RIS316440 Amare Bijzonder Complex 8 september 2023
Tekst van het document
Amare: Bijzonder Complex 8 september 2023
Raadsenquêtecommissie Amare
Colofon Eindrapport van de Enquêtecommissie Amare, aangeboden aan de burgemeester van de Gemeente Den Haag op 8 september 2023 door de voorzitter van de Enquêtecommissie. Het auteursrecht berust bij de Gemeente Den Haag. Het auteursrecht wordt voorbehouden. Den Haag, 8 september 2023
Amare: Bijzonder Complex 8 september 2023
Raadsenquêtecommissie Amare
VOORWOORD De Enquêtecommissie presenteert u het rapport Amare: Bijzonder Complex. Dit is wat een raadsonderzoek van 15 maanden heeft opgeleverd. In april 2022 is de eerste raadsenquête in de Gemeente Den Haag gestart. Het onderzoek leverde een schat aan informatie over de voorbereiding en totstandkoming van het gebouw dat we nu kennen als Amare en de gebiedsontwikkeling van het Spuikwartier.
Met dit eindrapport meent de commissie uitputtend te hebben voldaan aan de opdracht van de Haagse gemeenteraad, zoals die op 5 november 2021 unaniem is vastgesteld.
De commissie heeft met veel plezier en in grote harmonie samengewerkt. Het tijdsbeslag was fors, maar het resultaat is ernaar. In het onderzoek is de commissie kundig ondersteund door Policy Research Corporation uit Rotterdam.
De bevindingen van de commissie gaan over de informatievoorziening aan de raad, de onderbouwing van de plannen, de aansturing van het project en de impact op de gemeentefinanciën. De commissie plaatst kritische kanttekeningen bij deze aspecten die tot concrete aanbevelingen leiden, waarvoor de commissie speciale aandacht vraagt. Een belangrijke aanbeveling betreft de versterking van de rol van de raad bij grote projecten. De commissie gaat er van uit dat de gemeenteraad de aanbevelingen één op één zal overnemen.
Onderdeel van het onderzoek was het houden van interviews met betrokkenen. Deze interviews zijn uitgevoerd door Policy Research Corporation. De commissie heeft zelf besloten en openbare verhoren gehouden in respectievelijk november/december 2022 en februari/maart 2023.
De commissie is zich ervan bewust dat hetzij een interview, hetzij een verhoor voor met name (voormalig) ambtenaren spannend was. Al eerder heeft de commissie in berichten aan de raad aangegeven dat het de commissie gaat om waarheidsvinding en niet om één of meer personen aan te wijzen die een verwijt kan worden gemaakt. De commissie is alle betrokkenen erkentelijk voor hun bereidwillige deelname.
Met betrekking tot de verhoren betreurt de commissie dat de door de commissie opgeroepen getuigen van de bouwers om hun moverende redenen niet voor de commissie zijn verschenen. Zij hebben ervoor gekozen schriftelijk antwoord te geven op vragen van de commissie. Dit heeft er naar het oordeel van de commissie toe geleid dat de visie van de bouwers op het proces in het onderzoek onderbelicht is.
1
Een woord van dank aan de projectorganisatie die namens het college de informatievoorziening aan de commissie heeft verzorgd: dit is in goede samenwerking verlopen. Ook is de commissie erg blij met de ondersteuning die door diverse mensen is geboden bij diverse werkzaamheden van de commissie de afgelopen tijd.
Tot slot.
Met Amare heeft Den Haag een prachtig, multifunctioneel cultuurgebouw in bezit. Dit gebouw, met zalen van grote klasse, verdient het om een bruisend complex voor kunst, cultuur en educatie te worden in de breedste zin van het woord. Daarvoor is een duidelijke visie op de toekomst van Amare onontbeerlijk.
De commissie hoopt daartoe met dit rapport een voorzet te kunnen doen.
Namens de Enquêtecommissie Amare,
Arjen Dubbelaar, voorzitter
2
Leden Enquêtecommissie (van links naar rechts): Rutger de Ridder, Fatima Faïd (plaatsvervangend voorzitter), Andrew van Esch, Arjen Dubbelaar (voorzitter), Isabel Bos. Jaap van Oeveren (secretaris) en Jasper de Pater (trainee).
3
SAMENVATTING Deze raadsenquête gaat over de bouw en het gebruik van het cultuurgebouw Amare en de problemen die daarmee gepaard gaan. In het bijzonder wordt ingegaan op de vraag hoe met gemeenschapsgeld wordt omgesprongen en welke rol de raad, het college en de ambtelijke ondersteuning hierbij spelen. Een belangrijk doel van de raadsenquête is het trekken van lessen voor de toekomst. De Samenvatting is een weergave op hoofdlijnen van de bevindingen en aanbevelingen van de Enquêtecommissie.
De bouw van Amare op hoofdlijnen De eerste planvorming voor de realisatie van een cultuurgebouw vindt plaats in 2002. Vanaf dat moment wordt door het college nagedacht over de huisvesting van het Nederlands Dans Theater (NDT) en het Residentie Orkest (RO) op de lange termijn. Het RO en het NDT zijn dan nog gehuisvest in respectievelijk de Dr. Anton Philipszaal (DAPZ) en het Lucent Danstheater (LDT) gelegen aan het Spuiplein. Vanaf 2000 worden ook gesprekken gevoerd door de Gemeente Den Haag met het Koninklijk Conservatorium (KC), over de mogelijkheden om het KC te verhuizen naar het centrum van de stad. In 2008 spreekt het college de intentie uit om de drie instellingen gezamenlijk te huisvesten in een nieuw cultuurcomplex.
Van 2008 tot 2013 worden de plannen voor een cultuurcomplex stap voor stap concreter. In 2013 stemt de raad in met de bouw van Spuiforum. Kort hierna vinden verkiezingen voor de gemeenteraad plaats. Het Spuiforum is een centraal thema in de verkiezingscampagnes. Een tegenstander van de bouw van Spuiforum, de Haagse Stadspartij (HSP), is een grote winnaar van de verkiezingen. De HSP komt in het nieuwe college, waarop in de coalitieonderhandelingen wordt besloten om met de bouw van Spuiforum te stoppen en een nieuw plan te ontwikkelen: Amare. Met het nieuwe plan verandert het ontwerp en de plaats van het gebouw. Ook wordt ervoor gekozen om, in plaats van met een traditionele aanbesteding, geïntegreerd aan te besteden. Deze contractvorm houdt in dat zowel het ontwerp, de realisatie en het onderhoud worden gecombineerd in één opdracht. In 2014 stemt de raad in met het voorstel tot de bouw van Amare. Volgens het college zou een geïntegreerde aanbesteding de meeste zekerheid geven dat het budget niet wordt overschreden en de planning onder controle blijft.
Tijdens het bouwproces ontstaat al snel frictie tussen de gemeente, de instellingen en de bouwer. Zo keurt de gemeente in 2016, op aandringen van de instellingen, een ontwerp van de bouwer af. In 2017 legt de bouwer het werk op de bouwplaats stil omdat hij meer duidelijkheid in het proces van
het
goedkeuren
van
de
ontwerpen
wil.
