RIS324709 Bijlage

Het is daarmee niet eenvoudig om te bepalen welke maatregelen uit maatschappelijk oogpunt zouden kunnen verdwijnen.

2.2.4

Wat voor woningen worden er gebouwd?

Een groter woningaanbod maakt het voor alle huishoudens makkelijker een goede woning te vinden, ongeacht wat er wordt gebouwd. Een groter woningaanbod kan worden bereikt door nieuwbouw, maar ook

CPB PUBLICATIE – Perspectief op de woningmarkt

Pagina 18 van 42

binnen de bestaande voorraad meer woningen te faciliteren (bijv. door splitsing). Een nieuwbouwwoning helpt haar bewoners direct. Maar een groter aanbod helpt andere huishoudens op de woningmarkt ook. Dit komt door drie effecten: door lagere prijzen, door doorstroming te faciliteren en doordat dure woningen op termijn goedkopere woningen worden.

Effecten van woningbouw Het effect van een groter aanbod op woningprijzen verschilt tussen de plek waar de woning wordt gebouwd en voor andere plekken. In de buurt van de nieuwe woningontwikkeling is er een aantal tegengestelde effecten. Een groter aanbod drukt prijzen, terwijl een hogere dichtheid zorgt voor meer voorzieningen, wat de locatie weer aantrekkelijker maakt. In theorie kan woningbouw dus lokaal voor hogere prijzen zorgen, maar empirisch lijkt dit niet het geval (Olsen & Tijm, 2021; Pennington, 2021; Li, 2022; Asquith et al., 2023). Prijzen elders dalen ook, maar deze daling kan groter of kleiner zijn dan het lokale effect. Hiervoor maakt het uit in welke mate de nieuwe woningen concurreren met bestaande. Giacoletti, Korevaar & Qian (2025) vonden bijvoorbeeld dat de bouw van Vinex-wijken voor grotere prijsdalingen zorgde voor dure woningen op andere locaties dan voor goedkopere. Dit komt doordat in Vinex-wijken relatief dure woningen werden gebouwd. Een groter woningaanbod heeft een significant effect op de betaalbaarheid van woningen. Empirische studies schatten voor Nederland en Duitsland dat een toename van de woningvoorraad met één procent tot een gemiddelde prijsdaling van ongeveer vier procent leidt (Thiel & Zaunbrecher, 2024; Mense, 2025). Deze effecten zijn wel geschat in specifieke periodes en voor specifieke bouwprogramma’s.

Een dergelijke prijsdaling is in vergelijking met een situatie waarin geen woningbouw plaatsvindt. Als woningprijzen om andere redenen stijgen, bijvoorbeeld doordat de inkomens van huishoudens toenemen, kunnen woningen nog steeds duurder worden over de tijd. De betaalbaarheid neemt dan echter wel toe: prijzen stijgen minder hard dan inkomens. Woningbouw zorgt er ook via doorstroming voor dat huishoudens in aantrekkelijkere woningen terechtkomen. Het bouwen van een woning brengt een verhuisketen op gang. Op de woningladder schuift iedereen die in een minder goede woning woont één plekje omhoog. Onderaan komt er een plek vrij voor een huishouden zonder woning. Zulke verhuisketens kunnen snel gaan. Bratu et al. (2023) vonden bijvoorbeeld dat voor elke honderd woningen die in Helsinki aan de bovenkant van de markt werden toegevoegd, er binnen één jaar 66 vrijkwamen in de onderste helft van de markt waarvan 31 in het onderste kwart. Mast (2023) vond ook grote en snelle doorstroomeffecten in de Verenigde Staten. Ook in Nederland zijn doorstroomeffecten van belang. Zo leidde de bouw van een enkele woning er gemiddeld toe dat er 1,4 woningen vrijkwamen (CBS 2025e).

Ook kunnen duurdere nieuwbouwwoningen, net zoals deze studies over het buitenland vonden, ervoor zorgen dat er goedkopere woningen vrijkomen: voor elke nieuwe woning met een WOZ-waarde groter dan 650 dzd euro kwamen er 2,3 woningen vrij, waarvan 1,7 met een WOZ-waarde onder de 450 dzd euro. 7 Toegenomen aanbod van dure woningen kan op lange termijn ook voor een groter aanbod van goedkope woningen zorgen. Een woning die vandaag duur is, kan op twee manieren goedkoop worden. Ten eerste kan een woning via afschrijvingen over tijd goedkoper worden. Een woning met een gloednieuwe keuken is immers duurder dan eentje met een verouderde. Ten tweede kunnen er andere woningen worden gebouwd die van nog betere kwaliteit zijn. Beide effecten zorgen ervoor dat de woning relatief lager op de woningmarktladder komt te staan, waardoor de prijs afneemt. Via dit proces, dat in de literatuur “filtering” genoemd wordt, draagt het nu bouwen van dure woningen in de toekomst bij aan de beschikbaarheid van betaalbare woningen. Empirisch onderzoek laat zien dat filtering op termijn voor een significante toename

7

Eigen berekening op basis van de CBS verhuismonitor (https://dashboards.cbs.nl/v5/verhuisketens/).

CPB PUBLICATIE – Perspectief op de woningmarkt

Pagina 19 van 42

van betaalbare woningen kan zorgen (Rosenthal 2014). Filtering is echter wel een proces dat decennia duurt. Daarnaast vindt er minder filtering plaats in gespannen woningmarkten. Deze effecten zorgen er samen voor dat sturing op de verdeling van woningen via de invulling van het nieuwbouwaanbod lastig is. Zo is het niet duidelijk dat het bouwen van minder aantrekkelijke woningen beter is voor lagere inkomens: aan de ene kant zijn dit woningen waar zij makkelijk in kunnen, aan de andere kant zorgt een woningbouwprogramma met te veel van dit soort woningen ervoor dat hogere inkomens ook om deze woningen gaan concurreren (Thiel en Zaunbrecher, 2024; Ma, 2025). Zelfs al precies berekend zou kunnen worden welke nieuwbouwwoning het beste is voor welke groep, kunnen dit soort keuzes beperkt sturing geven aan de verdeling van de woningmarkt (Thiel & Zaunbrecher 2024). Door het voorraadkarakter van de markt heeft de hoeveelheid nieuwbouwwoningen namelijk amper invloed heeft op het totale aanbod van woningen (zie paragraaf 2.2.1). Op plekken waar ruimte beperkt is, zoals in grote steden, geldt wel dat het bouwen van kleinere woningen ertoe leidt dat er meer woningen in totaal kunnen worden gebouwd (Thiel & Zaunbrecher 2024).

Ingrijpen in het nieuwbouwaanbod De dichtheid die ontwikkelaars kiezen is maatschappelijk niet altijd de beste keuze, omdat ze geen rekening houden met de externe effecten van de woning. Er zijn twee externe effecten van woningbouw die afhangen van de dichtheid: congestie- en agglomeratie-effecten. Congestie-effecten zijn een negatief extern effect van dichtheid: hoe hoger de dichtheid die de ontwikkelaar kiest, hoe drukker voorzieningen (wegen, parken, etc.) in de buurt worden. Agglomeratie-effecten zijn een positief extern effect van dichtheid: hoe hoger de dichtheid, hoe meer voorzieningen er ontstaan. Empirisch gezien zijn agglomeratie-effecten over het algemeen groter dan congestie-effecten, zodat ontwikkelaars in een vrije markt in een te lage dichtheid bouwen (Albouy, Behrens, Robert-Nicoud & Seegert 2019). Dit probleem kan worden verlicht door ontwikkelaars een groot gebied te laten ontwikkelen. Zij houden bij de ontwikkeling wel rekening met de externe effecten van hun keuzes, omdat die dan de waarde van de woningen die ze elders hebben beïnvloeden. Ten tweede kan de overheid via regulering opleggen dat ontwikkelaars in een hogere dichtheid bouwen, bijvoorbeeld door eisen te stellen aan het bouwprogramma. Eisen aan de kwaliteit van de woning kunnen maatschappelijke voordelen hebben, maar maken deze ook duurder.

