RIS324174 Bijlage Definitief advies evaluatie demonstratiebeleid gemeente Den Haag

Advies

,

voor

en

(Gemeente Den Haag)

en

van datum

16 april 2025

inzake

Evaluatie demonstratiebeleid gemeente Den Haag

zaaknr

11021651

1

Inleiding

1.1

In Den Haag vinden jaarlijks veel demonstraties plaats. Na iedere kennisgeving beoordeelt de burgemeester van Den Haag of er aanleiding is om voorschriften of beperkingen aan de demonstratie te stellen of een verbod te geven. De beoordeling van de burgemeester komt tot stand via een (standaard)werkproces van de Directie Veiligheid van de gemeente Den Haag en de afdeling Regionale Crisis- en Conflictbeheersing van de Politie Eenheid Den Haag.

1.2

Inhoudelijk baseert de burgemeester zijn beoordeling steeds op het juridisch kader dat volgt uit met name het EVRM, de Wet openbare manifestaties (WOM) en het lokale demonstratiebeleid van de gemeente Den Haag.1

1.3

In de afgelopen periode is vanuit verschillende organisaties kritiek geuit op de manier waarop burgemeesters in het algemeen omgaan met demonstraties.2 De burgemeester van Den Haag staat open voor die kritiek en wil vernemen in hoeverre de Haagse werkwijze inzake demonstraties voldoet. Hierom heeft u ons gevraagd om het Haagse demonstratiebeleid en bijbehorend werkproces vanuit juridisch perspectief te evalueren.3

1

2

3

Het demonstratiebeleid van de gemeente Den Haag is te raadplegen via: https://denhaag.raadsinformatie.nl/document/10117223/1/RIS308654 Bijlage. Zie bijvoorbeeld het rapport “Demonstratierecht onder druk” van Amnesty International. Daarin laat Amnesty zich kritisch uit over de wijze waarop lokale overheden het demonstratierecht waarborgen. Het rapport is te raadplegen via: https://www.amnesty.nl/content/uploads/2022/11/AMN 22 33 demonstratierecht-onderdruk samenvatting-en-aanbevelingen.pdf. De evaluatie is dus niet gericht op individuele casuïstiek. In dit onderzoek bespreken wij alleen casuïstiek als dit relevant is voor de beoordeling van onderdelen van het demonstratiebeleid van de gemeente Den Haag of de werkwijze van de gemeente en de politie.

Alle werkzaamheden worden verricht op grond van een overeenkomst van opdracht met de naamloze vennootschap Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn N.V. gevestigd te Den Haag en ingeschreven in het Handelsregister onder nr. 27283716. Op de overeenkomst zijn de algemene voorwaarden van toepassing, die zijn gedeponeerd ter griffie rechtbank Den Haag onder nr. 16/2022. Daarin is een aansprakelijkheidsbeperking opgenomen. De algemene voorwaarden worden op verzoek toegezonden of zijn te raadplegen op www.pelsrijcken.nl.

2/38

1.4

Ten behoeve van de evaluatie hebben wij zoals met u besproken via de website van de gemeente Den Haag een demonstratie aangemeld en het kennisgevingsproces van begin tot eind doorlopen.4 Onze conclusie is dat het Haagse demonstratiebeleid en de huidige werkwijze in het algemeen zorgvuldig is en grotendeels voldoet aan de geldende regelgeving. In dit advies signaleren wij wel een aantal aandachtspunten en aanbevelingen om het huidige beleid en het werkproces op onderdelen meer in te lijn te brengen met de juridische vereisten die gelden bij demonstraties.

1.5

Dit advies is onderverdeeld in tien hoofdstukken. Wij starten met een inhoudsopgave (§ 2) en een managementsamenvatting (§ 3). Daarna beschrijven wij op hoofdlijnen de relevante uitgangspunten en het toetsingskader bij demonstraties (§ 4). Hierna volgt een weergave van het lokale demonstratiebeleid en het kennisgevingsproces zoals wij dit hebben doorlopen (§ 5). Ten slotte bespreken wij in vijf hoofdstukken onze bevindingen en aanbevelingen (§ 6 t/m 10).

4

Via de pagina ‘Demonstratie melden’ op de website van de gemeente Den Haag, te raadplegen via: https://www.denhaag.nl/nl/vergunningen-en-ontheffingen/demonstratie-melden/.

Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn N.V.

3/38

2

Inhoudsopgave 1

INLEIDING

1

2

INHOUDSOPGAVE

3

3

MANAGEMENTSAMENVATTING

4

4

TOETSINGSKADER BIJ DEMONSTRATIES IN HET KORT

7

Het EVRM en het EHRM

7

De Grondwet en de WOM

8

5

DEMONSTRATIES IN DEN HAAG: BESCHRIJVING VAN LOKALE REGELGEVING, DEMONSTRATIEBELEID EN HET

6

7

8

9

10

Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn N.V.

KENNISGEVINGSPROCES

8

APV Den Haag

8

Kennisgeving en aanmelding via de website van de gemeente

9

Beschrijving van kennisgevingsproces in de praktijk

10

DE HAAGSE KENNISGEVINGSTERMIJN

14

Toetsingskader

14

APV Den Haag en demonstratiebeleid

15

Beoordeling

16

OPVRAGEN INFORMATIE OVER ORGANISATIE EN DEMONSTRATIE

17

Toetsingskader

18

APV Den Haag en demonstratiebeleid

19

Beoordeling: hulpmiddelen en vervoermiddelen

20

Beoordeling: doel van de demonstratie

21

Beoordeling: maatregelen die organisator zelf treft

22

Overige opmerkingen over gevraagde informatie

22

PROCES NA KENNISGEVING

23

Toetsingskader

23

APV Den Haag en demonstratiebeleid

23

Beoordeling

24

STANDAARDVOORSCHRIFTEN EN –RICHTLIJNEN BIJ DEMONSTRATIES

25

Toetsingskader

25

APV Den Haag en demonstratiebeleid

27

Beoordeling: juridische status standaardvoorschriften

28

Beoordeling: uniformiteit basisafspraken

30

Beoordeling: analyse van enkele specifieke standaardvoorschriften

30

AFSLUITING

38

4/38

3

Managementsamenvatting

3.1

Het proces van kennisgeving tot aan het moment dat een demonstratie wordt gefaciliteerd is in het algemeen in lijn met het juridische kader uit het EVRM en de WOM. Het proces is gericht op het zoveel mogelijk faciliteren van demonstraties en werpt geen onnodig hoge drempels op.

3.2

Wij signaleren wel een aantal verbeterpunten en doen in dat kader aanbevelingen om het proces en het beleid bij (sub)onderwerpen verder in lijn te brengen met het juridische kader uit het EVRM en de WOM. Onze bevindingen variëren van meer fundamentele aanbevelingen tot kleinere verbeteringen in het werkproces. Hierna volgt een korte samenvatting van onze bevindingen. Kennisgevingstermijn

3.3

De gemeenteraad en de burgemeester hanteren in de APV Den Haag een kennisgevingstermijn van 4 x 24 uur voorafgaand aan een demonstratie. Die termijn is redelijk en passend bij de (omvangrijke) demonstratiepraktijk in Den Haag. Bovendien kunnen organisatoren ook binnen de termijn van 4 x 24 uur nog een kennisgeving doen en worden ook die demonstraties zo mogelijk gefaciliteerd. Onder die omstandigheden kan deze termijn vanuit juridisch perspectief worden gesteld. Kennisgevingsformulier

3.4

Het kennisgevingsformulier dat wordt gehanteerd op de website van de gemeente voldoet aan de daarvoor geldende regels.5 De burgemeester verlangt hierin niet onevenredig veel informatie van de melder of de demonstratie.

3.5

Uit het oogpunt van ‘zo min mogelijk obstakels’ kan de burgemeester wel overwegen aan het slot van het kennisgevingsformulier niet te vragen of de melder verklaart ‘alle gegevens naar waarheid te hebben ingevuld’. Denkbaar is namelijk dat een melder (bijvoorbeeld) niet altijd weet hoeveel demonstranten zullen komen. Het verplicht beantwoorden van deze vraag kan ten onrechte de indruk wekken dat de melder daarvan negatieve gevolgen kan ervaren als de opgegeven informatie (achteraf bezien) niet geheel juist blijkt. Als laagdrempeliger alternatief zou de burgemeester de gevraagde verklaring kunnen schrappen en in het formulier het belang van juiste informatie kunnen benadrukken.