In
deze
periode
vinden
verschillende
escalatiegesprekken plaats tussen de gemeente, de instellingen en de bouwer. In deze periode wordt ook duidelijk dat men aanzienlijk uitloopt op de planning. Bovendien is er onenigheid over het 5
budget. De bouwer claimt dat de gemeente verantwoordelijk is voor kosten voor uitloop en meerwerk, maar de gemeente stelt dat de bouwer aansprakelijk is.
In 2018 vinden wederom verkiezingen plaats, waarna in de coalitieonderhandelingen wordt besloten om met één overeenkomst (een packagedeal) aan een groot deel van de geschillen met de bouwer een einde te maken. Deze overeenkomst verhoogt het projectbudget met €33,5 mln. Twee jaar later dan de oorspronkelijke planning wordt Amare in 2021 opgeleverd.
Het publiek belang van Amare In zowel de voorbereiding van de bouw van Spuiforum als van de bouw van Amare is nooit concreet beschreven wat de gemeente met de bouw wil bereiken en hoe dit de belangen van de Haagse burger dient. Er is met andere woorden niet voldoende nagedacht over het publiek belang van Amare. Dit betekent niet dat Amare geen publiek belang kan dienen, maar het heeft een zeer beperkte rol gespeeld bij de voorbereiding, gedurende het bouwproces en tot vandaag bij het gebruik van het gebouw.
Het publiek belang van Amare is dus verwaarloosd. Gemeentelijke ambities en doelstellingen worden bereikt met het gebruik van een gebouw (de exploitatie), niet enkel met de bouw. De exploitatie wordt echter in zowel de voorbereiding als de bouwfase ondergeschikt gemaakt aan de bouw. Aan het gebruik van Amare, zoals welk cultuuraanbod er moet komen, wordt stelselmatig te weinig aandacht besteed. College, ambtenarij en raad zijn nalatig in het benadrukken en bediscussiëren dat met een dergelijk gebouw een substantieel groter budget samenhangt om het te kunnen gebruiken waarvoor het is ontworpen. En omgekeerd, dat in het geval van het ontbreken van draagvlak voor een exploitatie van die omvang, het gebouw veel minder duur had kunnen worden ontworpen en gebouwd. Het resultaat is dat er een duur gebouw staat van hoge kwaliteit, onder meer met een concertzaal met akoestiek van wereldklasse, maar dat er geen budget is voorzien om een programmering te verzorgen die bij een dergelijk cultuurgebouw past.
Problemen tijdens de bouw van Amare De bouw van Amare verloopt allerminst vlekkeloos. Er ontstaat frictie tussen de partijen, het budget wordt fors overschreden en de planning loopt twee jaar uit. De oorzaak van de problemen ligt in de opzet die de gemeente kiest voor het project.
In de coalitieonderhandelingen van 2014 maken de onderhandelaars verregaande afspraken over hoe het project uitgevoerd moet worden. Er wordt besloten dat Amare niet meer mag kosten dan Spuiforum. Er was bij Spuiforum echter al sprake van een onrealistische inschatting van de realisatiekosten. Het eerste plan voor Spuiforum wordt opgesteld in 2009. Mede vanwege de financiële crisis wordt geprobeerd het plan goedkoper te maken. Op het ontwerp wordt echter niet
6
bezuinigd. Het plan van Spuiforum dat in 2013 aan de raad wordt voorgelegd is 32,4% goedkoper dan in 2009, maar tegelijkertijd neemt de oppervlakte van het gebouw met 6,3% toe. In de coalitieonderhandelingen in 2014 wordt bepaald dat het nogmaals goedkoper moet, zonder dat bezuinigd wordt op de eisen aan het gebouw. Zo is te zien dat het wensdenken van Spuiforum terugkomt bij Amare. Naast het budget wordt over de planning besloten dat de realisatie van het gebouw maximaal één jaar mag uitlopen. Deze zelf opgelegde tijdsdruk leidt tot veel problemen. Ook besluiten de onderhandelaars dat er een geïntegreerde aanbesteding van het ontwerp, de realisatie en het onderhoud (DBM) plaats gaat vinden. Dit is een contractvorm waarbij de eisen van een gebouw in algemene prestatiegerichte termen worden beschreven om gebruik te maken van de creativiteit en expertise van de bouwer. Er wordt echter onvoldoende bij stilgestaan of deze contractvorm past bij het cultuurgebouw dat men wilde bouwen. Doordat de functionaliteitseisen van een conservatorium, danstheater en orkest zeer specifiek, divers en uniek zijn, is zeer specialistische (ontwerp)kennis vereist. Bovendien zijn deze functionaliteitseisen moeilijker te vatten in algemeen geformuleerde eisen zoals bij DBM nodig is.
De hoogte van het budget, de planning en de aanbestedingsvorm worden tijdens de coalitieonderhandelingen overeengekomen. Dit gebeurt niet op basis van een gedegen analyse. Ook na de coalitieonderhandelingen wordt niet voldoende uitgewerkt of de gemaakte politieke keuzes haalbaar en/of wenselijk zijn. Bovendien blijkt telkens weer dat aan eenmaal gemaakte keuzes moeilijk te tornen valt. Na een politiek besluit is er geen ruimte meer voor een serieuze discussie of heroverweging. Dit laat het bestaan van een zogenaamde wethouderscultuur zien. Door onvoldoende ruimte voor tegengeluid van ambtenaren worden politieke beslissingen dominant. Beslissingen worden uitgevoerd omdat de wethouder het wil, ook wanneer er onvoldoende argumentatie voor is. Ambtenaren kregen en namen geen ruimte om tegengeluid te geven. Externe adviezen worden slechts ten dele serieus genomen, omdat niet alle adviezen passen bij de gemaakte politieke keuzes. Ook de meerderheid van de raad is hierin te gedwee meegegaan.
De opzet van de gemeente (te weinig budget, hoge tijdsdruk, DBM) leidt tot veel fouten. Zoals aangegeven zijn de functionaliteitseisen van Amare zeer specifiek, maar door de tijdsdruk wordt weinig tijd besteed aan het herschrijven van het Programma van Eisen (PvE) naar een geschikte vorm voor de nieuwe geïntegreerde aanbesteding. Tijdsdruk is ook de oorzaak van het niet aanpassen van overeenkomsten met de instellingen waarin goedkeuringsrechten van de ontwerpen zijn opgenomen. Dit valt moeilijk te rijmen met de ontwerpvrijheid van een aannemer bij DBM. Bovendien komen de procesafspraken tussen de gemeente en de instellingen enerzijds en de gemeente en Cadanz anderzijds niet overeen. Ook in de aanbesteding zijn tekortkomingen te zien. De marktconsultatie wordt niet voorafgegaan door een degelijke analyse van eventuele risico’s en marktmogelijkheden. Een belangrijk argument voor DBM is dat de bouwer betere, duurzame ontwerpkeuzes maakt omdat hij ook het onderhoud voor zijn rekening neemt. Dit voordeel wordt echter tenietgedaan doordat de gemeente kiest voor twee gescheiden plafondbedragen voor 7
enerzijds de bouw en anderzijds het onderhoud. Meer uitgeven voor de bouw kan dus niet leiden tot lagere uitgaven voor het onderhoud.
