vergroten en die grotere leencapaciteit kan leiden tot hogere woningprijzen. Dit is een vergelijkbaar mechanisme als voor leennormen (zie paragraaf 2.1.2). In de corporatiesector is er het WSW waarin corporaties elkaars leningen garanderen en de overheid als achtervang optreedt. Hierdoor kunnen corporaties goedkoper lenen, een voordeel dat ze doorspelen aan huishoudens via lagere huren.

2.2.3 Ruimtelijke restricties op het woningaanbod Een tweede mogelijke beperking voor woningbouw, naast de financiering, zijn ruimtelijke restricties van geografische of regelkundige aard. Er kan daarbij zowel sprake zijn van een volledige onmogelijkheid om te bouwen, als van een moeizamer plannings- of bouwproces met een lagere aanbodselasticiteit tot gevolg. Geografische factoren die de aanbodselasticiteit beïnvloeden kunnen de aanwezigheid van water zijn, heuvelachtig terrein of reeds bestaande bebouwing (Saiz, 2010). Restrictief beleid ten aanzien van woningbouw en ruimtelijke ordening kan vergelijkbare of zelfs sterkere effecten teweegbrengen. Zo vinden Hilber en Vermeulen (2016) in Engeland grote verschillen in de strengheid van regulering, en daarmee samenhangende grote verschillen in woningprijzen door schaarste. Quigley en Raphael (2005) rapporteren soortgelijke uitkomsten voor Californië. In de praktijk kunnen de effecten van beide soorten regulering elkaar versterken: op plekken waar grond reeds schaars is, is regulering vaak knellender. Bouwrestricties hebben als doel om effecten van woningbouw op de omgeving bij te sturen. Woningen hebben effecten op hun omgeving, die positief of negatief kunnen zijn. Zo kunnen extra woningen leiden tot meer voorzieningen, omdat er voldoende draagvlak gecreëerd wordt.

Andere agglomeratievoordelen zijn meer kennisuitwisseling en bredere arbeidsmarkten waardoor de productiviteit in een stad toe neemt, met hogere

CPB PUBLICATIE – Perspectief op de woningmarkt

Pagina 17 van 42

lonen tot gevolg. Maar nieuwe woningen kunnen ook het uitzicht van een andere woning belemmeren, of extra files teweegbrengen. Projectontwikkelaars houden geen rekening met deze externe effecten bij het bouwen van nieuwe woningen. Dit geeft een reden voor de overheid om in te grijpen in het bouwproces. In de praktijk heeft dit ingrijpen de vorm van regelgeving, bijvoorbeeld om een historisch stadsgezicht te beschermen, natuurgebieden te ontlasten of open ruimte tussen steden te behouden.

Verdelingseffecten van ruimtelijke restricties Restrictief bouwbeleid heeft een verschillende uitwerking op woningeigenaren en woningzoekenden. Hoewel het beschermen van maatschappelijke belangen voor iedereen waarde heeft, verschilt de uitwerkingen op de woningmarkt tussen groepen. De positieve effecten slaan met name neer bij huidige eigenaren rond beschermd gebied: zij hebben het meeste voordeel van een beschermd natuurgebied in de spreekwoordelijke achtertuin én zien hun woningwaarde stijgen door toegenomen woningschaarste in de regio. Huishoudens die geen woning in de regio hebben, maar daar graag zouden willen wonen zijn per saldo verliezers. Koster (2024) laat deze positieve effecten voor omwonenden en (negatieve) betaalbaarheidseffecten voor woningzoekenden duidelijk zien voor groene bufferzones rond Engelse steden (‘Greenbelts’), vergelijkbaar met het Groene Hart in Nederland. Woningeigenaren hebben reden om restrictief beleid in stand te houden of in te voeren. Dit effect staat bekend als de ‘homevoter hypothesis’ (Fischel, 2001). Ingezetenen wegen daarbij het negatieve effect van verminderde mogelijkheden met het eigen perceel (e.g.

niet vergunningsvrij een woning mogen splitsen) aan de ene kant, tegen het positieve externe effect dat het beleid heeft (vermeden overlast door overbewoning elders in de buurt) en de waardeverhogende werking van minder lokaal woningaanbod aan de andere kant (Turner et al., 2014). Het doorgaans per saldo positieve effect voor woningeigenaren nodigt lokale politieke partijen uit restrictief beleid te voeren en woningbouw te ontmoedigen. Naast deze politieke invloed kunnen insiders regels en bezwaarprocedures gebruiken om hun belangen te beschermen, dit kennen we als NIMBY (not in my backyard)-gedrag.

Regulatory tax De mate van restricties komen tot uiting in het verschil tussen woningprijzen en de kosten om een woning te bouwen. In een woningmarkt zonder enige restricties is de prijs van een woning gelijk aan de stichtingskosten: bouwgrond is immers ruim beschikbaar zodat er direct meer gebouwd wordt zodra woningprijzen verder zouden stijgen. In deze stichtingskosten zitten zowel de bouwkosten voor de opstal als de waarde van de te bebouwen grond bij alternatief gebruik. De herontwikkeling van een verouderd maar nog rendabel industrieterrein (‘binnenstedelijk bouwen’) is daarmee kostbaarder dan het bebouwen van akkerland aan de rand van de stad (‘buitenstedelijk bouwen’). Het verschil tussen de geldende woningprijzen op een locatie en de stichtingskosten voor een woning op die locatie, de zogeheten regulatory tax, geeft daarmee een indicatie van de mate waarin restrictief bouwbeleid de prijs van woningen beïnvloedt (Glaeser et al., 2005). Uiteindelijk is de mate van beperking van het bouwbeleid een politieke keuze, waarbij een afweging gemaakt wordt tussen de toegankelijkheid van de woningmarkt en andere maatschappelijke doelen. Daarnaast geldt dat zelfs als de inschatting is dat het bouwbeleid als geheel te restrictief is, een individuele maatregel grotere maatschappelijke baten dan kosten kan hebben.