3.6

Tot slot kan worden overwogen de vraag naar het geslacht van de melder te laten vervallen, aangezien wij hebben begrepen dat dit in de praktijk niet gebruikt wordt om de melding te beoordelen.

5

Dit formulier is te raadplegen via de pagina ‘Demonstratie melden’ op de website van de gemeente Den Haag: https://www.denhaag.nl/nl/vergunningen-en-ontheffingen/demonstratie-melden/#voorwaarden.

Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn N.V.

5/38

Proces na ontvangen kennisgeving 3.7

De melder van een demonstratie ontvangt snel na het invullen van het digitale kennisgevingsformulier een ontvangstbevestiging per e-mail. Deze bevestiging bevat een overzicht van de ingevulde gegevens (genoemd: ‘samenvatting’).

3.8

De samenvatting is grotendeels gelijk aan het ingevulde kennisgevingsformulier, behalve het antwoord op de vraag of het formulier naar waarheid is ingevuld en welk geslacht de melder heeft. Wij zouden hierom in het werkproces niet spreken van een ‘samenvatting’ maar van een ‘overzicht’ (en alle ingevulde informatie benoemen). Het is namelijk belangrijk dat de kennisgever een afschrift van alle ingevulde informatie krijgt.

3.9

Na de melding en de ontvangstbevestiging neemt de politie spoedig contact op om de kennisgeving met de melder door te spreken. Hierin worden de ingevulde gegevens besproken. De correspondentie van de politie is gericht op het faciliteren van de demonstratie. Ons beeld is dat dit proces in het algemeen zorgvuldig verloopt en geen aanpassing behoeft. Dat leiden wij af uit de hierna geciteerde correspondentie, onze ervaring tijdens het door ons doorlopen kennisgevingsproces en uit de procedures die wij in het verleden voor de burgemeester hebben behandeld.

3.10

Wel adviseren wij de burgemeester om de definitieve kennisgeving te wijzigen. Dit is het bericht waarin de politie aangeeft dat de kennisgeving definitief is. Dit bericht verstuurt de politie per e-mail, nadat telefonisch met de melder is gesproken. In de (standaard)definitieve kennisgeving lijkt alleen ‘de politie’ tot de conclusie te komen dat geen aanleiding is voor het stellen van beperkingen. Dit terwijl het stellen van beperkingen een bevoegdheid is van de burgemeester en wij van u hebben vernomen dat de burgemeester in elke concrete situatie daadwerkelijk akkoord geeft voor het uitblijven van beperkingen of een verbod. Wij geven daarom in overweging om de ‘definitieve kennisgeving’ bijvoorbeeld ‘namens de burgemeester van Den Haag’ uit te sturen. Standaardvoorschriften

3.11

In de ‘definitieve kennisgeving’ zijn “standaardvoorschriften” opgenomen. Deze standaardvoorschriften zijn ook (grotendeels) opgenomen in bijlage 1 van het demonstratiebeleid van de gemeente Den Haag.

3.12

Wij geven in overweging om de standaardvoorschriften als basisafspraken tijdens een demonstratie aan te merken. Dit kan door aan te geven dat de basisafspraken het uitgangspunt zijn, maar dat daarvan in onderling overleg afgeweken kan worden. Reden is dat aan het opleggen van juridisch bindende voorschriften strikt genomen een WOM-besluit van de burgemeester vooraf moet gaan, terwijl dat in de praktijk niet gebeurt (en dit ook niet praktisch of wenselijk lijkt). Hierdoor wekt het begrip

Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn N.V.

6/38

‘standaardvoorschriften’ vanuit juridisch perspectief een verkeerde verwachting. Bovendien sluit het gebruik van basisafspraken beter aan bij de praktijk, waarbij de burgemeester in individuele gevallen van deze ‘standaardvoorschriften’ afwijkt. Het alternatief zou zijn om na iedere kennisgeving een WOM-besluit te nemen, waarin de basisafspraken als beperking van de demonstratie worden opgelegd. Dat alternatief heeft niet onze voorkeur. 3.13

Verder bevelen wij aan om in elk geval de inhoud en/of de formulering van een aantal standaardvoorschriften aan te passen: 

Het uitgangspunt dat de organisatie zorg draagt voor een herkenbare ordedienst van 10% van het aantal deelnemers, kan bij kleine demonstraties een onnodige barrière opwerpen. Om die reden zouden wij dit voorschrift aanpassen. Dat kan bijvoorbeeld door het niet langer van toepassing te verklaren op alle demonstraties, maar enkel op demonstraties waarbij een eigen ordedienst noodzakelijk is, zoals bijvoorbeeld demonstraties vanaf een bepaalde groepsgrootte of dynamische demonstraties.



In de standaardvoorschriften is opgenomen dat blokkades in het algemeen zijn verboden. Dit algehele verbod verdraagt zich niet goed met de bescherming van het demonstratierecht onder artikel 11 EVRM. Uit rechtspraak van het EHRM volgt namelijk dat rekening gehouden worden met de concrete situatie en een blokkade in bepaalde gevallen tijdelijk getolereerd moet worden. Wij raden aan om dit voorschrift in elk geval meer te formuleren als uitgangspunt.



Om dezelfde reden zouden wij ook het verbod om met gezichtsbedekkende kleding te demonsteren omvormen naar een uitgangspunt. Ook voor deze regel geldt dat een algeheel verbod zich niet goed verdraagt met artikel 11 EVRM, omdat een masker soms bijvoorbeeld kan passen bij de inhoud van een demonstratie.



De verplichting om de demonstratielocatie schoon, heel en veilig achter te laten zouden wij omvormen naar een inspanningsverplichting van de organisator. Het is namelijk sterk de vraag of dit als resultaatsverplichting van (alle) organisaties verwacht kan worden.



Verder raden wij aan om het standaardvoorschrift waarin het verbranden van stoffen is verboden, qua formulering te laten aansluiten op de doelcriteria uit artikel 2 WOM (“ter bescherming van de gezondheid” en ter “bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden”) en niet bij het woon- en leefklimaat en de openbare orde, zoals nu het geval is.

3.14

Wij raden ook aan om de standaardvoorschriften (of basisafspraken) in het demonstratiebeleid en het werkproces te uniformeren. Bij het doorlopen van het kennisgevingsproces ontvangt een melder op verschillende momenten namelijk wisselende standaardvoorschriften, terwijl de standaardvoorschriften uit bijlage 1 van het demonstratiebeleid leidend zouden moeten zijn.

Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn N.V.

7/38

Aanpassing van de APV Den Haag 3.15

Ten slotte adviseren wij om een aantal overige punten te wijzigen in de APV Den Haag en/of het kennisgevingsformulier: 

Artikel 2:3 APV is op dit moment opgenomen in artikel 6:1 APV (Strafbepaling). Daardoor is het niet tijdig kennisgeven of het verstrekken van onvoldoende gegevens strafbaar gesteld in de APV. Deze (extra) strafbaarstelling is niet te verenigen met de strafbaarstelling uit de WOM en daarom moet worden geschrapt.



De inhoud van artikel 2:3 lid 3 APV is op dit moment niet in overeenstemming met de lijst van voorschriften die is opgenomen in het kennisgevingsformulier. Als de burgemeester de voorschriften over het niet aanbieden van een petitie en het gebruik van hulpmiddelen, zoals fakkels, spandoeken en/of muziek behoudt, dan raden wij aan om de APV in overeenstemming te brengen met het kennisgevingsformulier door twee extra subleden toe te voegen aan artikel 2:3 lid 3 APV.



Indien de burgemeester besluit om ons advies op te volgen over standaardvoorschriften, moet ook de formulering van artikel 2:3 lid 5 APV Den Haag worden aangepast.