Als klap op de vuurpijl wordt een ongeldige bieding voor de bouw van Amare tot winnaar uitgeroepen. Het herschreven PvE bevat toch nog een groot aantal specifieke functionaliteitseisen waar de bieding aan moet voldoen. Dat is dus ongebruikelijk bij een DBM-aanbesteding. Het is dan ook praktisch onmogelijk voor de inschrijvers van de aanbesteding om met een bieding in de vorm van een Voorlopig Ontwerp aan deze vereisten te voldoen. Een ontwerp opstellen dat volledig aan de gestelde eisen voldoet zou aanzienlijk meer tijd en geld kosten dan inschrijvers bij een aanbesteding kunnen spenderen. Daarom voldoet geen enkele inschrijver volledig aan de gestelde eisen. Toch wordt er door de projectorganisatie gegund. Aangezien het gelijkheidsbeginsel daarbij wordt geschonden had dit niet op deze wijze gemogen.
De instellingen zijn gedurende het ontwerp- en bouwproces betrokken en veeleisend. Dit blijkt ook nodig omdat de ontwerpen van het consortium ondermaats zijn en de functionaliteit van het gebouw onder druk komt te staan. De instellingen hebben terecht veel kritiek op de ontwerpen.
Organisatiecultuur Bij de bouw van Amare en de ontwikkeling van woontorens grenzend aan Amare is een niet transparante werkwijze binnen de gemeente en de externe projectorganisatie te zien. Gedurende beide projecten komt een dergelijke werkwijze meerdere malen naar voren. Zo ontbreken verslagen van overleggen waarin vergaande afspraken met het consortium worden gemaakt, zijn met het consortium gemaakte afspraken verschillende keren niet transparant voor bij de projecten betrokken ambtenaren en leden van de projectorganisatie en wordt geprobeerd om afspraken vast te leggen in al bestaande verslagen, terwijl deze afspraken niet in de betreffende vergadering zijn gemaakt. Dit leidt onder meer tot een integriteitsaffaire. Met een ‘herenakkoord’ werd getracht om vermeend te veel betaalde grondwaarde te vergoeden via betaaltitels die niets met de grondwaarde te maken hebben.
Wethouders en de ambtelijke top hebben in sterke mate bijgedragen aan het creëren van deze cultuur. De voormalig ambtelijk opdrachtgever werd gebruikt als probleemoplosser. Wethouders hielden van zijn onorthodoxe stijl, omdat hij met deze stijl resultaat boekte op moeilijke dossiers. Zijn aansturing door leden van het college en de ambtelijke top wordt door een voormalig Algemeen Directeur DSO omschreven als ‘Los het op’. Daarnaast zijn er voorbeelden van een niettransparante werkwijze door collegeleden, zoals het onder druk zetten door de burgemeester van de voormalig Wethouder Stadsontwikkeling en Cultuur met het oogmerk een projectdirecteur weg te sturen en het maken van vergaande afspraken met het consortium door de voormalig Wethouder Stadontwikkeling zonder dat hier een verslag van wordt gemaakt.
8
Informatievoorziening aan de raad De kwaliteit van de informatievoorziening aan de raad is meerdere keren onvoldoende geweest. Op aspecten is de raad niet volledig geïnformeerd en op aspecten is de raad misleid door het college.
Het niet volledig informeren van de raad betreft het slechts gedeeltelijk of niet inzichtelijk informeren van de raad. Dit was aan de hand bij de keuze voor DBM. Het college heeft de nadelen en de risico’s van DBM niet volledig aan de raad beschreven. Ook op het gebied van onderhoud is de raad niet volledig geïnformeerd. Het onderhoud maakte geen deel uit van het krediet waarmee de raad in 2014 instemt. In het raadsvoorstel wordt meermaals beschreven dat er sprake is van één opgave, inclusief onderhoud. Het was niet voor alle raadsleden duidelijk dat de onderhoudskosten (€1,75 mln. per jaar, over de gehele looptijd van het onderhoudscontract van 25 jaar optellend tot €44 mln.) nog boven op het bedrag van €177 mln. kwamen waarmee de raad instemt.
Ook wat betreft de financiële impact van Amare wordt de raad niet volledig geïnformeerd. Het ontbreekt verschillende keren aan een integraal overzicht van de gemaakte kosten. Zo worden voorbereidingskosten niet in het projectbudget meegenomen. Ook worden kosten die een direct gevolg zijn van de bouw van Amare niet op het projectbudget geboekt. De kosten worden weliswaar gemeld aan de raad, maar het college maakt niet duidelijk dat deze kosten het gevolg zijn van de bouw van Amare. Zodoende presenteert het college de kosten van de bouw van Amare lager dan in werkelijkheid het geval is.
Misleiding van de raad gaat nog een stap verder. Hier is sprake van wanneer informatie wordt gepresenteerd waarvan het college weet dat dit onrealistisch of onjuist is. De raad is misleid op het gebied van sponsoring, zowel bij Spuiforum als bij Amare. Als deel van de dekking van het projectbudget wordt een sponsorbedrag opgenomen dat de instellingen moeten ophalen. Bestuurlijk en ambtelijk verantwoordelijken wisten dat het opgenomen sponsorbedrag onrealistisch hoog was. Toch wordt dit aan de raad voorgelegd. Daarnaast heeft het college de raad misleid met de exploitatieramingen die het voorlegt. In 2013, wanneer de raad instemt met de bouw van Spuiforum, ligt een bedrijfsplan voor met een onrealistisch gunstig bedrijfsresultaat. Dit komt onder andere omdat de huisvestingslasten zijn berekend op basis van een oud en kleiner ontwerp, verschillende kostenposten niet zijn meegenomen en groeicijfers zijn opgenomen zonder enige onderbouwing. Wanneer het college in 2014 de raad vraagt om in te stemmen met de bouw van Amare is het ontwerp nog onbekend. Het ontwerp is immers deel van de opdracht aan de bouwer. Er wordt dus een geheel nieuw ontwerp gemaakt, maar precies hetzelfde bedrijfsplan wordt aan de raad voorgelegd.
De Wethouder Stadsontwikkeling en Cultuur noemt het bedrijfsplan eerder als raadslid wishful thinking, maar meldt als wethouder aan de raad dat het bedrijfsplan geen aanpassing behoeft. Verder is de raad misleid doordat het college in de planvorming van Spuiforum en van Amare de positie van het KC in de exploitatie bewust niet inzichtelijk maakt. Stelselmatig worden tekorten op de huur van het KC niet aan de raad gemeld. 9
In 2014 wordt met de aanbesteding voor Amare gestart voordat de raad met de bouw van Amare heeft ingestemd. In 2018 wordt het contract van de packagedeal al ondertekend voor de behandeling van het raadsvoorstel in de raad. Het contract wordt weliswaar na behandeling in de raad naar het consortium gestuurd, maar deze werkwijze laat zien dat de toenmalig Wethouder Stadsontwikkeling er bij voorbaat van uitging dat behandeling in de raad niet tot wijzigingen zou leiden.