Het gaat hierbij bijvoorbeeld om bouwnormen ten aanzien van veiligheid, esthetiek of duurzaamheid. De overheid kan twee redenen hebben dergelijke eisen in te voeren. Ten eerste kunnen ze corrigeren voor negatieve externe effecten van woningen. Een voorbeeld hiervan zijn eisen aan de woningisolatie, die schade aan het klimaat beperkt. Ten tweede kan de overheid stellen dat huishoudens een minimale kwaliteit woning hebben. Een voorbeeld hiervan is dat woningen een bepaald niveau van toegankelijkheid voor mindervaliden hebben. Projectontwikkelaars houden bij de bouw geen rekening met deze externe effecten of wens tot minimale kwaliteit, waardoor ze woningen van te lage kwaliteit zouden kunnen bouwen. Eisen zorgen ervoor dat woningen een kwalitatief beter worden. Maar woningen van hogere kwaliteit zijn ook duurder en dragen zo bij aan een duurder woningaanbod. Als de eisen te streng zijn, kan het ook leiden tot een situatie waarin de bouw niet meer rendabel is en het aantal woningen afneemt.

CPB PUBLICATIE – Perspectief op de woningmarkt

Pagina 20 van 42

3 Welke problemen zijn er op de woningmarkt?

De problemen op de Nederlandse woningmarkt zijn het best te begrijpen als een samenspel tussen een woningtekort en een inefficiënte verdeling van woningen. In dit hoofdstuk analyseren we, aan de hand van het denkkader uit hoofdstuk 2, hoe deze twee factoren bijdragen aan de spanning op de woningmarkt: het woningtekort bepaalt waar knelpunten ontstaan, terwijl beleid en verdelingsmechanismen grotendeels bepalen wie de gevolgen daarvan draagt. Daarom is het, als het doel is om mensen met woningmarktproblemen te helpen, essentieel om scherp te krijgen welke groepen dat zijn en hoe hun problemen verschillen. We beginnen met de aard en oorzaken van het woningtekort, inclusief regionale verschillen, de rol van ruimtelijke ordening en de invloed van beleid op het woningaanbod. Daarna laten we zien hoe de Nederlandse woningmarkt een sterk ‘insider-outsider’-karakter heeft gekregen: insiders hebben een gunstige positie op de woningmarkt, waar outsiders het moeilijk hebben om een woning te vinden of veel betalen.

3.1

Het woningtekort

Er is een tekort aan woningen in Nederland, waardoor sommige mensen geen eigen woning hebben. Het statistisch woningtekort meet het verschil tussen het aantal huishoudens en het aantal woningen en houdt rekening met mensen van vijfentwintig jaar of ouder die wel zelfstandig willen wonen, maar dat door krapte niet kunnen en daarom in een niet-passende woonsituatie verblijven, bijvoorbeeld door een woning te delen

CPB PUBLICATIE – Perspectief op de woningmarkt

Pagina 21 van 42

of nog in te wonen bij ouders of vrienden (ABF, 2018). 8 Hiermee is het statistisch woningtekort een uiting van een politieke keuze dat mensen vanaf hun vijfentwintigste zelfstandig moeten kunnen wonen. Volgens deze definitie is het woningtekort tussen 2018 en 2024 toegenomen van 3,4 procent van de totale woningvoorraad naar 4,9 procent (ABF, 2021; Ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, 2025a). Ook de stijging van het aantal thuiswonende jongeren laat zien, dat steeds meer mensen moeite hebben om een eigen woning te vinden. Het aandeel 25- tot 30-jarigen dat nog bij hun ouders woont steeg tussen 2003 en 2023 van 13 naar 18 procent (Rabobank, 2024). Een belangrijke oorzaak is de sterk toegenomen vraag naar woningen door bevolkingsgroei en een toename in het aantal eenpersoonshuishoudens. De bevolking is de afgelopen tien jaar snel toegenomen, waardoor er meer druk staat op de bestaande woningvoorraad. Sinds 2015 groeit de bevolking gemiddeld met 0,66% per jaar, tegenover 0,36% in de tien jaar daarvoor. Deze toename in de bevolking is grotendeels te verklaren door een verdubbeling van de nettomigratie tot gemiddeld 105,4 dzd per jaar in de periode van 20152024 (CBS, 2025a; 2025b) Het aantal huishoudens groeit daarnaast harder dan de bevolking.

Dit komt vooral door een sterke toename van eenpersoonshuishoudens door vergrijzing, het langer zelfstandig blijven wonen van ouderen, een toename van echtscheidingen, individualisering en doordat migranten relatief vaak eenpersoonshuishoudens vormen (Staatscommissie Demografische Ontwikkelingen 2050, 2024). In 2000 bestond ongeveer 33% van alle huishoudens uit eenpersoonshuishoudens; in 2025 is dit aandeel gestegen tot ruim 40% (CBS, 2025c). Hierdoor zijn er meer woningen nodig om dezelfde hoeveelheid mensen te huisvesten, wat de vraag heeft vergroot. Figuur 3.1 Woningprijzen zijn harder gestegen dan bouwkosten

Bron: CBS, bewerking CPB.

Het toegenomen verschil tussen woningprijzen en bouwkosten laat zien dat het aanbod deze nieuwe vraag moeilijk kon opvangen. In een markt zonder belemmeringen zou nieuwe vraag op de lange termijn tot een corresponderend aanbod moeten leiden. In dit geval volgen de ontwikkelingen van de woningprijzen die van de bouwkosten (zie paragraaf 2.2.3), maar figuur 3.1 laat zien dat woningprijzen harder zijn gestegen. Vermeulen & Rouwendal (2007) vonden in hun studie dat deze ‘regulatory tax’ al bestond in de periode van 1985

Het statistisch woningtekort geeft het aantal huishoudens weer dat, bij een ruimer woningaanbod, een zelfstandige woning zou kunnen betrekken. In deze berekening wordt rekening gehouden met langdurige leegstand en met de verwachte toename van huishoudens die ontstaat wanneer meer woningen beschikbaar komen (ABF, 2018). Tekortkomingen van deze methode worden besproken in Groot (2021). 8

CPB PUBLICATIE – Perspectief op de woningmarkt

Pagina 22 van 42

tot 2000. Dat het verschil tussen woningprijzen en bouwkosten sindsdien zijn toegenomen betekent dat de regulatory tax vandaag nog groter is. Het is echter te simpel om te zeggen dat als de bevolking met, zeg, 100 dzd huishoudens minder was toegenomen, het statistisch woningtekort 100 dzd kleiner zou zijn. Het aanbod reageert immers wel op de vraag, alleen niet een-op-een. Het ligt dus in de lijn der verwachting dat als de bevolking minder hard was gegroeid, er ook minder woningen waren gebouwd. Een belangrijke oorzaak van het woningtekort is daarmee de restrictieve ruimtelijke ordening in Nederland. Er is een duidelijk verband: woningprijzen zijn hoger in gebieden waar de ruimtelijke ordening strenger is (Vermeulen & Rouwendal, 2007; Buurma-Olsen et al., 2025a). Dat de regulatory tax is gestegen betekent dus dat ruimtelijke restricties knellender zijn geworden. Hiervoor zijn twee mogelijke oorzaken. Ten eerste kunnen de restricties daadwerkelijk strenger zijn geworden. Maar ook bij onveranderde restricties kan de regulatory tax toenemen als de woningvraag stijgt. Als de vraag toeneemt zonder dat ruimtelijke beperkingen toenemen, stijgen prijzen steeds verder. Het is moeilijk te zeggen wat het relatieve belang is van deze oorzaken. De ruimtelijke restricties hangen sterk samen met de manier waarop de ruimtelijke ordening in Nederland is ingericht.

De ruimtelijke ordening wordt gekenmerkt door een verdeling van bevoegdheden over meerdere bestuurslagen, die verschillende ruimtelijke belangen behartigen. Het Rijk stelt landelijke woningbouwdoelstellingen vast (zoals 900.000 woningen tot 2030), provincies bewaken natuur en open ruimte en gemeenten beschermen lokale belangen zoals een lage dichtheid van woningen en leefbaarheid. Deze institutionele opzet beschermt maatschappelijke doelen zoals natuurbehoud en ruimtelijke kwaliteit, maar beperkt de snelheid waarmee het woningaanbod kan reageren op veranderingen in de vraag (Rijksoverheid, 2024b). Uit prijsverschillen tussen regio’s blijkt dat er vooral in de grote steden te weinig woningen zijn. Prijsverschillen tussen regio’s zijn een goede maatstaf voor verschillen in krapte. Ze reflecteren namelijk de latente vraag van huishoudens die nog niet in een regio wonen, maar daar wel zouden willen wonen als het aanbod groter was (Thiel & Zaunbrecher, 2024). In Amsterdam kost een woning gemiddeld 8.509 euro per vierkante meter, terwijl dit in Kerkrade slechts 2.889 euro is (Gemeente Amsterdam, 2025; NVM, 2025).