4

Toetsingskader bij demonstraties in het kort

4.1

In dit advies beoordelen wij of de door ons geanalyseerde onderdelen van het demonstratiebeleid en het werkproces passen binnen de ruimte die het EVRM en de WOM aan gemeenten biedt. In dit hoofdstuk schetsen wij wat die kaders in het kort inhouden. Het EVRM en het EHRM

4.2

Het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en Fundamentele Vrijheden (EVRM) speelt bij demonstraties een belangrijke rol. Het beperken van demonstraties raakt aan de in artikel 10 EVRM neergelegde vrijheid van meningsuiting en de in artikel 11 EVRM neergelegde vrijheid van vergadering en vereniging. Deze rechten worden door het EHRM in het kader van een zaak over de inperking van een demonstratie doorgaans in samenhang beoordeeld. Voor de leesbaarheid benoemen wij in dit advies steeds enkel artikel 11 EVRM (en niet ook artikel 10).

4.3

De bescherming van het demonstratierecht is niet absoluut. Het demonstratierecht mag, gelet op het bepaalde in artikel 11 lid 2 EVRM, worden onderworpen aan beperkingen die bij de wet zijn voorzien (i), een legitiem doel nastreven (ii), en in een

Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn N.V.

8/38

democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van dit legitieme doel (iii). Niet alleen het verbieden of beperken van een demonstratie raakt aan het demonstratierecht. Ook het kennisgevingsproces zelf kan een inbreuk vormen op artikel 11 EVRM. Bij een verwijt dat dit proces als zodanig inbreuk maakt op de vrijheid van vergadering, moet dus ook worden beoordeeld of aan bovengenoemde drie voorwaarden is voldaan. 4.4

De uitspraken van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) zijn in dit verband van groot belang. In deze evaluatie zal bij de beoordeling van (sub)onderwerpen daarnaar zo nodig worden verwezen. De Grondwet en de WOM

4.5

Artikel 9 lid 2 Grondwet bepaalt dat de wet regels mag stellen met betrekking tot het recht tot vergadering en betoging ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden. Delegatie aan gemeenten is op basis van artikel 9 lid 2 Grondwet dus toegestaan, maar dan alleen in het geval dat de genoemde belangen – de drie doelcriteria – in het geding zijn. De WOM strekt in de kern tot het stellen van dit soort regels.

4.6

De WOM kent de burgemeester de bevoegdheid toe een demonstratie te verbieden of daaraan voorwaarden verbinden ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden (artikel 5 t/m 7 in combinatie met artikel 2 WOM). Andere belangen kunnen niet aan een verbod of beperking van een demonstratie ten grondslag worden gelegd.

5

Demonstraties in Den Haag: beschrijving van lokale regelgeving, demonstratiebeleid en het kennisgevingsproces APV Den Haag

5.1

De WOM kent in artikel 4 de bevoegdheid aan de gemeenteraad toe om bij verordening regels vast te stellen over manifestaties waarvoor een voorafgaande kennisgeving vereist is. Dat heeft de gemeenteraad van Den Haag gedaan in artikel 2:3 APV.

5.2

In artikel 2:3 lid 3 APV is opgenomen welke informatie de kennisgeving tenminste moet bevatten. “3. De kennisgeving ( Zie bijgevoegde kennisgeving ) moet tenminste bevatten: a. naam, adres en telefoonnummer (en zo mogelijk) faxnummer en emailadres van de organisator en kennisgever van de vergadering of betoging; b. doel van de vergadering of betoging;

Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn N.V.

9/38

c. datum waarop de vergadering of betoging wordt gehouden en het tijdstip van aanvang en beëindiging; d. de plaats en, voorzover van toepassing, de gewenste route en de plaats van beëindiging; e. het aantal te verwachten deelnemers en de wijze van samenstelling van de vergadering of betoging; f. de middelen van vervoer van de deelnemers aan de vergadering of betoging; g. door de organisatie zelf te nemen maatregelen om een ordelijk verloop van de vergadering of betoging te bevorderen.” 5.3

Uit artikel 2:3 lid 4 APV volgt dat het Regiokorps Politie Haaglanden op de kennisgeving de datum en het tijdstip van inlevering vermeld en een kopie daarvan terstond overhandigd of toezend aan degene, die de kennisgeving heeft gedaan.

5.4

Uit lid 5 van hetzelfde artikel volgt dat degene die de kennisgeving heeft gedaan, zo mogelijk na mondeling overleg, zo spoedig mogelijk schriftelijk de volgende stukken worden toegezonden: a) de algemene voorschriften van de burgemeester op grond van de wet en b) eventuele met de organisator gemaakte afspraken over een ordelijk verloop en eventuele door de burgemeester gestelde voorschriften of beperkingen. Demonstratiebeleid

5.5

In aanvulling op de WOM en de APV maakt de gemeente Den Haag al langere tijd gebruik van demonstratiebeleid. Hiermee geeft de burgemeester van Den Haag nadere invulling aan de bevoegdheden waarover hij op grond van de WOM beschikt. Het beleid is in 2021 voor het laatst geactualiseerd.

5.6

In het beleid licht de burgemeester onder meer toe dat hij terughoudend omgaat met het stellen van beperkingen aan demonstraties. Uitgangspunt van het beleid is dat bij de unieke positie van Den Haag als internationale stad van vrede en recht een ruimhartig beleid past dat gericht is op mogelijk maken en niet op beperken.

5.7

Het demonstratiebeleid bevat verder algemene uitgangspunten bij demonstraties en gaat in op specifieke situaties, zoals het demonstreren bij volkenrechtelijk beschermde instellingen en op specifieke locaties, zoals bij de Tweede Kamer. Ook worden in bijlage 1 de standaardvoorschriften beschreven en in bijlage 3 het kennisgevingsproces. Aan de hand van het demonstratiebeleid wordt beoordeeld hoe alle betrokken partijen omgaan met de demonstraties in Den Haag. Kennisgeving en aanmelding via de website van de gemeente

5.8

De gemeente Den Haag hanteert een online formulier om de demonstratie te kunnen melden (kennisgeven). Dit formulier is op de website van de gemeente Den Haag en

Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn N.V.

10/38

via Google te vinden. Daarin moet (verplicht) de volgende informatie worden verstrekt: 

Naam, adresgegevens, telefoonnummer, e-mailadres organisator



Naam, geslacht, adresgegevens, telefoonnummer en e-mailadres melder



Begindatum (incl. aanvangstijd) en einddatum (incl. eindtijd) demonstratie



Aantal te verwachten deelnemers



Doel van de demonstratie



Verzamelplaats



Gewenste locatie of route



Hulpmiddelen die worden gebruikt (bijvoorbeeld vlaggen, spandoeken en/of muziek)



Vervoermiddelen die worden gebruikt



De vraag of een petitie wordt aangeboden



Maatregelen die de organisatie zelf treft (bijvoorbeeld dranghekken of een ordedienst)

5.9

Wij hebben vastgesteld dat bij het invullen van deze punten in het formulier niet mogelijk is om géén informatie te verstrekken. Het formulier kan dan niet worden ingediend. Wel is het mogelijk om het formulier af te ronden door als melder bijvoorbeeld naar eigen inzicht “n.v.t” of “geen informatie” in te vullen.

5.10

Naast het digitale formulier kan ook (fysiek) op het stadhuis een kennisgeving worden gedaan en kan de kennisgeving per post worden gestuurd. Dit heeft echter niet de voorkeur van de gemeente, vanwege de snelheid waarmee een digitale kennisgeving kan worden beoordeeld. Desalniettemin staat de fysieke weg wel altijd open voor melders. Beschrijving van kennisgevingsproces in de praktijk

5.11

Wij hebben op uw verzoek het kennisgevingsproces doorlopen. In dat kader hebben wij een (test-)kennisgeving gedaan en gesproken met de politie. Dit proces is op de navolgende manier verlopen.

5.12

Nadat het kennisgevingsformulier is ingediend, ontvangt de melder direct een e-mail van het e-mailadres “noreply@denhaag.nl” met de volgende informatie en (in de bijlage) een overzicht van het ingevulde formulier: “Beste [naam melder], Hartelijk dank voor uw melding. De melding van uw demonstratie is ontvangen.

Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn N.V.