Dit alles laat een patroon in de besluitvorming zien dat de raad niet wordt behandeld als het hoogste orgaan dat belangrijke beslissingen neemt, maar als een horde die moet worden genomen.
Alhoewel ernstige tekortkomingen in de informatievoorziening aan de raad te zien zijn, heeft de raad onvoldoende invulling gegeven aan zijn kaderstellende en controlerende taak. Door voornamelijk aandacht te hebben voor de bouw en niet voor het gebruik van het gebouw (de exploitatie) is ook de raad het publiek belang uit het oog verloren. Debatten gaan vaak meer over personen en uiterlijkheden dan over de inhoud. Zo voert een flink deel van de raad meer de discussie over een ‘politieke draai’ van de wethouder dan over de inhoud van raadsvoorstellen. Enkele oppositieleden brengen terechte kritiek en aandachtspunten naar voren, maar zij worden veelal genegeerd. De debatten in de raad vinden voornamelijk plaats langs de lijnen van coalitie en oppositie. Van dualisme in de raad is in het dossier Amare weinig sprake geweest.
De
toegestuurde
informatie
is
te
vaak
te
ingewikkeld
voor
raadsleden.
De
eerste
verantwoordelijkheid ligt bij het college om correcte en toegankelijke informatie te verstrekken. Toch verzwakt het de positie van de raad ten opzichte van het college dat de raad niet over specialistische kennis en deskundige ondersteuning beschikt om de informatie op een juiste manier te beoordelen. Ook is het voor de raad niet helder hoe de verschillende raadsvoorstellen passen binnen de bestaande beleidskaders.
Financiën Er zijn veel geldstromen tussen de gemeente en de gehuisveste instellingen. Zo worden Stichting Amare, RO en NDT gesubsidieerd door de gemeente en van deze subsidie betalen deze instellingen weer huur en onderhoudskosten aan de gemeente. Deze door het college gekozen constructie maakt de financiële stromen onnodig complex. Bovendien wordt de schijn gewekt dat bij de exploitatie van Amare sprake is van een bedrijfsmatig principe waarin de gemeente een deel van haar geïnvesteerde kapitaal terugverdient via gegenereerde geldstromen. Dit is onterecht aangezien de gemeente in feite haar eigen huurinkomsten en onderhoudskosten betaalt. De instellingen betalen de huur en onderhoudskosten immers volledig van de subsidie die zij krijgen van de gemeente.
10
De totale financiële impact van het project Amare op de gemeentefinanciën bedraagt iets meer dan €520 mln. Van dit bedrag is €265 mln. uitgegeven bij het verschijnen van deze raadsenquête. De overige €255 mln. zijn toekomstige kosten. Denk bij toekomstige kosten aan eigenaarslasten zoals rente over de financiering, onroerendezaakbelasting (OZB) en onderhoud. Ook de bijdrage van de gemeente aan de exploitatie van Amare is een grote en blijvende kostenpost. Toekomstige kosten zijn geen optionele kosten voor de gemeente. Vanwege regelgeving en contractuele verplichtingen kan de gemeente niet onder deze kosten uit.
De financiële impact kan nog verder oplopen. Onder meer wanneer de raad beslist om meer geld vrij te maken voor een aanvullende programmering in Amare. Het huidige cultuuraanbod in Amare blijft achter bij de kwaliteit van het gebouw. Als de raad ervoor kiest om het cultuuraanbod in Amare te laten aansluiten bij de potentie van het gebouw en de ooit geuite ambitie is daarvoor een extra verhoging van de subsidie nodig van €1 mln. tot €4,8 mln. per jaar, afhankelijk van hoe ver de raad wil gaan. Ook het stimuleren van samenwerking binnen Amare en het meer betrekken van Haagse kunstenaars en burgers bij Amare is een mogelijkheid. Het benodigde budget om dit mogelijk te maken heeft een ordegrootte van €500.000 per jaar. Dit zou de totale financiële impact van Amare op de gemeentefinanciën doen stijgen naar €548 mln. tot maximaal €658 mln., afhankelijk van de keuzes van de raad.
Aanbevelingen De Enquêtecommissie doet op basis van haar bevindingen de volgende aanbevelingen: -
Aanbeveling 1: Expliciteer het publiek belang in toekomstige besluitvorming. Een eerste dossier waar dit bij dient te gebeuren is Amare. Nu het gebouw er staat is zowel het college als de raad verplicht na te denken over hetgeen de gemeente wil bereiken met Amare. Formuleer alsnog het publiek belang dat met Amare wordt beoogd en stel op basis daarvan de toekomstige bekostiging vast. De eerste verantwoordelijkheid om het publiek belang gedegen vast te stellen ligt uiteraard bij het college, maar aangezien aandacht voor het publiek belang cruciaal is wordt ook de raad aanbevolen om bij belangrijke dossiers zelf na te denken over het publiek belang van een voorstel.
-
Aanbeveling 2: Draag zorg voor een deskundige en permanente externe ondersteuning van de raad in het beoordelen van complexe vraagstukken. Maak de griffie verantwoordelijk voor het aantrekken en aansturen van deze externe ondersteuning. Equipeer de griffie met budget en extra medewerkers om voor de raad en raadscommissies de benodigde expertise in kaart te brengen en te faciliteren.
-
Aanbeveling 3: Stel bij majeure besluitvormingsmomenten raadsleden aan als rapporteurs om raadsvoorstellen te beoordelen. Deze rapporteurs beoordelen, voorzien van deskundige externe ondersteuning, een raadsvoorstel op de thema’s publiek belang, exploitatie, proces, financiën en risicomanagement.
-
Aanbeveling 4: Creëer ruimte voor ambtelijk tegengeluid. 11
-
Aanbeveling 5: Informeer de raad op een integrale wijze. Boekhoudkundige principes mogen geen belemmering zijn voor een overzichtelijke informatievoorziening aan de raad.
-
Aanbeveling 6: Vereenvoudig de geldstromen tussen de gemeente en de gehuisveste instellingen. Breng het aantal geldstromen terug tot wat echt nodig is en maak zodoende de geldstromen van de exploitatie inzichtelijker en tot een betere weergave van de werkelijkheid.
-
Aanbeveling 7: Maak bij nieuwe beleidsvoorstellen duidelijk hoe het voorstel zich verhoudt tot de geldende beleidskaders. Breng overzicht aan binnen de beleidskaders met betrekking tot gebiedsontwikkeling.
-
Aanbeveling 8: Creëer als college en raad een cultuur waarin transparantie het uitgangspunt vormt. Verbeter de transparantie door minder geheimhouding op documenten te leggen.
-
Aanbeveling 9: Verzeker via contractvoorwaarden de medewerking van betrokken externe partijen aan een raadsonderzoek.
-
Aanbeveling 10: Geef een periodieke voortgangsrapportage van de implementatie van de aanbevelingen van deze raadsenquête.