De regionale vraagverschillen worden veroorzaakt door twee ontwikkelingen in de afgelopen decennia: enerzijds toegenomen agglomeratievoordelen als gevolg van de intensivering van de kenniseconomie, anderzijds de verschuiving van consumptievoorkeuren richting stedelijke voorzieningen zoals cultuur, horeca en winkels. Beide verhogen de woningvraag in stedelijke gebieden ten opzichte van perifere regio's (zie paragraaf 2.2.4, De Groot et al., 2010). In grote Nederlandse steden zijn woningen relatief groot, waardoor het moeilijker is het woningaanbod te vergroten. Uit een vergelijking van woonoppervlakte per persoon in zes Europese hoofdsteden blijkt bijvoorbeeld dat inwoners van Amsterdam gemiddeld 15,2% meer ruimte hebben dan het gemiddelde van Berlijn, Stockholm, Wenen, Parijs en Helsinki (zie appendix A). In steden willen huishoudens over het algemeen zo dicht mogelijk bij het centrum wonen, waar de meeste voorzieningen zijn (De Groot et al., 2010). Daarmee zijn goede locaties intrinsiek schaars: een woning verder van het centrum is niet altijd een goed substituut. Het bouwen van grote woningen maakt het daarmee dus moeilijker om zoveel mogelijk woningen aan te bieden op de plekken waar de vraag het grootst is. Daarmee is er een spanning met de maatschappelijke wens om ook aan alle huishoudens een minimale woningkwaliteit te bieden (paragraaf 2.2.4).

Er is een aantal oorzaken voor deze grote woningen. Ten eerste zorgt de subsidiering van koopwoningen ervoor dat huishoudens grotere woningen willen (zie paragraaf 2.1.2). Prijsregulering in de sociale huur heeft een vergelijkbaar effect. Ten slotte spelen bouwstandaarden, zoals minimale woninggroottes en parkeernormen, een rol.

CPB PUBLICATIE – Perspectief op de woningmarkt

Pagina 23 van 42

Door trage plan- en bouwprocedures konden onderschattingen van de bevolkingsgroei in Nederland niet tijdig worden gecorrigeerd, wat heeft bijgedragen aan het huidige woningtekort. Het volledig plannen en bouwen van een woning duurt in Nederland ongeveer tien jaar, waarvan het grootste deel (ongeveer zeven jaar) zit in het bouwklaar maken van de grond (Ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, 2024). Omdat dit proces zo lang duurt, moeten gemeenten de woonbehoefte lang van te voren (minimaal tien jaar) baseren op demografische prognoses, die zich lastig laten voorspellen (Staatscommissie Demografische Ontwikkelingen 2050, 2024). Uit de CBS-bevolkingsprognose van 2015 blijkt bijvoorbeeld dat de bevolking in Nederland tussen 2015 en 2025 zou stijgen met grofweg 716 dzd personen, terwijl de feitelijke groei ruim 1,14 miljoen personen bedroeg. Deze onderschatting werd volledig gedreven door een onderschatting van het migratiesaldo, wat 646 duizend personen meer bedroeg dan was voorspeld. Dit getal wordt deels gecompenseerd door het overschatten van de natuurlijke aanwas, ofwel de groei die ontstaat uit nieuw geborene minus sterfgevallen, die bedroeg ruim 200 duizend personen minder dan werd verwacht (CBS, 2016; 2025a; 2025d).

Deze combinatie van lange procedures en prognosefouten hebben er in dit geval mogelijk voor gezorgd dat er minder grond is vrijgegeven voor woningbouw, waardoor het aantal woningen vandaag lager kan zijn dan bij zuiverdere prognoses. Naast de onderschatting van de huishoudensgroei heeft ook de stagnatie van de woningbouw na de financiële crisis bijgedragen aan het huidige woningtekort. Direct na de financiële crisis hadden projectontwikkelaars te maken met relatief hoge bouwkosten, beperkte toegang tot financiering door strengere bancaire eisen, en lage woningprijzen (zie figuur 3.1, Michielsen et al. (2019)). Deze combinatie maakte veel woningbouwprojecten financieel onaantrekkelijk, of zelfs verlieslatend, waardoor projectontwikkelaars terughoudend waren met nieuwe initiatieven. Door afgebouwde capaciteit bleef de bouwproductie ook na marktherstel achter: personeel, bedrijven en investeringen komen immers niet meteen terug. Dit heeft bijgedragen aan het huidige woningtekort, omdat het aanbod niet snel genoeg kon meegroeien toen de vraag vanaf 2015 sterk toenam. Tot slot heeft instabiel overheidsbeleid het minder aantrekkelijk gemaakt om woningen te verhuren, waardoor investeringen in nieuwbouwwoningen van verhuurders achterblijven.

Binnen de sociale huur was er naast de verhuurdersheffing een sterke focus op betaalbaarheid voor zittende huurders, onder andere door huurverlagingen en -bevriezingen. Zoals we in paragraaf 2.2.2 zagen, zorgen lagere huren voor een kleinere investeringsruimte voor corporaties. Daardoor zijn er niet alleen minder sociale huurwoningen gerealiseerd, maar is ook het totale woningaanbod achtergebleven (Veenstra et al., 2016). Binnen de vrije sector heeft de prijsregulering van de middenhuur en een hoge frequentie van beleidswijzigingen, zoals hogere belastingen in box 3 en de verhoogde overdrachtsbelasting, geleid tot lagere rendementen voor verhuurders. Korevaar (2025) laat zien dat sinds de 2021 deze fiscale druk en strenge regulering ertoe leiden dat beleggers zich in grote aantallen terugtrekken uit de huurmarkt en huurwoningen verkopen aan eigenaarbewoners. Op termijn zal dat naar verwachting ook doorwerken op de nieuwbouw, en daarmee op het woningtekort (Stäbler et al., 2025).

3.2

De verdeling van woningen

Het is moeilijker geworden om een eigen huis te kopen zonder inbreng van eigen vermogen, omdat huizenprijzen harder zijn gestegen dan de financieringsruimte van huishoudens. Tussen 2014 en 2025 zijn de huizenprijzen sterk gestegen (zie figuur 3.1). De gestegen huizenprijzen hebben verschillende oorzaken. Allereerst stuwt het woningtekort de prijzen op vanaf de onderkant van de markt (zie paragraaf 2.1.1). Daarnaast worden woningprijzen bepaald door macro-economische ontwikkelingen (zie paragraaf 2.1.2); in Nederland hebben lagere rentes en hogere inkomens bijgedragen aan toegenomen woningprijzen. Hoewel de financieringsruimte van huishoudens door deze ontwikkelingen ook gestegen is, zijn woningprijzen harder

CPB PUBLICATIE – Perspectief op de woningmarkt

Pagina 24 van 42

gestegen. Daardoor is de toegankelijkheid van de koopsector per saldo lager (Groot, 2022; Eijsink en van Dijk, 2023). Deze achteruitgang komt deels door toegenomen krapte, deels door beleidskeuzes. Zo zijn de ‘Loan-tovalue’ (LTV)-normen verlaagd van 106% naar 100%, en zijn de LTI-normen aangescherpt na de financiële crisis (Biesenbeek et al., 2022; EIB, 2021). Ook in de sociale huursector is de toegankelijkheid afgenomen door toegenomen woningkrapte, wat zich uit in lange wachttijden. De wachttijden voor een sociale huurwoning zijn hoog en namen in de periode van 2014 tot en met 2024 verder toe. 9 Zo is in Amsterdam de wachttijd toegenomen tot 9,8 jaar, in Utrecht tot 11,6 jaar en in Den Haag tot 6,5 jaar. (SVH, 2024; Gemeente Utrecht, 2025; AFWC, 2025; Tweede Kamer, 2016). Veel huishoudens die qua inkomen binnen de doelgroep van de sociale huur vallen, krijgen geen toegang door deze lange wachttijden. Een belangrijke oorzaak van de lange wachttijden is dat veel sociale huurwoningen worden bewoond door huishoudens met hogere inkomens of vermogens dan voor wie ze bedoeld zijn. Ongeveer één op de drie sociale huurders van woningcorporaties heeft een inkomen boven de doelgroepgrens van de sociale huursector. Deze grens ligt in 2026 voor eenpersoonshuishoudens op een inkomen van 51.537 euro, voor meerpersoonshuishoudens bedraagt die 56.910 euro.