11/38

De politie kan contact opnemen voor meer informatie over uw melding. De burgemeester mag op grond van de Wet openbare manifestaties beperkingen aan uw demonstratie opleggen. U krijgt hier in dat geval bericht van. Het kan ook zijn dat de burgemeester uw demonstratie vooraf verbiedt. Ook in dit geval krijgt u hier bericht van. Als organisatie van de demonstratie zorgt u: o

voor een veilig en ordelijk verloop van de demonstratie

o

voor een herkenbare ordedienst van 10% van het aantal deelnemers

o

voor een contactpersoon voor de Politie, Eenheid Den Haag

o

dat gebouwen, wegen en/of kruisingen of splitsingen vrij blijven

o

dat er geen onveilige situaties ontstaan door gebruik van bijvoorbeeld vuur of voorwerpen die als wapen kunnen worden ingezet

o

dat de demonstranten geen kleding dragen die het gezicht bedekt om ongezien strafbare feiten te kunnen plegen

o

dat demonstranten geen alcohol bij zich dragen en/of gebruiken.

Houden de organisatie en de demonstranten zich niet aan deze uitgangspunten? Dan kan de burgemeester aanwijzingen geven aan de demonstranten. Ook kan de burgemeester de demonstratie meteen stoppen en de demonstranten verplichten uit elkaar te gaan. In de bijlage staat een samenvatting van uw melding. Met vriendelijke groet, Gemeente Den Haag” 5.13

Kort daarna (in ons geval na een half uur) ontvangt de melder ook een e-mail van een medewerker van de Afdeling Regionale Conflict- en Crisisbeheersing van de politie. In die e-mail wordt het proces toegelicht. De politie neemt de melding in behandeling en kondigt aan dat zij de bevindingen vervolgens zal voorleggen aan de burgemeester: “Geachte meneer / mevrouw, Uw aanmelding voor de demonstratie in Den Haag hebben wij in goede orde ontvangen. De aanmelding nemen wij zo spoedig mogelijk in behandeling. Indien van toepassing, zullen wij contact met u opnemen per telefoon of email. Nadat uw aanmelding door ons in behandeling is genomen en alle informatie bekend is, zal deze voorgelegd worden aan de burgemeester van Den Haag. Na terugkoppeling van de burgemeester zal er contact met u worden opgenomen inzake de kennisgeving.

Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn N.V.

12/38

Mocht u vragen hebben, kunt u altijd contact met ons opnemen. Email: conflict-en-crisisbeheersing.dh@politie.nl Telefoon: 088-9648600” 5.14

Vervolgens neemt de politie telefonisch contact op met de melder. Als de melder niet opneemt, ontvangt de melder een e-mail met het verzoek om een concrete medewerker terug te bellen “om de demonstratie door te spreken zodat de gemeente Den Haag deze zo goed mogelijk kan faciliteren”. Naar wij begrepen probeert de politie ook één medewerker als vast aanspreekpunt aan te merken.

5.15

In het telefoongesprek bespreekt de medewerker van de politie de antwoorden op het formulier met de melder. Bij eventuele onjuistheden of onvolledigheden past de politiemedewerker die antwoorden aan.

5.16

In de tussentijd wordt de informatie uit de kennisgeving door medewerkers van de gemeente Den Haag voorgelegd aan de burgemeester. Daarbij geven zij intern een advies of er – los van de standaardvoorschriften (zie § 9) – een beperking of verbod nodig is. De burgemeester geeft uiteindelijk akkoord; ook als er geen (extra) beperkingen nodig zijn.

5.17

Als er geen (extra) beperkingen nodig zijn, dan ontvangt de politie het bericht dat de burgemeester akkoord is. De politie stuurt in dat geval een e-mail met de ‘definitieve kennisgeving’. De melder krijgt dan de volgende e-mail: “Geachte meneer/mevrouw, Hierbij ontvangt u de definitieve kennisgeving voor uw demonstratie. Naam organisatie: Datum: Tijdstippen: Doel: Locatie: Aantal deelnemers: Hulpmiddelen: Petitie: ja, wie, waar / nee Richtlijnen demonstratie/manifestatie De organisatie draagt zorg voor een ordelijk verloop van de demonstratie. De organisatie draagt zorg voor een herkenbare ordedienst van 10% van het aantal deelnemers. De organisatie draagt zorg voor een contactpersoon ten behoeve van de Politie.

Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn N.V.

13/38

Gemaakte afspraken, aanvullend op de algemene richtlijnen in de toelichting, om de manifestatie ordelijk en veilig te laten verlopen: Er zullen geen wegen en/of kruisingen of splitsingen hiervan worden geblokkeerd. De demonstratie locatie zal na afloop schoon worden opgeleverd. Bevelen gegeven door de politie in het belang van de openbare orde en/of veiligheid worden strikt nageleefd. De spandoeken, foto-/tekstborden, vlaggen zullen niet zijn voorzien van dikke stokken (zoals bijvoorbeeld bezemstelen en vlaggenstokken). De teksten/uitingen op de spandoeken, foto/tekstborden, vlaggen zullen niet discriminerend, beledigend of opruiend zijn. Indien gebruik wordt gemaakt van geluidsversterking, dan zal het volume daarvan op een, door de politie bepaald, aanvaardbaar niveau blijven. De in- en uitgangen van gebouwen worden niet geblokkeerd en zullen voor een ieder vrij toegankelijk blijven. De eventueel door derden weggeworpen flyers worden door de organisatie opgeruimd. De organisatie draagt er zorg voor dat er geen enkele vorm van /verbrandingen zullen plaats vinden, zoals bijv. verbranden van vlaggen, foto's, poppen, etc.

De organisatie draagt er zorg voor dat er geen voorwerpen die plegen te worden gebruikt of geschikt zijn om te worden gebruikt bij wanordelijkheden, zoals een ketting, knuppel, beschermende middelen, helm/ bivakmuts en of andere vormen van gezichtsbedekking worden meegevoerd en/of gebruikt. De organisatie zorgt dat deelnemers aan de demonstratie geen gezichtsbedekking in de vorm van sjaals, helm / bivakmuts en of andere vormen van gezichtsbedekking dragen In belang van de openbare orde en veiligheid, ter bescherming van de woon, werk- en leefomgeving is het niet toegestaan om stoffen te verbranden, zoals bijv., hout, oliën, kaarsen, fakkels ed. De organisatie zorgt dat tijdens de manifestatie/demonstratie geen verboden tekens (zoals bijv. Swastika teken, hakenkruis, SS runeteken, wolfsangel) op welke wijze dan ook zichtbaar gemaakt c.q. meegevoerd worden6. Ik hoop u hiermee voldoende te hebben geïnformeerd. Zou u zo vriendelijk willen zijn te bevestigen dat u deze email heeft ontvangen?” 5.18

Hierna zullen wij dit werkproces stap voor stap beoordelen.

6

Op dit moment staat dit ‘standaardvoorschrift’ niet in het demonstratiebeleid.

Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn N.V.

14/38

6

De Haagse kennisgevingstermijn

6.1

De eerste stap bij het organiseren van een demonstratie in de gemeente Den Haag is de kennisgeving. De burgemeester van Den Haag hanteert een kennisgevingstermijn van 4 x 24 uur voorafgaand aan een demonstratie. In dit hoofdstuk onderzoeken wij of de gemeente Den Haag die termijn mag stellen.

6.2

Onze conclusie is dat de gehanteerde termijn redelijk en is passend bij de demonstratiepraktijk in Den Haag. De gemeente mag deze termijn dus hanteren. Daarvoor is wel van belang dat organisatoren in Den Haag ook binnen de termijn van 4 x 24 uur nog een kennisgeving moeten kunnen doen en die demonstraties zo mogelijk ook worden gefaciliteerd. Toetsingskader

6.3

Lidstaten bij het EVRM hebben op grond van vaste rechtspraak van het EHRM de ruimte om een kennisgevingsstelsel te hanteren. In de WOM is het hanteren van een dergelijke termijn belegd bij gemeenten en hun burgmeesters. Het verlangen van een kennisgeving stelt de burgemeester uiteindelijk in staat om te beoordelen of en, zo ja, welke beperkingen en voorschriften aan een voorgenomen demonstratie moeten worden verbonden dan wel of deze moet worden verboden. Bovendien kan de burgemeester de informatie uit de kennisgeving gebruiken om de demonstratie zo goed mogelijk te faciliteren.