12
INHOUDSOPGAVE VOORWOORD ................................................................................................................................. 1 SAMENVATTING ............................................................................................................................. 5 1
INLEIDING............................................................................................................................... 19 1.1
Aanleiding voor de raadsenquête..................................................................................... 19
1.2
Doel van de raadsenquête ............................................................................................... 20
1.3
Scope en onderzoeksvragen............................................................................................ 20
1.4
Samenstelling van de raadsenquêtecommissie ............................................................... 20
1.5
Het enquêterecht van de gemeenteraad van Den Haag .................................................. 21
1.6 Aanpak onderzoek ........................................................................................................... 22 1.6.1 Vooronderzoek .......................................................................................................... 22 1.6.2 1.7 2
Hoofdonderzoek ........................................................................................................ 22
Leeswijzer ........................................................................................................................ 25
BESTAANDE BELEIDSKADERS ............................................................................................ 27 2.1
Politieke ambities ............................................................................................................. 28
2.1.1
Gebiedsontwikkeling ................................................................................................. 28
2.1.2
Cultuur....................................................................................................................... 29
2.1.3
Onderwijs .................................................................................................................. 30
2.2
Gebiedsontwikkeling ........................................................................................................ 33
2.2.1
Gehanteerde beleidskaders ...................................................................................... 33
2.2.2
Deelconclusie ............................................................................................................ 37
2.3
Cultuurbeleid .................................................................................................................... 38
2.3.1
Beleid accommodaties cultuurinstellingen ................................................................ 38
2.3.2
Beleidscyclus exploitatie cultuurinstellingen ............................................................. 40
2.3.3
Cultuurbeleid in de periode 2006 – heden ................................................................ 44
2.3.4
Subsidiebeschikkingen.............................................................................................. 67
2.3.5
Vergelijking subsidies Gemeente Den Haag en subsidies van andere overheden... 68
2.3.6
Deelconclusies .......................................................................................................... 76
2.4
Onderwijs ......................................................................................................................... 80
2.4.1
Gehanteerde beleidskaders ...................................................................................... 80
2.4.2
Deelconclusie ............................................................................................................ 83
2.5
Risicomanagement en grote projecten............................................................................. 84
2.5.1
Beleidsontwikkelingen Grote projecten Den Haag .................................................... 84
2.5.2
Beleidsontwikkeling risicomanagement Den Haag ................................................... 92
2.5.3
Risicomanagement in de planvorming van Amare.................................................. 101
2.5.4
Risicomanagement tijdens de realisatie van Amare ............................................... 105 13
2.5.5 3
ONTBREKEND BELEIDSKADER PUBLIEK BELANG ......................................................... 117 3.1
4
5
Deelconclusies ........................................................................................................ 112
Het begrip publiek belang............................................................................................... 118
3.1.1
Definitie publiek belang ........................................................................................... 118
3.1.2
De waarde van het definiëren van het publiek belang in de besluitvorming ........... 119
3.1.3
De rol van het publiek belang in de besluitvorming van Amare .............................. 122
3.2
Toepassing van het Model Publiek Belang (MPB) ......................................................... 135
3.3
Deelconclusies ............................................................................................................... 138
ONTWIKKELING SPUIKWARTIER EN WIJNHAVENKWARTIER ....................................... 141 4.1
Tijdlijnen ......................................................................................................................... 144
4.2
Wijnhavenkwartier Fase 1 .............................................................................................. 146
4.3
Wijnhavenkwartier Fase 2 .............................................................................................. 148
4.4
Rol van het Spuikwartier in aanbesteding Amare .......................................................... 152
4.5
Commercieel programma Spuikwartier .......................................................................... 161
4.6
Integriteitskwestie ........................................................................................................... 167
4.7
Deelconclusies ............................................................................................................... 182
DE PLANNEN VOOR SPUIFORUM 2006 - 2013 ................................................................. 187 5.1
Tijdlijnen ......................................................................................................................... 188
5.2
Eerste planvorming voor een Dans- en Muziekcentrum ................................................ 190
5.2.1
Huisvesting van het Koninklijk Conservatorium ...................................................... 191
5.2.2
Gezamenlijke ambities ............................................................................................ 193
5.2.3
Principebesluit ......................................................................................................... 195
5.2.4
Architectenselectie .................................................................................................. 198
5.3
Versoberd basisplan voor het Dans- en Muziekcentrum................................................ 200
5.3.1 5.4
Alternatieven ........................................................................................................... 203
Optimalisatie plan Spuiforum ......................................................................................... 207
5.4.1
Versoberd schetsontwerp ....................................................................................... 208
5.4.2
Overgang dienst OCW naar DSO ........................................................................... 213
5.5
Kredietvoorstel Spuiforum .............................................................................................. 216
5.5.1
Eerste kader ............................................................................................................ 216
5.5.2
Instemmen onder voorwaarden .............................................................................. 219
5.5.3
Second opinion Twynstra Gudde en BBN............................................................... 222
5.5.4
Vergelijking renovatievariant Dooievaar+ ............................................................... 225
5.5.5
Ontwikkeling stichtingskosten in relatie tot de ontwerpen ....................................... 228
5.5.6
Samenwerkingsovereenkomst + eerste huurvoorwaarden ..................................... 230
14
5.6 6
Deelconclusies ............................................................................................................... 241
DE BOUW VAN HET OCC (AMARE) 2014- 2021 ................................................................ 247 6.1
Tijdlijnen ......................................................................................................................... 248
6.2 Keuze voor OCC en gebiedsvisie Spuikwartier.............................................................. 251 6.2.1 Coalitieonderhandelingen 2014 .............................................................................. 251 6.2.2
Ambtelijke adviezen tijdens onderhandelingen ....................................................... 255
6.2.3
Bestuurlijk compromis ............................................................................................. 260
6.2.4
Coalitieakkoord ....................................................................................................... 263
6.2.5
Betrokkenheid van de instellingen .......................................................................... 266
6.3
6.3.1
Marktconsultatie ...................................................................................................... 270
6.3.2
Selectiefase............................................................................................................. 281
6.3.3
Vraagspecificatie ..................................................................................................... 292
6.3.4
Besluitvormingsproces in de raad ........................................................................... 301
6.3.5
Dialoogfase en inschrijvingsfase ............................................................................. 311
6.3.6
Beoordeling en gunning aan VolkerWessels .......................................................... 318
6.4
Ontwerp- en bouwfase occ............................................................................................. 329
6.4.1
Start ontwerpfase .................................................................................................... 329
6.4.2
Definitief Ontwerp.................................................................................................... 337
6.4.3
Aansturing van het project ...................................................................................... 358
6.4.4
Technisch ontwerp .................................................................................................. 373
6.5
Packagedeal en afronding bouw .................................................................................... 390
6.5.1
Coalitieonderhandelingen ....................................................................................... 390
6.5.2