Van de sociale huurders in 2022 had 10% een brutohuishoudinkomen van meer dan 80.000 euro en 5% van meer dan 100.000 euro (Biesenbeek & Rupert, 2025). Daarnaast hebben nieuwe sociale huurders vaker een aanmerkelijk vermogen, vooral diegenen die uit een koopwoning komen (Sinninghe Damsté, 2025). Tegelijkertijd kunnen niet alle huishoudens in de doelgroep een sociale huurwoning vinden. Dit blijkt uit de instroom: ongeveer 25 procent van de middenhuurders en 20 procent van de vrijehuurders stroomt door naar de sociale huursector zodra er een woning beschikbaar komt (Biesenbeek & Rupert, 2025). Dat impliceert dat zij daarvoor noodgedwongen in de midden- of vrije huursector verbleven. Hoewel woningcorporaties volgens de inkomensafhankelijke huurverhoging jaarlijks de huur van huurders van wie het inkomen boven de doelgroepgrens ligt mogen verhogen, maakt een groot gedeelte van de woningcorporaties hiervan geen gebruik (51%, aldus Aedes, 2024). Hierdoor blijven veel huishoudens met een inkomen boven de doelgroepgrens langdurig in sociale huurwoningen wonen. Dit vermindert de doorstroom en verstoort de verdeling van schaarse sociale woonruimte (zie paragraaf 2.2.3). Door de beperkte toegankelijkheid van de koop- en sociale huursector zijn veel huishoudens aangewezen op de vrije huur, waar zij vaker met betaalbaarheidsproblemen kampen.

Huishoudens met lage inkomens die huren in de vrije sector, wonen gemiddeld in relatief duurdere woningen dan huishoudens met een vergelijkbaar inkomen die een koopwoning bezitten (figuur 2.1 rechts). Hierdoor dragen zij een groter deel van hun inkomen af aan woonlasten, wat de betaalbaarheid verslechtert. Een vergelijkbaar mechanisme doet zich voor bij de sociale huur: zij betalen in de vrije huursector een aanzienlijk groter deel van hun inkomen aan wonen dan huishoudens met een vergelijkbaar inkomen die wel toegang hebben tot een sociale huurwoning. Tegelijkertijd staat het aanbod van woningen in de vrije huursector onder druk door de uitponding van huurwoningen als gevolg van fiscaal beleid en prijsregulering (zie paragraaf 3.1; Korevaar, 2025). Sinds 2024 verdwijnen hierbij met name woningen uit het lagere prijssegment, waardoor het verschil in woonlasten tussen huishoudens met en zonder toegang tot de sociale huur of koopsector verder kan toenemen. De combinatie van hogere woonlasten voor huurders en lagere woonlasten én vermogensopbouw voor eigenaar-bewoners leidt tot groeiende verschillen in vermogenspositie. Deze vermogensongelijkheid beperkt op termijn de woonkansen van huishoudens zonder toegang tot de sociale huur- of koopmarkt, waardoor zij dalen op de woningmarktladder (zie paragraaf 2.1.1).

Hoewel over de periode 2014-2024 de wachtlijsten in de gemeente Amsterdam zijn toegenomen, zijn ze de laatste jaren wel sterk verbeterd, aldus AFWC (2025).

9

CPB PUBLICATIE – Perspectief op de woningmarkt

Pagina 25 van 42

Als we ons richten op de vraag of huishoudens in een passende woning wonen, zien we dat dat voor de meeste huishoudens geldt, maar er zijn twee aandachtsgroepen. Het belangrijkste knelpunt betreft huishoudens die überhaupt geen woning hebben. Ook huishoudens die wel een woning hebben, kunnen problemen ervaren: hun woning kan duur zijn of slecht aansluiten bij hun voorkeuren. Zo kan een gezin met kinderen in een eenkamerappartement wonen. In de vrije huur- en koopsector wonen de meeste huishoudens in een woning die goed aansluit bij hun voorkeuren, of - als dat niet zo is - in ieder geval in een betaalbare woning (Thiel en Zaunbrecher, 2024). Er is ook een groep huishoudens voor wie dit niet geldt. In deze groep zijn huishoudens met een inkomen dat net te hoog is voor de sociale huur oververtegenwoordigd (Thiel en Zaunbrecher, 2024). Ook binnen de sociale huur worden woningen door de wachtlijstsystematiek redelijk goed verdeeld (zie paragraaf 2.1.3). Maar jongeren, eenpersoonshuishoudens en huishoudens die niet uit de regio komen worden daardoor benadeeld en moeten met minder goede woningen genoegen nemen, terwijl ouderen er juist van profiteren (Buurma-Olsen et al., 2025b).

CPB PUBLICATIE – Perspectief op de woningmarkt

Pagina 26 van 42

4 Beleidsrichtingen Om het verschil tussen insiders en outsiders op de woningmarkt te verkleinen, kan het woningaanbod vergroot worden en kan het bestaande aanbod anders verdeeld worden. Een groter woningaanbod helpt outsiders zonder woning, omdat de kans op het vinden van een woning toeneemt. Maar ook huishoudens die weliswaar een woning hebben, maar een dure of één die slecht bij hun voorkeuren aansluit, worden geholpen: een groter aanbod zorgt voor lagere woningprijzen en huren, en doorstroming zorgt ervoor dat huishoudens omhoog schuiven op de woningladder (zie paragraaf 2.2.4). Daarnaast kan de positie van outsiders verbeterd worden door de woningvoorraad anders te verdelen. Zowel woningbouw als een betere allocatie van woningen verbeteren op lange termijn de positie van outsiders op de woningmarkt, veelal met nadelige effecten voor bestaande woningbezitters. De bestaande voorraad kan anders verdeeld worden, bijvoorbeeld door bestaande voordelen voor insiders af te bouwen. Maar het vergroten van het aanbod heeft ook herverdelingseffecten. Lagere woningprijzen zijn namelijk gunstig voor huishoudens zonder woning en huurders, maar nadelig voor woningbezitters. Bestaande huizenbezitters kunnen ook hinder ondervinden van meer woningbouw vanwege verlies aan vrije ruimte. De voordelen voor insiders kunnen geruime tijd duren.

Het bouwen van woningen duurt immers meerdere jaren, maar ook verschuivingen op de ladder zullen tijd kosten aangezien in Nederland elk jaar ongeveer 7% van de huishoudens verhuist (Ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, 2025b). Er zijn, anders gezegd, geen snelle oplossingen op de woningmarkt. De snelheid van de aanpassing kan vergroot worden door beleid dat doorstroming bevordert.

4.1

Beleid dat de verdeling van woningen verandert

Om outsiders te helpen is het effectiever om voordelen voor insiders af te bouwen dan outsiders meer te steunen. Het steunen van outsiders komt er in de praktijk op neer dat hun woonconsumptie expliciet of impliciet wordt gesubsidieerd. Zo’n subsidie heeft twee effecten: een beoogd effect (de groep klimt op de woningladder ten koste van andere huishoudens) én een onbedoeld neveneffect (de woningvraag wordt aangewakkerd doordat woonconsumptie goedkoper wordt). Een voorbeeld van dit neveneffect zagen we in paragraaf 2.1.2 bij de subsidiering van de eigen woning, die huishoudens aanzet groter te wonen. Vooral in steden is het aanwakkeren van vraag naar woonruimte onwenselijk. Woningen zijn hier immers relatief groot (zie paragraaf 3.1) en de ruimte om hier meer te bouwen, is beperkt. Ook is er een gevaar van een “race to the top”, als niet structureel gekozen wordt welke groepen ondersteuning behoeven op de woningmarkt. Het helpen van de ene groep gaat noodzakelijkerwijs ten koste van de andere. Dit leidt dan tot de begrijpelijke wens om die ándere groep weer te helpen. Dit heeft niet alleen als nadeel dat de woningvraag steeds verder wordt aangewakkerd, het zorgt ook voor een instabiel investeringsklimaat wat nieuw aanbod kan bemoeilijken (zoals we zagen in paragraaf 3.1).