6.4

Volgens vaste rechtspraak van het EHRM hebben lidstaten een ruime beoordelingsmarge (margin of appreciation) om de modaliteiten van het kennisgevingsstelsel te bepalen. Dat geldt ook voor de kennisgevingstermijn.7

6.5

In Nederland regelt artikel 4 lid 1 WOM dat de gemeenteraad bij gemeentelijke verordening regels kan vaststellen met betrekking tot de gevallen waarin voor demonstraties een voorafgaande kennisgeving vereist is. Als de gemeenteraad ervoor kiest om een dergelijke verordening vast te stellen, dan moet die verordening ook voorzien in regels over het tijdstip waarop de kennisgeving moet zijn gedaan (artikel 4 lid 2 sub b WOM). Het is dus aan gemeenteraad om de kennisgevingstermijn vast te stellen.

6.6

Volgens het EHRM volgt uit het recht om een kennisgeving te verlangen ook de mogelijkheid om een sanctie op te leggen aan de organisator die niet aan de voorwaarden van het kennisgevingsstelsel voldoet.8 Die sanctie moet wel bij wet zijn voorzien, een legitiem doel dienen en proportioneel zijn. 9 7 8

9

EHRM 7 februari 2017, nr. 57818/09 e.a. (Lashmankin e.a./Rusland), § 445. EHRM 15 oktober 2015, nr. 37553/05 (Kudrevičius e.a/Litouwen), § 149, waarin verwezen wordt naar: EHRM 4 mei 2004, nr. 61821/00 (Ziliberberg/Moldavië); zie ook punt 7 van de noot van B. Roorda bij de uitspraak van het EHRM inzake Lashmankin e.a./Rusland (EHRC 2017/88): “Het is volgens ons voldoende als alleen de organisator van een niet-aangemelde manifestatie met straf wordt bedreigd.” Zie ook: ECHR, Guide on article 11 of the Convention – Freedom of assembly and association, § 95.

Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn N.V.

15/38

6.7

Daarentegen vormt het enkel niet (tijdig) kennisgeven van de demonstratie niet noodzakelijkerwijs een grond om de demonstratie te verbieden. De burgemeester moet – ook indien geen (tijdige) kennisgeving is gedaan – waar mogelijk ruimte geven aan vreedzame demonstraties.10 Een beperking of verbod moet ook bij een niet (tijdig) kennisgegeven demonstratie noodzakelijk en proportioneel zijn. Bij de vraag of een beperking of verbod van de demonstratie noodzakelijk en proportioneel is, kan de burgemeester het feit dat geen kennisgeving is gedaan wel meewegen. Het ontbreken van informatie over de demonstratie brengt een groter risico op wanordelijkheden met zich, omdat de politie zich niet optimaal op de demonstratie heeft kunnen voorbereiden.11 APV Den Haag en demonstratiebeleid

6.8

In artikel 2:3 lid 1 APV Den Haag is opgenomen dat degene die het voornemen heeft om op een openbare plaats te demonstreren, deze demonstratie tenminste 4 x 24 uur van tevoren meldt aan de burgemeester (“schriftelijk kennis geven”). Het tweede lid bepaalt dat de burgemeester deze termijn kan bekorten indien de aard of omvang van de demonstratie dat rechtvaardigt.

6.9

In het demonstratiebeleid is toegelicht dat de gemeente voor deze kennisgevingstermijn kiest vanwege het grote aantal demonstraties in Den Haag en de tijd die nodig is om de demonstratie te kunnen faciliteren.12

6.10

In het demonstratiebeleid geeft de gemeente aan ook niet (tijdig) aangemelde demonstraties in beginsel te faciliteren. Daarbij kunnen wel eerder aanpassingen in tijd en plaats worden verlangd dan bij tijdig aangemelde demonstraties.13 10 11 12

13

Zie o.a.: EHRM 15 oktober 2015, ECLI:CE:ECHR:2015:1015JUD003755305 (Kudrevičius e.a/Litouwen), § 150-151. ABRvS 10 juni 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1361, r.o. 7.2.2. Zie de toelichting: “Mede gelet op het grote aantal demonstraties dat in Den Haag plaatsvindt, is een termijn van 4x24 uur noodzakelijk om alles in goede banen te kunnen leiden. Tijdige kennisgeving van een demonstratie is van belang met het oog op een zorgvuldige voorbereiding en begeleiding van de demonstratie. Zo kan het bijvoorbeeld voorkomen dat organisatoren van verschillende demonstraties op hetzelfde tijdstip op dezelfde locatie willen demonstreren. Tevens is een tijdige kennisgeving een waarborg voor goede afstemming met bijvoorbeeld evenementen en diplomatieke bezoeken, die ook vrijwel dagelijks in Den Haag plaatsvinden, alsmede voor wegwerkzaamheden die in de stad worden verricht. Voorts dient de termijn te worden benut om alle relevante informatie te verzamelen en om in gesprek te gaan met de organisator, bijvoorbeeld over de standaardvoorschriften bij demonstraties. Bij deze voorschriften gaat het er onder meer om dat de demonstranten gebouwen, en de ingangen daarvan, vrijhouden en dat de organisatie in een eigen ordedienst voorziet. De standaardvoorschriften staan vermeld in bijlage 1.

Een ander punt van bespreking zijn de eventuele activiteiten die soms in het verlengde van de meningsuiting worden georganiseerd. Wanneer men bijvoorbeeld een groot springkussen voor kinderen wil neerzetten, parachutisten wil laten landen of goederen of etenswaren aan de man willen brengen om extra aandacht te trekken, is een eenvoudige kennisgeving niet voldoende. Voor dit soort activiteiten die meer het karakter van een evenement of een markt hebben moet aan de daarvoor geldende procedures en (veiligheids)eisen worden voldaan. Een en ander geldt ook voor kleine(re) demonstraties. De ervaring leert namelijk dat het aantal deelnemers dat in een kennisgeving wordt vermeld aanzienlijk kan afwijken van het daadwerkelijke aantal deelnemers. Daarbij is de grootte van een demonstratie lang niet altijd indicatief voor de risico’s die een demonstratie met zich brengt. Overigens vallen zaterdagen en zondagen ook binnen de genoemde kennisgevingstermijn, waardoor er in veel gevallen voor het in behandeling nemen van de kennisgeving al minder werkdagen resteren.” Zie paragraaf 7.1 van het Demonstratiebeleid: “Niet (tijdig) aangemelde demonstraties

Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn N.V.

16/38

6.11

Op het moment dat de kennisgeving niet 4 x 24 uur van tevoren wordt gemeld, dan krijgt de kennisgever bij het invullen van het kennisgevingsformulier de volgende melding: “Een demonstratie moet minimaal 4 x 24 uur van tevoren worden aangemeld. Uw aanmelding voldoet niet aan deze termijn. Het gevolg kan zijn dat u gevraagd wordt de tijd en plaats van de demonstratie aan te passen” Beoordeling

6.12

Het demonstratiebeleid van Den Haag is op het punt van de kennisgevingstermijn redelijk en rechtmatig. Hoewel de termijn van 4 x 24 uur wellicht langer is dan in enkele andere (grote) gemeenten, kan deze termijn gerechtvaardigd zijn door de lokale situatie in Den Haag. In Den Haag vinden namelijk (zeer) veel demonstraties plaats en die kunnen alleen allemaal gefaciliteerd worden als duidelijk is wanneer welke demonstratie plaatsvindt. Bovendien vinden er in Den Haag ook veel evenementen op ‘populaire demonstratieplekken’ plaats, waarmee de gemeente rekening houdt.

6.13

Daarnaast behandelt de gemeente kennisgevingen ook ’s avonds en in het weekend en – belangrijker – worden ook te late of niet kennisgegeven demonstraties zo veel als mogelijk gefaciliteerd. In de praktijk heeft de kennisgevingstermijn dus vooral een functie als ‘uitgangspunt’ en is dit geen hard vereiste om te mogen demonstreren. Onder die omstandigheden achten is het hanteren van die termijn redelijk en verenigbaar met het EVRM, de Grondwet en de WOM.

6.14

Wij betrekken hierbij overigens dat een relatief lange kennisgevingtermijn ook voordelen biedt voor demonstranten. Dit vergroot namelijk de kans dat een organisator – als de demonstratie toch beperkt of verboden wordt – tijdig rechtsbescherming kan inroepen. Hoe korter de tijd tussen kennisgeving en demonstratie, hoe kleiner namelijk de kans is dat de voorzieningenrechter nog tijdig uitspraak kan doen over eventuele beperkingen of een verbod. Ook dat draagt bij aan de rechtmatigheid van de gehanteerde termijn.