Raadsvoorstel ......................................................................................................... 403
6.5.3
Ontwikkelingen in bouwproces na packagedeal ..................................................... 413
6.6
7
Aanbesteding ................................................................................................................. 270
Oplevering ...................................................................................................................... 425
6.6.1
Verschillende vertragingen...................................................................................... 425
6.6.2
Gereedmelding door Cadanz .................................................................................. 435
6.6.3
Inhuizen instellingen................................................................................................ 439
TERUGKERENDE THEMA’S ................................................................................................ 443 7.1
Exploitatie ....................................................................................................................... 444
7.1.1
Eerste planvorming (2006 – 2009) .......................................................................... 444
7.1.2
Eerste bedrijfsplannen (2010 – 2011) ..................................................................... 447
7.1.3
Actualisatie van het bedrijfsplan (2012) .................................................................. 451
7.1.4
De exploitatie bij de kredietverlening Spuiforum ..................................................... 458
7.1.5
De exploitatie bij de kredietverlening Amare ........................................................... 464
7.1.6
Eerste bijstelling van de exploitatieramingen (2017)............................................... 466 15
7.1.7
Tweede bijstelling van de exploitatieramingen (2019) ............................................ 471
7.1.8
Huidige situatie........................................................................................................ 475
7.1.9
Scenario’s ............................................................................................................... 480
7.1.10
Geldstromen tussen gemeente en instellingen ....................................................... 482
7.1.11
Deelconclusies ........................................................................................................ 485
7.2
7.2.1
Eerste gedachtenvorming over sponsoring (2009 - 2012) ...................................... 490
7.2.2
Raadsvoorstellen realisatie Spuiforum en Amare (2012 – 2014)............................ 492
7.2.3
Uitwerking sponsorafspraken na 2014 .................................................................... 496
7.2.4
Deelconclusies ........................................................................................................ 499
7.3
8
Onderhoud ..................................................................................................................... 500
7.3.1
Onderhoudscomponent bij traditionele aanbesteding ............................................. 500
7.3.2
Onderhoudscomponent bij DBM ............................................................................. 501
7.3.3
Raadsvoorstel ......................................................................................................... 503
7.3.4
Demarcatie gebruikersonderhoud en eigenaarsonderhoud .................................... 507
7.3.5
Rekenblad bij inschrijving........................................................................................ 508
7.3.6
Hedendaagse problematiek met het onderhoud ..................................................... 509
7.3.7
Deelconclusies ........................................................................................................ 511
IMPACT VAN AMARE OP DE GEMEENTEFINANCIËN ...................................................... 513 8.1
9
Sponsoring ..................................................................................................................... 490
Realisatiekosten ............................................................................................................. 517
8.1.1
Raadsvoorstel 2012 financieel kader Spuiforum..................................................... 517
8.1.2
Raadsvoorstel 2013 krediet Spuiforum ................................................................... 521
8.1.3
Raadsvoorstel 2014 krediet Spuikwartier................................................................ 524
8.1.4
Raadsvoorstel 2018 package deal .......................................................................... 534
8.1.5
Wijzigingen in de grondexploitatie Spuikwartier in de periode 2014 – 2021 ........... 537
8.1.6
Kosten tijdelijke huisvesting .................................................................................... 543
8.1.7
Sponsoring .............................................................................................................. 544
8.1.8
Stadsbalkon en planschade .................................................................................... 546
8.1.9
Lopende dossiers .................................................................................................... 547
8.1.10
Eindsaldo Realisatiekosten ..................................................................................... 554
8.2
Vastgoedexploitatie ........................................................................................................ 557
8.3
Bedrijfsexploitatie ........................................................................................................... 562
8.4
Eindsaldo........................................................................................................................ 567
8.5
Deelconclusies ............................................................................................................... 570
BEANTWOORDING ONDERZOEKSVRAGEN, CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN ...... 573 9.1 Beantwoording onderzoeksvragen Raadsenquête Amare ............................................. 573 9.1.1 Hoofdvraag 1........................................................................................................... 573
16
9.1.2
Hoofdvraag 2........................................................................................................... 575
9.2
Conclusies ...................................................................................................................... 599
9.3
Aanbevelingen................................................................................................................ 611
BIBLIOGRAFIE ............................................................................................................................. 623 Documenten raad...................................................................................................................... 623 Documenten college ................................................................................................................. 627 Documenten instellingen ........................................................................................................... 652 Rapporten externe adviseurs .................................................................................................... 655 Openbare verhoren ................................................................................................................... 657 Documenten rijksoverheid......................................................................................................... 658 Andere documenten .................................................................................................................. 659 BIJLAGEN .................................................................................................................................... 663 Bijlage 1: raadsvoordracht ........................................................................................................
663 Bijlage 2: lijst met gebruikte afkortingen.................................................................................... 671 Bijlage 3: overzicht deelnemers aan interviews, besloten- en openbare verhoren ................... 673 Bijlage 4: politieke ambities ....................................................................................................... 681 Bijlage 5: beleid gebiedsontwikkeling........................................................................................ 697 Bijlage 6: beleid onderwijs......................................................................................................... 727 Bijlage 7: grondprijsberekening door grondzaken bij bieding volkerwessels ............................ 745 Bijlage 8: pluspakketten ............................................................................................................ 749 Bijlage 9: faseovergangsdocument ........................................................................................... 753 Bijlage 10: scenario’s uitwerking exploitatie amare................................................................... 765 Bijlage 11: berekeningen financiele impact ............................................................................... 771 Bijlage 12: uitwerking publiek belang amare .............................................................................
789 FIGUREN- EN TIJDLIJNENLIJST ................................................................................................ 799
17
1 INLEIDING Na een jarenlange voorbereiding wordt door de Gemeente Den Haag in 2014 de aanbesteding van een nieuw Onderwijs- en Cultuurcomplex (OCC), later Amare genoemd, gestart. De realisatie van Amare gaat met de nodige problemen gepaard en de oplevering vindt uiteindelijk veel later dan gepland plaats in 2021. De rekenkamer heeft onderzoek gedaan naar de ontwikkeling en bouw van Amare en concludeert dat een aantal zaken niet goed is gegaan. Een belangrijke conclusie van de rekenkamer is dat het college de raad niet altijd juist en volledig heeft geïnformeerd als gevolg waarvan de raad zijn taken niet goed heeft kunnen uitvoeren. Bij de bespreking van het rekenkamerrapport stelt de raad vast dat dit rapport vervolgvragen oproept welke nader onderzocht moeten worden.
Op 25 maart 2021 neemt de gemeenteraad Den Haag een motie1 aan waarin is vastgelegd dat een voorbereidingscommissie wordt ingesteld ten behoeve van een vooronderzoek door de raad naar Spuikwartier en Amare. Het vooronderzoek geeft de raad inzicht in de onderzoeksvragen naar Spuikwartier en Amare en in het juiste instrument om deze vragen te beantwoorden. Het advies van de voorbereidingscommissie aan de raad wordt op 1 oktober 2021 gepresenteerd en luidt om nader onderzoek naar Amare in te stellen in de vorm van een raadsenquête. In zijn vergadering van 5 november 2021 neemt de gemeenteraad van Den Haag het advies van de voorbereidingscommissie unaniem over en besluit tot het instellen van een raadsenquête.2
In dit hoofdstuk worden de aanleiding, het doel en de onderzoeksscope van de raadsenquête naar Amare nader toegelicht. Na introductie van de Enquêtecommissie wordt het enquêterecht van de raad beschreven. Tot slot zijn een toelichting op de onderzoeksaanpak en een leeswijzer voor het rapport opgenomen.