Het afbouwen van ondersteuning voor insiders neemt dit vraag opdrijvende neveneffect juist weg en heeft dus twee positieve effecten. Het heeft vooral het beoogde effect: sommige huishoudens komen lager op de ladder, waardoor andere groepen hoger kunnen komen. Tegelijkertijd dempt het de vraag naar woonruimte, zodat de druk op de woningmarkt afneemt. In Nederland wordt de woonconsumptie van bijna alle huishoudens expliciet of impliciet gesubsidieerd: koopwoningen via fiscale regelingen voor de eigen woning, middenhuur via prijsregulering en sociale huur via prijsregulering en de huurtoeslag. Daardoor is het bijna altijd mogelijk om voordelen voor een andere groep af te bouwen. Tabel 4.1 bespreekt de belangrijkste

CPB PUBLICATIE – Perspectief op de woningmarkt

Pagina 27 van 42

manieren om voordelen voor insiders af te bouwen, evenals manieren om outsiders verder te steunen als daar niet voor gekozen wordt. Tabel 4.1 Outsiders kunnen worden geholpen door de voordelen van insiders af te bouwen of door meer steun te ontvangen Voordelen insiders

Steun outsiders vergroten Nadeel kan via…

outsiders

Koopwoningen

Subsidie eigen woning

Ruimere leennormen

Hogere woningprijzen

Sociale huurwoningen

Voordelen hoge inkomens

Ruimere inkomensgrenzen

Toegankelijkheid sociale

afbouwen kan via…

grotere

steun

Toegang herverdelen van… verminderen afbouwen

sociale huur

huur lagere inkomens neemt af

Daarnaast is het de vraag of huishoudens altijd het meest geholpen zijn met steun op de woningmarkt. Steun op de woningmarkt vergroot de kans voor een huishouden op een goede woning, maar verkleint de mogelijkheden om zelf keuzes te maken waaraan het geld wordt uitgegeven. Koster en Pinchbeck (2024) vonden bijvoorbeeld dat huishoudens met een Engelse sociale huurwoning de voordelen van deze woning slechts op twee derde van de kosten van de subsidie waardeerden. Huishoudens zouden dus beter af zijn als ze de subsidie in geldvorm zouden ontvangen. In de koopsector ligt het voor de hand de subsidiering van de eigen woning te verminderen. Hoewel eigenwoningbezit positieve externe effecten kan hebben, is het de vraag in hoeverre de subsidiering van de eigen woning tot meer eigenwoningbezit leidt (zie paragraaf 2.1.2). Daarnaast gaat het gepaard met hoge kosten (Ministerie van Financiën, 2025). Het is niet op voorhand te zeggen welke groepen het meeste baat hebben als deze subsidies worden verminderd. Dit hangt af van wat er met de opbrengsten gebeurt en hoe woningprijzen reageren op zo’n afbouw. De prijzen van het ene soort woning kunnen immers anders reageren dan die van het andere soort: dit verschil in prijsreactie bepaalt mede wie er baat van heeft, maar het is moeilijk te voorspellen hoe prijzen exact reageren.

Het hangt er dan net van af welke groepen zich hier vestigen en wie daar het meest van profiteert. In ieder geval liggen ruime overgangstermijnen voor de hand. Voor outsiders op de woningmarkt is het verhogen van het eigenwoningforfait de meest gunstige manier om de subsidiering van de eigen woning te verminderen. Dan wordt, net als bij andere vormen van vermogen, het voordeel van het bezit van een woning belast (het voordeel dat je anders huur zou moeten betalen). De kosten die je maakt, zoals rente, zijn daarbij aftrekbaar. Deze manier van het belasten van woningen voorkomt ook “lock-in” van woningbezitters in hun eigen woningen en verbetert zo de doorstroom (Coven et al., 2024). Daarnaast is het relatief gunstig voor starters, omdat zij het meest gebruik maken van de aftrek van de hypotheekrente. Andere manieren om de subsidiëring van de eigen woning in te perken, zoals het afschaffen van de hypotheekrenteaftrek of het defiscaliseren van de eigen woning, pakken relatief minder gunstig uit voor koopstarters maar hebben andere voordelen, zoals uitvoeringstechnische (Rijksoverheid, 2024a). In de sociale huur kunnen huishoudens met een hoger inkomen meer huur betalen. Huishoudens in de sociale huur ontvangen een impliciete subsidie, doordat ze een lagere huur dan de markthuur betalen.

Voor huishoudens met een laag inkomen is dit het doel, voor huishoudens met een hoger inkomen niet (zie paragraaf 3.2). Door regelmatiger te toetsen op het inkomen van huurders kunnen huishoudens die langdurig boven de inkomensgrens zitten, uitstromen naar de vrije sector. Om hen voldoende prikkel te geven om

CPB PUBLICATIE – Perspectief op de woningmarkt

Pagina 28 van 42

daadwerkelijk naar de vrije huur uit te stromen, kan een hogere huur helpen, bijvoorbeeld door inkomensafhankelijke huurverhogingen tot een marktconform niveau. Naast het afbouwen van voordelen voor insiders, kunnen outsiders ook geholpen worden door de toegang tot sectoren van de woningmarkt aan te passen. In paragrafen 2.1.2 en 2.1.3 bleek dat het type woning dat iemand heeft, sterk samenhangt met de vraag of hij kan kopen of toegang heeft tot de sociale huur. Outsiders worden ook vaak gekenmerkt door hun beperkte toegang tot specifieke sectoren van de woningmarkt, zoals in hoofdstuk 3.2 is besproken. Daarnaast is het ook kansrijker om de toegang tot sectoren te vergroten of verkleinen dan huishoudens die al een woning hebben in de sociale huur of koopsector een andere woning te laten bewonen. In de marktsector heeft de overheid per definitie geen directe controle over wie waar woont. In de corporatiesector kan ze weliswaar voorrangsregels gebruiken, maar een overmaat aan voorrangsregels ondermijnt de efficiëntie van wachtlijstsystematiek die we in paragraaf 2.1.2 zagen. Koopstarters kunnen geholpen zijn met ruimere leennormen, maar dit zorgt wel voor hogere woningprijzen. Huishoudens die worden beperkt in hun maximale hypotheekruimte, hebben de keuze om een aantrekkelijkere woning te huren of een minder aantrekkelijke te kopen (zie paragraaf 2.1.2).

Ruimere leennormen zorgen er dus voor dat koopstarters hoger op de woningladder komen, omdat ze makkelijker een woning kunnen kopen (SEO, 2025). Zolang de aanbodselasticiteit laag is, zorgt dit echter ook voor hogere woningprijzen (zie paragraaf 2.2.2), waardoor de betaalbaarheid afneemt voor koopstarters die ook met de krappere normen al een woning konden bemachtigen. Ook zijn er mogelijk nadelige gevolgen voor de stabiliteit van het financiële systeem en nemen de kredietrisico’s voor huishoudens toe. Middeninkomens kunnen ook geholpen worden met ruimere inkomenseisen voor de sociale huur, maar dat gaat ten koste van lagere inkomens of verschuift de problemen naar een nieuwe groep. Het vergroten van de doelgroep voor de sociale huur, bijvoorbeeld door de inkomensgrens te verruimen, vergroot de kansen op een woning van de groep die nu net buiten de sociale huur valt. Deze groep heeft relatief grote problemen op de woningmarkt (zie paragraaf 3.2). Bij een gelijkblijvend aanbod van sociale huurwoningen, betekent dit dat huishoudens die nu al toegang hebben tot de sociale huur minder snel een woning krijgen en lager op de woningladder komen. Dit treft de lagere inkomens. Als het aanbod sociale huurwoningen meestijgt, bijvoorbeeld doordat corporaties minder snel woningen verkopen, zal het probleem zich verplaatsen tot naar de groep die dan net op de grens van de sociale huur zit.

Het woningtekort in de marktsector blijft immers gelijk, en volgens het laddermodel in paragraaf 2.1.1, zijn het dan de armste huishoudens die geen woning krijgen. Een ander nadeel van het verruimen van de inkomensgrenzen is dat dat, als de inkomens van deze huishoudens stijgen, ze relatief snel boven de (hogere) inkomensgrens van de corporatiesector vallen. Daarmee is er een risico dat op lange termijn het probleem van huishoudens met relatief hoge inkomens in de corporatiesector verder toeneemt.

4.2 Beleid dat voor een groter woningaanbod zorgt Bij het vergroten van het woningaanbod is er een trilemma tussen de locatie van nieuwbouw, de betaalbaarheid en de hoeveelheid publiek geld die nodig is. Voor een groter aanbod is het zowel nodig dat er plekken zijn om woningen te bouwen als voldoende middelen (zie paragraaf 2.2.1). Hoe deze eisen concreet ingevuld worden, hangt af van de richting die beleidsmakers kiezen. Er is vooral in stedelijke gebieden een grote vraag naar woningen, dicht bij werk en voorzieningen (zie paragraaf 3.1). Verdichting van steden (binnenstedelijk bouwen) versterkt deze agglomeratievoordelen en laat meer ruimte voor andere doelen voor grond. Binnenstedelijk bouwen is echter aanzienlijk duurder dan buitenstedelijk, doordat de grondwaarde van alternatief gebruik hoger ligt (zie paragraaf 2.2.3).