6.15

Verder adviseren wij de burgemeester om artikel 2:3 APV te schrappen uit artikel 6:1 APV (Strafbepaling). Op dit moment is het niet tijdig kennisgeven of het verstrekken van onvoldoende gegevens namelijk strafbaar op basis van de APV. Hoewel u heeft Uit het voorgaande blijkt, dat de burgemeester op grond van de Wom demonstraties, waarvoor de vereiste kennisgeving niet is gedaan, kan verbieden of terstond kan beëindigen. Uitgangspunt is echter om ook bij niet (correct) aangemelde demonstraties in beginsel te zoeken naar mogelijkheden om deze te faciliteren. Vooral wanneer de demonstratie betrekking heeft op een onderwerp dat onverwacht actueel is geworden (bijvoorbeeld bij acute politieke of maatschappelijke ontwikkelingen, al dan niet elders in de wereld). Vanuit het eerder genoemde oogpunt van gezondheid, verkeer en wanordelijkheden kunnen hierbij van de organisatie wel eerder aanpassingen in tijd en plaats worden verlangd dan bij tijdig aangemelde demonstraties.”

Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn N.V.

17/38

aangegeven dat dit artikel in de praktijk niet of nauwelijks wordt toegepast, ligt in de rede dat een eventuele bestraffing van de overtreding van de kennisgevingstermijn verloopt via artikel 11 lid 1 sub a WOM.14 De WOM beoogt de strafbaarstellingen op basis van de WOM namelijk juist te onttrekken aan de gemeentelijke regelgeving en zo te uniformeren.15 Diverse andere gemeenten hebben de regels over de kennisgeving (om die reden) uitgezonderd van de strafbepaling in de APV. 16 6.16

Tot slot geven wij de burgemeester in overweging om op de website waar de demonstratie kan worden gemeld toe te voegen dat een kennisgeving ook fysiek kan worden ingediend. U heeft aangegeven dat deze mogelijkheid bestaat, maar wij lazen dit nog niet terug op de website. Dit is overigens ook niet verplicht.

7

Opvragen informatie over organisatie en demonstratie

7.1

In de kennisgeving moet de melder informatie verstrekken over de demonstratie en over zichzelf. In dit hoofdstuk gaan wij in op de vraag in hoeverre de informatie die de gemeente in het kennisgevingsproces verlangt, mag worden opgevraagd.

7.2

Onze conclusie is dat de informatie die de burgemeester in het kennisgevingsproces verlangt, in lijn is met artikel 11 EVRM en artikel 4 WOM. Lidstaten hebben beoordelingsruimte om het kennisgevingsproces vorm te geven en de burgemeester blijft binnen de grenzen die het EVRM en de WOM stelt. De burgemeester vraagt geen uitvoerige informatie over de demonstratie, maar beperkt zich tot het opvragen van informatie die voor de hand ligt bij de beoordeling van een kennisgeving. Wel doen wij een beperkt aantal aanbevelingen om de gevraagde informatie nog verder te beperken.

14

15

16

Artikel 11 lid 1 sub a WOM stelt onder andere het houden van een demonstratie waarvoor de vereiste kennisgeving niet is gedaan strafbaar. Op basis daarvan zou de organisator een boete kunnen krijgen voor het houden van een demonstratie zonder het doen van een kennisgeving. Dat was ook de reden dat de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in de Kamerbrief van 7 juli 2023 (Kamerstukken II 2022/23, 34 324, nr. 9) aangaf de WOM op dat punt niet aan te passen: “Om demonstraties zo goed mogelijk te kunnen faciliteren is bepaalde informatie namelijk onontbeerlijk. Het nalaten van een kennisgeving kan in uitzonderlijke gevallen leiden tot een boete, hoewel het bij mijn weten nooit voorkomt. De praktijk laat zien dat het beboeten geen uitgangspunt is, veeleer wordt ingezet op gesprekken met de organisatoren. Ik zie beboeting dan ook enkel als sluitstuk van de norm dat organisatoren een demonstratie moeten aanmelden bij de gemeente.” Zie ook de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 12 augustus 2024, ECLI:NL:RBNHO:2024:8186, waarin de rechtbank in algemene zin overwoog dat de WOM een eigen strafrechtelijk kader kent voor de handhaving van de op grond van artikel 8 WOM gegeven opdracht (via artikel 11 WOM). Datzelfde kan gezegd worden over het niet tijdig doen van een kennisgeving. Kamerstukken II 1985/86, 19 427, nr.

3: “Er is echter een aantal onderwerpen dat in het wetsontwerp geheel of ten dele aan plaatselijke regeling wordt onttrokken. [...] Het gaat hier met name om de volgende onderwerpen: [...] - de strafbaarstelling van overtreding van een aantal bij de Wet openbare manifestaties gegeven normen (artikel 11 Wet openbare manifestaties) en de strafbaarstelling van verhindering en verstoring van geoorloofde openbare manifestaties (wijziging van de artikelen 143-146 Wetboek van Strafrecht, onder artikel II)”. Zie bijvoorbeeld de toelichting op artikel 2.32 en 2.33 APV Amsterdam.

Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn N.V.

18/38

Toetsingskader 7.3

Lidstaten hebben het recht om een kennisgevingsstelsel te hanteren (zie § 6 hiervoor). Daarbij hebben lidstaten een ruime beoordelingsmarge (margin of appreciation) om de modaliteiten van het kennisgevingsstelsel te bepalen.17 Het opvragen van bepaalde informatie zal dus niet snel tot schending van artikel 11 EVRM leiden.18

7.4

Net als bij de kennisgevingstermijn dient het opvragen van informatie over de organisatie en de demonstratie om de burgemeester in staat te stellen de demonstratie zo goed mogelijk te kunnen faciliteren of – indien noodzakelijk – beperkingen te stellen of te verbieden.

7.5

De burgemeester mag dus in beginsel informatie verlangen over de organisatie en de demonstratie, maar dat mag geen (verborgen) obstakel opwerpen voor het demonstratierecht.19 Dat zou bijvoorbeeld het geval kunnen zijn bij een onnodig ingewikkeld en uitgebreid kennisgevingsproces. De informatie die in het kader van de kennisgeving wordt opgevraagd, moet bij kunnen dragen aan het doel om redelijke en passende maatregelen te nemen om het goede verloop van de demonstratie te kunnen waarborgen.20 Voorbeelden zijn informatie over de plaats, tijd en eventuele route van de demonstratie.21

7.6

Artikel 4 lid 2 sub b WOM bepaalt dat het in principe aan gemeenten zelf is om in hun verordening te bepalen welke gegevens bij de kennisgeving verstrekt moeten worden. In de Memorie van Toelichting bij de WOM zijn voorbeelden genoemd van dergelijke gegevens: “Aan de gemeenteraad is, behoudens het bepaalde in het derde lid, overgelaten te bepalen welke gegevens dienen te worden verstrekt door de organisatoren. Doorgaans zal het gaan om gegevens als: naam en adres van de organiserende persoon of groepering, aard en onderwerp van de manifestatie, verwacht aantal deelnemers, tijdstippen van aanvang en einde, en plaats waar, c.q. route waarlangs de manifestatie zal geschieden. Afhankelijk van de geldende regeling ter plaatse kunnen nog andere gegevens van belang zijn, zoals gegevens omtrent voertuigen, geluidsapparatuur en dergelijke, die men voornemens is te gebruiken.”

7.7

Artikel 4 lid 3 WOM bevat een afbakening van de informatie die opgevraagd mag worden. Dat artikellid maakt duidelijk dat er “over de inhoud van de te openbaren gedachten of gevoelens” geen gegevens worden verlangd. Daarentegen achtte de

17 18 19 20 21

EHRM 7 februari 2017, nr. 57818/09 e.a. (Lashmankin e.a./Rusland), § 445. Zie bijvoorbeeld: EHRM 10 juli 2012, nr. 34202/06 (Berladir e.a./Rusland), § 54. Zie wederom: EHRM 7 februari 2017, nr. 57818/09 e.a. (Lashmankin e.a./Rusland), § 445. Vgl. EHRM 10 juli 2012, nr. 34202/06 (Berladir e.a./Rusland), § 54. EHRM 6 oktober 2022, nr. 69483/13 e.a. (Mustafa Hajili e.a./Azerbeidzjan), § 44.

Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn N.V.

19/38

wetgever het wel toegestaan om gegevens te verlangen over het doel of onderwerp van de manifestatie.22 7.8

Hoewel de WOM-wetgever dus geen specifieke gegevens heeft voorgeschreven, bevat artikel VI van de WOM wel gegevens die burgemeesters gedurende een overgangsperiode bij inwerkingtreding van de WOM konden verlangen. Het gaat dan om de volgende gegevens: 1°. naam en adres van degene die de samenkomst, vergadering of betoging houdt; 2°. het doel van de samenkomst, vergadering of betoging; 3°. de datum waarop de samenkomst, vergadering of betoging wordt gehouden en het tijdstip van aanvang en van beëindiging; 4°. de plaats en, voor zover van toepassing, de route en de plaats van beëindiging; 5°. de wijze van samenstelling; 6°. maatregelen die degene die de samenkomst, vergadering of betoging houdt zal treffen om een regelmatig verloop te bevorderen. APV Den Haag en demonstratiebeleid

7.9

Zoals beschreven in § 3, beschrijft artikel 2:3 lid 3 APV welke informatie de kennisgeving van een demonstratie in Den Haag tenminste moet bevatten. Het gaat dan onder meer om de naam, adres en telefoonnummer (en zo mogelijk) faxnummer en e-mailadres van de organisator en kennisgever van de vergadering of betoging. Verder verlangt de APV dat de melder het doel van de vergadering of betoging benoemt, alsook de datum en tijdstip waarop de vergadering of betoging wordt gehouden en de plaats en, voor zover van toepassing, de gewenste route en de plaats van beëindiging.

7.10

Verder moet melding worden gemaakt van het aantal te verwachten deelnemers, de wijze van samenstelling van de vergadering of betoging, en de middelen van vervoer van de deelnemers aan de vergadering of betoging. Ten slotte moet de kennisgeving informatie bevatten over de door de organisatie zelf te nemen maatregelen om een ordelijk verloop van de vergadering of betoging te bevorderen.

22

Zie: Kamerstukken II 1985/86, 19 427, nr. 3: “In het derde lid wordt bepaald, dat bij de kennisgeving of vergunningaanvrage geen gegevens kunnen worden verlangd met betrekking tot de inhoud van te openbaren gedachten en gevoelens. Hierbij valt met name te denken aan de teksten die op borden en spandoeken zullen worden getoond. [...] Strikt genomen zou men kunnen volhouden dat het enkele vragen van gegevens over teksten, waarop artikel 3, derde lid, betrekking heeft, nog geen bemoeienis met de inhoud van uitingen behoeft te impliceren. Wij menen evenwel, dat niet alleen daadwerkelijk moet worden voorkomen, maar ook de schijn moet worden vermeden dat preventieve censuur zou worden toegepast. Een andere overweging is, dat indien teksten van twijfelachtig, mogelijk zelfs strafwaardig, karakter zouden worden aangemeld, maar de burgemeester geen grond zou zien de manifestatie te verbieden, omdat de in artikel 2 genoemde belangen niet in het geding zouden zijn, geheel ten onrechte de indruk zou kunnen ontstaan dat de teksten officieel zouden zijn «goedgekeurd». Overigens zij er op gewezen, dat het derde lid zich niet verzet tegen het vragen van gegevens over het doel of onderwerp van de manifestatie.

Gegevens hierover kunnen immers, mede in samenhang met de identiteit van de organiserende persoon of groepering, van essentieel belang zijn voor de beoordeling van de vraag, of en in welke mate zich wanordelijkheden zouden kunnen voordoen, en welke maatregelen in verband daarmee vereist zijn.”

Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn N.V.

20/38

7.11

Zoals ook beschreven in § 3, hanteert de gemeente Den Haag een online formulier om de demonstratie te kunnen melden (kennisgeven). Dit formulier is op de website van de gemeente Den Haag en via Google te vinden. Hierin moet verplicht (grotendeels) dezelfde informatie worden verstrekt als volgt uit artikel 2:3 lid 3 APV Den Haag. Beoordeling: gegevens organisator en melder; Informatie over locatie, verzamelplaats en aantal te verwachten deelnemers

7.12

Het is zonder meer toegestaan om gegevens over de organisator en melder op te vragen. De gemeente moet contact kunnen opnemen met de melder om de demonstratie zo goed mogelijk te kunnen faciliteren en om onderlinge afspraken te maken. De gegevens van de organisatie zijn onder meer nodig om een beoordeling te kunnen maken of de organisatie in staat is om zelf maatregelen te treffen om de demonstratie in goede banen te leiden. Daarbij wordt niet meer gegevens gevraagd dan nodig. Wij hebben tijdens het door ons doorlopen kennisgevingsproces (zie ook § 3) gemerkt dat de politie zowel via e-mail als telefonisch contact met de melder opneemt. Het is dan ook voorstelbaar dat zowel een e-mailadres als telefoonnummer moet worden opgegeven.

7.13

Hetzelfde geldt voor de informatie over de locatie, verzamelplaats en aantal te verwachte deelnemers. Het EHRM ziet in het verplicht verstrekken van informatie over de plaats, tijd en eventuele route geen schending van artikel 11 EVRM.23 Deze informatie past ook binnen de ruimte die artikel 4 WOM aan gemeenten biedt. Ook een partij zoals Amnesty acht deze informatie noodzakelijk om de demonstratie zo goed mogelijk te faciliteren.24 Een inschatting van het aantal deelnemers draagt bij aan de (eerste) beoordeling hoeveel politie-inzet nodig is om de demonstratie veilig te kunnen laten verlopen. Ook het opvragen van die informatie kan de burgemeester dus noodzakelijk en redelijk vinden. Beoordeling: hulpmiddelen en vervoermiddelen

7.14

In het kennisgevingsformulier vraagt de burgemeester vervolgens naar hulpmiddelen en vervoermiddelen die de demonstranten mee willen nemen. Daarmee wil de burgemeester bereiken dat de politie zich in voldoende mate kan voorbereiden op de gekozen opzet van de demonstratie.

7.15

Ook voor deze gegevens geldt dat de burgemeester hierom mag vragen. Het is goed voorstelbaar dat de burgemeester en politie in het kader van hun beoordeling over de veiligheid en gezondheid tijdig op de hoogte willen zijn van bepaalde mee te brengen zaken, zoals een podium of vuurwerk. Datzelfde geldt voor voertuigen: niet alle locaties zijn (zonder voorafgaande aanpassing) geschikt voor het meebrengen van 23 24

EHRM 6 oktober 2022, nr. 69483/13 e.a. (Mustafa Hajili e.a./Azerbeidzjan), § 44. Amnesty, p. 35.

Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn N.V.

21/38

voertuigen. Bovendien kan het meebrengen van bepaalde voertuigen een risico vormen voor de openbare orde, de gezondheid en het verkeer. 7.16

De wetgever heeft in de Memorie van Toelichting bij de WOM ook bevestigd dat dergelijke informatie relevant kan zijn bij de beoordeling van de burgemeester (zie hiervoor § 7.6). Beoordeling: doel van de demonstratie

7.17

De WOM-wetgever acht het opvragen van informatie over het doel van de demonstratie nodig om een goede beoordeling te kunnen maken of en in welke mate zich wanordelijkheden zouden kunnen voordoen, en welke maatregelen in verband daarmee vereist zijn. Zo kunnen ook eerdere ervaringen met soortgelijke demonstraties bij de beoordeling betrokken worden. De burgemeester mag daarnaar dus vragen in het kennisgevingsformulier. Dat moet wel onderscheiden worden van het vragen naar de inhoud die tijdens de demonstratie zal worden geuit. Dat laatste zou snel in strijd komen met artikel 4 lid 3 WOM. De burgemeester mag dus niet vragen welke teksten er op de spandoeken staan of welke leuzen er geroepen worden, wat de burgemeester ook niet doet. Wel mag de burgemeester vragen wat de reden is van de demonstratie. Ook op dit punt achten wij het kennisgevingsformulier dus verenigbaar met de juridische vereisten.