1.1
AANLEIDING VOOR DE RAADSENQUÊTE
Op 4 november 2021 besluiten alle fracties van de raad van de Gemeente Den Haag tot het instellen van
een
raadsenquête
naar
Amare.
De
raad
onderschrijft
de
conclusie
van
de
voorbereidingscommissie dat de door deze commissie geformuleerde vragen rond de totstandkoming van Amare antwoorden behoeven en dat een raadsenquête als bedoeld in artikel 155a-f Gemeentewet het geëigende instrument is om tot deze antwoorden te komen. In navolging van de voorbereidingscommissie stelt de raad vast dat twee hoofdvragen beantwoord moeten worden. Deze hoofdvragen zijn beide onderverdeeld in deelvragen en verdiepende vragen.
1 Motie Gemeenteraad Den Haag. Te raadplegen: RIS308285. 2 Voorstel van de voorbereidingscommissie ten behoeve van raadsonderzoek Amare. Te RIS310116.
19
1.2
DOEL VAN DE RAADSENQUÊTE
Het eerste doel van de raadsenquête is om binnen de vastgestelde scope en wetenschappelijk onderbouwd de onderzoeksvragen te beantwoorden.
Het tweede doel is lering trekken uit het verleden en deze vertalen naar aanbevelingen aan het gemeentebestuur. Daarbij gaat het specifiek om de rol van het college en het ambtelijk apparaat in de uitvoering en beheersing van grote projecten als ook om de kaderstellende en controlerende taak van de raad als hoogste orgaan van het gemeentebestuur.
1.3
SCOPE EN ONDERZOEKSVRAGEN
De enquête richt zich op de wijze waarop Amare tot stand is gekomen en de rollen van het college, het ambtelijk apparaat, de raad, de instellingen en de bouwcombinatie daarbij.
De volgende hoofdvragen staan in de raadsenquête centraal:
1. Hoe past de ontwikkeling van het Spuikwartier en de voorgeschiedenis ervan en de ontwikkeling, de bouw en exploitatie van OCC/Amare (verder benoemd als project Amare) binnen de beleidskaders van de Gemeente Den Haag rond Grote Projecten, Risicomanagement, Cultuur, Onderwijs, en Gebiedsontwikkeling en welk publiek belang wordt hiermee gediend?
2. Hoe is door het college van burgemeester en wethouders en de ambtelijke organisatie het project Amare vormgegeven en aangestuurd, welke rol hebben alle betrokken actoren gespeeld, op welke wijze is de raad geïnformeerd en hoe heeft de raad zijn kader stellende en controlerende taak ingevuld?
1.4
SAMENSTELLING VAN DE RAADSENQUÊTECOMMISSIE
De raadsenquêtecommissie Amare bestaat uit de volgende leden: -
Arjen Dubbelaar (voorzitter, Hart voor Den Haag);
-
Fatima Faïd (plaatsvervangend voorzitter, Haagse Stadspartij);
-
Isabel Bos (GroenLinks);
-
Andrew van Esch (D66);
-
Frans de Graaf (VVD) tot 20 oktober 2022;
-
Rutger de Ridder (VVD) vanaf 20 oktober 2022.
Secretaris van de Enquêtecommissie is Jaap van Oeveren (plaatsvervangend griffier).
20
De Enquêtecommissie wordt mede ondersteund door Jasper de Pater, trainee raadsgriffie.
Het adviesbureau Policy Research Corporation heeft de Enquêtecommissie en haar secretaris inhoudelijk en procesmatig ondersteund tijdens de enquête.
1.5
HET ENQUÊTERECHT VAN DE GEMEENTERAAD VAN DEN HAAG
In de Gemeentewet is het enquêterecht van een gemeenteraad opgenomen. De desbetreffende bepalingen uit de Gemeentewet en de tot uitvoering daarvan vastgestelde gemeentelijke ‘Verordening op de raadsonderzoekscommissies’ bevatten de kaders voor uitvoering van een raadsenquête in de Gemeente Den Haag.
In 2002 is met de invoering van de Wet dualisering gemeentebestuur de taakverdeling tussen het college en de gemeenteraad fundamenteel gewijzigd. De wetgever heeft toen ook het recht van enquête toegekend aan de raad om de positie van de raad tegenover het college te versterken en om de controlefunctie van de raad te versterken. Een gemeenteraad kan sindsdien besluiten tot het instellen van een raadsenquête voor het doen van onderzoek. Een raadsenquêtecommissie kan onder anderen (oud-)raadsleden, de burgemeester, oud-burgemeesters, (oud-) wethouders en (oud-)ambtenaren verplichten tot medewerking. Deze personen zijn wettelijk verplicht om onder ede een getuigenverklaring af te leggen. Daarnaast zijn de bedoelde personen verplicht alle informatie waarover zij beschikken desgevraagd aan de Enquêtecommissie te verstrekken. Vertrouwelijke documenten zijn daarvan niet uitgezonderd. De raadsenquêtecommissie maakt eigenstandig een zorgvuldige afweging in hoeverre zij (delen) van vertrouwelijke informatie openbaart teneinde de realisatie van de doelstellingen van het onderzoek te ondersteunen. Ambtenaren zijn bovendien verplicht aan de raadsenquêtecommissie alle gevraagde medewerking te verlenen. De raadsenquêtecommissie kan daartoe zo nodig dwangmiddelen inzetten.
Dit laat zien dat de wetgever groot gewicht hecht aan het (democratisch) recht van de gemeenteraad om juist en volledig te worden geïnformeerd over het gevoerde bestuur.
Het recht van enquête houdt in dat de raad zich zonder tussenkomst en met name ook zonder regie van het college toegang kan verschaffen tot alle informatie die binnen ‘het gemeentelijk huis’ aanwezig is. Met een raadsenquête wordt de verplichting van het college geborgd om zich jegens de raad en daarmee jegens de kiezer te verantwoorden voor het door hem gevoerde bestuur.
Om de raadsenquêtecommissie te faciliteren heeft het college een eigen projectorganisatie ingericht. Deze projectorganisatie van het college heeft alle informatieverzoeken afgehandeld, ondersteuning geboden bij het uitnodigen van (voormalig) bestuurders, ambtenaren en inhuurkrachten voor een interview en/of verhoor en namens het college het feitenrapport gecontroleerd op feitelijke onjuistheden. Na enige opstartproblemen, vooral veroorzaakt door de
21
aard en omvang van de opgevraagde informatie, heeft deze projectorganisatie op snelle, doeltreffende en onvoorwaardelijke wijze aan de verzoeken van de commissie voldaan. De Enquêtecommissie dankt het college en de projectorganisatie van het college hiervoor.
1.6
AANPAK ONDERZOEK
De raadsenquête Amare is feitelijk gestart met het besluit van de raad op 21 april 2022 tot benoeming van leden van de Enquêtecommissie.3 Deze Enquêtecommissie kreeg als taak het uitvoeren van het hoofdonderzoek. Voorafgaand hieraan is een door de raad opgedragen vooronderzoek uitgevoerd. Hieronder worden de aanpak van het vooronderzoek en van het hoofdonderzoek beschreven.