CPB PUBLICATIE – Perspectief op de woningmarkt

Pagina 29 van 42

Binnenstedelijke woningbouw conflicteert met het bouwen van betaalbare woningen, woningen die zowel goedkoop als voldoende aantrekkelijk zijn. Het bouwen van goedkopere woningen kan, ook op aantrekkelijke locaties, worden bereikt door kleinere woningen te bouwen of lagere kwaliteitseisen te stellen. Dit kan echter botsen met een politieke wens om alle huishoudens een ‘minimale woonconsumptie’ te garanderen: een woning die bijvoorbeeld een minimumoppervlakte heeft. Met een ’betaalbare woning’ bedoelen we dus een woning die zowel goedkoop genoeg is als aan deze minimumeisen voldoet. Of, en zo ja welke, eisen worden gesteld aan de prijs en de aantrekkelijkheid van woningen is een politieke keuze. Betaalbaarheid wordt vaak afgedwongen met eisen aan het aandeel sociale of middenhuur, maar deze eisen verlagen het rendement op nieuwbouwprojecten. Als het rendement te ver zakt, kan de nieuwbouw niet doorgaan zonder dat de overheid geld bijlegt. Omdat maar twee van de drie doelen tegelijk bereikt kunnen worden, spreken we van een trilemma. Tabel 4.1 vat de verschillende mogelijke keuzes en gevolgen daarvan samen. Tabel 4.1 Beleidsrichtingen om het woningaanbod te vergroten

Betaalbare woningen ontstaan door

Randvoorwaarden

Belangrijkste nadelen

Binnenstedelijk, betaalbaar

Binnenstedelijk, geen

Buitenstedelijk, betaalbaar

Subsidie

Doorstroming en filtering

Minder aantrekkelijke locaties,

overheidsgeld

(bestaande woningen worden goedkoper)

Significante subsidies,

verdichten mogelijk maken Subsidies wakkeren

woonconsumptie aan, kosten de overheid geld

Afschaffen prijsregulering, sturen op dichtheid,

verdichten mogelijk maken Meer segregatie op

aantrekkelijke locaties

schaalvoordelen bouw Woningbouwlocaties, grondbeleid

Woningen staan minder op de meest gewilde locaties;

minder ruimte voor andere doelen; minder

agglomeratievoordelen Effecten van… Lichtere kwaliteitseisen

Minder subsidie nodig

Goedkopere woningen

Geen effect

Kleiner of in grotere

Meer woningen, minder

Meer en goedkopere

Meer ruimte voor andere

dichtheid bouwen

subsidie nodig

woningen

doelen

Binnenstedelijk en betaalbaar Binnenstedelijk kunnen betaalbare woningen alleen gebouwd worden met overheidssubsidie. Woningen op binnenstedelijke locaties hebben een hoge marktprijs en kunnen dus alleen betaalbaar worden gebouwd doordat de prijs wordt gereguleerd, bijvoorbeeld door een bepaald aandeel sociale of middenhuur te eisen. Tegelijkertijd heeft grond hier al een andere bestemming, zoals een bedrijventerrein, met een bepaalde waarde. Door de betaalbaarheidseisen zakt de waarde onder de huidige waarde, waardoor het project niet meer rendabel is. In deze situatie zijn woningbouwsubsidies kansrijk om deze “onrendabele top” te dichten (Sinninghe Damsté et al., 2025). Naast dat dit belastinggeld kost, is het nadeel van deze aanpak dat door de betaalbaarheidseisen de woonconsumptie impliciet wordt gesubsidieerd, wat er juist voor zorgt dat huishoudens grotere woningen willen (zie paragraaf 4.1). Een randvoorwaarde voor binnenstedelijke bouw is dat verdere verdichting mogelijk is door kleinere woningen te bouwen en/of ruimtelijke eisen los te laten. Binnenstedelijk is de ruimte beperkt, zodat nieuwbouw niet kan plaatsvinden zonder verdere verdichting. Een manier om te verdichten is om bij te sturen

CPB PUBLICATIE – Perspectief op de woningmarkt

Pagina 30 van 42

op het bouwen van kleinere woningen. Dit heeft als voordeel dat hoe kleiner de woning is, hoe meer woningen er op deze schaarse ruimte kunnen worden gebouwd (Thiel & Zaunbrecher 2024). Bovendien zijn kleinere woningen ook goedkoper: er is dus minder subsidie nodig om de woning betaalbaar te maken. Gemeenten hebben echter vaak regels die de dichtheid van woningen beperken, waardoor feitelijk alleen grotere woningen gebouwd kunnen worden. Voorbeelden hiervan zijn beperkingen op het splitsen of optoppen van woningen, normen die een bepaald minimum aan groen per woning eisen of beperkingen op de hoogte van gebouwen. 10

Binnenstedelijk zonder overheidsgeld Binnenstedelijk kunnen nieuwe woningen alleen zonder overheidsbijdrage worden gerealiseerd als de nieuwbouw niet betaalbaar hoeft te zijn. In dit geval worden nieuwe woningen volledig gefinancierd door bewoners. Dat betekent niet dat er geen goedkopere woningen vrijkomen: door doorstroming komen er goedkopere woningen lager op de ladder vrij en door filtering worden andere woningen over de tijd betaalbaarder (paragraaf 2.2.4). Deze woningen staan echter op een andere plek dan de nieuwbouw, bijvoorbeeld meer aan de stadsrand. Het belangrijkste nadeel van deze aanpak is dus dat er meer segregatie ontstaat, waarbij rijkere huishoudens vaker op de aantrekkelijkste locaties wonen. Naast het toestaan van verdichting, is bij binnenstedelijke bouw zonder overheidsgeld ook nodig dat restricties op woningprijzen en huren worden verlicht. Net zoals bij binnenstedelijke bouw met publieke middelen geldt dat verdichting mogelijk moet zijn. Sterker nog, omdat ontwikkelaars een prikkel hebben in een te lage dichtheid te bouwen (zie paragraaf 2.2.4), is sturing van de overheid op voldoende dichtheid wenselijk. Daarnaast helpt het eisen die de inkomsten van ontwikkelaars beperken te verlichten, omdat er anders een risico is dat deze lager zijn dan de inkomsten uit het huidige grondgebruik.

Denk hierbij aan het afschaffen van de Wet Betaalbare Huur of het verlichten van de eis dat tweederde van de woningen betaalbaar moet zijn. Binnen de sociale huur kan de rendabiliteit van nieuwbouw worden verhoogd door hogere huren toe te staan, bijvoorbeeld tot een kostendekkend niveau. Ook kan een hogere huur voor bestaande huurders helpen om nieuwbouw door corporaties rendabeler te maken, omdat woningbouwcorporaties nieuwbouw financieren met hun huurinkomsten (zie paragraaf 2.2.2). Bij binnenstedelijk bouwen, met of zonder overheidssteun, kunnen lagere eisen aan de kwaliteit van de woning bijdragen aan de haalbaarheid. Het grote obstakel bij binnenstedelijke bouw is immers dat de inkomsten van de nieuwbouw boven die van de bestaande bouw moeten liggen. Door de bouwkosten te verlagen, is dit waarschijnlijker. Dit betekent dat er minder overheidssubsidie nodig is om betaalbare woningen te realiseren, of dat de markt eerder zélf goedkopere woningen bouwt. Deze eisen hebben ook maatschappelijke baten, maar als het doel is om meer nieuwbouw te realiseren is het verstandig om kritisch te evalueren in hoeverre de baten opwegen tegen hun negatieve effect op nieuwbouw.

Een voorbeeld waarbij de maatschappelijke voordelen van eisen aan nieuwbouw waarschijnlijk niet opwegen tegen de extra bouwkosten, zijn strenge eisen om een bepaald aantal parkeerplekken per woning te hebben (De Groote et al., 2016).

Buitenstedelijk en betaalbaar Buiten bestaande steden kunnen gemakkelijker betaalbare woningen worden gebouwd zonder overheidsgeld. In tegenstelling tot binnenstedelijke bouw, is de economische waarde van grond buiten steden vrijwel altijd lager dan die van woningbouw. Deze grond wordt immers meestal gebruikt voor

Eisen aan de hoeveelheid groen per woning beperken de dichtheid op de volgende manier. Stel, er is in een buurt een park van één hectare en er geldt dat er een groennorm van 22 vierkante meter groen per woning. Er kunnen dan maximaal 455 woningen staan in deze buurt. Kleiner of hoger bouwen kan niet voor verdere verdichting zorgen zodra deze grens is bereikt.