7.18

Hierbij betrekken wij dat het voorstelbaar is dat kennis over het doel van de demonstratie kan bijdragen aan het faciliteren van de demonstratie. Als de demonstratie zich – bijvoorbeeld – zou richten tegen bepaald beleid van de Staat, maar de gewenste locatie niet beschikbaar is vanwege een andere demonstratie, dan kan concreter meegedacht worden bij het zoeken naar een andere geschikte locatie. Als de gevraagde informatie op deze manier wordt benut, achten wij het opvragen van het doel van de demonstratie ook daardoor niet in strijd met artikel 11 EVRM. Beoordeling: aanbieden petitie

7.19

In het formulier wordt gevraagd of de demonstranten een petitie aanbieden. Wij begrijpen van u dat het relevant kan zijn of een petitie wordt aangeboden en, zo ja, waar die petitie wordt aangeboden. De politie kan zich daar dan op voorbereiden. Wel vragen wij ons af hoe zich dit verhoudt tot het indienen van een burgerinitiatief via de website http://denhaag.petities.nl, waarna het aanvraagformulier naar burgerinitiatief@denhaag.nl gestuurd moet worden. Wij hebben van u begrepen dat dit voor de inschatting op basis van de WOM in de praktijk van beperkte betekenis is. De burgemeester zou kunnen overwegen deze vraag optioneel te maken. Beoordeling: geslacht

Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn N.V.

22/38

7.20

De melder moet in het huidige formulier ook een geslacht aangeven. Wij hebben begrepen dat dit in de praktijk niet gebruikt wordt om de melding te beoordelen. Wij geven u daarom in overweging om deze vraag te schrappen. Beoordeling: maatregelen die organisator zelf treft

7.21

Tot slot vraagt de burgemeester naar de maatregelen die de organisator zelf treft om de demonstratie in goede banen te leiden. In de praktijk hebben organisatoren van (grote) demonstraties regelmatig een plan om de demonstratie veilig te laten verlopen. De burgemeester kan het noodzakelijk en redelijk vinden om naar die plannen te vragen. Als een organisator van een (grote) demonstratie aangeeft zelf géén maatregelen te treffen, zal dat aanleiding kunnen vormen om vanuit de gemeente of politie extra inspanningen te verrichten om de demonstratie te faciliteren. Het opvragen van deze informatie is wat ons betreft in lijn met artikel 11 EVRM.

7.22

Ook de WOM-wetgever achtte het van belang om aan de organisator te vragen welke maatregelen genomen zouden worden om een regelmatig verloop van de demonstratie te bevorderen.25 Van strijd met artikel 4 WOM is dus ook geen sprake. Overige opmerkingen over gevraagde informatie

7.23

Het is ons opgevallen dat niet alle (en verplicht op te geven) informatie die Den Haag in het kennisgevingsformulier vraagt, is opgenomen in artikel 2:3 APV. Wij adviseren voor de volledigheid om de APV in overeenstemming te brengen met het formulier door twee extra subleden toe te voegen aan artikel 2:3 lid 3 APV, waarin het al dan niet aanbieden van een petitie en het gebruik van hulpmiddelen, zoals fakkels, spandoeken en/of muziek wordt opgenomen. De overige gevraagde informatie vloeit wel rechtstreeks voort uit artikel 2:3 APV.

7.24

Verder merken wij op dat het formulier eindigt met het (verplicht) aanvinken van de opmerking dat de melder verklaart dat de melder ‘alle gegevens naar waarheid heeft ingevuld’. Het verplicht aanvinken de indruk wekken dat iedere (kleine) onjuistheid negatieve consequenties heeft, terwijl een organisator soms ook nog geen volledig beeld heeft (bijvoorbeeld van het aantal verwachte deelnemers). Wij zouden er daarom voor kiezen om enkel te benadrukken dat het formulier naar waarheid moet worden ingevuld en het niet als verplichting op te leggen.

7.25

Voor de volledigheid wijzen wij ten slotte op de aanstaande ‘Wet modernisering elektronisch bestuurlijk verkeer’. Deze wet bevat regels over het digitale verkeer met de overheid. Naar verwachting treedt de wet op 1 januari 2026 volledig in werking. De wet regelt de randvoorwaarden voor het digitaal communiceren met burgers. Onderdeel van de nieuwe wet is bijvoorbeeld een verplichte ontvangstbevestiging en het recht op afschrift van ingevoerde gegevens. 25

Kamerstukken II 1987/88, 19 427, nr. 13.

Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn N.V.

23/38

7.26

Zoals volgt uit onze analyse hierboven, voldoet het proces in Den Haag grotendeels aan de randvoorwaarden in de nieuwe wet. Wel zouden wij de burgemeester adviseren om in de ontvangstbevestiging geen samenvatting van het ingevulde formulier op te nemen, maar een compleet overzicht van de ingevulde gegevens (artikel 2:17 lid 2 Awb (nieuw)). Op dit moment ontbreekt een (zeer beperkt) deel van de ingevulde gegevens in de samenvatting (de mededeling dat het formulier naar waarheid is ingevuld en het ingevulde geslacht van de melder).

8

Proces na kennisgeving

8.1

In § 5 (vanaf randnummer 5.8) hebben wij de kennisgevingsprocedure stap voor stap omschreven. In dit hoofdstuk beoordelen wij alle onderdelen van dit werkproces. Dit komt erop neer dat een medewerker van de Afdeling Regionale Conflict- en Crisisbeheersing van de politie contact opneemt met de melder. Als er geen (extra) beperkingen nodig zijn, dan stuurt de politie – nadat zij het bericht hebben ontvangen dat de burgemeester akkoord is – een definitieve kennisgeving. In deze definitieve kennisgeving staan de richtlijnen en afspraken (incl. standaardvoorschriften) die gemaakt zijn. Toetsingskader

8.2

Lidstaten hebben op grond van het EVRM een ruime beoordelingsmarge (margin of appreciation) om de modaliteiten van het kennisgevingsstelsel te bepalen (zie § 6 en 7).26 De burgemeester is in grote mate vrij om te bepalen hoe het proces na het doen van de kennisgeving vormgegeven wordt. Het is vooral belangrijk dat de burgemeester geen onnodige drempels opwerpt om invulling te kunnen geven aan het demonstratierecht. APV Den Haag en demonstratiebeleid

8.3

Zoals toegelicht in § 3, is het proces na de kennisgeving als volgt omschreven in artikel 2:3 lid 4 en 5 APV: “4. Op de kennisgeving wordt door het Regiokorps Politie Haaglanden de datum en het tijdstip van inlevering vermeld en een kopie daarvan wordt terstond overhandigd of toegezonden aan degene, die de kennisgeving heeft gedaan. 5. Zo mogelijk na mondeling overleg met degene, die de kennisgeving heeft gedaan, wordt hem zo spoedig mogelijk schriftelijk de volgende stukken toegezonden:

26

EHRM 7 februari 2017, nr. 57818/09 e.a. (Lashmankin e.a./Rusland), § 445.

Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn N.V.

24/38

a. de algemene voorschriften van de burgemeester op grond van de wet; b. eventuele met de organisator gemaakte afspraken over een ordelijk verloop en eventuele door de burgemeester gestelde voorschriften of beperkingen.” 8.4

Verder is het kennisgevingsproces als volgt omschreven in bijlage 3 (“handelingskader demonstraties”) van het demonstratiebeleid: “Na ontvangst van de kennisgeving neemt de politie contact op met de kennisgever om de spelregels bij demonstraties uit te leggen, om de organisator te wijzen op zijn verantwoordelijkheden en om bepaalde afspraken te maken. De kennisgeving wordt aan de burgemeester voorgelegd. Indien deze van oordeel is dat de demonstratie zonder beperkingen kan plaatsvinden, dan wordt dit schriftelijk aan de organisatie bevestigd. Indien er geen afspraken met de organisatie kunnen worden gemaakt, of indien er om andere redenen vrees bestaat voor aantasting van de belangen van de Wom vindt overleg met de gemeente plaats en kan de burgemeester beperkingen stellen of de demonstratie verbieden. Hieraan gaat een zorgvuldige procedure vooraf. De organisator wordt, voor zover mogelijk, in de gelegenheid gesteld een zienswijze te geven op een voorgenomen beperking. De beperking wordt vastgelegd in een voor bezwaar vatbaar besluit. De aanvrager krijgt, voor zover mogelijk, de gelegenheid om voor aanvang van de demonstratie een uitspraak te vragen van de (voorzieningen)rechter.” Beoordeling