1.6.1
Vooronderzoek
Op basis van de opdracht van de raad op 25 maart 2021 om een vooronderzoek uit te voeren4, gericht op het nader definiëren van de scope en onderzoeksvragen van een hoofdonderzoek, is de voorbereidingscommissie van start gegaan. Dit vooronderzoek moest duidelijk maken welke onbeantwoorde vragen er waren rond de totstandkoming van Amare en met welk instrument deze vragen het beste konden worden beantwoord. De voorbereidingscommissie bestond uit de leden Mariëlle Vavier (voorzitter), Arjen Dubbelaar (vicevoorzitter), Lesley Arp, Peter Bos, Frans de Graaf, Cees Pluimgraaff en Daniel Scheper. Plaatsvervangend griffier Jaap van Oeveren was secretaris. De voorbereidingscommissie werd inhoudelijk en procesmatig ondersteund door het adviesbureau Policy Research Corporation. Het vooronderzoek is uitgevoerd door analyse van openbare documenten en een beperkt aantal vertrouwelijke documenten welke al eerder aan de raad ter beschikking waren gesteld. De bevindingen van het vooronderzoek leidden tot de in 1.3 weergegeven hoofdvragen voor het hoofdonderzoek. De bevindingen zijn vastgelegd in het rapport ‘Vooronderzoek Amare & het Spuikwartier’ van 21 september 2021.5
1.6.2
Hoofdonderzoek
Na een Europese aanbesteding heeft de Gemeente Den Haag aan Policy Research Corporation (PRC) de opdracht gegeven om met ingang van 1 mei 2022 de Enquêtecommissie inhoudelijk en procesmatig te ondersteunen bij het uitvoeren van het hoofdonderzoek. De door de raad vastgestelde scope en onderzoeksvragen staan centraal bij het uitvoeren van het hoofdonderzoek. Tijdens dit hoofdonderzoek beschikt de Enquêtecommissie over alle bevoegdheden uit de desbetreffende bepalingen van de gemeentewet, zoals onder 1.5 beschreven. Om de
3 Voorstel van het presidium inzake benoeming leden Enquêtecommissie raadsonderzoek Amare. Te raadplegen: RIS182105. 4 Motie Gemeenteraad Den Haag. Te raadplegen: RIS308285. 5 Vooronderzoek Amare & Het Spuikwartier, 27 september 2021. Te raadplegen: RIS310116.
22
vertrouwelijkheid van de beschikbare gegevens te waarborgen, hebben alle onderzoekers van PRC een geheimhoudingsverklaring ondertekend.
Verloop van het onderzoek Tijdens het hoofdonderzoek is verdiepend onderzoek verricht, hebben verkennende interviews plaatsgevonden,
hebben
besloten
en
openbare
verhoren
plaatsgevonden
en
is
het
onderzoeksrapport geschreven. Het feitenrelaas van het rapport is voor de afronding van het onderzoek voor een controle op feitelijke onjuistheden, zoals foute data of foutieve benamingen, aangeboden aan het college. Het college heeft van deze mogelijkheid gebruik gemaakt en waar nodig heeft de commissie op basis van de reactie de feitelijke onjuistheden in het rapport gecorrigeerd.
De Enquêtecommissie heeft een werkbezoek gebracht aan Amare. Daarbij is de commissie rondgeleid door de directeur Amare, dhr. Jan Zoet. Dankzij het bezoek, waarbij de commissie ook achter de coulissen heeft kunnen kijken en uitgebreid vragen heeft kunnen stellen, heeft de commissie zich een goed beeld kunnen vormen van zowel de openbare delen als de niet voor publiek toegankelijke delen van het gebouw en een toelichting gekregen op de werkomgeving en de faciliteiten van Amare.
Informatievoorziening De Enquêtecommissie heeft de documenten die tijdens het vooronderzoek werden geselecteerd aangevuld door middel van informatieverzoeken aan het college. Er zijn 32 informatieverzoeken met totaal 260 vragen aan het college voorgelegd. Deze vragen hadden soms betrekking op een enkel document, maar doorgaans op meer, tot wel enkele honderden documenten per vraag. De hoeveelheid aan de commissie ter beschikking gestelde documenten bleek zeer omvangrijk en telde naar schatting meer dan 30.000 pagina’s. Dat betreft zowel openbaar toegankelijke als vertrouwelijke informatie. Om de vertrouwelijkheid van documenten en daarop gebaseerde analyses gedurende het onderzoek te waarborgen zijn in samenspraak met de projectorganisatie van het college digitale beveiligingsmaatregelen genomen. De vertrouwelijke documenten zijn in een extra beveiligde digitale omgeving opgeslagen. De analyse van de zeer grote hoeveelheid documenten maakten een substantieel deel van het onderzoekswerk uit.
Interviews en verhoren Naast het documentenonderzoek zijn 82 interviews en 22 besloten verhoren afgenomen en zijn 25 personen openbaar verhoord. PRC heeft interviews gehouden met (voormalige) bestuurders van de Gemeente Den Haag, (voormalige) leden van het ambtelijk apparaat van de Gemeente Den Haag, (voormalige) inhuurkrachten van de Gemeente Den Haag en met (voormalige) betrokkenen van de in Amare gehuisveste culturele instellingen en het Koninklijk Conservatorium. De interviews zijn
23
meestal via videoconferentie afgenomen en zijn vertrouwelijk. Van deze interviews zijn samenvattende verslagen gemaakt die ter controle op onjuistheden en ter aanpassing zijn voorgelegd aan de geïnterviewden. De commissie hechtte er veel waarde aan dat ook (voormalige) bestuurders en medewerkers van de betrokken bouwcombinatie(s) hun medewerking aan interviews verleenden. Deze laatste groep heeft helaas zijn medewerking aan interviews geweigerd. Op basis van de informatie uit interviews en uit documentenanalyse is een planning opgesteld voor verhoren. Er hebben zowel besloten als openbare verhoren plaatsgevonden. De Enquêtecommissie heeft besloten verhoren, afgenomen onder ede, toegepast om reden van vertrouwelijkheid of om getuigen meer vrijuit te kunnen laten spreken. Van deze besloten verhoren zijn zakelijke verslagen gemaakt. De besloten verhoren hebben plaatsgevonden in de periode van 14 november 2022 tot en met 25 november 2022, van 13 december tot en met 16 december 2022 en op 17 april 2023.
De openbare verhoren, eveneens afgenomen onder ede, hebben plaatsgevonden van 22 februari 2023 tot en met 3 maart 2023 en van 20 maart 2023 tot en met 24 maart 2023. De openbare verhoren waren live online te volgen en zijn terug te bekijken via het vergaderschema op de website van de gemeenteraad van Den Haag. Van de openbare verhoren zijn woordelijke verslagen gemaakt. Deze verslagen zijn terug te vinden op het raadsinformatiesysteem (RIS) van de Gemeente Den Haag.