10

CPB PUBLICATIE – Perspectief op de woningmarkt

Pagina 31 van 42

landbouw of natuur. Hierdoor hebben betaalbaarheidseisen minder effect op de rendabiliteit van nieuwbouwprojecten. Ook zijn de bouwkosten buitenstedelijk lager dan binnenstedelijk (Hamers, 2020). Buitenstedelijke woningen zijn ook betaalbaarder, omdat ze op minder aantrekkelijke locaties staan. Dit is ook meteen het belangrijkste nadeel van deze aanpak: de woningen komen niet te staan op de plek waar de vraag naar woningen het grootst is (zie paragraaf 3.1). Om buitenstedelijke woningbouw mogelijk te maken, zijn bestemmingswijzigingen en investeringen in publieke voorzieningen nodig. Omdat buitenstedelijke woningbouw relatief snel rendabel is voor ontwikkelaars, is het belangrijkste obstakel voor de bouw de bestemming van de grond. Om meer buitenstedelijke woningbouw mogelijk te maken, moet de overheid meer grond toewijzen voor woningbouw. Hier kan bijvoorbeeld de Ladder Duurzame Verstedelijking worden versoepeld, zodat gemeenten makkelijker kunnen uitbreiden aan de randen van het bestaande gebied. Ook kan het Rijk grootschalige woningbouwlocaties aanwijzen. Bij buitenstedelijke woningbouw zijn wel meer publieke investeringen in voorzieningen en infrastructuur nodig. Hier is een belangrijke rol weggelegd voor grondbeleid. Als de bestemming van een stuk grond wordt veranderd naar woningbouw, neemt de waarde toe.

Deze stijging kan worden belast, met bijvoorbeeld een planbatenheffing, om de kosten van voorzieningen en infrastructuur te dekken (Rijksoverheid, 2024b). Eisen aan de dichtheid en kwaliteit van de woning spelen bij buitenstedelijke ontwikkelingen een kleinere rol dan bij binnenstedelijke ontwikkelingen. Bij binnenstedelijke bouw is de ruimte intrinsiek beperkt. De lagere dichtheid betekent automatisch een kleiner aanbod van woningen. Buitenstedelijk hoeft dit niet op te gaan, omdat er ook meer grond beschikbaar gemaakt kan worden voor woningbouw. In dit geval betekent bouwen in hogere dichtheid dus vooral dat er meer grond overblijft voor andere doelen, maar heeft het een kleiner effect op het aantal woningen. Kwaliteitseisen spelen een kleinere rol dan bij binnenstedelijke ontwikkelingen, omdat er minder snel een functie met een hoge economische waarde wordt vervangen. Daarmee blijven projecten sneller rendabel, ondanks dat kwaliteitseisen ze duurder maken.

Randvoorwaarden voor voldoende nieuwbouw Om een verder oplopend woningtekort te voorkomen, is flexibiliteit in de bouwproductie belangrijk. Een belangrijke oorzaak van het huidige woningtekort is dat de groei van het aantal huishoudens moeilijk te ramen blijkt (zie paragraaf 3.1.1). Als nieuwbouw vervolgens onvoldoende reageert op stijgende woningprijzen, neemt de krapte op de woningmarkt toe als de vraag hoger is dan verwacht (zie paragraaf 2.2.1). Een manier om flexibel te blijven, is om de doorlooptijd van woningbouw te verkorten. Hoe korter het duurt om een woning te bouwen, hoe makkelijker de productie van nieuwbouwwoningen kan worden aangepast aan nieuwe omstandigheden. Omdat het grootste deel van het ontwikkelproces zit in het doorlopen van procedures (zie H3.1; Ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, 2024), ligt het voor de hand te kijken of procedures kunnen worden ingekort. Daarbij is het zaak om geen overhaast beleid door te voeren, maar eerder kleine stapjes te nemen vanuit een langetermijnvisie op de woningmarkt. Instabiel beleid en grote schokken hebben het woningbeleid in het verleden negatief beïnvloed (paragraaf 3.1). Daarnaast kan, gegeven de logheid van de woningmarkt kan een grote koerswijziging op het moment van invoeren alweer achterhaald zijn.

In plaats daarvan kunnen ook constant kleine stappen gezet worden, die telkens zo goed mogelijk inspelen op de veranderende omstandigheden en behoeften. Het woningtekort is geen gegeven, maar ook het gevolg van andere politieke keuzes die de woningvraag beïnvloeden. Onder de definitie van het statistisch woningtekort ligt de aanname dat mensen ouder dan vijfentwintig recht hebben op een zelfstandige woonruimte (ABF 2018). Maar dit is een maatschappelijke keuze—we zouden ook kunnen accepteren dat mensen in grote steden langer woningen delen, zoals in veel

CPB PUBLICATIE – Perspectief op de woningmarkt

Pagina 32 van 42

grote steden in het buitenland gebruikelijk is. Dan neemt de woningvraag effectief af, zodat er minder nieuw aanbod nodig is. Het is dan wel noodzakelijk dat woningdelen makkelijker wordt. Een andere manier om de woningvraag in te dammen is door migratie te beperken. Migratie heeft het afgelopen decennium immers aanzienlijk bijgedragen aan de toename van het aantal huishoudens (zie paragraaf 3.1) en een strenger of ruimer migratiebeleid heeft dus in de toekomst effect op het aantal benodigde woningen. Hier is dus een beleidsmatige afweging met de belangen van potentiële migranten en, in het geval van arbeids- en kennismigratie, met de bredere economie (Rijksoverheid, 2025). Bij beleidsrichtingen om migratie te sturen, moet overigens niet alleen worden gedacht aan direct migratiebeleid: de omvang van (arbeids)migratie wordt sterk bepaald door de vraag naar arbeid, dus ook via arbeidsmarktbeleid en ander economisch beleid kan migratie wezenlijk worden beïnvloed (Van Stipthout-Kramer et al., 2024).

CPB PUBLICATIE – Perspectief op de woningmarkt

Pagina 33 van 42

Referenties ABF. (2018). Woningtekort: een nieuwe benadering van een actueel probleem. https://abfresearch.nl/publicaties/woningtekort-een-nieuwe-benadering-van-een-actueel-probleem/ ABF. (2021). Vooruitzichten bevolking, huishoudens en woningmarkt 2021-2035. https://abfresearch.nl/publicaties/vooruitzichten-bevolking-huishoudens-en-woningmarkt-2021-2035/ Aedes. (2024). Corporatiemonitor huurbeleid 2024. https://aedes.nl/media/document/corporatiemonitorhuurbeleid-2024 AFWC. (2025). Wachttijd sociale huurwoning Amsterdam loopt verder terug, corporaties belangrijkste motor groei woningen. Amsterdamse Federatie van Woningcorporaties. https://www.afwc.nl/nieuws/nieuwsbericht/wachttijdsociale-huurwoning-amsterdam-loopt-verder-terug-corporaties-belangrijkste-motor-groei-woningen Albouy, D., Behrens, K., Robert-Nicoud, F., & Seegert, N. (2019). The optimal distribution of population across cities. Journal of Urban Economics 110, 102–113. https://doi.org/10.1016/j.jue.2018.08.004 Arnosti, N., & Shi, P. (2020). Design of Lotteries and Wait-Lists for Affordable Housing Allocation. Management Science 66(6), 2291-2307. https://doi.org/10.1287/mnsc.2019.3311 Asquith, B. J., Mast, E., & Reed, D. (2023). Local Effects of Large New Apartment Buildings in Low-Income Areas. The Review of Economics and Statistics 105(2), 359–375. https://doi.org/10.1162/rest_a_01055 Biesenbeek, C. & Rupert, N.

(2025). Doorstroming op de Nederlandse woningmarkt. De Nederlandsche Bank. https://www.dnb.nl/media/hnmnlw5i/dnb-analyse-doorstroming-woningmarkt_def.pdf Biesenbeek, C., Mastrogiacomo, M., Alessie, R. & de Haan, J. (2022). The effect of introducing a Loan-to-Value limit on home ownership. De Nederlandsche Bank. https://www.dnb.nl/media/15cbmax3/working_paper_no-_741.pdf Braid, R.M. (1981). The short-run comparative statics of a rental housing market. Journal of Urban Economics, 10 (3), 286-310. https://doi.org/10.1016/0094-1190(81)90002-4 Bratu, C., Harjunen, O., & Saarimaa, T. (2023). JUE Insight: City-wide effects of new housing supply: Evidence from moving chains. Journal of Urban Economics, 133, 103528. https://doi.org/10.1016/j.jue.2022.103528 Buurma-Olsen, J. Deinum, I. & Euwals, R. (2025a). Beschermde regio’s bouwen minder. Centraal Planbureau. Beschermde regio’s bouwen minder | CPB Website Buurma-Olsen, J., Koster, H.R.A., Ommeren, J. van, and Sinninghe Damsté, J.S. (2025b). Quantifying Misallocation of Public Housing. Journal of Public Economics, 242, 105272. https://doi.org/10.1016/j.jpubeco.2024.105272 CBS. (2016). Prognose bevolking kerncijfers, 2015–2060. https://opendata.cbs.nl/#/CBS/nl/dataset/83224NED/table CBS. (2025a). Bevolkingsontwikkeling; maand en jaar. https://opendata.cbs.nl/#/CBS/nl/dataset/83474NED/table CBS. (2025b). Bevolkingsteller.

https://www.cbs.nl/nl-nl/visualisaties/dashboard-bevolking/bevolkingsteller

CPB PUBLICATIE – Perspectief op de woningmarkt

Pagina 34 van 42

CBS. (2025c). Huishoudens; samenstelling, grootte, regio, 1 januari. https://opendata.cbs.nl/#/CBS/nl/dataset/71486ned/table?ts=1767722876818 CBS. (2025d). Bevolking; kerncijfers. https://opendata.cbs.nl/#/CBS/nl/dataset/85496NED/table CBS (2025e). Nieuwe woning leidt tot vrijkomen van 1,4 andere woningen. Centraal Bureau voor de Statistiek. https://www.cbs.nl/nl-nl/nieuws/2025/21/nieuwe-woning-leidt-tot-vrijkomen-van-1-4-andere-woningen Chetty, R., Hendren, N., & Katz, L.F. (2016). The Effects of Exposure to Better Neighborhoods on Children: New Evidence from the Moving to Opportunity Experiment. American Economic Review 106 (4), 855–902. https://doi.org/10.1257/aer.20150572 Couillard, B. K. (2025). Build, Baby, Build: How Housing Shapes Fertility. University of Toronto. https://ti.org/pdfs/BuildBabyBuild.pdf Coven, J., Golder, S., Gupta, A., & Ndiaye, A. (2024). Property Taxes and Housing Allocation Under Financial Constraints (CESifo Working Paper No. 11203). CESifo. https://www.ifo.de/en/cesifo/publications/2024/workingpaper/property-taxes-and-housing-allocation-under-financial-constraints De Groot, H., Marlet, G., Teulings, C., Vermeulen, C. (2010). Stad en Land. Centraal Planbureau. https://www.cpb.nl/publicatie/stad-en-land De Groote, J., van Ommeren, J. N., & Koster, H. R. A. (2016). Car ownership and residential parking subsidies: Evidence from Amsterdam.

Economics of Transportation, 6, 25–37. https://doi.org/10.1016/j.ecotra.2016.07.001 Diamond, R., McQuade, T., & Qian, F. (2019). The effects of rent control expansion on tenants, landlords, and inequality: Evidence from San Francisco. American Economic Review, 109(9), 3365–3394. https://doi.org/10.1257/aer.20181289 Dietz, R. D., & Haurin, D. R. (2003). The social and private micro-level consequences of homeownership. Journal of Urban Economics, 54(3), 401–450. https://doi.org/10.1016/S0094-1190(03)00080-9 Disney, R., Gathergood, J., Machin, S., & Sandi, M. (2023). Does homeownership reduce crime? A radical housing reform from the UK. The Economic Journal, 133(655), 2640–2675. https://doi.org/10.1093/ej/uead040 EIB. (2021). Koopstarters op de woningmarkt. Economisch Instituut voor de Bouw. https://www.eib.nl/pdf/'Koopstarters%20op%20de%20woningmarkt'%20-%2015042021%20(002).pdf Eijsink, G. & van Dijk, D. (2023). DNB Analyse: Financieringsruimte en huizenprijzen. De Nederlandsche Bank. https://www.dnb.nl/media/vcooj1t5/analyse-financieringsruimte-en-huizenprijzen.pdf Elbourne, A., Soederhuizen, B. & Teulings, R. (2020). De effecten van macroprudentieel beleid op de woningmarkt. Centraal Planbureau. Favara, G., & Imbs, J. (2015). Credit supply and the price of housing. American Economic Review, 105(3), 958-992.

https://doi.org/10.1257/aer.20121416 Fazio, D., Ramadorai, T., Skrastins, J., & Doornik, B. F. N. V. (2025). Housing and Fertility (FEB-RN Research Paper No. 111.). FEB-RN. https://doi.org/10.2139/ssrn.5046571

CPB PUBLICATIE – Perspectief op de woningmarkt

Pagina 35 van 42

Fischel, W. A. (2001). Homevoters, municipal corporate governance, and the benefit view of the property tax. National Tax Journal, 54(1), 157-173. https://doi.org/10.17310/ntj.2001.1.08 Francke, M., Hans, L., Korevaar, M., & van Bekkum, S. (2023). Buy-to-Live vs. Buy-to-Let: Homeownership and Residential Sorting in Housing Markets. SSRN Electronic Journal. https://doi.org/10.2139/ssrn.4480261 Gemeente Amsterdam. (2025). Cijfers woningmarkt nu per kwartaal beschikbaar. https://onderzoek.amsterdam.nl/artikel/cijfers-woningmarkt-per-kwartaal-beschikbaar Gemeente Utrecht. (2024). Fysieke leefomgeving – Huurwoningmarkt. https://utrecht-monitor.nl/fysiekeleefomgeving/wonen/huurwoningmarkt Giacoletti, M., Korevaar, M., & Qian, F. (2025). How Housing Supply Expansions Reshape Cities. SSRN Electronic Journal. https://ssrn.com/abstract=5840244 Glaeser, E. L., Gyourko, J., & Saks, R. (2005). Why is Manhattan so expensive? Regulation and the rise in housing prices. The Journal of Law and Economics, 48(2), 331-369. https://doi.org/10.1086/429979 Glaeser, E.L., & Gyourko, J. (2018). The economic implications of housing supply. Journal of Economic Perspectives, 32(1), 3-30. https://doi.org/10.1257/jep.32.1.3 Glaeser, E.L., & Luttmer, E.F.P. (2003). The Misallocation of Housing Under Rent Control. American Economic Review 93 (4), 1027–1046.

https://doi.org/10.1257/000282803769206188 Glaeser, E.L., Kolko, J., & Saiz, A. (2001). Consumer city. Journal of Economic Geography 1 (1), 27–50. https://doi.org/10.1093/jeg/1.1.27 Groot, S. (2022). Zo ontoegankelijk zijn koophuizen voor starters geworden. Raboresearch. https://www.rabobank.nl/kennis/d011331180-zo-ontoegankelijk-zijn-koophuizen-voor-starters-geworden Gruber, J., Jensen, A., & Kleven, H. (2021). Do people respond to the mortgage interest deduction? Quasiexperimental evidence from Denmark. American Economic Journal: Economic Policy, 13(2), 273–303. https://doi.org/10.1257/pol.20170366 Grundl, S., & Kim, Y. S. (2021). The marginal effect of government mortgage guarantees on homeownership. Journal of Monetary Economics, 119, 75-89. https://doi.org/10.1016/j.jmoneco.2020.09.006 Hamers, D. (2020). Binnen- en buitenstedelijk bouwen in Nederland: een reflectie (PBL Position Paper No. 4309). Planbureau voor de Leefomgeving. https://www.pbl.nl/downloads/pbl-2020-binnen-en-buitenstedelijkbouwen-in-nederland-4309.pdf Han, L., Ngai, L. R., & Sheedy, K. D. (2025). To Own or to Rent? The Effects of Transaction Taxes on Housing Markets. The Review of Economic Studies, Advance Article. https://doi.org/10.1093/restud/rdaf092 Hausman, N., Ramot-Nyska, T., & Zussman, N. (2021). Homeownership, labor supply, and neighborhood quality. SSRN Electronic Journal.

https://doi.org/10.2139/ssrn.3799189 Hilber, C. A., & Turner, T. M. (2014). The mortgage interest deduction and its impact on homeownership decisions. Review of Economics and Statistics, 96(4), 618–637. https://doi.org/10.1162/REST_a_00427

CPB PUBLICATIE – Perspectief op de woningmarkt